A - 18 Sociale Zaken (14) Eindrapport Amsterdams experiment bijstand - Naar

Naar een werkzame bijstand

Bos HvA - DRUK.indd 1

31/05/2023 10:51:44

Bos HvA - DRUK.indd 2

31/05/2023 10:51:44

Naar een werkzame bijstand Bevindingen uit het Amsterdams Experiment met de Bijstand

Sandra Bos, Paul de Beer, Judith Elshout, Mathieu Portielje, Kim van Berkel (red.)

Eburon Utrecht 2023

Bos HvA - DRUK.indd 3

31/05/2023 10:51:44

Deze publicatie is een verslaglegging van het onderzoek Amsterdams Experiment met de Bijstand door de Hogeschool van Amsterdam en de Universiteit van Amsterdam in opdracht van de gemeente Amsterdam, en deels gefinancierd door het Europees Sociaal Fonds. De uitgave is mogelijk gemaakt door The Work Lab, onderdeel van het Centre of Expertise for Economic Transformation, Hogeschool van Amsterdam. www.hva.nl/cet

ISBN 978-94-6301-457-1 Academische Uitgeverij Eburon, Utrecht www.eburon.nl Tekstredactie: Ton Guiking Omslagontwerp: Textcetera, Den Haag © 2023, The Work Lab & Centre of Expertise for Economic Transformation, Hogeschool van Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de recht­hebbende.

Bos HvA - DRUK.indd 4

31/05/2023 10:51:45

Inhoud

Voorwoord

7

Hoofdstuk 1 Het Amsterdams Experiment met de Bijstand: voorgeschiedenis en opzet

9

Paul de Beer en Sandra Bos

Hoofdstuk 2 Drie soorten begeleiding: een evaluatie

25

Kim van Berkel en Paul de Beer

Hoofdstuk 3 Belang van begeleiding

43

Mathieu Portielje en Judith Elshout

Hoofdstuk 4 Werken in de bijstand

63

Judith Elshout en Sandra Bos

Hoofdstuk 5 De waarde van niet-betaald werken 

75

Sandra Bos en Judith Elshout

Bos HvA - DRUK.indd 5

31/05/2023 10:51:45

6

Inhoud

Hoofdstuk 6 Welbevinden onder druk

85

Judith Elshout en Mathieu Portielje

Hoofdstuk 7 Klantmanager: een cruciaal en complex beroep

95

Sandra Bos, Judith Elshout en Mathieu Portielje

Hoofdstuk 8 Naar een werkzame bijstand: aanbevelingen en nawoord

115

Paul de Beer en Sandra Bos

Dankwoord

125

Verantwoording 

127

Literatuurlijst 

131

Over de auteurs

135

Bos HvA - DRUK.indd 6

31/05/2023 10:51:45

Voorwoord Voor u ligt het eindrapport van het Amsterdams Experiment met de Bijstand. Het rapport kijkt terug op ruim vier jaar onderzoek naar verschillende vormen van begeleiding van bijstandsgerechtigden. Het geeft heldere inzichten en concrete aanbevelingen waar we als gemeente mee aan de slag zijn gegaan, met de al ingevoerde bijverdienpremie als belangrijkste voorbeeld. Allereerst wil ik alle betrokkenen bij het onderzoek bedanken voor hun inzet en het meedenken. In het bijzonder de bijstandsgerechtigden die hebben deelgenomen aan het experiment. Maar natuurlijk ook alle klantbegeleiders van de gemeente Amsterdam en de onderzoekers van de Hogeschool van Amsterdam en de Universiteit van Amsterdam. We zijn in 2018 gestart met het Amsterdams Experiment met de Bijstand. Een kwantitatief en kwalitatief onderzoek naar het effect van verschillende begeleidingsvormen van bijstandsgerechtigden. Meer dan 5.000 deelnemers deden mee aan het experiment, waarvan ruim 750 deelnemers deelnamen aan het wetenschappelijk onderzoek, uitgevoerd door de HvA en de UvA. Ik gun iedereen die ertoe in staat is werk. Werk is veel meer dan alleen een baan, het zorgt voor inkomsten, maar daarnaast bij zowel betaald als onbetaald werk voor eigenwaarde en een sociaal netwerk. Mede door de inzichten uit de tussenrapportages hebben we al verbeteringen in de begeleiding door kunnen voeren.

De bijverdienpremie is hiervan het beste voorbeeld. Uit aanvullend onderzoek van Onderzoek en Statistiek (O&S) bleek dat mensen die deelnamen aan het experiment met een bijverdienpremie twee keer vaker een baan vonden dan bijstandsgerechtigden die deze premie niet ontvingen. Dat is echt een mooi resultaat en heeft ervoor gezorgd dat deze premie in Amsterdam structureel is ingevoerd.

Bos HvA - DRUK.indd 7

31/05/2023 10:51:45

8

Voorwoord

Het experiment heeft ook belangrijke inzichten opgeleverd voor de dienstverlening van de directie Werk, Participatie en Inkomen (WPI). Tijdens het experiment werkten de klantbegeleiders met een kleiner klantenbestand en het management stuurde niet op uitstroomdoelstellingen. Dit biedt ruimte voor meer persoonlijke aandacht, maatwerk en waar nodig frequent(er) contact met de bijstandsgerechtigde. Ook gaf dit klantbegeleiders ruimte om nieuwe werkmethoden toe te passen en met elkaar het gesprek aan te gaan (intervisie) over hun werk en de dilemma’s die ze ervaren. Door de betere begeleiding van bijstandsgerechtigden konden we mensen koppelen aan banen die echt bij hun situatie passen. Daarnaast zijn werkende parttimers geholpen aan urenuitbreiding. Ik ben trots op dit experiment, en trots op het eindrapport dat voor u ligt. Het experiment toont aan dat het gemeentelijk bijstandsbeleid minder moet focussen op uitstroom, en meer op de individuele mogelijkheden en beperkingen van de bijstandsgerechtigden. We zullen als gemeente de mogelijkheden blijven onderzoeken om de begeleiding van doelgroepen te versterken en daarmee de positie van mensen in de bijstand te verbeteren. Meer begeleiding voor specifieke doelgroepen, meer maatwerk en daardoor meer kans op werk.

Rutger Groot Wassink Wethouder Sociale Zaken Gemeente Amsterdam

Bos HvA - DRUK.indd 8

31/05/2023 10:51:45

Hoofdstuk 1

Het Amsterdams Experiment met de Bijstand: voorgeschiedenis en opzet Paul de Beer en Sandra Bos

Aanleiding Iedereen aan het werk! Dat was, kort gezegd, de hoofddoelstelling van de Participatiewet die in 2015 werd ingevoerd. Iedereen in de bijstand moest zo snel mogelijk naar betaald werk worden (be)geleid. Wanneer dit niet binnen afzienbare termijn mogelijk was, kon een tegenprestatie worden opgelegd. Onder de Participatiewet vallen niet alleen de ‘oude’ bijstandsgerechtigden, maar ook de meeste jonggehandicapten die voorheen een Wajong-uitkering ontvingen en de werkenden in de sociale werkplaatsen (Wsw). Toen de Participatiewet werd ingevoerd, telde Amsterdam bijna 38.000 mensen in de bijstand. Medio 2022 waren dit er nog altijd bijna 32.000 (CBS Statline).1 En dat op een moment dat er sprake was van een ‘krappe’ arbeidsmarkt waarop veel werkgevers naar eigen zeggen zitten te springen om personeel. Ondanks de intentie van de Participatiewet is het blijkbaar niet zo eenvoudig om iedereen aan werk te helpen. Vragen die speelden waren: waarom zitten zoveel mensen langdurig in de bijstand

1.

Bos HvA - DRUK.indd 9

Het gaat hier alleen om bijstandsgerechtigden tot de AOW-gerechtigde leeftijd.

31/05/2023 10:51:45

10

Paul de Beer en Sandra Bos

en waarom is het zo moeilijk daaruit te komen? Wat is ervoor nodig om meer bijstandsgerechtigden kans op betaald, maar ook op onbetaald werk te bieden? Wat werkt voor wie onder welke omstandigheden? Deze vragen gingen al om in het hoofd van enkele onderzoekers van de Hogeschool van Amsterdam (HvA) en de Universiteit van Amsterdam (UvA) toen in 2015 de Participatiewet werd ingevoerd. Zij stelden aan de gemeente Amsterdam voor om dit te onderzoeken door een experiment met de bijstand uit te voeren, om antwoord op de bovengestelde vragen te krijgen. Dit sloot aan bij de mogelijkheid die artikel 83 van de Participatiewet bood om op beperkte schaal experimenten uit te voeren binnen het kader van deze wet (AMvB, 2017). Het Amsterdamse college van burgemeester en wethouders besloot begin 2016 op voorstel van wethouder Arjan Vliegenthart (SP) ook een ‘experiment regelluwe bijstand’ in te richten in het kader van dit experimenteerartikel in de Participatiewet (College van B&W, 2016). Doel hiervan was om inzicht te krijgen in het effect van aangepaste (regelluwe) condities op de financiële en maatschappelijke zelfredzaamheid van bijstandsgerechtigden. Hiervoor werden bij verschillende groepen bijstandsgerechtigden verschillende soorten begeleiding aangeboden waarbij verschillende voorwaarden golden.

Het gemeentebestuur gaf daarmee gehoor aan een motie van GroenLinks, die in 2015 door de gemeenteraad was aangenomen, waarin gevraagd werd bijstandsgerechtigden meer vrijheid te geven (Gemeenteraad, 2015; Meerman et al., 2019). Een aantal gemeenten2 kreeg in 2017 toestemming van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) om experimenten uit te voeren met verschillende begeleidingscondities, waarin ook meer ruimte en vrijheid aan de bijstandsgerechtigden werd geboden. Het doel daarvan was te onderzoeken of de Participatiewet doeltreffender uitgevoerd kon worden. Doeltreffender niet alleen als het gaat om betaald werk en uitstroom uit de uitkering – al stonden deze doelen voor SZW voorop – maar ook ten aanzien van onbetaalde activiteiten, gezondheid, welbevinden en

2.

Bos HvA - DRUK.indd 10

Groningen, Utrecht, Wageningen, Tilburg, Deventer, Nijmegen.

31/05/2023 10:51:45

Het Amsterdams Experiment met de Bijstand

11

de relatie tussen gemeente (klantmanagers) en de bijstandsgerechtigden. Voor de meeste deelnemende gemeenten stonden begrippen als vertrouwen en ruimte voor maatwerk centraal en zij spraken daarom ook wel van vertrouwensexperimenten. Over de experimenten in deze gemeenten zijn diverse rapporten uitgebracht (zie hiervoor de literatuurlijst). In de volgende hoofdstukken zullen we zo nu en dan een vergelijking maken tussen de bevindingen in deze gemeenten en die in Amsterdam. Amsterdam kreeg uiteindelijk van het ministerie van SZW geen toestemming om mee te doen aan het experiment, omdat de gemeente weigerde de verplichte tegenprestatie uit de Participatiewet in de lokale verordening op te nemen. De gemeenteraad nam daarop op 20 juli 2017 een motie aan waarin het college van B&W werd opgeroepen een eigen experiment te starten. Ruim drie maanden later besloot het college definitief om op 1 januari 2018 het experiment voor een periode van twee jaar te starten (College van B&W, 2017). De HvA en UvA kregen de opdracht om het experiment te begeleiden en te monitoren. Dit sloot mooi aan bij de bovengestelde onderzoeksvragen en de resultaten van het in 2014 gestarte project van de HvA Meedoen in Nieuw-West, een praktijkstudie naar leven op minimumniveau in dit stadsdeel.

Zo kreeg Amsterdam, ondanks de afwijzing vanuit Den Haag, toch zijn eigen experiment met verschillende vormen van begeleiding in de bijstand (Meerman et al., 2019) – het Amsterdams Experiment met de Bijstand was een feit. Terwijl de HvA en de UvA aan de onderzoeksopzet en methodologie werkten, stoomde de gemeente Amsterdam de ambtelijke organisatie klaar voor het experiment.

Onderzoeksvraag en opzet De onderzoekers pleitten voor een zo ‘zuiver’ mogelijk experiment met een zo groot mogelijk contrast in type begeleiding tussen de verschillende groepen deelnemers, met aselecte (willekeurige) toewijzing van de deelnemers aan die groepen, en een brede vraagstelling. De ambtenaren van de gemeente en de wethouder hadden vooral oog voor de praktische en juridische haalbaarheid en legden de meeste nadruk op de doelen betaald werk en uitstroom uit de bijstand. Uiteindelijk werden zij het eens over de vraagstelling: onder welke condities kunnen mensen met een

Bos HvA - DRUK.indd 11

31/05/2023 10:51:45

12

Paul de Beer en Sandra Bos

bijstandsuitkering in Amsterdam optimaal participeren? (Meerman et al., 2019). Participeren werd hierbij ruim opgevat. Het experiment moest ook inzicht geven in de effecten van het beleid op de maatschappelijke participatie, de financiële situatie en het welzijn en de gezondheid van de deelnemers. Besloten werd een longitudinaal onderzoek te starten met twee experimentele condities, dat wil zeggen twee verschillende vormen van begeleiding en een controlegroep ter vergelijking. Om de effecten van de begeleiding te onderzoeken werden de deelnemers op willekeurige wijze in drie groepen ingedeeld, elk met een eigen conditie. Er was een zelfregiegroep, waarin de deelnemers zelf konden aangeven of en wat voor soort begeleiding zij wensten te krijgen van hun klantmanager. Daarnaast een extra-aandachtgroep, waarin de deelnemers door de klantmanager intensiever werden begeleid dan bij de reguliere begeleiding gebruikelijk was. Ten slotte was er een vergelijkingsgroep. Deze deelnemers kregen de begeleiding die gangbaar was voor bijstandsgerechtigden. Dit hield in dat zij aan alle regels van de Participatiewet moesten voldoen, in het bijzonder actief naar werk zoeken om zo snel mogelijk de bijstand te verlaten. Vanwege de hoge caseload van hun klantmanagers was er veelal niet veel tijd en aandacht voor deze groep bijstandsgerechtigden.

In het volgende hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de twee experimentele begeleidingscondities. Onderdeel van het experiment was de mogelijkheid een bijverdienpremie te ontvangen, waardoor parttime werk in financieel opzicht aantrekkelijk werd (meer hierover in hoofdstuk 2). Vanwege de juridische verplichting tot gelijke behandeling was deze premie voor alle drie de begeleidingscondities beschikbaar. Door deze bepaling levert het vergelijken van de verschillende groepen in het experiment niet direct inzichten op in het effect van de bijverdienpremie op de kans om aan het werk te gaan en eventueel uit de bijstand te stromen. We weten immers niet of het de premie of de specifieke vorm van begeleiding is die voor de verandering zorgde. Hierover worden in dit rapport dan ook geen uitspraken gedaan. Deze bundel beperkt zich om die reden tot de effecten van de verschillende vormen van begeleiding op de arbeids- en maatschappelijke participatie

Bos HvA - DRUK.indd 12

31/05/2023 10:51:45

Het Amsterdams Experiment met de Bijstand

13

van bijstandsgerechtigden, als ook op hun gezondheid en welbevinden. Daar waar relevant besteden we ook aandacht aan de waardering en het belang van de bijverdienpremie door en voor de deelnemers zelf.

Deelnemers en begeleiders In beginsel konden alle Amsterdamse bijstandsgerechtigden zich in 2017 aanmelden om deel te nemen aan het experiment. Alleen kwetsbare doelgroepen – statushouders en bijstandsgerechtigden die behoorden tot de doelgroepen multi-problematiek, dak- en thuisloosheid, verslaving of psychische problematiek – werden uitgesloten van deelname.3 De klantmanagers informeerden de bijstandsgerechtigden over de mogelijkheid tot deelname en de HvA organiseerde een drukbezochte informatiedag. Eind 2018 was er een tweede mogelijkheid voor bijstandsgerechtigden om zich aan te melden, met name om meer deelnemers die recent in de bijstand waren ingestroomd te laten deelnemen. In totaal schreven 5.250 van de kleine 40.000 bijstandsgerechtigden zich in voor het experiment. Alle 5.250 deelnemers kregen het recht op de bijverdienpremie ten bedrage van 50% van hun eigen inkomsten uit arbeid met een maximum van 200 euro per maand. Dit verklaart waarom vooral veel bijstandsgerechtigden die al parttime werkten zich aanmeldden: zij gingen er onmiddellijk financieel op vooruit. Voor het onderzoek door HvA en UvA werd uit alle aanmeldingen een groep van ruim 800 personen geselecteerd, die gedurende de looptijd van het experiment en een jaar daarna intensief zouden worden gevolgd en jaarlijks zouden worden geïnterviewd.

De selectie vond plaats op grond van een aantal kenmerken (sekse, leeftijd, stadsdeel en trede)4 om te verzekeren dat de onderzoeksgroep voldoende divers was. De deelnemers in de onderzoeksgroep werden willekeurig (dat wil zeggen op basis van toeval) verdeeld over de drie experimentgroepen. Hierdoor zijn er tussen 3. 4.

Bos HvA - DRUK.indd 13

Opvatting was dat deze groepen te kwetsbaar waren om in de zelfregiegroep terecht te komen en ‘aan hun lot’ zouden worden overgelaten. Zie: College van B&W, 2016. Er werden alleen deelnemers uit de stadsdelen Noord, Oost, Nieuw-West en Zuidoost geselecteerd. Alle bijstandsgerechtigden waren aan het begin van het experiment ingedeeld in een bepaaalde trede op basis van hun afstand tot de arbeidsmarkt.

31/05/2023 10:51:45

14

Paul de Beer en Sandra Bos

de deelnemers in de drie groepen in beginsel geen verschillen in wensen of houdingen. Hadden de deelnemers zelf een groep mogen kiezen, dan zouden verschillen in uitkomsten tussen de drie groepen ook het gevolg kunnen zijn van verschillen in wensen en houdingen tussen de deelnemers in plaats van verschillen in begeleiding. Het strak uitvoeren van de twee experimentele begeleidingscondities, extra-aandacht en zelfregie, vergde een bijzondere inspanning van de klantmanagers. Dat gold vanzelfsprekend voor de deelnemers in de extraaandachtgroep, maar tot op zekere hoogte ook voor de deelnemers in de zelfregiegroep. In het laatste geval moest de klantmanager immers de bijstandsgerechtigde ‘loslaten’ en ervan afzien zelf contact te zoeken en de deelnemer in een bepaalde richting te ‘duwen’. Om de begeleiding in de extra-aandachtgroep en de zelfregiegroep zoveel mogelijk overeenkomstig het doel van het experiment te laten verlopen, werd begin 2019 een dedicated team van klantmanagers ingesteld. Zij kregen een veel lagere caseload dan gebruikelijk en begeleidden alleen deelnemers in deze twee experimentgroepen. Zij kregen extra tijd om de deelnemers in de eerste groep daadwerkelijk extra aandacht te geven en overlegden regelmatig met elkaar en met de onderzoekers om zoveel mogelijk op dezelfde wijze invulling te geven aan de verschillende begeleidingscondities.

Aanvankelijk zou het experiment twee jaar duren, maar omdat er begin 2019 een nieuwe groep deelnemers bijkwam, werd uiteindelijk besloten het experiment te laten lopen tot 1 maart 2021. De eerste (en grootste) groep deelnemers nam dus ongeveer drie jaar aan het experiment deel. In maart 2021 stopte het experiment officieel. Dit betekende dat de deelnemers niet meer onder de drie condities vielen en het dedicated team van klantmanagers ontbonden werd. De bijverdienpremie werd echter voortgezet, niet alleen voor de deelnemers aan het (voormalige) experiment, maar nu voor alle parttime werkende bijstandsgerechtigden in Amsterdam. De regeling veranderde wel iets: in plaats van 50% van de inkomsten tot een maximum van 200 euro per maand, ontvingen parttime werkenden nu 30% tot een maximum van 217 euro per maand. Elk jaar wordt het bedrag geïndexeerd. Het onderzoeksteam van de HvA en UvA ging na afronding van het experiment nog door om een ‘nameting’ te houden om de doorwerking van het experiment te onderzoeken.

Bos HvA - DRUK.indd 14

31/05/2023 10:51:45

Het Amsterdams Experiment met de Bijstand

15

Methode van onderzoek De onderzoeksgroep werd viermaal benaderd voor een interview, de zogeheten metingen: aan het begin (T0), halverwege (T1) en aan het eind van het experiment (T2) en tot slot de nameting ongeveer een jaar na afloop van het experiment. Om de deelnemers te stimuleren om mee te doen aan de interviews en hen hiervoor te bedanken, ontvingen ze vanaf T1 na elk interview een cadeaubon van achtereenvolgens 15, 20 en 25 euro. We besloten de vragenlijsten mondeling en fysiek af te nemen om het contact met de bijstandsgerechtigden optimaal te laten verlopen. Voor het afnemen van de honderden interviews met de onderzoeksgroep was een groot aantal interviewers nodig. Om dit werkbaar en betaalbaar te houden, zette het onderzoeksteam bachelor- en masterstudenten van de HvA en diverse universiteiten in. Daarnaast werd gebruik gemaakt van externe interviewers, waaronder ervaringsdeskundigen, alumni en gepensioneerde ambtenaren. Zij ontvingen per interview een kleine vergoeding. Naast de gestructureerde interviews met de onderzoeksgroep werden er jaarlijks diepte-interviews gehouden met circa twintig bijstandsgerechtigden om uitgebreider in te gaan op specifieke thema’s, zoals het belang van werk, de gevolgen van corona en de contacten met de klantmanagers.

Bij de selectie van deze geïnterviewden hielden we er rekening mee dat ze verdeeld waren over de drie begeleidingsgroepen en dat ze de Nederlandse of Engelse taal voldoende beheersten om de vragen goed te begrijpen en te kunnen beantwoorden. Elk jaar werd grotendeels dezelfde groep deelnemers geïnterviewd. Deze diepte-interviews met de bijstandsgerechtigden zijn afgenomen door het onderzoeksteam zelf. Dit geldt ook voor de jaarlijkse interviews met de twaalf klantmanagers van het dedicated team, die verantwoordelijk waren voor de uitvoering van de twee experimentele begeleidingscondities. De diepte-interviews met de bijstandsgerechtigden en de klantmanagers duiden we verder aan als het kwalitatieve onderzoek. Tot slot hebben we gebruik gemaakt van datagegevens van de gemeente Amsterdam met betrekking tot uitkeringsduur, uitkeringstype, contactmomenten tussen bijstandsgerechtigden

Bos HvA - DRUK.indd 15

31/05/2023 10:51:45

16

Paul de Beer en Sandra Bos

en klantmanagers, betaalde arbeidsparticipatie aan het begin van het experiment, hoogte van ontvangen premiebedragen en het moment van uitstroom.

Experiment in de praktijk Het Amsterdams Experiment met de Bijstand vond niet plaats in een laboratorium, waarin vier jaar lang dezelfde maatschappelijke en economische omstandigheden golden. Integendeel, het was een zogenaamd ‘veldexperiment’ dat zich afspeelde in woelige tijden, waarin vooral de coronapandemie een flinke invloed had op het wel en wee van de onderzoeksgroep en op de kansen van de deelnemers op de arbeidsmarkt. Vanaf het moment dat de coronapandemie in maart 2020 in Nederland uitbrak en de regering de zogenaamde ‘intelligente lockdown’ afkondigde, kwamen veel werkende deelnemers werkloos thuis te zitten. Daarnaast werden alle (taal- en sollicitatie)trainingen, leerwerktrajecten en vrijwilligersbanen voor onbepaalde tijd stopgezet. Klantmanagers gingen over op online of telefonische gesprekken en de interviews voor het onderzoek naar het experiment werden grotendeels telefonisch afgenomen. De coronapandemie en de lockdowns hadden niet alleen een grote impact op de deelnemers en de klantmanagers, maar ook op ons onderzoek. Toch hebben we besloten het onderzoek voort te zetten, omdat de crisis onbedoeld ook interessante nieuwe inzichten opleverde, zoals over de gevolgen van een crisis op de effecten van verschillende vormen van begeleiding. Maar ook zonder de coronacrisis zou er in de vier jaar dat het onderzoek naar het experiment duurde, veel zijn veranderd.

Anders dan in een laboratoriumexperiment zijn er tal van ‘verstorende’ factoren die de uitkomsten kunnen beïnvloeden. Het is daarom niet zo eenvoudig om de bevindingen zonder meer tot de verschillende begeleidingscondities in het experiment te herleiden. Tegelijkertijd heeft een veldexperiment vergeleken met een laboratoriumexperiment het grote voordeel dat het in de ‘echte’ wereld plaatsvindt en niet in een kunstmatig gecreëerde omgeving. Daarnaast spelen de deelnemers aan het experiment geen ‘spel’, zoals bij laboratoriumexperimenten meestal het geval is,

Bos HvA - DRUK.indd 16

31/05/2023 10:51:45

Het Amsterdams Experiment met de Bijstand

17

maar maken ze keuzes en nemen beslissingen die hun werkelijke leven (kunnen) beïnvloeden. Het doet er voor de deelnemers echt toe hoe het hun in het experiment vergaat en dat betekent dat het experiment ook meer inzicht biedt in wat hen werkelijk drijft en wat zij als ondersteuning, belemmering en verandering ervaren. Een experiment op deze schaal, rondom dit thema en met deze onderzoeksgroep is mensenwerk, waardoor we niet heel nauwlettend de precieze uitvoering van de verschillende vormen van begeleiding hebben kunnen vaststellen. In de vele sessies en casuïstiekbesprekingen met de klantmanagers hebben we vooral getracht om de bedoeling van de verschillende begeleidingsvormen stevig neer te zetten en erop te wijzen hoe belangrijk het voor het experiment was dat deze duidelijk van elkaar verschilden. Het was vervolgens aan de klantmanagers om hieraan onder wisselende en soms moeilijke omstandigheden uitvoering te geven. We zullen daar in de volgende hoofdstukken nog op terugkomen.

Theoretisch kader De belangrijkste reden om een experiment met de Participatiewet op te zetten was dat we nog niet genoeg weten over de effecten van verschillende soorten begeleiding. Leidt een intensieve en op maat gesneden begeleiding ertoe dat bijstandsgerechtigden eerder aan het werk gaan en uit de bijstand stromen? Of zijn bijstandsgerechtigden zelf het beste in staat om te bepalen met welke vorm van begeleiding zij het meest geholpen zijn – niet per se om werk te vinden, maar mogelijk ook om op andere wijze maatschappelijk te participeren? De meningen hierover lopen uiteen, niet alleen onder politici en uitvoerders, maar ook onder wetenschappers. Deze verschillen in opvatting hangen samen met verschillen in mensbeeld. In essentie gaat het hierbij om twee aspecten waarin men verschillend tegen mensen kan aankijken. Het eerste aspect betreft het vermogen van mensen om zelfstandig en weloverwogen te handelen, het tweede betreft de motivatie om op een bepaalde manier te handelen. Dit sluit aan bij de theorie van gepland gedrag van Ajzen (1991), die stelt dat het gedrag van mensen het resultaat is van hun opvattingen (attitudes) en normen enerzijds en hun (ervaren) controle over hun gedrag anderzijds.

Bos HvA - DRUK.indd 17

31/05/2023 10:51:45

18

Paul de Beer en Sandra Bos

Sommigen nemen min of meer als vanzelfsprekend aan dat bijstandsgerechtigden over het vermogen of de capabilities (Sen, 1999, 2004) beschikken om zelfstandig weloverwogen keuzes te maken en daarnaar te handelen. Zij gaan uit van de zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van burgers. In feite is dit ook het uitgangspunt van de Participatiewet, die immers als hoofddoel heeft dat iedere burger volwaardig kan participeren in de samenleving, bij voorkeur door het verrichten van betaald werk. Zo staat in de Memorie van Toelichting bij de Participatiewet5: ‘De regering spreekt mensen (…) uitdrukkelijk aan op hun eigen verantwoordelijkheid’ en ‘… verwacht dat zij op eigen benen staan als dat kan’ (Kamerstuk 33161-3, 2012, p. 1-2). Er is het afgelopen decennium echter steeds meer aandacht gekomen voor het feit dat veel mensen juist niet in staat zijn zelfstandig te handelen zoals de overheid van hen verwacht. Mullainathan en Shafir lieten in hun veelgelezen boek Scarcity (2013) zien dat mensen die te maken hebben met schaarste – zoals schaarste aan geld, oftewel armoede – vaak niet in staat zijn goede, afgewogen besluiten te nemen, omdat zij vooral bezig zijn met overleven op korte termijn. Ook veel economisch gedragsonderzoek heeft laten zien dat mensen zich vaak niet consistent en rationeel gedragen.

Kahneman verklaart dit gedrag, in Thinking fast and slow (2011), uit de spanning tussen twee denksystemen in ons brein, namelijk systeem 1, dat snel, instinctief en emotioneel is, en systeem 2, dat langzamer, meer weloverwogen en logischer is. In de praktijk heeft systeem 1 vaak de overhand boven systeem 2, zeker als we onder spanning staan. In het invloedrijke rapport Weten is nog geen doen uit 2017 borduurde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) hierop voort, door te benadrukken dat veel mensen een beperkt ‘doenvermogen’ hebben. Zelfs als zij de regels kennen en weten wat de overheid van hen verwacht, zijn zij vaak toch niet in staat de ‘juiste’ keuzes te maken en consequent daarnaar te handelen. Ook met betrekking tot de motivatie van bijstandsgerechtigden zijn er grofweg twee beelden. In een traditionele economische benadering 5.

Bos HvA - DRUK.indd 18

Deze wet heette bij invoering Wet werken naar vermogen, in 2013 hernoemd tot Participatiewet.

31/05/2023 10:51:45

Het Amsterdams Experiment met de Bijstand

19

wordt de mens gezien als een ‘homo economicus’, een calculerende burger die primair het eigenbelang najaagt. Dit eigenbelang wordt vaak eng geïnterpreteerd als met zo min mogelijk inspanning zoveel mogelijk inkomen verkrijgen. In deze visie reageren mensen sterk op financiële prikkels. Voor bijstandsgerechtigden zou dit betekenen dat zij vooral financiële afwegingen maken tussen verschillende alternatieven. Een bijstandsgerechtigde zou alleen bereid zijn (parttime) werk te aanvaarden als zij/hij er financieel beter van wordt. En de dreiging van een sanctie zou een belangrijke motivatie zijn om actief naar werk te zoeken en een beschikbare baan te aanvaarden. Deze visie op de mens vormde mede de achtergrond voor het fraudebeleid van de overheid in de afgelopen decennia, waarnaar momenteel een parlementair onderzoek loopt. Dit beleid was in belangrijke mate gebaseerd op wantrouwen jegens de burger. Vooral sinds de zogenaamde Toeslagenaffaire wordt dit beeld van burgers steeds meer ter discussie gesteld. Inmiddels is er brede steun om bij (de uitvoering van) beleid veel meer uit te gaan van vertrouwen in de burger. Dit sluit aan bij de zelfdeterminatietheorie van de psychologen Ryan en Deci (2000), die stellen dat mensen primair (intrinsiek) gemotiveerd worden door autonomie, competentie en verbinding met anderen.

Financiële prikkels hebben volgens hen vaak een averechts effect, tenzij deze direct aansluiten bij de voorwaarden voor intrinsieke motivatie. Vanuit een filosofisch perspectief wijzen Fraser en Honneth (2003) op het belang van erkenning van mensen. Die draagt bij aan hun gevoel van eigenwaarde en zelfvertrouwen, hetgeen bevorderlijk is voor hun intrinsieke motivatie. Vertrouwen kent ook een zekere wederkerigheid: wie door een ander wordt vertrouwd, is sneller geneigd om ook zelf anderen te vertrouwen en positief op hen te reageren (Fehr & Schmidt, 2003). Door beide aspecten van de visie op de mens te combineren, ontstaan vier onderscheiden mensbeelden (zie onderstaand schema met vier kwadranten). Deze mensbeelden komen globaal overeen met de mensbeelden in een recent essay van het Sociaal en Cultureel Planbureau (Gebhardt & Feijten, 2022).

Bos HvA - DRUK.indd 19

31/05/2023 10:51:45

20

Paul de Beer en Sandra Bos

Schema: Mensbeeld in vier kwadranten Het vermogen van de burger

De motivatie van de burger

Zelfredzame burger

Burger met beperkt doenvermogen

Calculerende burger

1

2

Intrinsiek gemotiveerde burger

4

3

De Participatiewet is (tot nu toe) in belangrijke mate gebaseerd op de veronderstelling dat bijstandsgerechtigden zelfredzaam en calculerend zijn (kwadrant 1). Hierbij past een beleid waarin bijstandsgerechtigden verplicht zijn om zelf al het mogelijke te doen om aan werk te komen en anders een tegenprestatie te leveren in de vorm van vrijwilligerswerk. In dit mensbeeld past ook dat zij nauwlettend worden gecontroleerd en met financiële prikkels tot het gewenste gedrag worden aangezet. Naast sancties zou daarin overigens ook een bijverdienpremie kunnen passen. In kwadrant 2 wordt ervan uitgegaan dat bijstandsgerechtigden weliswaar op hun eigenbelang zijn gericht (en dus calculerend zijn), maar tevens een beperkt doenvermogen hebben. In dit mensbeeld zou de nadruk in de begeleiding van bijstandsgerechtigden sterker moeten liggen op adviseren, helpen en ondersteunen. Maar daar staat wel de verplichting van de bijstandsgerechtigde tegenover om daaraan mee te werken en werk te aanvaarden. Als dat niet het geval is, zou een sanctie kunnen volgen. In kwadrant 3 wordt verondersteld dat de bijstandsgerechtigde intrinsiek gemotiveerd is, maar een beperkt doenvermogen heeft. Net als in kwadrant 2 zou de nadruk in de begeleiding moeten liggen op adviseren, helpen en ondersteunen.

Maar anders dan in kwadrant 3 gebeurt dit primair op basis van vertrouwen, en spelen verplichtingen en sancties niet of een ondergeschikte rol. De ‘extra aandacht’ die een op de drie deelnemers aan het Amsterdamse experiment met de bijstand kreeg, kan zowel op mensbeeld 2 als op mensbeeld 3 zijn gestoeld. In beginsel werden in deze conditie alle verplichtingen en sancties die in het ‘normale’ bijstandsregime gelden, gehandhaafd, hetgeen past bij mensbeeld 2. Tegelijkertijd lag de nadruk

Bos HvA - DRUK.indd 20

31/05/2023 10:51:45

Het Amsterdams Experiment met de Bijstand

21

sterk op intensieve begeleiding en ondersteuning en zeker niet op controleren en sanctioneren, wat weer beter aansluit bij mensbeeld 3. Tot slot sluit het mensbeeld in kwadrant 4, de intrinsiek gemotiveerde en zelfredzame burger, het beste aan bij de conditie ‘zelfregie’ in het experiment. Bijstandsgerechtigden kunnen het beste zelf bepalen welke vorm van begeleiding zij nodig hebben, op welke doelen zij zich richten en daar ook naar handelen. In dit mensbeeld kan men uitgaan van vertrouwen in de bijstandsgerechtigde en is er in beginsel geen noodzaak tot controle en sancties. Wie mensbeeld 2 of 3 aanhangt, zal dus de meeste positieve effecten verwachten van de conditie ‘extra aandacht’, wie mensbeeld 4 onderschrijft van de conditie ‘zelfregie’. Wie mensbeeld 1 aanhangt, zal waarschijnlijk het bestaande bijstandsregime onderschrijven en verwachten dat zowel extra aandacht als zelfregie tot minder goede resultaten leidt dan de reguliere begeleiding in combinatie met een bijverdienpremie (in het experiment was daarvan sprake in de vergelijkingsgroep). Natuurlijk hoeft men niet van mening te zijn dat een van deze vier mensbeelden op alle mensen van toepassing is. Het is heel goed denkbaar te veronderstellen dat mensen verschillen in hun vermogens en motivatie en dat de verschillende mensbeelden van toepassing zijn op verschillende (groepen) burgers.

Dit zou betekenen dat niet één van de drie condities in het experiment de ‘beste’ is. Dit was een belangrijke reden om in het experiment niet alleen te onderzoeken of verschillende vormen van begeleiding in het algemeen verschillende effecten hebben, maar ook of deze effecten uiteenlopen tussen bijstandsgerechtigden met verschillende kenmerken. Het is dan bijvoorbeeld denkbaar dat bij bijstandsgerechtigden die in mensbeeld 2 of 3 ‘passen’, extra aandacht de kans op werk of uitstroom uit de bijstand het meest bevordert, terwijl zelfregie juist het beste werkt voor bijstandsgerechtigden die in mensbeeld 4 ‘passen’ en de reguliere begeleiding voor bijstandsgerechtigden in mensbeeld 1. In het onderzoek zijn we daarom nagegaan of samenhang tussen de drie condities en een aantal uitkomstvariabelen (in het bijzonder (parttime) werk en uitstroom uit de bijstand) verschilt tussen verschillende groepen bijstandsgerechtigden (zie voor de resultaten hiervan hoofdstuk 2).

Bos HvA - DRUK.indd 21

31/05/2023 10:51:46

22

Paul de Beer en Sandra Bos

Leeswijzer Deze bundel is thematisch opgezet en bestaat uit zes op zichzelf staande hoofdstukken, elk met een eigen focus, een inleiding (hoofdstuk 1) en een afsluitend deel (hoofdstuk 8). De genoemde zes hoofdstukken zijn gebaseerd op data uit alle vier de metingen, zowel kwantitatief (enquêtes) als kwalitatief (diepte-interviews). Hoofdstuk 2 geeft een antwoord op de centrale vraag van het experiment: wat zijn de effecten van verschillende begeleidingscondities op de arbeidsparticipatie en uitstroom van bijstandsgerechtigden. In dit hoofdstuk worden, op basis van data uit de enquêtes, de drie begeleidingscondities naast elkaar gezet en vergeleken, om zo te bepalen of een bepaalde vorm van begeleiding een aantoonbaar effect heeft op arbeidsparticipatie en uitstroom. Hoofdstuk 3 beschrijft de ervaringen van de bijstandsgerechtigden uit de drie condities met het experiment. Wat vinden zij van hun verkregen begeleidingsvorm, de bijverdienpremie, de relatie met hun klantmanager en welke verwachtingen hadden ze van deelname aan het experiment? Deze vragen worden beantwoord aan de hand van diepte-interviews met bijstandsgerechtigden en aangevuld met kwantitatieve analyses van de enquêtes. In hoofdstuk 4 staan de ervaringen van de bijstandsgerechtigden aangaande betaald werk en inkomen centraal. Hierbinnen is veel aandacht voor parttime werk.

Er wordt gekeken naar de motivatie om te werken, de belemmeringen die ervoor zorgen dat mensen niet (meer) kunnen werken en de waarde die ze aan werk geven. Gaat het in hoofdstuk 4 over betaald werk, in hoofdstuk 5 kijken we naar de onbetaalde, maatschappelijke participatie van bijstandsgerechtigden in de samenleving en of dit per conditiegroep varieert. In dit hoofdstuk ook aandacht voor scholing van bijstandsgerechtigden, waarbij wordt ingegaan op de scholingsbehoefte en de belemmeringen die bijstandsgerechtigden en hun klantmanagers ondervinden in het realiseren van deze wens.

Bos HvA - DRUK.indd 22

31/05/2023 10:51:46

Het Amsterdams Experiment met de Bijstand

23

In het experiment wilden we naast het effect van begeleiding op betaalde en onbetaalde arbeid ook het effect op het welbevinden en de gezondheid van de bijstandsgerechtigden onderzoeken. Deze twee factoren staan in hoofdstuk 6 centraal. In hoofdstuk 7 verandert het perspectief. In plaats van de bijstandsgerechtigden, belichten we in dit hoofdstuk de klantmanagers en beschrijven we, op basis van de diepte-interviews, hun ervaringen met het experiment en de nieuwe begeleidingsvormen. Wat hebben ze geleerd in de vier jaar dat het onderzoek duurde en wat nemen ze mee in hun handelingsmethoden nu het experiment is afgerond? Hoofdstuk 8 is het afsluitende hoofdstuk met hierin de aandachtspunten die we de gemeente Amsterdam meegeven op basis van onze bevindingen. We plaatsen die in de context anno 2023 waarin gewerkt wordt aan een herziening van de Participatiewet, er sprake is van toenemende armoede, minder mensen financiële basiszekerheid ervaren en er een ongekende krapte op de arbeidsmarkt heerst. We komen terug op de mensbeelden uit het inleidende hoofdstuk, omdat naast passende begeleidingsvormen het heel belangrijk is hoe er maatschappelijk naar mensen in de bijstand ‘gekeken’ wordt.

Bos HvA - DRUK.indd 23

31/05/2023 10:51:46

Bos HvA - DRUK.indd 24

31/05/2023 10:51:46

Hoofdstuk 2

Drie soorten begeleiding: een evaluatie Kim van Berkel en Paul de Beer

Het hoofddoel van het Amsterdams Experiment met de Bijstand was om na te gaan of het uitmaakt welk soort begeleiding bijstandsgerechtigden krijgen. In het bijzonder ging het om de vraag wat het effect is als bijstandsgerechtigden hetzij extra aandacht krijgen van klantmanagers, hetzij ruimte krijgen om zelf de ‘regie’ over hun activiteiten te nemen. Gaan zij bij een bepaalde vorm van begeleiding vaker of juist minder vaak aan het werk, stromen zij sneller of juist trager uit de bijstand, ontplooien zij meer of minder andere maatschappelijke activiteiten, zoals vrijwilligerswerk, mantelzorg of een opleiding? Of maakt de vorm van begeleiding geen verschil? Verder ging het in het experiment om de effecten van verschillende vormen van begeleiding op het welbevinden en de financiële situatie van de bijstandsgerechtigden. Om deze effecten te kunnen vaststellen werden de deelnemers aan het experiment willekeurig (op basis van toeval) ingedeeld in drie experimentgroepen, namelijk een extra-aandachtgroep, een zelfregiegroep en een groep die de reguliere begeleiding kreeg (de vergelijkingsgroep). In dit hoofdstuk bespreken we de effecten van de drie soorten begeleiding van de deelnemers aan het experiment. De nadruk ligt daarbij op de effecten van de begeleidingscondities op de uitstroom uit de bijstand

Bos HvA - DRUK.indd 25

31/05/2023 10:51:46

26

Kim van Berkel en Paul de Beer

en op het hebben van (parttime) werk.1 De effecten op andere vormen van maatschappelijke participatie, namelijk vrijwilligerswerk, mantelzorg en het volgen van een opleiding of cursus en op het welzijn van de deelnemers, komen in latere hoofdstukken aan de orde. We gaan ook na of bepaalde groepen meer baat hebben bij een van de soorten begeleiding dan andere groepen. Waar mogelijk vergelijken we onze resultaten met de resultaten die zijn gevonden in de andere zes gemeenten waar vergelijkbare experimenten zijn uitgevoerd tussen 2018 en 2020. In hoofdstuk 3 gaan we, op basis van de diepte-interviews met een selectie van deelnemers, verder in op de ervaringen met de verschillende soorten begeleiding.

De opzet van het experiment en het onderzoek Hoe de selectie en indeling van deelnemers aan het experiment plaatsvond, is gedetailleerd beschreven in hoofdstuk 1. De groep van ruim 800 deelnemers die werd geselecteerd voor het wetenschappelijk onderzoek, is vanaf het begin van het experiment viermaal geïnterviewd: aan het begin (T0: 2018/2019), halverwege (T1: 2019/2020) en aan het einde (T2: 2020/2021) van het experiment, en een jaar na afloop ervan (T3: 2022). Tabel 1 geeft een overzicht van de periodes waarin de interviews zijn gehouden en van het aantal geïnterviewde deelnemers. Dat het aantal respondenten met iedere meting afneemt is gebruikelijk bij een dergelijk longitudinaal onderzoek. Dit had in ons geval verschillende oorzaken, zoals deelnemers die verhuisden uit Amsterdam, niet langer bereikbaar bleken of niet meer bereid waren aan het onderzoek deel te nemen. De analyses in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op de 513 deelnemers die vanaf de nulmeting tot en met de nameting zijn geïnterviewd. Deelnemers die niet iedere meting zijn geïnterviewd, hebben we dus niet meegenomen in de analyses. Indien deze ‘uitval’ vaker voorkomt onder

1.

Bos HvA - DRUK.indd 26

Het hebben van (parttime) werk staat niet per se gelijk aan het uitstromen uit de bijstand. Bijstandsgerechtigden met weinig inkomen uit werk, ontvangen nog een aanvullende uitkering. Pas wanneer het inkomen uit werk hoger is dan de maximale hoogte van de uitkering, stroomt iemand uit de bijstand.

31/05/2023 10:51:46

Drie soorten begeleiding

27

deelnemers met bepaalde kenmerken, kan dit de resultaten vertekenen. In het onderzoek hebben we zo goed mogelijk rekening gehouden met deze mogelijke vertekening.2 Tabel 1. Periodes en aantallen respondenten van de vier metingen Meting

Periode

Aantal respondenten

Nulmeting (T0)

maart 2018 – november 2019

812

T1 meting

april 2019 – december 2020

625

T2 meting

oktober 2020 – juni 2021

547

Nameting (T3)

februari 2022 – juli 2022

513

Noot: Een klein aantal interviews heeft buiten de getoonde periodes plaatsgevonden. De periodes waarin de metingen plaatsvonden overlappen, maar doordat steeds eenzelfde interviewvolgorde werd aangehouden, zat er voor iedere deelnemer steeds tenminste zes maanden tussen twee opeenvolgende interviews.

De kenmerken van de deelnemers aan het begin van het experiment verschilden in een aantal opzichten vrij sterk van die van de totale bijstandspopulatie in Amsterdam. Tabel 2 laat zien dat zich onder de deelnemers veel vrouwen, veel eenoudergezinnen en paren zonder kinderen, veel 35-44- en 45-54-jarigen, veel bijstandontvangers met een havo- of vwodiploma of een diploma van het hoger onderwijs en veel mensen met een Surinaamse of een ‘overige’ migratieachtergrond bevonden. Er was relatief weinig verschil in de uitkeringsduur aan het begin van het experiment. Het grootste verschil betrof het aandeel dat aan het begin van het experiment al parttime werkte: 61% onder de deelnemers aan het experiment tegenover niet meer dan 7% onder de gehele bijstandspopulatie. Dit wordt verklaard door het feit dat parttime werkenden onmiddellijk financieel voordeel ondervonden als zij aan het experiment gingen deelnemen (zie volgende paragraaf). Bijstandsgerechtigden die al parttime werkten of verwachtten op korte termijn parttime te gaan werken, hadden dus een sterke financiële prikkel om deel te nemen aan het experiment.

2.

Bos HvA - DRUK.indd 27

In de analyses wegen we de deelnemers aan de hand van de kans dat iemand met vergelijkbare kenmerken gedurende het experiment is uitgevallen. Deelnemers met kenmerken die vaker dan gemiddeld stoppen met het experiment krijgen hierdoor een groter gewicht in de analyses.

31/05/2023 10:51:46

28

Kim van Berkel en Paul de Beer

Tabel 2. Kenmerken van de deelnemers en de totale bijstandspopulatie in Amsterdam Deelnemers experiment

Alle bijstandsgerechtigden

812

40.300

61 39

49 51

51 27 16 6

84 7 5 4

1 13 28 35 23

4 15 20 27 34

20 13 18 17 15 18

28 16 21 7 11 18

21 16 3 8 12 39 2

38 11 2 6 11 31 0

≤ 6 mnd 7-12 mnd 1-2 jr 2-3 jr 3-5 jr 5-10 jr >10 jr

8 5 12 11 16 29 19

8 7 11 9 14 23 27

Parttime werk (%)

61

7

Totaal (N=100%) Geslacht (%) Vrouw Man Huishoudenstype (%) Alleenstaande Eenoudergezin Paar zonder kinderen Paar met kinderen Leeftijdsgroep (%) 18-24 jr. 25-34 jr. 35-44 jr. 45-54 jr 55-65 jr. Opleidingsniveau (%) Geen/bao Vmbo Mbo Havo/vwo Hbo/wo Anders/onbekend Herkomst (%) Nederland Suriname Antillen Turkije Marokko Overig Onbekend Uitkeringsduur (%)

Bos HvA - DRUK.indd 28

31/05/2023 10:51:46

Drie soorten begeleiding

29

Drie soorten begeleiding Zoals gezegd werden de deelnemers aan het experiment ingedeeld in drie groepen, elk met een eigen begeleidingsconditie: extra aandacht, zelfregie en reguliere begeleiding. Zij ontvingen deze begeleiding vanaf het moment dat zij gingen deelnemen aan het experiment (2018/2019) tot de afloop ervan in maart 2021 (T2). Daarna ontvingen alle deelnemers in principe weer de reguliere begeleiding, al konden klantmanagers in overleg met de deelnemers besluiten om de begeleiding die tijdens het experiment gold, voort te zetten of juist het roer helemaal om te gooien en te wisselen naar zelfregie dan wel extra aandacht. Naast de verschillende soorten begeleiding, kregen alle deelnemers aan het experiment het recht op een bijverdienpremie. Wie inkomsten uit betaald werk had, kreeg tweemaal per jaar de helft daarvan tot een maximum van 200 euro per maand uitgekeerd in de vorm van een premie (die dus maximaal 1.200 euro per keer kon bedragen en 2.400 euro per jaar). Omdat deze bijverdienpremie niet verschilde tussen de drie experimentgroepen – op grond van de juridische verplichting tot gelijke behandeling kreeg ook de vergelijkingsgroep recht op deze premie – kunnen wij geen uitspraak doen over het effect van die premie.

Deze laten we in dit hoofdstuk dan ook buiten beschouwing.3 Hoewel de bijverdienpremie niet verschilde tussen de drie experimentgroepen, zijn de uitkomsten er mogelijk wel door beïnvloed. Zo is het mogelijk dat dankzij de premie meer deelnemers aan het experiment aan het werk zijn gegaan of zijn gebleven. Door de premie was deelname aan het experiment bijzonder aantrekkelijk voor bijstandsgerechtigden die vóór het experiment al in deeltijd werkten. Door deel te nemen aan het experiment mochten zij immers feitelijk de helft van hun eigen inkomsten (tot 200 euro per maand) houden. Dit verklaart waarom, zoals we hierboven zagen, aan het begin van het experiment veel meer deelnemers een parttimebaan hadden dan alle bijstandsgerechtigden in Amsterdam. Dit

3.

Bos HvA - DRUK.indd 29

De afdeling Onderzoek en Statistiek (O&S) van de gemeente Amsterdam heeft wel een onderzoek gedaan naar de effecten van de bijverdienpremie, door deelnemers en nietdeelnemers aan het experiment met elkaar te vergelijken (Van Kempen et al., 2021).

31/05/2023 10:51:46

30

Kim van Berkel en Paul de Beer

heeft ook als consequentie dat de deelnemers van het experiment geen afspiegeling vormen van de gehele groep bijstandsgerechtigden in Amsterdam. De uitkomsten van het experiment gelden dan ook niet zonder meer voor alle mensen in de bijstand. We bespreken de drie experimentgroepen nu in meer detail.

Extra aandacht In deze groep kregen de deelnemers intensievere begeleiding dan zij voor het experiment gewend waren of dan zij zouden hebben ontvangen als zij niet aan het experiment hadden deelgenomen. Wat ‘intensief’ inhield, verschilde per deelnemer en was afhankelijk van de specifieke situatie. Intensievere begeleiding kon zowel bestaan uit het aanbieden van extra begeleidingstrajecten als uit frequenter contact tussen de klantmanager en de bijstandsgerechtigde. Uiteindelijk bepaalden de klantmanager en de bijstandsgerechtigde samen hoe frequent zij contact hadden en welke instrumenten werden ingezet (opleiding, jobcoach, leerstage). De extra aandacht kon zowel gericht zijn op de begeleiding naar betaald werk als op maatschappelijke participatie en welzijn.

Zelfregie De deelnemers aan de zelfregiegroep kregen tijdens het experiment zoveel mogelijk zelf zeggenschap over de wijze van begeleiding door de klantmanager en de activiteiten die men ontplooide. Zo kon de deelnemer in de zelfregiegroep in principe zelf – zij het in overleg met de klantmanager – bepalen of en aan welk re-integratietraject zij of hij deelnam. De deelnemer bepaalde ook zelf of en hoe vaak er contact was met de klantmanager. Deelnemers konden ook besluiten om geen contact te zoeken. Wel moest de klantmanager minimaal eenmaal per jaar contact opnemen met de deelnemer, om relevante informatie te verstrekken en te informeren hoe het met hem of haar ging. Omdat het Amsterdamse experiment geheel binnen het kader van de Participatiewet was georganiseerd, hadden ook de deelnemers aan de zelfregiegroep formeel de plicht om werk te zoeken en geschikt werk te aanvaarden. Feitelijk werd deze verplichting echter niet actief gecontroleerd en gehandhaafd.

Bos HvA - DRUK.indd 30

31/05/2023 10:51:46

Drie soorten begeleiding

31

Vergelijking Voor de deelnemers aan de vergelijkingsgroep veranderde er tijdens het experiment in beginsel niets aan de reguliere begeleiding die zij al vóór deelname aan het experiment ontvingen. Dit betekende dat de begeleiding sterk kon verschillen in frequentie en intensiteit, afhankelijk van de specifieke situatie van de bijstandsgerechtigde en de inzet van de klantmanager. Wel konden ook deze deelnemers, evenals die aan de twee andere experimentgroepen, tweemaal per jaar de bijverdienpremie ontvangen als zij inkomsten uit (parttime) arbeid hadden.

Resultaten In de volgende paragrafen bespreken we de effecten van de verschillende soorten begeleiding op de uitstroom uit de bijstand en de deelname aan betaald (parttime) werk. We rapporteren de uitkomsten voor de vier momenten waarop de deelnemers zijn geïnterviewd. Als we bij onderstaande resultaten spreken over een ‘significant’ verschil in uitkomst tussen de experimentgroepen, bedoelen we daarmee dat het onwaarschijnlijk is dat het verschil dat we hebben gevonden op toeval berust. Het gaat dan dus hoogstwaarschijnlijk om een verschil dat daadwerkelijk het gevolg is van de verschillen in begeleidingscondities.

Uitstroom uit de bijstand Deelnemers uit de zelfregiegroep zijn een jaar na afronding van het experiment (T3) significant minder vaak uitgestroomd dan deelnemers uit de extra-aandacht- en de vergelijkingsgroep. Dit verschil is ontstaan na de coronacrisis. Bij de start van het experiment ontvingen alle deelnemers die zijn geïnterviewd bijstand van de gemeente. Dat betekent dat bij de T0meting (vanaf het tweede kwartaal van 2018) de uitstroom uit de bijstand in alle drie experimentgroepen per definitie nul was. Daarna zien we in alle drie groepen dat het aandeel deelnemers dat is uitgestroomd, geleidelijk toeneemt (zie Figuur 1). In eerste instantie ging dit in alle drie groepen redelijk gelijk op, tot het tweede kwartaal van 2020. Wel nam de

Bos HvA - DRUK.indd 31

31/05/2023 10:51:46

32

Kim van Berkel en Paul de Beer

uitstroom uit de extra-aandachtgroep wat sneller toe dan in de andere twee groepen. Hierdoor was in het eerste kwartaal van 2020 het aandeel van de extra-aandachtgroep dat was uitgestroomd met 28,0% wat hoger dan in de zelfregiegroep (24,6%) en de vergelijkingsgroep (25,0%). Dit verschil was echter niet statistisch significant. In het tweede kwartaal van 2020 zakte de economie sterk in als gevolg van de coronacrisis en de ‘intelligente lockdown’ die de regering afkondigde. De werkloosheid begon op te lopen en dit zien we duidelijk terug in de uitstroom uit de bijstand van de deelnemers in het experiment. De uitstroom steeg amper meer in de zelfregiegroep en de vergelijkingsgroep, en in de extra-aandachtgroep was er zelfs kortstondig een daling in de uitstroom. Dit laatste betekent dat sommige deelnemers die eerst waren uitgestroomd, opnieuw een beroep op de bijstand deden. Vanaf het eerste kwartaal van 2021, toen de economie herstelde en de arbeidsmarkt aantrok, nam de uitstroom uit de extra-aandachtgroep en

Figuur 1. Uitstroom uit de bijstand per experimentgroep (%) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Extra aandacht

Bos HvA - DRUK.indd 32

Vergelijking

Zelfregie

31/05/2023 10:51:46

Drie soorten begeleiding

33

de vergelijkingsgroep weer toe, maar de zelfregiegroep bleef achter. In die groep daalde de uitstroom zelfs nog iets ten opzichte van het voorgaande kwartaal. Daarna steeg de uitstroom echter weer in alle drie groepen tot eind 2022. Wel was deze stijging in de zelfregiegroep minder sterk dan in de twee andere groepen. Bij de nameting op T3 was 39% van de deelnemers uit de bijstand gestroomd. De uitstroom was het grootst in de vergelijkingsgroep (42%), maar ook in de extra-aandachtgroep lag de uitstroom (40%) nog significant hoger dan in de zelfregiegroep (35%). Zelfregie lijkt dus een negatief effect te hebben gehad op de kans om uit de bijstand te stromen. Opvallend is wel dat dit verschil pas is ontstaan in het laatste jaar van het experiment en groter is geworden na afloop van het experiment, toen de deelnemers aan de zelfregiegroep in beginsel weer de reguliere begeleiding kregen. Wat hiervoor de verklaring is, weten we niet. We merken op dat we in de uitstroom uit de bijstand geen noemenswaardig verschil vonden tussen de extra-aandachtgroep en de vergelijkingsgroep. Met andere woorden, het experiment levert geen aanwijzingen op dat extra aandacht in vergelijking met de reguliere begeleiding de kans op uitstroom uit de bijstand vergroot. Het grootste deel van de uitstromers (28% van de 39%) is uitgestroomd vanwege inkomsten uit betaald werk.

De rest (11%) is om overige redenen uitgestroomd, zoals inkomsten van een partner of verhuizing naar een andere gemeente. Ook als we alleen kijken naar uitstroom naar betaald werk, stroomden deelnemers uit de zelfregiegroep significant minder vaak uit de bijstand. Enigszins vergelijkbare resultaten worden gevonden in de eindrapportages van de zes gemeentes waar tussen 2018 en 2020 ook bijstandsexperimenten hebben plaatsgevonden. Zo vonden Betkó et al. (2020) in Nijmegen ook een negatief effect van zelfregie op de uitstroom uit de bijstand naar (deeltijd)werk. Gramberg en De Swart (2020) vonden in Deventer een aanwijzing voor een positief effect van extra aandacht op uitstroom. In een overkoepelende studie van het Centraal Planbureau vinden Verlaat en Zulkarnain (2022) enkele positieve effecten van extra aandacht op uitstroom naar werk in Utrecht.

Bos HvA - DRUK.indd 33

31/05/2023 10:51:47

34

Kim van Berkel en Paul de Beer

(Parttime) werk „ AANDEEL BETAALD WERKENDEN

Tijdens de coronacrisis (T2) daalde in elke begeleidingsgroep het percentage deelnemers met betaald werk. Echter, deze daling was veel groter in de zelfregiegroep en de vergelijkingsgroep dan in de extra-aandachtgroep. Deze verschillen waren ook statistisch significant. Na de coronacrisis (T3) gingen in alle groepen weer meer mensen aan het werk, het meest in de zelfregiegroep en de vergelijkingsgroep. Een jaar na afloop van het experiment was er hierdoor nog maar een klein (niet significant) verschil tussen het percentage betaald werkenden in de extra-aandachtgroep enerzijds en in de zelfregiegroep en vergelijkingsgroep anderzijds. Bij de start van het experiment had iets minder dan twee derde van de deelnemers betaald werk. Dit aandeel was iets groter in de extra-aandachtgroep (66%) dan in de vergelijkingsgroep (64%) en in de zelfregiegroep (62%), zoals te zien is in Figuur 2. In het eerste jaar van het experiment veranderde dit nauwelijks, al nam het aandeel werkenden in de extraaandachtgroep en de vergelijkingsgroep wel iets toe. Zo had op T1 68% van de deelnemers aan de extra-aandachtgroep betaald werk, 2% meer dan in de vergelijkingsgroep en 6% meer dan in de zelfregiegroep. Na de T1-meting brak de coronacrisis uit en verloren veel deelnemers hun baan. Op T2 was daardoor in elke experimentgroep het percentage deelnemers met betaald werk afgenomen.

In de zelfregiegroep en de vergelijkingsgroep was deze daling echter veel groter dan in de extraaandachtgroep. Op T2 had nog maar 49% van de deelnemers in de vergelijkingsgroep en de zelfregiegroep betaald werk, terwijl dit in de extra-aandachtgroep nog 64% was. Dit verschil blijft bestaan en is statistisch significant als rekening wordt gehouden met verschillen in achtergrondkenmerken tussen de deelnemers van de drie groepen, zoals leeftijd, sekse, opleidingsniveau en uitkeringsduur. Het verschil in aandeel werkenden tussen de drie groepen op T2 komt vooral doordat deelnemers die extra aandacht ontvingen tijdens de coronacrisis minder vaak hun baan verloren dan deelnemers aan de andere twee groepen. Dit suggereert dat een meer intensieve begeleiding

Bos HvA - DRUK.indd 34

31/05/2023 10:51:47

Drie soorten begeleiding

35

door de klantmanager een positief effect heeft op de ‘schokbestendigheid’ van de bijstandsgerechtigde op de arbeidsmarkt. Door het type werk of contract van de bijstandsgerechtigde (eventueel verkregen met behulp van de klantmanager) of vanwege de contacten tussen de klantmanager en de werkgever hebben deelnemers uit de extra-aandachtgroep vaker hun baan behouden tijdens de coronacrisis. Een jaar na het einde van het experiment (T3), toen de coronacrisis voorbij was, waren de verschillen in het aandeel werkenden tussen de drie groepen veel kleiner geworden. Zo werkte op T3 66% van de deelnemers uit de extra-aandachtgroep, 60% uit de vergelijkingsgroep en 56% uit de zelfregiegroep. In alle drie groepen is het aandeel werkenden na de coronacrisis gestegen, maar veruit het sterkst in de vergelijkingsen zelfregiegroep – de groepen die eerder heel hard geraakt waren door de crisis. Toch is na dit herstel het aandeel werkenden in de extra-aandachtgroep nog steeds het hoogst, alhoewel de verschillen niet meer significant zijn. Ook is het aantal werkende deelnemers op T3 nog niet volledig terug op het peil van de T0 meting. De licht positieve trend in de arbeidsdeelname tussen T0 en T1 heeft zich uiteindelijk niet kunnen voortzetten.

Figuur 2. Aandeel deelnemers met (parttime) werk per experimentgroep (%) 70 65 60 55 50 45 40 T0

Bos HvA - DRUK.indd 35

T1

T2

Extra aandacht

Vergelijking

T3 Zelfregie

31/05/2023 10:51:47

36

Kim van Berkel en Paul de Beer

We concluderen dat extra aandacht van de klantmanager heeft geholpen om de gevolgen van de coronacrisis op te vangen, maar dat de verschillen tussen de drie begeleidingscondities na de coronacrisis en na afloop van het experiment (op T3) weer grotendeels zijn verdwenen. Enerzijds kan dit komen doordat er, vanwege deze kleinere daling in het aantal betaald werkenden in de extra-aandachtgroep, ook weinig was om ‘in te halen’ na de coronacrisis. Anderzijds is na T2 de experimentele begeleiding gestopt. Het is daardoor mogelijk dat het grotere aandeel werkenden in de extra-aandachtgroep tijdens de coronacrisis een positief effect was van langdurige intensieve begeleiding en niet zozeer van de begeleiding in crisistijd. In dat geval is het verschil tussen de groepen na het experiment weer kleiner geworden doordat deze groep geen extra aandacht meer kreeg. Dit zou betekenen dat extra aandacht alleen een tijdelijk effect heeft op de arbeidsdeelname van bijstandsgerechtigden. Of dit werkelijk de verklaring is, kunnen we echter niet met zekerheid vaststellen. Verlaat en Zulkarnain (2022) vinden in hun overkoepelende studie indicaties dat in Utrecht juist zelfregie een positief effect had op het percentage werkenden na afloop van het experiment. Wij vinden een dergelijk effect niet.

De percentages werkende deelnemers aan het Amsterdams Experiment met de Bijstand liggen in de drie begeleidingsgroepen een jaar na afloop van het experiment (T3) juist weer dichter bij elkaar dan aan het einde van het experiment (T2). Hoewel de verschillen niet significant zijn, is het percentage werkenden op T3 in de zelfregiegroep juist het laagst. „ AANTAL UREN BETAALD WERK

Gemiddeld werkten deelnemers aan de zelfregiegroep aan het einde van het experiment (T2) 1,4 uur per week minder dan deelnemers aan de vergelijkingsgroep en 2,3 uur minder dan deelnemers aan de extra-aandachtgroep. Op T3 was dit verschil toegenomen tot 2,5 uur minder dan deelnemers aan zowel de vergelijkingsgroep als de extra-aandachtgroep. Dit verschil was statistisch significant. Waar de deelnemers die aan het begin van het experiment al betaald werk deden in de drie groepen gemiddeld ongeveer evenveel uren werkten in een week (14,6 uur in de extra-aandachtgroep, 14,4 uur in