A - 20 Zorg (35) 03 Onderzoeksrapport Dienstverlening kwetsbare groepen

3.1.3

MDHG attendeerde op gevolgen voor dak- en thuislozen

De beginperiode was niet alleen hectisch vanwege alle zaken die de gemeente moest organiseren. Ook voor daklozen die onderdak vonden in de noodopvang speelden verschillende zaken die maakten dat het voor hen onrustig was. De MDHG bracht deze signalen actief onder de aandacht van de gemeente (zie kader). De MDHG liet eind maart weten dat er angst bestond onder dak- en thuislozen om in de noodopvang te slapen. De MDHG meldde dat thuis- en daklozen de sporthallen zagen als potentiële infectiehaarden omdat er veel mensen met slechte gezondheid bij elkaar in relatief kleine ruimtes werden opgevangen.97 Een aantal signalen werd besproken in de regiegroepen (en over sommige werd een ambtelijke reactie voorgelegd ter besluitvorming aan de betrokken wethouders van het BTT SK).

Begin april werd bijvoorbeeld het signaal besproken dat dak- en thuislozen zich opgejaagd voelen in de ochtend.98 Als gevolg van de onrust is besloten de openingstijden van de noodopvang vanaf 22 april te verruimen (van 9.30 uur naar 11.00 uur).99 Hierdoor werd er ook een betere spreiding van bezoekers bij het opstaan en verlaten van het pand bereikt en was er minder druk op de inloophuizen in de vroege ochtenduren.100 Niet alle punten die de MDHG aandroeg werden aangepast: op het signaal over de weinige opties voor het opladen van mobiele telefoons reageerde de gemeente dat het aantal stopcontacten in de noodopvang voldoende zou zijn.101 Signalen van de MDHG De MDHG heeft in de eerste coronalockdown signalen uitgebracht over wat ze zag en hoorde in de praktijk. De MDHG zag dat er hard gewerkt werd en dat de gemeente en aanbieders hun best deden maar tegelijkertijd zagp de MDHG zaken die niet goed liepen. De MDHG wilde deze zaken aan de kaak stellen en stuurde deze signalen actief naar (onder andere) de gemeente toe.102 In de signaleringsdocumenten werd er ingegaan op knelpunten in zowel de nachtopvang: dak- en thuislozen zijn bang voor besmettingen, als de inloop: door de beperkte ruimte binnen staan dak- en thuislozen buiten te wachten.103 Daarnaast benoemde de MDHG de weinige opties voor het opladen de mobiele telefoons.

De mobiele telefoon is een belangrijk instrument voor daklozen om in contact te blijven met anderen, bereikbaar te zijn voor hulpverlening en om de verveling tegen te gaan.104 Ook riep de p Door de positie van de MDHG - als eerste aanspreekpunt van dak- en thuislozen en daarbij

betrokken organisatie en hun grote netwerk - horen medewerkers een hele hoop dingen bij het outreachend werk en tijdens hun spreekuren. Ook werden ze gebeld door dak- en thuislozen met vragen en verhalen en door andere organisaties die signalen bij de MDHG neer wilden leggen. Bron: Interview, 4 december 2020.

24

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT MDHG op tot opvang in hotels in plaats van het "gehussel" tussen de noodopvang, inloop en de straat. 105

3.1.4

Gemeente kwam in rustiger vaarwater

Toen de noodopvang met de nodige aanpassingen eenmaal liep, werd het eind april wat rustiger. De overleggen van de regiegroep vonden minder frequent, maar nog wel wekelijks, plaats.106 Vanaf april werd de voorbereiding van de afbouw van de noodopvang besproken in regiegroepen en vanaf begin mei is de centrale toegang op de Jan van Galenstraat weer gestart (zie kader Centrale toegang (nood)opvang).107 Verder heeft de gemeente eind april een enquête uitgezet bij de noodopvang en inlooplocaties om te kijken of de voorzieningen voldoende voldeden aan de behoeftes van de dak- en thuislozen.108 De enquête was uitgezet met het idee dat deze tot beleidsaanpassingen of aanpassingen in de voorzieningen zou kunnen leiden, maar dit was op basis van de uitkomsten volgens de gemeente niet nodig en is dus niet gebeurd.109 Voor meer informatie over de uitkomsten van de enquête zie de casus inloop (paragraaf 3.2.3). Centrale toegang (nood)opvang De toegang tot de noodopvang liep via een korte screening op de Jan van Galenstraat. In deze centrale toegang worden normaliter dak- en thuislozen gescreend op zelfredzaamheid (waardoor toegang tot de MO-BW verkregen kan worden).

De centrale toegang kwam stil te liggen, omdat de medewerkers nodig waren voor het in goede banen leiden van de toegang tot en verdeling over noodopvanglocaties.110 Daardoor hebben er van maart tot mei 2020 geen screenings plaatsgevonden naar de mate van zelfredzaamheid en zijn er ook geen dak- en thuislozen geplaatst op perspectief, bijvoorbeeld op een wachtlijst voor een passantenpension of een verdiepende screening (zie paragraaf 2.1).111 Volgens de MDHG heeft de communicatie over de herstart van de screenings vanaf mei een deel van de dak- en thuislozen in de noodopvang niet bereikt.112

3.1.5

Periode van de afbouw

De richtlijn van het ministerie van VWS veranderde op 1 juni 2020 van 'blijf thuis' naar 'vermijd drukte' en dit vormde de aanleiding voor het afbouwen van de noodopvang.113 De gemeente vond de aangeven datum voor het einde van de noodopvang, 1 juli, te snel. Zij wilde graag perspectief bieden aan de dak- en thuislozen in de noodopvang. Zoals genoemd in paragraaf 2.1 verstaat de gemeente hieronder ‘kijken naar passende vervolgstappen’.114 Om te bepalen wat passende vervolgstappen waren, was extra tijd nodig.115 De extra benodigde tijd en vervolgstappen werden besproken in de regiegroepoverleggen die inmiddels tweewekelijks plaatsvonden.q De ambtelijke organisatie heeft een plan

q Dit leidden we af uit de data van de regiegroepverslagen.

25

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM opgesteld voor een maand langer noodopvang bieden, hier is door het BTT SK positief over besloten onder de voorwaarde van financiering door het Rijk.116 Het Rijk heeft ingestemd waardoor de gemeente de noodopvang heeft verlengd met een maand, tot 1 augustus.117 In de laatste twee maanden van de noodopvang werd er al wel afgeschaald. Dit werd gedaan door geen nieuwe niet-rechthebbenden meer toe te laten na 1 juni, en vanaf 1 juli kwam er een regel dat een dakloze na twee nachten niet te zijn geweest diens plek kwijt was en niet opnieuw een bed toegewezen kreeg.118 Niet-rechthebbenden konden in de noodopvang blijven tot 1 augustus indien ze meewerkten aan vervolgstappen, anders eindigde de opvang voor hen op 1 juli.119 De dak- en thuislozen en de aanbieders hebben een brief over de sluiting van de noodopvang ontvangen.120 Volgens de MDHG heeft de afbouw van de noodopvang geleid tot veel onduidelijkheid en onzekerheid onder de dak- en thuislozen.121 Veel dak- en thuislozen wisten niet dat bij twee nachten verblijf buiten de noodopvang het verblijf werd beëindigd.

De MDHG vond dat er te streng met deze twee dagen-regel is omgesprongen, waarbij het leegkrijgen van de hallen een grotere prioriteit leek te hebben dan de individuele omstandigheden.122 De onduidelijkheid had ook te maken met het niet-tijdig ontvangen van de brieven met informatie over de afbouw en de beperkte informatie in de brieven (zie kader Onduidelijkheid afbouw noodopvang). De ambtelijke organisatie erkent dat dit een ingewikkeld moment was en dat het lastig was om de communicatie goed te laten verlopen. Hierin speelde mee dat het in de eerste coronalockdown onduidelijk was tot wanneer de noodopvang zou gaan lopen.123 Onduidelijkheid afbouw noodopvang Volgens de MDHG bleef tot twee weken voor de sluiting veel onduidelijk. Nadat halverwege juni bekend werd dat de noodopvang per 1 juli zou sluiten (met in individuele gevallen eventuele verlenging tot 1 augustus), duurde het vaak lang voordat de mensen zelf werden geïnformeerd (per brief). De dagtekening van de brieven was 16 juni, maar de MDHG signaleerde dat veel mensen deze pas veel later hebben ontvangen. Ook liet volgens de MDHG de informatie in de brieven te wensen over.

Zo stond voor “mensen zonder binding met Amsterdam” niet vermeld hoe men kon aangeven al dan niet te willen meewerken aan “een oplossing buiten de noodopvang” of hoe men bezwaar kon aantekenen tegen het besluit dat er geen binding met Amsterdam zou zijn. Tevens kaartte de MDHG aan dat in geen van de brieven werd vermeld dat dak- en thuislozen gebruik konden maken van cliëntondersteuning.124 De ambtelijke organisatie geeft aan dat na de sluiting van de noodopvang veel daklozen weer buiten beeld geraakt zijn.125r Uit de screening in de centrale toegang bleek dat er dertien daklozen in aanmerking kwamen voor instroom in de MO-BW. Niet iedereen uit

r De ambtelijke organisatie geeft aan dat dit na tijdelijke opvang een bekend patroon is en ook dat

het in zijn algemeenheid een ingewikkeld gegeven is dat dak- en thuislozen na tijdelijke opvang weer op straat terechtkomen. Bron: Interview, 22 december 2020.

26

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT deze groep heeft hier gebruik van willen maken; er zijn slechts drie daklozen ingestroomd in de MO-BW.s126 Daarnaast wilden niet alle niet-rechthebbenden meewerken aan vervolgstappen, waardoor zij de opvang vroegtijdig moesten verlaten en weer op straat kwamen.127 Een belangenbehartiger vindt dat de gemeente beter gebruik had moeten maken van de mogelijkheden van de noodopvang. In de noodopvang was de groep dak- en thuislozen goed in beeld en had er beter gekeken kunnen worden wat er voor deze mensen gedaan kon worden.128

3.1.6

Evaluatie door ambtelijke organisatie

Aan het eind van de eerste lockdownperiode is er een evaluatie geweest met alle betrokkenen waarbij werd gekeken naar wat er goed en minder goed ging. De gemeente vindt dat er goed is samengewerkt met de aanbieders en de GGD, er een grote inzet en betrokkenheid was van alle (uitvoerende) partijen en dat er snel gehandeld kon worden.129 De communicatie, bijvoorbeeld richting de cliënten (denk aan de informatiebrief over het sluiten van de noodopvang) en medewerkers maar ook richting belangenbehartigers en afdelingen binnen de gemeente kon volgens de gemeente beter. De ambtelijke organisatie heeft de afdeling Communicatie gevraagd om een communicatieplan te maken voor de toekomst, waarin de verschillende groepen en afdelingen werden meegenomen.130 Een tweede verbeterpunt uit de evaluatie was de onduidelijkheid voor zowel de aanbieders als de gemeente zelf welke verantwoordelijkheden de afdeling Zorg en Publieke zorg hadden.131 Om dit te verduidelijken zijn de verantwoordelijkheden van beide afdelingen vastgelegd.132t Daarnaast riep deze evaluatie de vraag op of er de volgende keer voor sporthallen of voor ho(s)tels gekozen zou moeten worden voor de opvang.133 De uitkomsten en signalen vanuit de evaluatie zijn vastgelegd en doorvertaald naar een draaiboek over welke stappen genomen moeten worden in bepaalde situaties (bijvoorbeeld een opgelegde lockdown vanuit het Rijk of

isolatie- en quarantainesituaties).134

3.1.7

Samenvatting

Na een hectisch begin heeft de gemeente tijdens de eerste coronalockdown noodopvang geboden in sporthallen. Door de regiegroep isolatie en noodopvang, waar aan het begin van de lockdown twee maal per week overleg was, had de gemeente regelmatig contact met de aanbieders. De cijfers over de capaciteit vormden aanleiding voor uitbreiding van de noodopvang met een derde sporthal. Daarnaast werden de openingstijden van de noodopvang uitgebreid door de signalen van belangenbehartigers en aanbieders over onrust in de ochtend. Belangenbehartigers pleitten al vanaf het begin van de lockdown voor noodopvang in ho(s)tels; de MDHG beschreef in een signalering dat dak- en thuislozen zich onveilig voelen in de noodopvang, maar de gemeente heeft in de eerste

s De andere daklozen zijn buiten beeld geraakt. Bron: Interview, 7 januari 2021. t De onderlinge verdeling tussen de afdelingen van de gemeente was vanaf de tweede lockdown

duidelijker: de afdeling Zorg heeft de leiding en Publieke zorg springt bij in crisis momenten. Bron: Interview, 7 januari 2021.

27

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM lockdown niet gekozen voor noodopvang in ho(s)tels. Toen het eenmaal wat rustiger was heeft de gemeente een enquête uitgezet onder dak- en thuislozen, op basis van de uitkomsten zijn geen aanpassingen gemaakt. Toen de richtlijn van het ministerie van VWS over de opvang veranderde, heeft de gemeente een extra maand gevraagd voor de afbouw van de noodopvang om zo alle dak- en thuislozen perspectief te kunnen bieden. Tijdens deze maanden werd er al wel geleidelijk afgebouwd door nieuwe dak- en thuislozen geen plek meer te bieden in de noodopvang. Na de sluiting van de noodopvang is er een grote groep dak- en thuislozen buiten beeld geraakt. Aan het einde van de eerste lockdown heeft de ambtelijke organisatie een evaluatie gehouden waaruit de verbeterpunten zijn opgepakt.

3.2 Casus inloop In paragraaf 2.2.2 gaven we weer dat de gemeente tijdens de eerste lockdown heeft ingezet op het openhouden van de inloopvoorzieningen. In deze paragraaf (3.2) beschrijven we de casus door in kaart te brengen hoe de (aangepaste) dienstverlening gedurende de eerste lockdown tot stand kwam, werd uitgevoerd en wie daarin wat deed. We beschrijven dit proces min of meer volgtijdelijk, van het begin tot het einde van de eerste lockdown. Deze casus is een voorbeeld van een bestaande voorziening die als gevolg van de lockdown aangepast moest worden. Door de gevolgen van de 1,5-metermaatregel betroffen de aanpassingen in de inloop met name het zo groot mogelijk houden van de capaciteit om zo veel mogelijk dak- en thuislozen inloop te bieden. In paragraaf 3.3 analyseren en beoordelen we de casus meer thematisch, aan de hand van ons normenkader (zie paragraaf 1.4.2). Zo brengen we in beeld in hoeverre er bij het tot stand komen van de aanpassingen binnen de gemeente een continu proces was van acteren en reflecteren.

3.2.1

Inloopvoorzieningen bleven open

Toen de lockdown werd uitgeroepen, bleven de inloopvoorzieningen open. Wel moesten zij aan de 1,5-metermaatregel voldoen. Tijdens de regiegroep inloopu is door aanbieders van inlooplocaties aan de GGD gevraagd om te komen schouwen op de 1,5 meter.135 Het hanteren van deze maatregel had als gevolg dat er minder dak- en thuislozen terechtkonden in de inlooplocaties. Om ruimte te bieden aan diegenen die overdag geen onderkomen hadden, besloten de aanbieders om mensen met een eigen woning of ander onderkomen per direct niet meer toe te laten in de inloophuizen. In deze situatie moesten volgens de aanbieders dit soort keuzes worden gemaakt.136

3.2.2

Aanpassingen: zo groot mogelijk houden capaciteit

In de loop van de eerste weken, en na signalen van de MDHG over wachtende dak- en thuislozen op straat als gevolg van beperktere capaciteit, zijn er extra locaties opengesteld en zijn de openingstijden door de weeks en in het weekend verruimd, zodat zoveel

u De MDHG maakte deel uit van de regiegroep inloop, naast de gemeente, de GGD en de aanbieders.

28

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT mogelijk daklozen per dag gebruik konden maken van de inloop.137 Deze beslissing is genomen door het BTT SK.138 Voor de extra dagen in het weekend dat de inlooplocaties open waren, de verruimde openingstijden en de twee extra tijdelijke locaties ontvingen de aanbieders een financiële bijdrage van de gemeente.139 De aanbieders van de inloophuizen communiceerden zelf het aangepaste beleid naar de bezoekers en de GGD zorgde ervoor dat dak- en thuislozen in de noodopvang werden geïnformeerd over het aangepaste beleid van de inloophuizen.140 De raad werd van deze aanpassingen op de hoogte gehouden via verzamelbrievenv die werden gedeeld. Dankzij de vergrote capaciteit kon er een grotere groep dak- en thuislozen terecht bij de inloopvoorzieningen, verspreid over de locaties, dagen van de week en over de dag. De gemeente gaf aan te blijven monitoren of deze capaciteit voldeed.141

3.2.3

Inventariseren behoeften en aanpassingen

Knelpunten als gevolg van de aangepaste dienstverlening werden besproken in de regiegroepen, zoals het tekort aan sanitair (als gevolg van de verkleinde groep dak- en thuislozen die in de inlooplocaties terechtkonden en de vele openbare toiletten die als gevolg van de lockdown waren gesloten). De gemeente heeft hiervoor twee DIXI's bij een inloopvoorziening geplaatst, de raad is hiervan op de hoogte gesteld in de technische sessie eind maart.142 Daarnaast werd vanuit de aanbieders de behoefte gedeeld van een duidelijk stappenplan hoe te handelen bij een vermoedelijke coronabesmetting in de inloopvoorziening.143 De GGD heeft dit stappenplan opgesteld en gedeeld met de aanbieders.144 In mei 2020 heeft de gemeente een enquête uitgezet bij de noodopvang en inlooplocaties om te kijken of de voorzieningen voldoende voldeden aan de behoeftes van de dak- en thuislozen.145 In onderstaand kader geven we de resultaten van de enquête beknopt weer. Resultaten enquête Uit de enquête kwam naar voren dat ongeveer 75% van de dak- en thuislozen aangaf geen gebruik te maken van de inloophuizen. De rest maakte gebruik van meerdere inloophuizen.146 De gemeente zag op basis van deze informatie geen reden tot het openen van extra inloophuizen.147 Op de vraag of de daklozen nog ergens behoefte aan hadden was “eten” het meest genoemde antwoord.

Daarnaast waren er ook mensen die de behoefte noemden aan privacy, rust, en een bid- en meditatieruimte, de mogelijkheid om kleren te wassen, wifi/internet, ov-kaartjes en een plek om spullen achter te laten.148

v In deze brieven werd gemeentebreed informatie gedeeld over ontwikkelingen en besluiten aan de

hand van de drie thema’s van de herstelfase. De besluiten rondom dak- en thuislozen zijn gedeeld in het thema sociale kwetsbaarheid. In de bijlage sociale kwetsbaarheid van de eerste verzamelbrief is de raad op de hoogte gesteld van (onder andere) de ontwikkelingen rondom de opvang van dak- en thuislozen.

29

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Volgens de gemeente was er op basis van de uitkomsten geen behoefte aan extra inloophuizen. De gemeente nam zich voor te acteren op de geuite behoefte aan eten door na te gaan of voor dak- en thuislozen bij alle opvanglocaties informatie beschikbaar was over het bestaande aanbod van ontbijt, lunchpakketjes en diner.w En de gemeente heeft aan aanbieders gevraagd om daklozen te wijzen op deze mogelijkheden.149 De vraag naar wifi was ook door belangenbehartigers gesignaleerd. Zonder toegankelijk internet zijn cliënten niet of minder goed bereikbaar voor begeleiding en weten zij de (nieuwe) voorzieningen in de stad niet goed te vinden.150 De ambtelijke organisatie meldde in mei in een regiegroepoverleg dat de bibliotheken weer open gingen en dat daar van de wifi gebruikgemaakt kon worden.151 De verwachting was dat dit een stap richting een meer normale situatie zou betekenen152, daarom vond ze het niet nodig voor wifipunten te zorgen. Eerder was in april een motie aangenomen met het verzoek aan het college om een inventarisatie te maken van de mogelijkheden om meer plekken in de publieke ruimte te realiseren waar openbare wifi toegankelijk is.153

3.2.4

Aanpassingen inloop: voor langere tijd behouden

In de regiegroep inloop is eind mei aandacht besteed aan de gevolgen van het afbouwen van de noodopvang voor de inloophuizen. De aanbieders konden aangeven wat volgens hen de verwachte gevolgen waren van de afbouw van de noodopvang voor de inlooplocaties, en hoeveel capaciteit nodig was en bleef.154 De afbouw van de noodopvang zou er volgens de aanbieders toe leiden dat de druk op de inloopvoorzieningen weer zou oplopen, omdat mensen buiten slapen en ’s ochtends en ’s avonds niet langer een maaltijd en douche zouden hebben. De aanbieders pleitten er daarom voor om de uitbreiding van de inloopcapaciteit te behouden zolang de 1,5-metermaatregel van kracht was.155 In het BTT SK is besloten de verruimde openingstijden te verlengen.156 Naast de verruimde openingstijden is de maatregel om alleen mensen toe te laten die overdag geen eigen opvangplek hebben, ook doorgetrokken.157 De ambtelijke organisatie heeft aan het einde van de eerste coronalockdown een evaluatie uitgevoerd, zie de casus noodopvang (zie paragraaf 3.1.6). Tijdens onze interviews gaven de gemeente en aanbieders aan elkaars inzet te hebben gewaardeerd in de lockdown. Eén aanbieder voelde zich in de eerste coronalockdown gesteund door de gemeente en ervaarde de rol van de gemeente als belangrijk omdat niemand wist wat er zou gaan gebeuren.

Volgens deze aanbieder zorgde de gemeente vooral dat alles goed geregeld werd en heeft de GGD een belangrijke rol gespeeld bij het schouwen en advies geven op inlooplocaties.158 De gemeente gaf aan dat de aanbieders snel in actie kwamen en dat de samenwerking goed verliep.159

w In de noodopvanglocaties worden ontbijt en diner georganiseerd. Daarnaast zijn er

lunchpakketjes beschikbaar voor daklozen in de inloophuizen.

30

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT

3.2.5

Samenvatting

De inloophuizen bleven open, maar hadden minder capaciteit doordat de 1,5metermaatregel werd gehandhaafd. In de regiegroep inloop had de gemeente regelmatig contact met de aanbieders van de inloophuizen. De GGD heeft, op verzoek van aanbieders, geschouwd of aan de 1,5-metermaatregel werd voldaan. De MDHG heeft in de signaleringsdocumenten gedeeld dat de inloophuizen de capaciteit niet aankonden en dat als gevolg veel dak- en thuislozen buiten in de rij moesten wachten. Dit is besproken in de regiegroep en de gemeente heeft meerdere maatregelen getroffen om de capaciteit te vergroten: ruimere openingstijden (langer open en open in het weekend), meer locaties (twee extra locaties) en toegang voor een beperktere doelgroep. In mei heeft de gemeente een enquête uitgezet om de behoeftes van de dak- en thuislozen te peilen, maar dit vormde volgens de gemeente geen aanleiding voor het openen van extra inlooplocaties. Aan het einde van de eerste lockdown is besloten de capaciteitsvergrotende maatregelen langer aan te houden om zo de afbouw van de noodopvang (deels) te kunnen opvangen.

3.3 Beoordeling In de onderstaande alinea’s analyseren we de casussen van de noodopvang en de inloop op de verschillende elementen van ons normenkader (paragraaf 1.4.2). We beoordelen de mate waarin de gemeente een proces van continu acteren – reflecteren doorliep.

3.3.1

Informatievergaring: gemeente vormde zich grotendeels een zo goed mogelijk beeld

De gemeente won informatie in uit diverse bronnen en perspectieven De gemeente heeft vanuit verschillende partijen en perspectieven informatie ingewonnen. Ten eerste won de gemeente informatie in bij de regiegroepen die bestonden uit vele betrokkenen zoals aanbieders, de MDHG (bij de regiegroep inloop) en de GGD.160 Ten tweede kwam in deze overleggen een breed scala aan onderwerpen aan bod zoals de inrichting van de noodopvang, de beperkte capaciteit van de inlooplocaties en de afbouw van de noodopvang toen de richtlijn van het ministerie van VWS veranderde. Ten derde ontving de ambtelijke organisatie dagelijks cijfers van de GGD over de capaciteit in en bezetting van de noodopvang.161 Ten vierde zette de gemeente in mei 2020 een enquête uit onder dak- en thuislozen die in de noodopvang verbleven om hun behoeftes te peilen.162 Ten slotte heeft de ambtelijke organisatie aan het eind van de eerste coronalockdown een evaluatie gehouden waarbij onder andere de samenwerking tussen betrokken partijen aan bod kwam.163 Een andere bron van informatie voor de gemeente waren de signalen van de MDHG. De MDHG nam het initiatief om de gemeente hiervan op de hoogte te stellen, de gemeente haalde deze signalen niet zelf actief op.164 De gemeente nam de signalen wel door en besprak ze tijdens de regiegroepoverleggen.

Daarnaast gaf de ambtelijke organisatie aan contact te hebben gehad met andere belangenbehartigers.165 Dit kunnen we echter niet nagaan, omdat we hierover geen ondersteunende documentatie hebben ontvangen.

31

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Frequentie overleg werd aangepast aan de omstandigheden De frequentie van de overleggen in de regiegroepen varieerde gedurende de eerste coronalockdown. In de eerste weken werd er twee maal per week overlegd en dit werd op den duur wekelijks. De informatie-uitvraag werd niet geïntensiveerd tijdens het afbouwen van de noodopvang; in juni vonden de regiegroepoverleggen tweewekelijks plaats.166 Conclusie: gemeente vormde zich grotendeels een zo goed mogelijk beeld van wat er gaande was We zien dat de gemeente, dankzij de regiegroepen, aan diverse kanten informatie inwon. Met name aanbieders waren hier goed vertegenwoordigd.x Het valt ons op dat de 'stem van cliënten' minder actief werd gehoord en pas later in de lockdown door de gemeente in de beeldvorming werd betrokken. De MDHG, als belangenbehartiger en eerste aanspreekpunt van dak- en thuislozen, zat maar in een van de twee regiegroepen.

Waar de MDHG de gemeente vanaf het begin van de lockdown actief geïnformeerd heeft over signalen die zij doorkreeg van en over dak- en thuislozen, ging de gemeente zelf pas in mei op zoek naar informatie van dak- en thuislozen door middel van de enquête die ze uitzette.y Gezien het grote belang van de noodopvang en inloop voor daklozen in de tijd dat iedereen moest 'thuisblijven', hadden we het passend gevonden wanneer de gemeente de doelgroep meer actief en vroegtijdig had betrokken. De frequentie van de regiegroepoverleggen werd aangepast aan de omstandigheden: in de hectische eerste weken vonden overleggen vaker plaats dan later in de lockdown. De keuze voor het frequente overleg met een diverse groep vinden wij passen bij de acute en snel veranderende omstandigheden en de vele onzekerheden waar de gemeente en betrokkenen zich mee geconfronteerd zagen. Toen de situatie stabiliseerde, hield de gemeente de situatie nog steeds in kaart via de informatie van de aanbieders die tijdens de wekelijkse/tweewekelijkse regiegroepoverleggen werd gedeeld en de dagelijkse cijfers van de GGD. Ook deze keuze past bij de omstandigheden, die minder acuut waren dan in het begin van de lockdown. Het valt ons op dat de frequentie van het regiegroepoverleg op momenten waarop er grote veranderingen plaatsvonden, zoals bij de afbouw van de noodopvang, niet weer omhoog is gegaan.

Een reflectie op de passendheid van de frequentie – gezien het belang van de afbouw en de keuzes die gemaakt moesten worden – was ons inziens op zijn plaats geweest. De ambtelijke organisatie geeft wel aan dat er naast de regiegroepen tussentijds regelmatig afstemming was met de zorgaanbieders en de GGD over de afbouw.167

3.3.2

Besluitvorming: snel en grotendeels zorgvuldig

Ingewonnen informatie werd meegenomen in de afwegingen De allereerste aanpassing, het afschalen van de nachtopvang door niet-rechthebbenden uit

x Dit leiden we af uit de aanwezigen die genoteerd staan in de regiegroep verslagen. y Dit was in de tweede lockdown anders, daar heeft de gemeente iedere twee weken overleg met de

MDHG gehad. Bron: Interview, 4 december 2020.

32

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT de winterkoudeopvang te plaatsen, was gebaseerd op de eigen interpretatie van de richtlijn van het ministerie van VWS, waarbij de gemeente ervoor koos aan de ‘veilige kant’ te gaan zitten. Om te kunnen afschalen is deze groep toen een korte termijn geen opvang geboden, wat strijdig was met het eigen beleid over opvang bieden in het kader van de winterkoudeopvang.168 Voor andere aanpassingen gedurende de eerste coronalockdown, zoals het uitbreiden van de openingstijden van zowel de noodopvang als de inloop, heeft de gemeente informatie ingewonnen in de regiegroepen. Zo heeft de gemeente de ideeën en wensen van de aanbieders geïnventariseerd en voornemens gedeeld om de uitbreidingen vorm te geven.169 En aan het besluit om op te schalen met een extra sporthal, lagen de bezettingscijfers van de sporthallen ten grondslag die werden bijgehouden door de GGD.170 Door de gemeente ingewonnen of verkregen informatie leidde niet per definitie tot het maken van aanpassingen. Zo ontving de gemeente informatie van de MDHG, bijvoorbeeld over beperkte beschikbaarheid van stopcontacten, en vanuit de enquête over wifi.

De gemeente nam deze informatie tot zich en besloot dat het, op basis van de kaders die de gemeente stelde (zie volgende paragraaf) niet nodig was om hierop te acteren.171 Richtlijn ministerie van VWS, adviezen GGD en financiën waren leidend in keuzes en besluiten We zien drie elementen die steeds terugkomen als basis voor de keuzes die de gemeente maakte in de invulling van de aangepaste dienstverlening. Ten eerste de richtlijn van het ministerie van VWS. Op basis hiervan maakte de gemeente de keuze om noodopvang te bieden aan zowel rechthebbenden als niet-rechthebbenden en om deze opvang weer af te bouwen toen de richtlijn veranderde.172 Ten tweede de adviezen van de GGD. Op basis hiervan maakte de gemeente de keuze om niet een 24-uursopvang te organiseren. Ook gebruikte de gemeente het GGD-advies om de keuze te verantwoorden dat ze geen opvang in ho(s)tels organiseerde. Het GGD-advies ging over besmettingsgevaar bij 24-uursopvang.

Een belangenbehartiger gaf aan dat dit advies eerder leek te gaan over opvang in sporthallen of andere grote ruimtes, omdat daar direct besmettingsgevaar dreigt.173 Ten derde speelden de financiën – en of deze al dan niet door het Rijk beschikbaar werden gesteld – een belangrijke rol in het maken van keuzes, voor zowel de invulling van de noodopvang als de extra maand afbouw van de noodopvang.174 Zo werd in de voordracht over de afbouw van de noodopvang besproken dat voor het bieden van perspectief extra tijd nodig was, en daarom financiering om niet-rechthebbenden langer op te vangen. Er werd benoemd: “Zonder afspraak (en vooral financiering) van VWS is het niet mogelijk de opvang na 1 juli te continueren.”175 De gemeente had een werkwijze voor snelle besluitvorming De ambtelijke organisatie kon nog tot een laat moment stukken ter besluitvorming indienen. De wethouders van het BTT SK (zie bijlage 1) kwamen wekelijks bijeen en waren zo georganiseerd dat ze snel besluiten konden nemen op net aangeleverde stukken.176 Besluiten navolgbaar via voordrachten BTT SK en verzamelbrieven raad Het BTT SK nam verschillende besluiten over de noodopvang en inloop. Voorbeelden zijn de invulling van de noodopvang in sporthallen en de verruimde openingstijden van de

33

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM inloophuizen.177 Al deze besluiten zijn vastgelegd in voordrachten, en voor een deel ook voorzien van memo’s waarin meer informatie en motivatie is vastgelegd. De raad is geïnformeerd over de genomen besluiten in de verzamelbrieven en is daarnaast ook op de hoogte gehouden de algemene gang van zaken, bijvoorbeeld in de technische sessie.178 Conclusie: de gemeente had grotendeels oog voor zorgvuldige en snelle besluitvorming De gemeente heeft bij het merendeel van de keuzes oog gehad voor zorgvuldige besluitvorming. In de afwegingen en dilemma’s die speelden, heeft de gemeente gebruikgemaakt van de informatie die in de regiegroepen werd gedeeld, de cijfers van de GGD en van de signalen die ze van de MDHG toegestuurd kreeg. Dit betekent echter niet dat ze altijd keuzes heeft gemaakt die alle andere betrokkenen graag zagen; de gemeente had andere uitgangspunten en hield daar ook aan vast. Dit hoort ons inziens ook bij het maken van keuzes en besluiten in crisissituaties. Bijvoorbeeld, waar de MDHG opriep om dak- en thuislozen 24/7 op te vangen in ho(s)tels, koos de gemeente ervoor dit niet te doen en droeg daar ook argumenten voor aan (vanwege de wensen van aanbieders, de financiën en de onzekerheid rondom de beschikbaarheid van ho(s)tels en het GGD-advies over besmettingsgevaar). Het laatste argument vinden wij niet geheel overtuigend en sluitend.

In ho(s)tels is het besmettingsgevaar niet zonder meer aanwezig omdat daar niet per definitie grote groepen samen in één ruimte zitten (zoals in een sporthal). De gemeente had in de lockdown structuren die ervoor zorgden dat er snel besluiten genomen konden worden. Dit was ook nodig gezien de acute situatie. Tegelijkertijd zien we daardoor dat er soms wellicht te snel keuzes zijn gemaakt. Een voorbeeld is het loslaten van het eigen beleid rondom opvang voor iedereen tijdens de winterkoudeopvang. Hier moest de gemeente een keuze maken die getypeerd kan worden als kiezen tussen twee kwaden: er moest een besluit worden genomen om snel af te kunnen schalen waar bepaalde groepen daklozen de dupe van werden. Enerzijds hoort het maken van snelle en moeilijke keuzes bij het acteren in een crisissituatie. Anderzijds vinden we dat juist deze keuze voor bepaalde groepen wel erg ongelukkig uitpakte - zeker in het licht van het landelijke advies om thuis dan wel binnen te blijven. Na het allereerste begin hebben we geen eenzijdige beslissingen van de gemeente meer gezien. Door de inrichting van het BTT SK konden er gedurende de eerste lockdown snel besluiten worden genomen.

De besluiten werden ook op een navolgbare manier genomen: de besluiten werden voorbereid via memo’s en zijn vastgelegd in collegevoordrachten en werden naar de raad gecommuniceerd via de verzamelbrieven.179 Dit alles maakt ons inziens de besluitvorming in deze crisissituatie behoorlijk zorgvuldig en goed navolgbaar.

3.3.3

Uitvoering en gevolgen van de aanpassingen: in beeld gehouden

Gemeente hield in beeld hoe de uitvoering verliep Het doel van de noodopvang en inloop was het bieden van onderdak aan alle dak- en thuislozen die dat wilden, zowel gedurende de nacht als overdag. De gemeente bleef via beide regiegroepen meer kwalitatief op de hoogte van hoe de uitvoering van de aangepaste dienstverlening verliep. Daarnaast hield de GGD de bezetting

34

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT en capaciteit van de noodopvang bij om in beeld te houden hoeveel dak- en thuislozen gebruikmaakten van de noodopvang. Deze cijfers werden dagelijks met de ambtelijke organisatie gedeeld.180 In de regiegroepoverleggen werd de gemeente geïnformeerd over de drukte in de inloopvoorzieningen.181 Vanuit de eigen enquête wist de gemeente dat lang niet alle dak- en thuislozen gebruikmaakten van de inloopvoorzieningen.182 Ook over de noodopvang had de gemeente dit via signalen in beeld. De MDHG kaartte bijvoorbeeld aan dat dak- en thuislozen angst hadden om in de noodopvang te verblijven in verband met het besmettingsgevaar183 en de gemeente wist dat de daklozen die in de inloop kwamen niet allemaal in de noodopvang verbleven.184 Eind 2020 heeft de GGD cijfermatig voor de gemeente in beeld gebracht in hoeverre meer dak- en thuislozen dan normaal gebruikmaakten van de noodopvang.185 Gemeente bracht met name gevolgen voor aanbieders actief in beeld De gemeente ontving via de regiegroepoverleggen en de MDHG informatie over de gevolgen van de aanpassingen.

Daardoor had de gemeente onder meer in beeld dat aanbieders hechtten aan opvang in sporthallen vanwege hun ervaringen hiermee en het bereik van de hulpverlening.186 Over gevolgen voor dak- en thuislozen wist de gemeente dat er een tekort was aan toiletten, het in de noodopvang 's ochtends onrustig was, er zich wachtrijen vormden buiten de inlooplocaties en er behoefte was aan wifi.187 De gemeente vroeg bij aanbieders actief uit wat de gevolgen van aanpassingen konden zijn. Zo ging de gemeente in de discussie over opvang in ho(s)tels na wat dat voor de aanbieders zou betekenen.188 En voor de afbouw van de noodopvang ging ze na wat de gevolgen hiervan konden zijn voor de inlooplocaties.189 Daarnaast was de gemeente zich bewust van het belang van financiering en regelde financiën voor de aangepaste dienstverlening.190 De gevolgen voor cliënten haalde de gemeente minder actief op tijdens de eerste lockdown; het was met name de MDHG die de gevolgen aankaartte.

Bijvoorbeeld dat daken thuislozen aangaven zich onveilig te voelen in de noodopvang vanwege het besmettingsgevaar.191 Wel heeft de gemeente in mei een enquête afgenomen onder dak- en thuislozen, om te kijken of de voorzieningen voldoende voldeden aan de behoeftes van deze groep.192 Conclusie: de gemeente had de uitvoering en gevolgen van aanpassingen in beeld De gemeente had via de regiegroepen de situatie in de noodopvang en de inlooplocaties in beeld. Daarnaast gaven de dagelijkse GGD-cijfers ook (kwantitatieve) informatie over de uitvoering. We zien dat de gemeente dankzij deze bronnen een beeld had van het bereik van de algemene voorzieningen, en in beeld had hoe de aangepaste dienstverlening verliep. De gemeente vroeg de aanbieders actief naar de gevolgen en werkzaamheid van aanpassingen. Dit vinden we passen bij de crisissituatie, de gemeente was voor de uitvoering afhankelijk van de aanbieders en het was in ieders belang dat de aangepaste dienstverlening goed kon verlopen. De gemeente had ook de gevolgen voor dak- en

35

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM thuislozen in beeld, met name door de proactieve houding van de MDHG die de signalen deelde met de gemeente. We vinden het jammer dat de gemeente niet zelf tijdens de gehele lockdown en voor alle voorzieningen de MDHG actief betrokken heeft om op de hoogte te blijven van hoe de uitvoering verliep vanuit cliëntperspectief.

3.3.4

De gemeente handelde deels wanneer dat nodig was

Gemeente probeerde sommige knelpunten op te lossen De gemeente heeft aan het begin van de lockdown verschillende knelpunten opgelost. Zo zijn er twee DIXI's geplaatst om het tekort aan sanitair op te lossen. En de onrust die in de ochtend in de noodopvang werd gesignaleerd, is door de gemeente weggenomen door de openingstijden te verruimen.193 Hiermee begonnen dak- en thuislozen rustiger aan hun dag en werden de inlooplocaties in de ochtend wat ontlast. Daarnaast zorgde de gemeente dat de capaciteit in de inlooplocaties werd vergroot door het financieel mogelijk te maken om langer open te blijven en twee extra locaties te openen.194 Naar aanleiding van het signaal uit de enquête dat dak- en thuislozen behoefte hadden aan eten, zegde de gemeente toe om de informatie over de beschikbare lunchpakketjes duidelijker te maken.195 Aan de andere kant werden er ook knelpunten gesignaleerd waar de gemeente niet op heeft geacteerd.

Zowel vanuit de gemeenteraad als vanuit een belangenbehartiger en daklozen zelf was er aandacht voor het realiseren van (meer) wifi-punten.196 Dit onderwerp is in de regiegroepen besproken maar het college ondernam geen actie met als argument dat vanaf halverwege mei de bibliotheken weer open gingen.197 Ook op de signalen van de MDHG over het tekort aan stopcontacten in de noodopvang en de onduidelijkheid en onrust tijdens de afbouw van de noodopvang heeft de gemeente niet geacteerd.198 Ten slotte kwamen er uit de evaluatie die aan het einde van de eerste coronalockdown is gehouden verbeterpunten, waaronder de onderlinge taakverdeling binnen de afdelingen van de gemeente en de communicatie over genomen besluiten naar dak- en thuislozen en andere betrokkenen.199 De ambtelijke organisatie heeft hier in de tweede lockdown duidelijkere afspraken over gemaakt.200 De gemeente maakte meestal opnieuw aanpassingen wanneer daar aanleiding toe was De gemeente maakte aanpassingen in voor wie zij opvang bood en de capaciteit van de opvang: de gemeente schaalde aan het begin van de lockdown de winterkoudeopvang af door niet-rechthebbenden uit de opvang te halen zonder dat ze voor deze groep al een alternatief gevonden had.

Daardoor had deze groep tijdelijk geen onderkomen.201 Hier is de gemeente op teruggekomen toen de richtlijn over de opvang duidelijk was: de gemeente heeft deze groepen toen weer opvang geboden.202 Ook is er in de eerste maand van de lockdown op basis van de bezettingscijfers een derde sporthal geopend om zo, volgens de richtlijn, alle dak- en thuislozen te kunnen opvangen.203 De gemeente maakte geen aanpassingen in de inrichting van de noodopvang. De MDHG signaleerde gevoelens van onveiligheid204 en "gehussel" van dak- en thuislozen.205 Zij

36

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT zagen opvang in ho(s)tels als wenselijk, maar de gemeente heeft hier destijds niet op geacteerd (zie paragraaf 3.1.2). De ambtelijke organisatie gaf aan dat de focus in de invulling van de dienstverlening tijdens de coronalockdown op de totaalafweging lag, waarbij er telkens gekeken werd wat het meest passend was en wat voor de aanbieders werkbaar was.206 In de tweede lockdown heeft de noodopvang wel plaatsgevonden in ho(s)tels, deze omslag lijkt vooral te hebben plaatsgevonden omdat de sporthallen niet meer beschikbaar waren.207 De gemeente heeft wel aanpassingen gemaakt in de duur van de aangepaste dienstverlening. Toen de richtlijn veranderde en de noodopvang niet langer werd gefinancierd, heeft de gemeente gekozen om een maand langer af te bouwen. De gemeente wilde de dak- en thuislozen graag 'perspectief bieden'z en voor de invulling hiervan had ze extra tijd nodig.208 In de inlooplocaties was het initiële idee de aanpassingen te laten gelden zolang de richtlijn van het ministerie van VWS gold.

De aanpassingen zijn, op verzoek van de aanbieders die aangaven dat de druk op de inloopvoorzieningen weer zou oplopen zodra de noodopvang wegviel, doorgetrokken naar de tweede lockdown.209 Waar het onder normale omstandigheden lastig is om een beeld te vormen van dak- en thuislozen en hun behoeften omdat ze geen vaste verblijfplaats hebben, zaten tijdens de lockdown vele dak- en thuislozen in de noodopvang. Een belangenbehartiger vond dat de gemeente weinig gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die dit bood om de groep dak- en thuislozen vroegtijdig en goed in beeld te krijgen. De gemeente had gedurende de gehele periode kunnen bevragen wat ze voor deze groep kon doen.210 De gemeente koos ervoor om alleen in de laatste maand van de noodopvang – tijdens de afbouw – per persoon in kaart te brengen wat passende vervolgstappen zouden zijn.211 De gemeente paste daarin weer haar oorspronkelijke uitgangspunten – rechthebbendheid en zelfredzaamheid – toe, die na het eerste hectische begin van de lockdown tijdelijk waren losgelaten. Conclusie: de gemeente handelde deels wanneer dat nodig was Sommige knelpunten zijn actief opgepakt en aangepast door de gemeente.

Dit herkennen we onder andere bij de uitbreiding van de openingstijden van de noodopvang en ook bij het vergroten van de inloopcapaciteit, iets wat ook gesignaleerd werd door de MDHG.212 Deze aanpassingen en de aanpassingen op basis van de knelpunten die uit de evaluatie kwamen, laten zien dat de gemeente waar nodig acteerde op gemaakte keuzes. De gemeente koos er in de eerste lockdown voor om dak- en thuislozen niet in ho(s)tels op te vangen in het kader van de noodopvang. We hebben er begrip voor dat de gemeente initieel koos voor noodopvang in sporthallen: de gemeente koos voor de snelste weg – waarmee al ervaring was – zodat dak- en thuislozen zo snel mogelijk ergens konden verblijven. We vinden het wel jammer dat de gemeente toen het eenmaal wat rustiger was niet nog een keer kritisch heeft gekeken naar de invulling van de noodopvang vanuit het z Met perspectief bieden bedoelt de gemeente het kijken naar passende vervolgstappen. Bron:

Interview, 7 januari 2021.

37

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM oogpunt van cliënten(vertegenwoordigers). De omslag die vanaf de tweede lockdown plaatsvond naar volledige noodopvang in ho(s)tels vinden we dan ook opvallend; al was deze ook - en misschien wel voornamelijk - ingegeven door praktische overwegingen.aa De gemeente heeft weinig gebruik gemaakt van de kans die de noodopvang bood om daken thuislozen beter in beeld te krijgen. We hebben er begrip voor dat dit, zeker in de eerste maanden toen de noodopvang moest worden ingericht, geen prioriteit had. Ook leent een crisis zich er niet zonder meer voor om meer taken op te pakken. Dat neemt niet weg dat een zekere alertheid op kansen die zich door een crisis voordoen, wel gewenst is. Zeker wanneer zich de mogelijkheid voordoet om te acteren op vraagstukken die ook onder normale omstandigheden spelen. We vinden het jammer dat de gemeente hier enkel de laatste maand voor heeft aangegrepen, waardoor ze relatief kort de tijd had, en niet het grootste deel van de lockdown heeft benut. Natuurlijk hoeft de gemeente niet alle signalen op te pakken. We vinden het vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid wel belangrijk dat er expliciete uitgangspunten ten grondslag liggen aan beslissingen. Zoals bij de keuze om te blijven bij noodopvang in sporthallen. Deze uitgangspunten vinden we bij andere signalen die de gemeente al dan niet oppakte minder duidelijk.

Om te kunnen achterhalen of zich hier een bepaald patroon in voordeed, hebben we de signalen nader gecategoriseerd naar onderwerp. In tabel 3.1 zien we dat de gemeente acteerde wanneer het ging om signalen gerelateerd aan onderdak (overdag en in de nacht), sanitaire voorzieningen en voedselvoorziening. De gemeente handelde niet wanneer het ging om signalen gerelateerd aan bereikbaarheid (wifi en stopcontacten voor mobiele telefoon), het beter in beeld krijgen van de doelgroep en het eerdergenoemde voorstel voor andersoortig onderdak. Vanuit deze categorisering krijgen we de indruk dat de gemeente met name wilde voorzien in absolute basisbehoeften (ook wel bekend als bed, bad en brood). Voor zover wij hebben kunnen waarnemen, was er dus geen expliciete richtlijn op dit punt. Overigens, als de gemeente (impliciet) gericht was op de basisbehoeften van de dak- en thuislozen, dan is het ons inziens nog steeds niet passend om het signaal telefoon (inclusief wifi) te negeren. Ook dat is namelijk een basisbehoefte. Dit was gedurende de lockdown – door sluiting van vele laagdrempelige voorzieningen – voor hen de manier om informatie te verkrijgen en in contact te kunnen komen met hulpverleners. Het steeds niet acteren op signalen over bereikbaarheid roept bij ons de vraag op of de gemeente zich voldoende heeft ingeleefd en verplaatst in de situatie van dak- en thuislozen.

aa In de tweede lockdown waren sporthallen niet langer beschikbaar, omdat kinderen weer

mochten sporten.

38

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT

Tabel 3.1 - Signalenbb Signaal

Gemeente acteerde wel/niet

Categorisering van signaal

Tekort toiletten

Wel

Sanitair

Onrust noodopvang

Wel

Onderdak

Te kleine capaciteit inloop

Wel

Onderdak

Lunch

Wel

Voedsel

Wifi

Niet

Overig (telefoon)

Stopcontacten

Niet

Overig (telefoon)

Opvang aan niet rechthebbenden

Wel

Onderdak

Capaciteit noodopvang: sporthallen bijna vol

Wel

Onderdak

Oproep opvang in ho(s)tels

Niet

Overig (opvang elders)

Duur dienstverlening noodopvang

Wel

Onderdak

Duur dienstverlening inloop

Wel

Onderdak

Gebruik maken van mogelijkheid daken thuislozen in beeld

Nauwelijks en laat

Overig (behoeften in beeld)

Gesignaleerde knelpunten

Aanleidingen voor verandering

bb De signalen onder 'gesignaleerde knelpunten' zijn afkomstig uit de paragraaf Gemeente probeerde

sommige knelpunten op te lossen. De signalen onder 'aanleiding voor verandering zijn afkomstig uit de paragraaf De gemeente maakte meestal opnieuw aanpassingen wanneer daar aanleiding toe was. We hebben ervoor gekozen enkel de signalen die plaatsvonden binnen de eerste lockdown mee nemen. Hierdoor zijn de signalen vanuit de evaluatie, zoals de communicatie tijdens de afbouw, niet meegenomen in de tabel.

39

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

3.3.5

Deelconclusie

De gemeente acteerde en reflecteerde over het algemeen continu We zien in beide casussen de stappen terug van breed informatie vergaren, besluitvorming, monitoren en aanpassen. Deze stappen liepen over het algemeen ook in elkaar over. Daaruit concluderen we dat de gemeente een proces van acteren en reflecteren doorliep toen zij de dienstverlening in de algemene voorzieningen aanpaste. Het proces van acteren en reflecteren was met name gericht op het directe niveau van de uitvoering; hoe kunnen we de opvang overdag en in de nacht zo goed als mogelijk organiseren en uitvoeren. De gemeente stond daarin open voor veranderingen in de organisatie en uitvoering. Niet alleen kleine, maar ook grotere wijzigingen - zoals de noodopvang een maand langer aanbieden - werden doorgevoerd. In de casussen zien we verschillende voorbeelden terug van het proces van acteren en reflecteren. Met name rondom het verruimen van de capaciteit en openingstijden van zowel de inloop als de noodopvang. Daaruit maken we op dat de gemeente voor die onderwerpen dit proces continu doorliep. Andere (kleinere) aanpassingen waren meer eenmalige oplossingen voor knelpunten - zoals het plaatsen van DIXI’s. De gemeente acteerde en reflecteerde over het algemeen snel en weloverwogen De besluitvorming en het maken van aanpassingen vonden snel plaats.

Door de ingerichte structuur van frequente overleggen – zowel op uitvoerend als bestuurlijk niveau – waren er korte lijnen tussen alle betrokkenen en kon men snel handelen wanneer de situatie daarom vroeg. De door de ambtelijke organisatie en aanbieder ervaren samenwerking en de inzet van de afdeling Publieke zorg lijken te hebben bijgedragen aan het snel kunnen handelen. Daarbij acteerde en reflecteerde de gemeente behoorlijk weloverwogen. De gemeente had duidelijke eigen uitgangspunten (richtlijn ministerie van VWS, financiën en de adviezen van de GGD) waarop zij haar afwegingen en keuzes baseerde.cc Daarnaast verzamelde de gemeente zowel kwantitatieve als kwalitatieve informatie die haar inzicht gaven in hoe de uitvoering van de aanpassingen verliep. Ten slotte maakte het bestuur besluiten en handelingen navolgbaar door de raad gevraagd en ongevraagd van informatie te voorzien. We plaatsen een kleine kanttekening bij het weloverwogen handelen; het door de gemeente gebruikte argument om op basis van het GGD-advies geen opvang in ho(s)tels te organiseren in verband met besmettingsgevaar, vinden we wat kort door de bocht. We kunnen ons voorstellen dat dit advies met name betrekking had op opvang in grote open ruimtes – zoals ook door belangenbehartigers naar voren is gebracht – en niet zonder meer ging over opvang in ho(s)telkamers.

cc Alleen de allereerste keuze - het zoeken naar ander onderdak voor groepen niet-rechthebbenden

uit de winterkoudeopvang om te kunnen voldoen aan de 1,5-metermaatregel, zien we als met name snel maar minder weloverwogen. Groepen daklozen kwamen als gevolg hiervan op straat te staan terwijl het advies was om binnen te blijven. De gemeente geeft aan dat de ervaren onduidelijkheid over de richtlijn van het ministerie van VWS hier debet aan was.

40

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT De gemeente acteerde lang niet altijd op signalen die verder gingen dan basisbehoeften In zijn algemeenheid acteerde en reflecteerde de gemeente continu en besteedde ze in de crisissituatie grotendeels aandacht aan zowel snel als weloverwogen handelen. Desondanks zien we dat dit lang niet altijd gold wanneer het ging om het oppakken van signalen. We hebben de indruk dat de gemeente alleen (tijdig) handelde wanneer signalen absolute basisbehoeften betroffen (het bieden van bed, bad en brood). Maar dit uitgangspunt is door de gemeente niet expliciet gemaakt. Wanneer signalen over andersoortige behoeften gingen, maakte de gemeente geen aanpassingen. We zetten met name vraagtekens bij het niet acteren op signalen die gingen over het bereikbaar kunnen blijven van dak- en thuislozen via hun mobiele telefoon. Juist die telefoon was tijdens de lockdown voor dak- en thuislozen van belang was om contact te kunnen houden met hulpverlening en op de hoogte te blijven van maatregelen en de aangepaste dienstverlening als gevolg van de lockdown. We hebben de indruk dat de eerste lockdown niet heeft geleid tot structurele veranderingen in werkwijzen of uitgangspunten, bijvoorbeeld rondom vraagstukken waarvoor door verschillende stakeholders al langere tijd aandacht werd gevraagd.

Zo heeft de gemeente tijdens de lockdown – die tijdelijk zorgde voor extra zicht op de dak- en thuislozen – weinig gebruik gemaakt van de kans om de hulpvraag van de doelgroep beter in beeld te krijgen. En bij de afbouw van de noodopvang werden initiële uitgangpunten als rechthebbendheid en zelfredzaamheid – die na het eerste hectische begin van de lockdown tijdelijk werden losgelaten – wederom gebruikt om het 'plaatsen op perspectief' te organiseren.

41

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Dienstverlening aan mensen met geldproblemen In dit deel van het onderzoek gaan we in op dienstverlening aan mensen met geldproblemen. We richten ons op dienstverlening die plaatsvindt aan de preventiekant, zoals algemeen toegankelijk advies van de madi’s voor mensen met geldproblemen en de Amsterdamse werkwijze Vroeg Eropaf voor mensen met betalingsproblemen. In hoofdstuk vier beschrijven we wat de gemeente Amsterdam aanpaste in de dienstverlening aan mensen met geldproblemen tijdens de eerste lockdown. In hoofdstuk vijf analyseren en beoordelen we hoe de aangepaste dienstverlening voor twee casussen tot stand kwam.

4 Wat heeft de gemeente aangepast in de ondersteuning? In dit hoofdstuk geven we een antwoord op de volgende deelvraag:

Wat heeft de gemeente tijdens de lockdown aangepast in de ondersteuning? Om een beeld te kunnen vormen van de aanpassingen tijdens de eerste lockdown, starten we in paragraaf 4.1 met een beschrijving van de dienstverlening binnen preventie - met de focus op financieel advies door de madi’s en de werkwijze Vroeg Eropaf - onder 'normale' omstandigheden. Vervolgens werken we in paragrafen 4.2 tot en met 4.8 zeven maatregelen uit die de gemeente Amsterdam nam tijdens de eerste lockdown rondom de dienstverlening aan mensen met geldproblemen.213 Het gaat om de volgende maatregelen: 1 Continuering dienstverlening rondom sociaal-financieel advies door de madi’s (paragraaf 4.2); 2 Campagne en website Hulp bij geldproblemen (paragraaf 4.3); 3 Intensivering Vroegsignalering (paragraaf 4.4); 4 Versterken schuldhulp aan ondernemers (paragraaf 4.5)dd; 5 Intensivering samenwerking met de Voedselbank (paragraaf 4.6); 6 Ondersteuning andere voedselinitiatieven (paragraaf 4.7); 7 Laptopregeling voor minimaee (paragraaf 4.8). We werken elke maatregel beknopt uit. Waar mogelijk schetsen we voor elke maatregel hoe de dienstverlening er aan het begin van de lockdown uitzag en hoe aan het eind van de lockdown. In dit hoofdstuk gaan we alleen in op wat er is aangepast, dus op de inhoud van

dd Voor de volledigheid hebben we er bij deze maatregel voor gekozen om naast preventieve

diensten ook curatieve diensten weer te geven. ee Naast de in de tabel weergegeven maatregelen heeft de gemeente laptops en internetaansluitingen verstrekt aan jongeren, statushouders en ouderen.

42

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT de dienstverlening. Hoe de aanpassingen tot stand kwamen, werken we voor twee van de maatregelen uit in hoofdstuk 5.

4.1 Normale omstandigheden: dienstverlening aan mensen met geldproblemen In deze paragraaf bespreken we de concrete diensten die worden geboden aan mensen met geldproblemen - door middel van algemeen toegankelijk financieel advies via de madi’s en de werkwijze Vroeg Eropaf.

4.1.1

Sociaal-financieel advies door de madi’s

Sociaal-financieel advies is hulp bij geldproblemen die voor iedereen toegankelijk is. Deze hulp wordt geboden door organisaties voor maatschappelijke dienstverlening; iedereen kan bij deze organisaties om hulp vragen.ff De focus is breed: het kan gaan om adviesgespreken en financiële voorlichting bij betalingsproblemen of schulden, het invullen van formulieren, of advies rondom een onderneming die ‘klem’ zit.214 Ten tijde van ons onderzoekgg lag de uitvoering van sociaal-financieel advies in de stadsdelen bij acht maatschappelijke dienstverleners (hierna: madi's).hhii Sociaal-financieel advies is een voorliggende dienst van schuldhulpverlening en wordt bij de madi's geboden door maatschappelijk werkers, sociaal raadslieden en vrijwilligers. WPI is opdrachtgever en maakt met elke madi afspraken over de uitvoering van schuldhulpverlening en voorliggende diensten.jj Madi’s hebben hun eigen locaties en werken daarnaast outreachend. Daardoor zijn er zo’n zestig locaties in de stad waar Amsterdammers kunnen binnenlopen met hun vragen rondom hun geldzaken. Op deze locaties bieden de madi's een breed spectrum aan financiële voorlichtingsactiviteiten en gesprekken. We hebben deze geclassificeerd in vier categorieën: 1. financiële (inloop)spreekuren en advies, 2. hulp bij administratie, 3. ff Naast de madi’s heeft WPI een gespecialiseerde afdeling voor ondersteuning van ondernemers. En

voor daklozen is er de screeningsbalie aan de Jan van Galenstraat, waar daklozen terechtkunnen voor advies, hulp en het aanvragen van een postadres. gg Per 1 april 2021 gaat dienstverlening rondom schuldhulpverlening onderdeel uitmaken van de Buurtteams Amsterdam. Per stadsdeel wordt een buurtteamorganisatie (bestaande uit ten minste een madi en een zorgaanbieder ambulante ondersteuning) gesubsidieerd om op stadsdeelniveau onder meer het sociaal raadsliedenwerk en de integrale schuldhulpverlening te organiseren en uit te voeren. Bron: Gemeente Amsterdam, Subsidieregeling Buurtteams Amsterdam, 1 juli 2020. hh We spreken in dit onderzoek over madi's wanneer we de organisaties voor maatschappelijke dienstverlening bedoelen. Wanneer het gaat over medewerkers van deze organisaties spreken we over professionals of over de specifieke functies van deze professionals (maatschappelijk werkers, sociaal raadslieden). ii In elk stadsdeel is een madi actief. In stadsdeel Oost zijn twee madi's actief. jj Madi's bieden in opdracht van de gemeente, naast diensten rondom schuldhulpverlening, ook ondersteuning op andere levensdomeinen zoals huisvesting, gezinsrelaties en maatschappelijke participatie. Bron: artikel 3.3 Wmo-verordening 2015, Nadere regels bij de Wmo-verordening 2020.

Er zijn drie verschillende subsidiestromen die de madi’s voor hun totale werkzaamheden ontvangen, waar verschillende afdelingen aan gekoppeld zijn. WPI verleent de subsidie voor de schuldhulpverlening, sociaal raadslieden, et cetera. Zorg subsidieert het maatschappelijk werk. De stadsdelen financieren de sociale basis (het vrijwilligersgedeelte). Bron: Interview, 14 januari 2021.

43

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM training en coaching, en 4. voorlichting(sbijeenkomsten). Voorbeelden van diensten binnen de vier categorieën zijn weergegeven in tabel 4.1.215

Tabel 4.1 Diensten binnen sociaal-financieel advies van de madi’s Categorie Financiële (inloop)spreekuren en advies

Concrete diensten

• • • • • •

financiële werkplaatsen; financiële cafés; financiële salons; budgetadvies; inloop voor jongeren; energieadvies (voor huurders van Rochdale).

Deze diensten worden geboden op eigen madi-locaties maar ook op andere locaties zoals bij voedselbank, zorgaanbieders en sociale werkvoorzieningen. Hulp bij administratie

• • • • • •

Training en coaching

• budgetcoach; • budgettrainingen; • workshop geld en administratie (onder andere

spreekuur brieven en formulieren; inloop post sorteren; sorteergroep; administratie op orde; formulierencafés; thuisadministratie (hulp thuis voor mensen die minder mobiel zijn).

voor cliënten van de schuldhulpverlening); • Op Eigen Kracht trainingen (budgettrainingen voor cliënten van de voedselbank en kwetsbare burgers); • Grip op je Geld (voor mensen met een verslaving of verstandelijke beperking). Voorlichting(sbijeenkomsten)

• Door sociaal raadslieden; • Voorlichting op scholen: – budgetcoaches op mbo-scholen; – budgetlessen op vo-scholen; – lessenreeks ‘Hoe word je rijk’ op vmbo praktijken speciaal voortgezet onderwijs– financiële educatie in taalaanbod voor volwassenen– inloopspreekuren van budgetcoaches op ROC's.

44

DIENSTVERLENING AAN KWETSBARE GROEPEN - ONDERZOEKSRAPPORT Onder normale omstandigheden vindt 90% van de dienstverlening door madi's fysiek plaats.216 Daarnaast bieden madi's op hun websites antwoorden op veel gestelde vragen over geldproblemen en informatiefilmpjes. In 2019 bezochten zo'n 68.000 mensen de financiële spreekuren, trainingen en administratieve hulpbijeenkomsten, waarvan 23.000 unieke bezoekers. Voorlichting(sbijeenkomsten) op scholen hadden in 2019 het volgende bereik: op 19 mbo's spraken budgetcoaches met 1.537 leerlingen, in het voortgezet onderwijs werden met verschillende lessen zo'n 4.000 leerlingen bereikt en binnen het taalaanbod voor volwassenen volgden 853 cursisten financiële educatie.217 De madi’s richten zich in het sociaal-financieel advies met name op particulieren en huishoudens met geldproblemen. De madi’s hebben voor hulp aan zzp‘ers en ondernemers met geldproblemen vooral een doorverwijsfunctie; deze hulp wordt voornamelijk uitgevoerd door de gemeente zelf (afdeling Ondersteuning Ondernemers, onderdeel van WPI). De ambtelijke organisatie geeft aan dat veel madi’s nog niet altijd voldoende kennis hebben om ondernemers en zzp‘ers te ondersteunen.218 In 2019 en begin 2020 is de gemeente gestart met het in kaart brengen en vormgeven van verbeteringen in de keten van schuldhulpverleningkk voor ondernemers met multiproblematiek.