A - 21 Democratisering (inclusief Bestuurlijk Stelsel) (10) Risicoanalyse Bu

Risicoanalyse Buurtbudgetten G-buurt Uitgevoerd door: Vincent Ho Tham en Nenad Djuricic (Bureau Integriteit/Risicoanalyse) Oktober 2020

Aanleiding: ontvreemding gemeenschapsgeld G-buurt Op verzoek van het college van B en W heeft Bureau Integriteit een risicoanalyse uitgevoerd naar de governance rond buurtbudgetten binnen de specifieke casus in de G-buurt in Zuidoost.1 Hiertoe zijn gesprekken gevoerd met de programmamanager democratisering Zuidoost, gebiedsmanager Bijlmer-Centrum en gebiedscoördinator Bijlmer-Oost. De betrokkenheid van Bureau Integriteit is gericht op het leren van het incident en het adviseren over het goed inrichten van de besturing voor de toekomst. Wij beoordelen niet nut en noodzaak van het experiment buurtbudgetten. Wij kijken wel of ambtenaren en participerende burgers goed zijn beschermd in hun taakuitoefening rond het experiment buurtbudgetten en verantwoord om (kunnen) gaan met de aan hen toebedeelde overheidsmacht en middelen, om zo recht te doen aan iedere Amsterdammer. Het experiment met buurtbudgetten wordt onder andere uitgevoerd in ontwikkelbuurten in de stadsdelen Noord, Nieuw-West en Zuidoost. Het experiment is zo ingericht dat bewonersplatforms in samenspraak met de buurt bepalen waaraan het geld wordt uitgegeven. Het ontwikkelen en vergroten van zeggenschap en eigenaarschap bij bewoners zijn de centrale elementen in deze aanpak.

Het bestuur van de gemeente Amsterdam heeft dit experiment ingezet op de wijze dat er zonder beperkingen maar vanuit vertrouwen een bedrag wordt toegekend aan bewoners. Het is bewust een experiment met open kaders. Eén van de doelen van het experiment was om te komen tot kaders voor buurtbudgetten. Elk stadsdeel mocht zijn eigen vorm van het verlenen van buurtbudget bepalen. Noord en NieuwWest hebben ervoor gekozen om de gemeente het geld te laten beheren, ambtelijk het buurtbudgetproces te organiseren en het buurtbudget te verdelen over meerdere projecten. Zuidoost heeft ervoor gekozen om per ontwikkelbuurt (G-buurt en K-buurt) het budget aan 1 buurtplatform toe te kennen, bestaande uit reeds georganiseerde groepen bewoners. De bewoners hebben zich in een stichting georganiseerd en de buurtbudgetten zijn in de vorm van een subsidie bij die stichting ondergebracht. Ambtelijk en bestuurlijk waren er vanuit stadsdeel Zuidoost echter wel bedenkingen om aan bewoners uit ontwikkelbuurten een dergelijk substantieel bedrag direct ter beschikking te stellen. Het projectplan van de G-buurt (met daarin de omschreven doelen en voorgestelde activiteiten) diende als grondslag voor de toekenning van de subsidie.

Dit projectplan en het honoreren van het verstrekken van subsidie aan de stichting Democratisering G-buurt Amsterdam Zuidoost is behandeld en goedgekeurd in de adviescommissie van stadsdeel Zuidoost op 12 september 2019. Op basis van deze besluitvorming is de subsidie verstrekt.

1 Op 26 maart 2020 is door de stichting Democratisering G-buurt Amsterdam Zuidoost aangifte gedaan bij de politie van

ontvreemding van €96.479,07 uit het door de gemeente aan de G-buurt toegekende buurtbudget. Het stadsdeel vermoedt dat de overleden voorzitter alleen heeft gehandeld, maar kan dit niet bevestigen. De politie geeft geen prioriteit aan de zaak en doet geen onderzoek. Door de stichting is op aanraden van het stadsdeel een jurist ingehuurd die bezig is het ontvreemde geld veilig te stellen. Deze jurist doet geen onderzoek naar de toedracht want hij heeft alleen de opdracht het geld terug te halen. De gemeente acht het niet opportuun om zelf onderzoek te doen, omdat het een kwestie betreft tussen de stichting en de bank.

1

Bevindingen Door middel van gesprekken en documentanalyse stellen wij het volgende vast ten aanzien van het verlenen van het buurtbudget aan de G-buurt: 

Het subsidie-instrument is niet ontwikkeld om een integere omgang met buurtbudgetten door een bewonersplatforms te borgen. In de toekenningsbeschikking van stadsdeel Oost worden geen specifieke voorwaarden opgelegd. Kenmerkend voor het experiment met buurtbudgetten is dat gemeente en bewonersplatforms een balans moeten zoeken tussen zelfbeschikking en overheidsbemoeienis. In de subsidiebeschikking van stadsdeel Oost zijn geen checks en balances om tussentijds, dus lopende het experiment, vinger aan de pols te houden. Als enige voorwaarde wordt gesteld dat de stichting na afloop van het subsidiejaar een afvraag tot subsidievaststelling indient middels een inhoudelijk verslag, een jaarrekening en een accountantsverklaring. Hierdoor ontbreekt het aan formele tussentijdse momenten van bezinning en is niet geborgd dat de wethouder en de besturen van de stadsdelen tussentijds worden geïnformeerd over de voortgang. De mogelijkheden tot bijsturing zijn hierdoor beperkt. Wel bestaat voor de gemeente de mogelijk om bij subsidieverlening nieuwe uitkeringen op te schorten wanneer het vermoeden bestaat dat de subsidie niet op de juiste wijze wordt aangewend. Echter, niet helder is wat de kaders en normen voor buurtbudgetten zijn waaraan voldaan moet worden. Dat maakt het moeilijk om te beoordelen of de subsidie, in de dit geval het buurtbudget, niet op de juiste wijze wordt ingezet.



Aanvankelijk was een (stedelijke) rol toebedeeld aan stichting !Woon als een beheerder/betaalkantoor, om bewoners te ondersteunen bij het financiële beheer. Dit bleek niet uitvoerbaar omdat op deze manier stichting !Woon de subsidie-ontvangende partij zou zijn en dit juridisch niet haalbaar bleek. In de G-buurt is het buurtbudget uiteindelijk verleend aan de stichting Democratisering G-buurt Amsterdam Zuidoost. Deze stichting bestond bij oprichting uit twee bestuursleden. Na het overlijden van de voorzitter is er geen vervanger aangewezen. De stichting telt op dit moment 1 bestuurslid.



Wij constateren dat het buurtbudget aan de G-buurt werd verleend terwijl er meerdere negatieve signalen waren. Ten tijde van het indienen van de subsidieaanvraag waren er signalen dat er geen actief en georganiseerd bewonersplatform meer was, dat de kerngroep geen verbinding met de buurt had en dat er interne verdeeldheid was binnen de stichting en kerngroep. Hiernaast waren er aanwijzingen dat de basis niet op orde was. Zo was er geen vastgesteld financieel beleid waardoor er geen spelregels waren over hoe om te gaan met het toegekende geld. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat subsidie desondanks verleend is omdat het hier een experiment betreft.



De gemeente heeft als subsidieverstrekker in dit experiment geen eisen gesteld aan de omvang en samenstelling van het stichtingsbestuur. Een tweekoppig bestuur is inherent kwetsbaar, omdat het ruimte biedt voor samenspanning en er geen basis is voor gezonde tegenspraak. Daarnaast worden er ook geen eisen gesteld aan een actief en breed bewonersplatform. Hierdoor is in de G-buurt de situatie ontstaan dat er slechts 2 leden van het stichtingsbestuur verantwoordelijk waren voor de financiën en 3 leden van de kerngroep betrokken waren bij de uitvoering, met niet tot nauwelijks verbinding met andere actieve bewoners.

2



Vanuit het stadsdeel is er ondersteuning geregeld voor bewonersplatforms. De programmamanager, stichting !Woon en de Hogeschool van Amsterdam begeleiden de kerngroep tijdens dit experiment. Het uitgangspunt hierbij is dat de buurt in the lead is. De programmamanager, stichting !Woon en de Hogeschool van Amsterdam zijn faciliterend. De bewoners bepalen zelf of ze de hulp van het stadsdeel of beschikbare instanties inroepen. Dat stelt de gemeente niet verplicht. De rol van de overheid (en in dit geval de programmamanager) is er in dit experiment niet op gericht om te sturen maar om te volgen. De programmamanager gaf aan dat hij het een lastige rol vond omdat hij in overleggen niet bij kon sturen, de bedoeling was alleen te faciliteren op verzoek. Daarnaast zijn er geen heldere rollen vastgelegd over hoe de ondersteuning eruit moest zien. Er is niet vastgelegd wie waarvoor verantwoordelijk is, wat de bevoegdheden zijn en wat de bewoners kunnen en mogen verwachten. Het is werken met open kaders. Voor zijn vertrek (juni 2020) was de programmamanager nog niet tevreden over de voortgang en resultaten van de kerngroep en waren er nog geen vastgestelde financiële spelregels.

Conclusie De verlening van buurtbudgetten is een experiment met open kaders. Het bestuur van de gemeente Amsterdam heeft dit experiment ingezet op de wijze dat er grotendeels vanuit vertrouwen een bedrag wordt toegekend aan bewoners. Helaas is er in dit geval misbruik gemaakt van het buurtbudget. Het feit dat er zeer beperkt kaders waren in dit experiment, betekent niet dat men er vanuit gaat dat er geen kaders nodig zijn. Een van de doelen van het experiment was juist om te komen tot kaders voor de werkwijze met buurtbudgetten. Die kaders zijn nodig om op bij de uitgave van gemeenschapsgeld de risico’s op misbruik te verkleinen en participerende bewoners en ambtenaren te beschermen in hun werk en activiteiten rondom buurtbudgetten.

Aanbevelingen Bureau Integriteit Binnen het experiment buurtbudgetten zoekt de gemeente actief de samenwerking met burgers. Binnen dergelijke samenwerkingsvormen staat de gemeente in feite een deel van haar macht af aan de participerende burgers. Het is hierdoor van belang dat bij de inrichting van de werkprocessen binnen het instrument buurtbudgetten ook voldoende oog is voor de beheersing van de integriteitsrisico’s en dat de participerende burgers, net als ambtenaren, voldoende worden beschermd. Bureau Integriteit adviseert naar aanleiding bovenstaande casus de volgende verbetermaatregelen:  Stel een instrumentarium op dat specifiek gericht is op buurtbudgetten. Met de huidige governance kunnen prestaties alleen achteraf worden gemeten. Het is van belang om vooraf voldoende check en balances in te bouwen, zodat de bestuurder (en de programmamanager namens deze) tijdig over de juiste informatie beschikt en waar nodig kan bijsturen. Richt daarom aan de voorkant voldoende evaluatiemomenten in en laat ook tussentijds de effectiviteit (wordt er gehandeld in het belang van de buurt, is er voldoende verbinding met de buurt) en de rechtmatigheid meten door een derde partij. Committeer de bewonersplatforms hieraan en creëer de mogelijkheid om het project bij te sturen en indien nodig, eventueel te beëindigen.

 Stel eisen aan de grootte en samenstelling van bewonersgroepen en laat deze meedenken over wat er nodig is in de buurt en meeschrijven aan het buurtplan. De participerende buurtbewoners fungeren vervolgens als opdrachtgever voor het bewonersplatform die op hun beurt de uitvoering van de in het buurtplan beschreven activiteiten coördineren. Hierdoor betrek je de buurt, zorg je voor draagvlak in de buurt en houd je verbinding met

3

de buurt. Puntsgewijs zijn er dus de volgende eisen die je kunt stellen aan de governance van bewonersplatforms: o



 



Laat bewonersplatforms een bestuur formeren dat de uitvoering van het buurtplan coördineert en stel hierbij eisen aan het (minimaal) aantal leden o Laat bewonersplatforms een buurtplan opstellen dat breed gedragen is in de buurt o Laat het beheer van het buurtbudget over aan het stadsdeel o Leg ieder voorstel van uitgave van het buurtbudget voor aan bewonersgroepen. Hiermee wordt een controlemechanisme ingebouwd en voorkom je dat bewonersplatforms een ‘mini-gemeente’ worden en dat er een nieuwe bestuurlijke tussenlaag wordt gecreëerd. Het geld moet worden besteed voor en door de buurt. o Laat bewonersplatforms tussentijdse verantwoording afleggen over de uitgaven naar de bewoners en de gemeentelijke organisatie toe Ons inziens en op basis van deze casus constateren wij dat met inachtneming van de zelfbeschikking enerzijds en de faciliterende rol van de gemeente anderzijds in dit geval een meer directieve benadering mogelijk moet zijn. Wij beseffen ons dat 'bemoeienis' vanuit de overheid zich lastig kan verhouden tot de zelfbeschikking, dit hoeft echter niet te schuren.

Juist vanuit professionele begeleiding kan 'bemoeizorg' met de juiste tone of voice worden gezien als een behulpzaam perspectief en kan zo worden gewerkt aan het ‘volwassen’ maken van het bewonersplatform, onder meer door toe te zien op een goede verbinding met de buurt, bespreekbaar maken van conflicten en een duidelijk stappenplan voor te zetten acties om goed het werk te doen (denk hierbij aan financiële spelregels en een goed buurtplan). Bespreek vooraf met participerende bewoners hetgeen er van ze verwacht wordt (praat je namens de buurt, betrek de buurt erbij) en de daarbij horende tijdsinvestering. Optimaliseer de stadsbrede kennisdeling omtrent casuïstiek en ontwikkel instrumentarium om tussentijds de voortgang en prestaties van bewonersplatforms te meten en te kunnen beoordelen. Verbind hieraan een handelingsperspectief (interveniëren). Denk na over een tussentijdse controle op doelmatigheid en rechtmatigheid in de overige ontwikkelbuurten waar buurtbudgetten zijn verleend.

4