A - 22 Armoedebestrijding en Schuldhulpverlening (11) Bijlage 1. Samenvattin

Managementsamenvatting Inleiding (h1) In de kinderopvangtoeslagaffaire is tienduizenden ouders ongekend onrecht aangedaan door de Rijksoverheid. Dit is aanleiding geweest voor dit onderzoek. Om inwoners goed te kunnen ondersteunen is het belangrijk dat knellende mechanismen in (de uitvoering van) wet- en regelgeving en beleid tijdig worden gesignaleerd en dat uitvoerders deze agenderen in het vertrouwen dat de signalen worden opgevolgd. Met dit onderzoek willen de gemeenten leren hoe signalering en agendering van knellende mechanismen kan verbeteren. Uit het onderzoek komen acht overkoepelende constateringen naar voren die inzicht geven in hoe uitvoerders omgaan met knellende mechanismen en wat de rol van de cultuur van de gemeente binnen de gemeente daarin is. Uit deze constateringen zijn acht lessen te trekken die betrekking hebben op wat binnen de uitvoering, en de (management)lagen daarboven, verbeterd kan worden aan de signalering, agendering en opvolging van knellende mechanismen. Belangrijke constateringen (h2) Constatering 1: Model voor signalering, agendering en opvolging knellende situaties geeft inzicht in de mechanismen Op basis van de bevindingen is een model ontwikkeld dat inzicht geeft in de verschillende factoren die van invloed zijn op de vraag of, en hoe, professionals knellende situaties signaleren en agenderen en opvolging geven.

Het model is hieronder weergegeven.

Het model start met de politiek-bestuurlijke context die de uitgangspunten creëert. Vervolgens zijn er vijf fases te onderscheiden die een zekere mate van volgtijdelijkheid kennen, namelijk: begrijpen, kunnen, willen, doen, en opvolging. Om een goed werkend ‘systeem’ van signalering en agendering van knellende situaties te ontwikkelen, is aandacht voor alle vijf deze elementen, inclusief de politiek-bestuurlijke context waarbinnen de fases plaatsvinden, essentieel. ‘Begrijpen’, ‘kunnen’, ‘willen’, en ‘doen’ hebben betrekking op de kennis en het gedrag van de professional om een knellende situatie te signaleren en agenderen. Constatering 2: Substantieel deel professionals onvoldoende bekend met juridische mogelijkheden om maatwerk te bieden

Overkoepelend ontstaat het beeld dat een aanzienlijk deel van de professionals in het sociaal domein onvoldoende kennis heeft van de discretionaire ruimte die wet- en regelgeving hen biedt om maatwerk te kunnen bieden. Met name de juridische ruimte die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is niet bij iedereen goed bekend. Maar ook de ruimte die er is binnen, bijvoorbeeld de Participatiewet, wordt onvoldoende benut. Deels door onbekendheid, maar deels ook door het ontbreken van vaardigheden of bereidheid om dit toe te passen. Constatering 3: Professionals hebben behoefte aan ruimte binnen kaders Professionals hebben behoefte aan kaders en richting, waarbinnen zij maatwerk kunnen leveren. Te veel ruimte bij de individuele professional zorgt juist voor onzekerheid. Constatering 4: Weinig vertrouwen onder professionals in oplossen structureel knellende situaties Gebrek aan vertrouwen dat er een structurele oplossing komt wanneer knellende situaties worden geagendeerd, maakt de kans kleiner dat wordt overgegaan tot agendering. Constatering 5: Professionals die in opdracht van de gemeente werken ervaren minder waardering voor signaleren en agenderen van knellende situaties Professionals die niet in dienst zijn bij de gemeente, maar werken in opdracht van de gemeente ervaren minder waardering voor signaleren en agenderen van knellende situaties.

Ook missen zij opvolging of is het onduidelijker waar zij met hun signalen terecht kunnen. Constatering 6: Casuïstiekbespreking te veel gericht op individuele casussen In algemene zin is de focus in casuïstiekbesprekingen in de praktijk meer op individuele casussen dan op het signaleren van structurele knelpunten. Ook staat het signaleren (en agenderen) van knellende situaties niet bij alle uitvoerend professionals even scherp op het netvlies. Constatering 7: Management onderschat drempels en overschat terugkoppeling signalen In algemene zin valt op dat leidinggevenden niet altijd scherp hebben welke drempels professionals ervaren om knellende situaties te signaleren, maar bovenal, te agenderen. Waar sommige stakeholders uitvoerend professionals expliciet uitnodigen om knellende situaties te melden, geven anderen aan dat er altijd ruimte is voor professionals om knelpunten aan te kaarten. Dit heeft invloed op de ruimte die professionals ervaren om aan de bel te trekken, deze is bij expliciet uitnodigen groter. Ook de waardering voor het signaal en de opvolging blijft regelmatig achter. Stakeholders erkennen het belang van een adequate en tijdige terugkoppeling en beschouwen dit als een verbeterpunt.

Constatering 8: KOT-affaire leert dat niet ieder signaal alarmbellen doet rinkelen Er bestaan bij professionals bepaalde aannames, die maken dat zij signalen niet herkennen als een structureel signaal. Bijvoorbeeld de aanname dat de Belastingdienst/Toeslagen geen fouten maakt en dat problemen rondom de aanvraag van toeslagen ‘normaal’ zijn. Daarnaast zijn er signalen niet doorgekomen, waarbij professionals met de kennis van nu, hadden gewild dat ze vasthoudender waren geweest. Lessen voor de toekomst (h2) Op basis van bovenstaande constateringen zijn de volgende lessen geformuleerd: Les 1a: Vergroot kennis van juridische maatwerkmogelijkheden en kennis van de geest van wet- en regelgeving & les 1b: Organiseer moreel beraad Het is van belang om zowel de kennis van de juridische ruimte die wet- en regelgeving biedt om maatwerk te leveren alsmede kennis van de bedoeling van de wet- en regelgeving te vergroten. In aanvulling hierop is het raadzaam om ‘moreel beraad’ te organiseren. Een dergelijk beraad waarbij professionals onderling reflecteren op afwegingen en beslissingen kan eraan bijdragen dat er meer scherpte en helderheid ontstaat over de vraag óf er sprake is van een knellende situatie en zo ja, welke ruimte er is om maatwerk te leveren.

Les 2: Organiseer teamoverstijgende en systematische casuïstiekbesprekingen Het is van belang in te zetten op kwalitatief waardevolle casuïstiekbesprekingen die op een gestructureerde en systematische manier worden uitgevoerd. Een heldere terugkoppeling richting aanwezigen is daarbij essentieel, omdat anders het vertrouwen in een serieuze opvolging van het signaal afneemt.

Les 3: Zorg voor duidelijke opschaal- of escalatieroutes Door het opstellen van een heldere opschaal- of escalatieroute, en dit ook schriftelijk vast te leggen, is voor professionals helder in welke gevallen een knellende situatie waar moeten worden aangekaart. Hierin zou tevens moeten worden vastgelegd wie op welk punt in verantwoordelijk is voor de afhandeling en terugkoppeling richting professionals. Les 4: Meer aandacht voor de uitvoering: nodig expliciet uit tot signaleren en agenderen van knellende situaties Om het optreden van knellende situaties te voorkomen én om ontstane (structurele) knelpunten te signaleren, zou meer aandacht moeten zijn voor de praktijkkennis en ervaring vanuit de uitvoering. Het is van belang professionals hiertoe expliciet uit te nodigen en daarbij ook aandacht te hebben voor de professionals die niet in dienst zijn. Les 5: Communiceer over opvolging van signalen richting professionals De wijze waarop opvolging wordt gegeven aan gemelde signalen is bepalend voor de vraag of professionals in de toekomst wederom melding maken van (structurele) knelpunten. Daarom is het cruciaal naar professionals terug te koppelen wat het resultaat is van een melding. Les 6: Ontdek patronen in klachten, bezwaar en beroep met systematische analyse Klachtenafhandeling en bezwaar- en beroepszaken vormen een bron van signalen van knellende situaties.

Een analyse hiervan biedt inzicht in de punten waarop de meeste klachten worden ingediend, waar de meeste bezwaren worden gemaakt en waartegen het vaakst in beroep wordt gegaan. Les 7: Versterking en uitbreiding gemeentelijke ombudsvoorziening Veel professionals hebben een wens voor een onafhankelijk meldpunt, waar (structurele) knellende situaties gemeld kunnen worden. Wat professionals beschrijven, heeft veel weg van een onpartijdige ombudsvoorziening. Er zijn al voorbeelden waar de gemeentelijke ombudsman enerzijds een plek is voor professionals (en inwoners) om knellende situaties te melden en tegelijkertijd een belangrijke bron vormt voor informatie over knellende situaties. De gemeentelijke ombudsvoorziening (verder) versterken en uitbreiden is derhalve van belang. Les 8: Creëer ruimte voor tegengeluid Ruimte voor tegengeluid binnen gemeenten is essentieel om knellende mechanismen te signaleren, agenderen en op te lossen. Als professionals namelijk het vertrouwen hebben dat ook kritische vragen gesteld mogen worden, is de kans dat situaties, die als knellend worden ervaren, daadwerkelijk gemeld worden groter. Tegelijkertijd speelt de landelijke politiek hier een zeer belangrijke rol als het gaat om het oppakken van dergelijke signalen.

Zichtbaarheid van de problematiek (h3) Het structurele probleem dat nu zichtbaar is, was voor velen in de jaren daarvoor nog niet als een dusdanig probleem zichtbaar en werd daardoor niet voldoende onderkend. Wel geeft de helft van de ondervraagde professionals aan in de afgelopen jaren inwoners tegen te zijn gekomen die te maken hebben gehad met (onevenredig) hoge terugvorderingen. Een deel van de professionals had bij deze signalen door dat er iets niet goed ging, maar er waren ook professionals die dachten dat het incidenten betrof en/of veel vertrouwen hadden in de Belastingdienst/Toeslagen danwel de problemen beschouwden als gegeven bij toeslagen. Professionals zien dat de terugvorderingen hoge impact hebben op de betreffende inwoner (onder meer het ontstaan van schulden, fysieke en mentale klachten en verlies van baan). En een deel van de geïnterviewde professionals geeft aan dat zij moeite hebben met de huidige afhandeling van de compensatieregeling KOTgedupeerden. Herkenbare knellende mechanismen (h4) Hoewel dit onderzoek niet als doel heeft om knellende mechanismen in kaart te brengen, is de ondervraagden gevraagd welke knellende situaties zij in de praktijk tegenkomen.

Een aantal voorgelegde voorbeelden die breed werden onderschreven door de ondervraagde professionals zijn: het inkomensgat voor mensen die werken vanuit de uitkering, het aanvragen van een uitkering, de bestaande vermogensgrenzen, de zoekperiode

van vier weken voor jongeren, de weigering van schuldhulp bij fraudeschulden en de beslagvrije voet. Daarnaast werden ook andere voorbeelden door de professionals zelf benoemd: hetniet rond kunnen komen van een sociaal minimum, de strikte sanctionering binnen de Participatiewet, de beperkingen met gegevensuitwisselingen, de duur van het aanvragen van toeslagen en de digitale dienstverlening. Verschillen tussen professionals bij signaleren en agenderen (h5) Er zijn duidelijke verschillen in bekendheid met mogelijkheden tot en het handelen door professionals bij knellende situaties. Zo is bijna één op de vijf professionals in sociaal domein onvoldoende bekend met maatwerkmogelijkheden. Ook zijn er duidelijke verschillen tussen diverse rollen in het sociaal domein. Waar de meeste schuldhulpverleners en sociaal raadslieden contact opnemen met de afdeling of organisatie waar het probleem ontstaat, gebeurt dit in mindere mate bij uitvoerend professionals van de Participatiewet. Zij bespreken de situatie vooral, met collega’s, de leidinggevende en/of tijdens een casuïstiekbespreking. Ongeveer 10% van de ondervraagden deed niets, omdat men in de veronderstelling was dat er sprake was van een correcte toepassing van de regels door de Belastingdienst/Toeslagen.

Een groot deel van de ondervraagden weet niet of er beleid is vanuit de organisatie ten aanzien van het aankaarten van knellende situaties. Het gevoel van waardering en vertrouwen in opvolging verschilt sterk. Noot: Deze managementsamenvatting is gericht op de bevindingen op hooflijnen. De bevindingen per gemeente zijn te vinden in hoofdstuk 6 (Amsterdam), hoofdstuk 7 (Almere) en hoofdstuk 8 (Utrecht). Deze hoofdstukken beginnen telkens met de belangrijkste bevindingen en sluiten af met de conclusies voor de betreffende gemeente. Aanbevelingen (h9) De aanbevelingen zijn gericht op een door de gemeenten Amsterdam, Almere en Utrecht gemaakte selectie van de constateringen/lessen uit het leeronderzoek van de HU en HvA. De selectie kon per gemeente verschillen en is door USBO advies van de Universiteit Utrecht aan de hand van een werksessie per gemeente uitgewerkt naar meer concrete aanbevelingen (Zie de deelhoofdstukken 9.2 -Amsterdam-, 9.3 -Almere- en 9.4 Utrecht-). De drie gemeenten zijn zich zeer bewust van het belang van goed signaleren, agenderen, opschalen en terugkoppelen. Zij hebben hier op allerlei wijzen structuren/werkwijzen voor ingericht en/of zijn bezig met het inrichten en doorontwikkelen daarvan. Er gaat bij alle drie de gemeenten al heel veel goed in het omgaan met knellende mechanismen en het samen leren hiervan.

Tegelijkertijd maakt de veelheid aan initiatieven dat de verbondenheid tussen de werkwijzen versterking behoeft. De aanbevelingen bieden aanknopingspunten voor deze versterking. De gemeenten Amsterdam en Almere selecteerden dezelfde lessen uit het leeronderzoek ter verdere concretisering namelijk; ‘Zorg voor duidelijke opschaal- of escalatieroutes en communiceer over opvolging van signalen richting professionals’ (les 3 en 5) en ‘Meer aandacht voor de uitvoering: nodig expliciet uit tot signaleren en agenderen van knellende situaties en creëer ruimte voor tegengeluid’ (les 4 en 8). De lessen 3 en 5 en de lessen 4 en 8 zijn bij elkaar genomen, omdat ze in de praktijk op elkaar aansluiten. De aanbevelingen voor Amsterdam en Almere liggen hierdoor op één lijn. Tegelijkertijd zijn er contextuele verschillen. Bij het zorgen voor duidelijke opschaal- of escalatieroutes en het communiceren over opvolging van signalen richting professionals zijn de kernaanbevelingen op korte termijn om beschikbare routes visueel te maken en deze te ontsluiten, en om opschalen en escaleren structureel in te bedden in werkoverleggen. Zowel in Amsterdam als in Almere zijn er diverse routes ingericht voor diverse situaties. Het overzicht van beschikbare routes en de bijbehorende criteria welke route past bij welke situatie ontbreekt echter.

Daardoor is het nu vaak nog afhankelijk van de ervaring en het netwerk van de individuele medewerker of de passende route gevonden en ingeslagen wordt. Door een levend document te maken van de beschikbare routes en door dit onder meer via leidinggevenden onder de aandacht van teams te brengen, krijgen professionals meer houvast in het opschalen. Tegelijkertijd zijn werkoverleggen dé plek om met elkaar het gesprek te voeren over afwegingen voor het al dan niet gebruiken van deze opschaal- en escalatieroutes.

Waar de aanbevelingen voor de korte termijn zich met name richten op (het zichtbaar maken van) processen en afspraken, ligt de kern van de lange termijn aanbevelingen bij de meer culturele c.q. ‘zachte’ aspecten van organiseren. Hier is de aanbeveling om een onderzoekende houding bij leidinggevenden en professionals te stimuleren en te bouwen aan een lerende cultuur. Professionals in Amsterdam en Almere ervaren dat er een andere wind waait dan meerdere jaren geleden. Het stimuleren van een open en onderzoekende houding in een veilige omgeving wordt van groot belang geacht om professionals succesvol een transitie te laten maken van ‘werken naar de letter van de wet’ naar ‘werken in de geest van de wet’. Er zijn daartoe bij alle drie de gemeenten al vele initiatieven ontwikkeld. Het vraagt nu vooral aandacht deze initiatieven ook daadwerkelijk te implementeren en aan elkaar te verbinden. Ook ten aanzien van de les ‘Meer aandacht voor de uitvoering: nodig expliciet uit tot signaleren en agenderen van knellende situaties en creëer ruimte voor tegengeluid’ (4 en 8) richten de aanbevelingen zich enerzijds op processen en structureren, en anderzijds op de meer culturele aspecten.

Een manier om op korte termijn meer gestructureerd, ingebed in bestaande overlegstructuren aandacht hebben voor het ophalen van tegengeluid is bijvoorbeeld door het plaatsen van een lege stoel in werkoverleggen en (daarmee) expliciet aandacht te hebben voor vragen als welk geluid, welke groep, welk belang niet meegenomen is en deelnemers te stimuleren zich uit te spreken over zaken waar zij zorg over voelen. Het wordt in dit kader van belang geacht geluiden van buiten naar binnen te halen, zoals bijvoorbeeld gedaan wordt middels Number 90 in Almere. De aanbevelingen voor beide gemeentes richten zich op de middellange termijn vooral op het leren tussen organisaties, en op de lange termijn op het verstevigen van een lerende cultuur (zie hieronder voor een nadere uitwerking). De gemeente Utrecht selecteerde de volgende lessen ter verdere concretisering, namelijk het organiseren van moreel beraad (les 1B), het zorgen voor duidelijke opschaal- of escalatieroutes (les 3), het ontdekken van patronen in klachten, bezwaar en beroep met systematische analyse (les 6), en de inrichting van het gemeentelijke ombudsloket (les7). In Utrecht wordt al op verschillende manieren en plekken gewerkt met reflectieve gespreksvormen. Moreel beraad als gespreksmethodiek kan deze gesprekken versterken, door bij andere reflectie gesprekken gebruik te maken van deze methodiek.

Tegelijkertijd is het van belang deze methodieken te benutten binnen bestaande overlegstructuren, zodat moreel beraad daar van toegevoegde waarde kan zijn. Op de lange termijn is de aanbeveling om ook te werken met reflectieve gespreksmethodieken bij beleidsvorming, zodat ook daarbij ethische en morele dilemma’s goed meegenomen kunnen worden. In Utrecht bestaan evenals bij Amsterdam en Almere al vele routes en overleggen die professionals voor kunnen opschalen kunnen benutten. Een aanbeveling is ook hier om de beschikbare routes te visualiseren. Om ervoor te zorgen dat professionals ook daadwerkelijk gebruik kunnen en durven te maken van deze routes, is een open en onderzoekende houding van het management een belangrijke voorwaarde. In Utrecht worden klachten, bezwaar en beroep aangeboord als belangrijke bron om te leren. Op sommige plekken leidt mediation er zelfs toe dat er amper of geen klachten worden ingediend. Tegelijkertijd kan het ontdekken van patronen in klachten, bezwaar en beroep versterkt worden door systematisch te analyseren, en deze analyse terug te brengen in de teams. Tot slot is de gemeente Utrecht op dit moment bezig met de inrichting van een onafhankelijk gemeentelijk ombudsloket, ter aanvulling op de Nationale Ombudsman als tweedelijns klachtenafhandelaar.

De aanbeveling op korte termijn is om de onafhankelijke rol van het ombudsloket proactief te positioneren. Het moet zowel voor burger, medewerkers, als raadsleden helder zijn wat de onafhankelijke positie inhoudt. Daarbij is het van belang om rollen en verantwoordelijkheden te verhelderen, omdat Utrecht zowel een lokaal ombudsloket instelt, een interne klachtenafhandeling kent, en gebruik blijft maken van de Nationale Ombudsman. Het lokale ombudsloket kan een goede aanvulling zijn door de informatieve, doorverwijzende en bemiddelende rol. Aansluitend op de aanbeveling ten aanzien van het ontdekken van patronen in klachten, bezwaar en beroep met systematische analyse, kan het ombudsloket bijvoorbeeld bijdragen door via de Nationale Ombudsman nationale knelpunten in beeld te krijgen.

Veel van de hierboven beschreven aanbevelingen gaan over het met elkaar leren en verbeteren. Alle drie de gemeenten willen dan ook een lerende organisatie zijn. Daarom is een overkoepelende reflectie (paragraaf 9.5) opgenomen waarin expliciet aandacht wordt besteedt aan lerend organiseren en wat daarvoor nodig is. Lerende organisaties zijn organisaties die zich voortdurend aanpassen aan veranderingen en nieuwe uitdagingen. In de lerende organisatie gaat het om duurzaam veranderen waarbij communicatie en samenwerking (in teams) centraal staat. “Lerend vermogen is de kernbekwaamheid van organisaties die de wensen van hun cliënten zien als de drijfveer voor het zich steeds weer werkenderwijs aanpassen, verbeteren en ontwikkelen van hun organisatie.”1 Het ontwikkelen naar een lerende organisatie is altijd een stevige opgave maar is een extra uitdaging voor organisaties die een bureaucratisch karakter hebben. Overheidsorganisaties, zoals gemeenten, zijn gericht op regels, procedures, een heldere verdeling van verantwoordelijkheden en hiërarchische lijnen en het depersonaliseren van relaties. Dit alles ten behoeve van de voorspelbaarheid, efficiëntie en neutraliteit van de dienstverlening.

Het bureaucratische karakter heeft dus een duidelijke functie, maar kan disfunctioneel en soms zelfs schadelijk worden als er sprake is van een te ver doorgeschoten gerichtheid op regels en protocollen. Het is dan ook van groot belang dat er voldoende ruimte, tijd en aandacht is voor het samen reflecteren en leren. De volgende vijf kernaspecten zijn voorwaardelijk voor het toewerken naar het worden van een lerende organisatie, te weten: 1. Het maatschappelijk belang hanteren als kompas voor leren: Voor alle drie de gemeenten is helder dat het maatschappelijk belang en het belang van de burger (in die specifieke volgorde) centraal staan en dat dat het handelen van beleidsmedewerkers en uitvoerende partijen moet bepalen. Wat het maatschappelijk belang en het belang van de burger op specifieke dossiers inhoudt en hoe het werken hieraan precies vorm moet krijgen is onderwerp van het samen leren en reflecteren. 2. Luisteren naar de burger als motor voor leren; De belangrijkste feedback komt van degenen waarvoor de organisatie werkt, in dit geval dus de burger. Een lerende organisatie luistert dus goed naar wat haar klant van haar vraagt. 3. Teams als basis van kort-cyclisch leren: Het voordeel van het leren in teams is dat gewerkt kan worden met korte feedback loops wat belangrijk is om snel in te kunnen spelen op de voortdurend veranderende omgeving.

Het meer kort-cyclisch leren biedt de wendbaarheid die nodig is in een politieke context waarbij veranderingen elkaar snel opvolgen. 4. Leiding geven aan leren door het organiseren van macht en tegenmacht: Tegenspraak is moeilijk omdat het plaats vindt onder de spanning van machtsongelijkheid. Leidinggevenden vervullen hierin daarom een belangrijke rol, bijvoorbeeld door het creëren van tijd en ruimte voor leren en door het faciliteren van tegengeluid als belangrijke bron van leren. 5. Samen leren te leren. Een lerende organisatie heeft tot slot een aantal belangrijke kenmerken. Zo is er sprake van een open communicatie en feedbackcultuur, waarin medewerkers de ruimte hebben om hun mening te geven en ideeën aan te dragen. Daarnaast is er sprake van een het voortduren evalueren van processen en resultaten waardoor snel gewerkt kan worden met ervaringen afkomstig van successen en fouten. Ook wordt er veel aandacht besteed aan het ontwikkelen van medewerkers, zodat zij hun kennis en vaardigheden kunnen blijven ontwikkelen en verbeteren en zij ondersteund worden in de fasen ‘begrijpen’, ‘kunnen’, ‘willen’, en ‘doen’. De basis voor lerend organiseren is binnen alle drie de gemeenten gelegd en veel manieren om dit vorm te geven zijn reeds in gang gezet.

Het komt nu vooral aan op het verder implementeren en borgen van deze in gang gezette beweging en het alloceren van tijd en ruimte voor het samen leren en reflecteren.

1

Gebaseerd op Wierdsma A. en J. Swieringa (2017), Lerend organiseren, Noordhoff Uitgevers, 4 druk.