A - 18 Grondzaken (31) Raadsonderzoek erfpachtbeleid Amsterdam

erfpacht de burger het vertrouwen van veel burgers lijkt te zijn

ervaren onzekerheid. Niemand heeft tenslotte een glazen bol

verloren. Onze indruk is dat dit mede veroorzaakt is doordat

en daarmee zal er in het erfpachtstelsel altijd sprake zijn van

burgers niet de gelegenheid hebben gehad te participeren

(rechts)onzekerheid. Aan de andere kant is transparantie wel

in de totstandkoming van beleid en op momenten ook als

een voorwaarde voor de democratische legitimatie van het

tegenstander zijn beschouwd.

erfpachtstelsel.

Dat van echte participatie geen sprake is, geldt voor

De informatievoorziening van het erfpachtstelsel is

belangengroepen, maar ook voor deskundigen. Exemplarisch

een punt van zorg en de verantwoordelijkheden zijn

is dat de uitkomsten van de zogeheten ‘dwarskijksessies’ niet

niet helder belegd

(meer) tot aanpassingen leiden maar eerder tot versteviging

Om dezelfde reden dat volledige transparantie de onzekerheid

van de stellingname. Ook is exemplarisch dat de gemeente in

niet volledig kan wegnemen, zal ook een (actieve)

antwoorden weinig onderscheid lijkt te zien tussen inspraak

informatievoorziening (door de gemeente of derden) of

enerzijds en een onderhandeling (met belanghebbenden)

onderzoeksplicht (van de consument) geen volledige oplossing

anderzijds. Dat een onderhandeling volgens het college niet de

zijn.

juiste route is om te bewandelen, is te begrijpen. Er zijn echter talloze andere manieren om een (gestructureerde) dialoog te

Ontegenzeggelijk is waar dat consumenten niet vaak in hun

voeren dan door middel van een onderhandeling. Dit leidt

leven te maken zullen hebben met keuzes over erfpacht. Zij

er toe dat een aantal kritiekpunten op het erfpachtstelsel

missen daardoor het overzicht en een volledig begrip van de

– die zich ook in dit rapport manifesteren – al tijdens de

consequenties op hun (persoonlijke) situatie. De koop van

aanpassingen van het erfpachtstelsel bij het college onder de

een woning is voor veel consumenten de meest ingrijpende

aandacht waren. Dit is voor ons een indicatie dat het college

financiële beslissing die zij maken in hun leven. Tegelijkertijd

destijds weinig ruimte voelde om aan deze kritieken tegemoet

mag tegen die achtergrond verwacht worden dat een consument

te komen. Daarnaast lijkt het erop dat hier de burger tegenover

zich verdiept in het erfpacht, al dan niet door het raadplegen

het bestuur staat, in plaats van de situatie waarbij het bestuur er

van derden met specifieke expertise (bijvoorbeeld hun

voor de burger is en de burger betrekt.

makelaar).

77

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

Wij zien dat de gemeente Amsterdam een rol heeft genomen

erfpacht. Wij constateren dat het nieuwe stelsel van

in de informatievoorziening. Voor een potentiële woningkoper

eeuwigdurende erfpacht deze knelpunten niet oplost en dat

is de informatie goed toegankelijk te vinden op de website.

het stelsel zelfs ingewikkelder is geworden. De procedure bij

Ook heeft de gemeente een rekentool ter beschikking gesteld.

vaststelling van de nieuwe canon is nog steeds ingewikkeld en

Eveneens is geprobeerd de complexe materie zo toegankelijk

weinig transparant. Banken zullen op termijn naar verwachting

mogelijk op te schrijven en inzichtelijk te maken met

terughoudender zijn bij de financiering van woningen met

infographics. Hiermee geeft de gemeente invulling aan een

voortdurende erfpacht. Een keuze voor eeuwigdurende erfpacht

gevoelde verantwoordelijkheid om te zorgen voor een goede

levert wellicht meer zekerheid op wat de consument in de

informatievoorziening zodat consumenten een geïnformeerde

toekomst kwijt is aan erfpacht, maar levert onzekerheid op over

beslissing kunnen nemen.

de vraag of dit de juiste keuze is. Ook geeft het geen antwoord op de vraag of het bedrag redelijk is (te hoog of te laag) en

Wat in de informatie echter ontbreekt, is een duidelijke

evenmin of dit bedrag in redelijke verhouding staat tot straat,

omschrijving van de risico’s en onzekerheden. Maar

buurt en stadsgenoten.

belangrijker: het is ook niet glashelder wie aan de lat staat om de risico’s en onzekerheden over het voetlicht te brengen.

Wij zien dat over de periode 2000 – 2020 met name het gesprek

Wat erfpachter en de gemeente precies van elkaar mogen

is gevoerd over de technische aspecten en de uitvoering (het

verwachten is niet duidelijk. Dit geldt ook voor de rol en

wat en hoe) van het erfpachtstelsel. Er is gesleuteld aan de

verantwoordelijkheid van makelaars, notarissen, banken en

residuele grondwaardemethode, BSQ en overstapregeling. In

hypotheekadviseurs. Nog los van het gegeven dat ook deze

deze discussies is zelden over de doelen en ‘het waarom’ van

actoren niet de mogelijkheid – en soms ook niet het belang –

het erfpachtstelsel gesproken, terwijl het erfpachtstelsel toch

hebben om de (beoogde) erfpachter tot in de finesses mee te

een manier (middel) zou moeten zijn om publieke waarde te

nemen in de (mogelijke) consequenties van hun keuzes.

realiseren en ook tot de publieke doelen in redelijke verhouding zou moet staan. Het middel van erfpacht lijkt een doel in

Wat hierin verder nog meespeelt, is dat er geen duidelijke

zichzelf geworden.

partij is die toeziet op de consumentenbescherming binnen het erfpachtrecht. Erfpacht valt niet onder het

Al met al zien wij een Gordiaanse knoop: hoewel duidelijk is dat

consumententoezicht van de ACM en er is geen sprake van

de bescherming van de erfpachter in het erfpachtstelsel onder

een financieel product in de zin van de Wet op het financieel

druk staat, is niet direct evident hoe deze bescherming voor

toezicht (Wft), waardoor ook de AFM geen toezicht houdt. De

erfpachters in totaliteit verbeterd kan worden.

Amsterdamse gemeenteraad heeft uiteraard een kaderstellende en controlerende functie, maar het is niet realistisch dat de gemeenteraad vanuit die rol de bescherming van de erfpachter volledig kan borgen.

5.4 Erfpacht in Amsterdam, een Gordiaanse knoop Op basis van onze analyse en op basis van de vele gesprekken die we gevoerd hebben wordt ons één ding duidelijk: niemand is écht tevreden met het huidige stelsel. De redenen van deze onvrede zijn vaak ideologisch gemotiveerd en daarmee niet altijd onderling verenigbaar. Dit leidt ertoe dat, hoewel geen van de betrokkenen blij is met de werking van het huidige stelsel van erfpacht, het toch lastig is om daar iets aan te doen. Bij de introductie van het nieuwe stelsel voor eeuwigdurende erfpacht diende het stelsel een oplossing te bieden voor de gesignaleerde knelpunten in het stelsel voor voortdurende

HOOFDSTUK 6

Beantwoording onderzoeksvragen

79

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

6.1 Beantwoording onderzoeks­ vraag 1: mate van consumentenbescherming van erfpachters Vraag 1 Welke mate van consumentenbescherming zouden

•

Europees recht, met name waar het gaat om regelgeving over algemene voorwaarden en de ‘grondrechten’ uit het Handvest;

•

Internationaal recht: mensenrechtenverdragen en het Europees Handvest inzake lokale autonomie.

Amsterdamse erfpachters moeten genieten? a. Welke mate van consumentenbescherming genieten

Zo bezien ontbreekt het niet aan juridische aanknopingspunten

Amsterdamse erfpachters op grond van de bestaande

voor consumentenbescherming. Het complexe samenspel

wet- en regelgeving en jurisprudentie?

tussen al deze regels maakt het wel onoverzichtelijk en lastig

b. Welke mate van consumentenbescherming wordt ge-

te beoordelen welke regels in een concrete zaak bepalend zijn

boden aan Amsterdammers die een woning kopen, op

voor het daadwerkelijke niveau van consumentenbescherming.

grond van het Burgerlijk Wetboek (boek 7), is deze be-

Daarbij komt dat juridische procedures lang duren en

scherming ook van toepassing op erfpachters en waarom

tijdrovend zijn. Ook de rechtseenheid is een punt van zorg.

is er voor gekozen om de bepalingen over consumentenkoop alleen op roerende zaken van toepassing te verkla-

Hierbij is het eerder gemaakte onderscheid tussen bescherming

ren?

‘aan de voorkant’ en bescherming ‘aan de achterkant’ relevant.

c. In hoeverre is de consumentenbescherming die op

Aan de achterkant speelt met name de vraag of de Algemene

grond van de Wet op het Financieel Toezicht geldt voor

Bepalingen zich verdragen met de consumentenregels over

complexe financiële producten, een geschikt kader en/

algemene voorwaarden en de indringendheid van de toets die de

of richtlijn voor toepassing op gemeentelijk erfpacht in

rechter hierin aanlegt (of moet aanleggen). Op dit vlak lopen

Amsterdam?

ook nog een aantal procedures, waarbij het laatste (rechterlijke) woord nog niet is gezegd.

6.1.1

Welke mate van consumentenbescherming genieten Amsterdamse erfpachters op grond van de bestaande wet- en regelgeving en jurisprudentie?

Aan de voorkant is het bestuur en de politiek aan zet. In het geval van erfpacht ligt hier dominant een taak voor het college, maar ook de gemeenteraad heeft een belangrijke

De bescherming die erfpachters genieten op grond van

rol. Deze rol heeft zich in de onderzochte periode ook

bestaande wet- en regelgeving is uitgewerkt in hoofdstuk 2 en

meermaals gemanifesteerd. Beginselen als rechtszekerheid en

bijlage 3. Deze wet- en regelgeving is tevens de toetssteen voor

rechtsgelijkheid spelen een belangrijke rol bij de bescherming

bevindingen in hoofdstukken 3 en 4 en analyse in hoofdstuk

van de consument, al zijn deze beginselen vaak niet als

5 waar het gaat om de wenselijkheid en mogelijkheid om de

zodanig benoemd. Op het vlak van de rechtszekerheid

consumentenbescherming te verbeteren.

is met de introductie van het stelsel van eeuwigdurende erfpacht een betekenisvolle stap gezet. Op het vlak van

In de kern is van belang dat consumentenbescherming, in brede

rechtsgelijkheid, transparantie en effectiviteit zijn meer

zin, geborgd is in privaatrechtelijke en publiekrechtelijke regels.

fundamentele vraagtekens te plaatsen in het licht van de

De consumentenbescherming heeft meerdere lagen. Hij bestaat

consumentenbescherming. Dit is verder uitgewerkt in paragraaf

uit bescherming op grond van:

5.3. Het is aan het bestuur en de politiek om hieraan gewicht te geven en al dan niet consequentie(s) aan te verbinden.

•

privaatrechtelijke regels, zowel goederenrechtelijk als verbintenissenrechtelijk;

•

publiekrechtelijke regels, waarbij de geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen richtinggevend zijn;

80

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

6.1.2 Welke mate van consumentenbescherming wordt geboden aan Amsterdammers die een woning kopen, op grond van het Burgerlijk Wetboek (boek 7), is deze bescherming ook van toepassing op erfpachters en waarom is ervoor gekozen om de bepalingen over consumentenkoop alleen op roerende zaken van toepassing te verklaren? Speciale consumentenbescherming bij aankoop van een woning In het burgerlijk recht geniet de consument-koper van een woning aanvullende bescherming. Een woning is een grote aankoop die niet iedere consument dagelijks doet en waar grote gevolgen aan vast zitten. De mate van consumentenbescherming die wordt geboden aan kopers van woningen in Amsterdam is dat de koop schriftelijk moet plaatsvinden, kan worden ingeschreven in de openbare registers en dat de koper drie dagen bedenktijd heeft. Ook is er specifieke bescherming voor de koper tegen wanprestatie van de verkoper die na de koop plaatsvindt, deze bescherming is echter niet specifiek voorbehouden aan consumenten.121 In onderstaande tabel is uitgewerkt om welke bescherming het gaat.

Eis

Bescherming die het biedt

Ratio

Schriftelijk aangaan122

De koop van een woning door een consument moet

De koper wordt beschermd als de koop schriftelijk plaats-

schriftelijk worden aangegaan.

vindt. Er is dan schriftelijk bewijs dat de koop heeft plaatsgevonden en wat de inhoud van de overeenkomst is.

Akte ter hand stellen

Van de koop moet een opgemaakte akte of afschrift ervan

Het biedt de koper bescherming als zij/hij een

van de koper123

ter hand worden gesteld aan de koper.

opgemaakte akte of afschrift van de koop heeft. Op die manier is er schriftelijk bewijs wat de koop precies inhoudt en bestaat duidelijkheid over welke versie geldt.

Bedenktijd

124

Drie dagen bedenktijd voor de koper van de woning.

Zodat de koper wordt beschermd als hij toch niet achter

Binnen die tijd kan de koper de koop zonder financiële

zijn eigen keuze staat en bijvoorbeeld te impulsief heeft

consequenties ontbinden. De bedenktijd begint

gehandeld.

op de dag na de dag van de terhandstelling van de ondertekende akte of afschrift daarvan. Inschrijving in openbare

In het bijzonder bescherming tegen wanprestatie van de

De koper beschermen tegen een aantal situaties die

registers125

verkoper die na de koop onbelast levert aan een derde,

kunnen plaatsvinden tussen het moment van het tekenen

tegen beslaglegging en tegen faillissement

van die ‘voorlopige’ koopovereenkomst en het moment waarop het eigendom (het huis) overgaat van eigenaar.

121 122 123 124 125

Art. 7:3 BW. Art. 7:2 lid 1 BW. Art. 7:2 lid 2 BW. Art. 7:2 lid 2 BW. Art. 7:3 lid 1 BW.

81

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

Toepassing van consumentenbescherming bij de

lopen tussen de lidstaten zeer uiteen, dat is een andere reden

aankoop van een woning in de context van erf pacht

waarom het lastig zou zijn om deze te verenigen in een Europese

De consumentenbescherming van de kopers van woningen in

regeling. Bovendien is de Europese wetgever bevoegd om regels

Amsterdam is van (overeenkomstige) toepassing op erfpachters.

betreffende consumentenbescherming te maken, voornamelijk

Volgens de wet is koop “de overeenkomst waarbij de een

gericht op productaansprakelijkheid. Het is maar de vraag of

zich verbindt een zaak te geven en de ander om daarvoor

de Europese wetgever wel bevoegd is om regels te maken over

een prijs in geld te betalen”.

onroerende zaken.

126

Bij erfpacht wordt er geen

zaak gekocht, maar een beperkt zakelijk recht gevestigd. Het

zaak van een ander te houden en te gebruiken. De zaak wordt

6.1.3 In hoeverre is de consumentenbescherming die op grond van de Wet op het financieel toezicht geldt voor complexe financiële producten, een geschikt kader en/of richtlijn voor toepassing op gemeentelijk erfpacht in Amsterdam?

dus niet daadwerkelijk gekocht en in eigendom overgedragen

De Wet op het financieel toezicht is een functioneel ingericht

zoals bij het kopen van de eigendom van een woning; slechts

wettelijk stelsel waarin de kaders worden geschetst voor het

het beperkte zakelijke recht van erfpacht wordt gekocht en

opereren in de financiële sector. Er wordt duidelijk geschetst

overgedragen. Art. 7:47 BW bepaalt echter dat een koop ook op

waar financiële ondernemingen aan moeten voldoen bij het

een vermogensrecht betrekking kan hebben. In dat geval zijn de

aanbieden van financiële producten. Zij moeten daarbij onder

bepalingen van de vorige afdelingen (dus de artikelen in boek

andere aantonen te voldoen aan de eisen van betrouwbaarheid,

7 vóór art. 47, waaronder de hiervoor besproken artikelen die

integere bedrijfsuitoefening, effectief verlenen van diensten,

de koper bescherming bieden) van toepassing voor zover dit

prudent beleggingsbeleid, het bieden van eerlijke en vrije

in overeenstemming is met de aard van het recht. Dit is in het

toegang tot haar eigen diensten en systemen, internationaal

geval van erfpacht voor de hand liggend.128

aanvaarde communicatieprocedures en standaarden en

erfpachtrecht wordt eenmalig gevestigd en wordt niet bij elke overdracht opnieuw gevestigd. Volgens de wet is erfpacht “een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft eens anders onroerende zaak te houden en te gebruiken”.127 Het gaat bij erfpacht dus om een recht om een onroerende

inzicht in financiële risico’s en kosten.132 Daarnaast worden Speciale consumentenbescherming bij aankoop van

cliënten van een afwikkelonderneming, betaalinstelling,

een roerende zaak

clearinginstelling, elektronischgeldinstelling, entiteit voor

De regels over consumentenkoop,129 die specifiek toezien op

risico-acceptatie, bank, kredietunie, premiepensioeninstelling,

roerende zaken, zijn te herleiden naar een Europese Richtlijn,

verzekeraar of wisselinstelling met zetel in Nederland

die de oorsprong van deze bepalingen in het Burgerlijk Wetboek

beschermd tegen ontoelaatbaar gedrag van deze financiële

vormt.

instellingen. Deze instellingen zijn verplicht een adequaat

130

In de Richtlijn is beargumenteerd waarom de

Europese wetgever de bescherming wil regelen voor roerende

beleid te voeren dat een integere uitoefening van de instelling

zaken en niet voor onroerende zaken.

waarborgt, waaronder het tegengaan van belangenverstrengeling

131

De Europese wetgever

is namelijk van mening dat overeenkomsten betreffende

en het op iedere wijze tegengaan van het schaden van het

onroerende goederen en rechten al zijn onderworpen aan

vertrouwen in de financiële onderneming of financiële

een aantal specifieke vereisten in de nationale wetgeving,

markten.133 De wet beschermt consumenten dus tegen

zoals in Nederland bijvoorbeeld de hiervoor beschreven

ontoelaatbaar gedrag van financiële instellingen. De ratio van

regels over consumentenkoop van een woning. De reden

de wet is consumenten en bedrijven die hun geld toevertrouwen

dat er is gekozen om de bepalingen over consumentenkoop

aan financiële instellingen te beschermen.134

alleen op roerende zaken van toepassing te verklaren is dus dat de Europese wetgever vindt dat de nationale wetgeving

Een financieel product is volgens de Wft een beleggingsobject,

al voldoende waarborgen biedt voor overeenkomsten

een betaalrekening, elektronisch geld, een financieel

betreffende onroerende goederen en rechten. De regels over

instrument, krediet, een spaarrekening, een verzekering, een

overeenkomsten betreffende onroerende goederen en rechten

premiepensioenverordening of een product dat is aangewezen bij AMvB.135 Een complex financieel product is een product

126 Art. 7:1 BW. 127 Art. 7:85 BW. 128 J.W.A. Biemans, Algemene beschouwingen over koop van vermogensrechten (en meer), MvV 2015. 129 Art. 7:5 BW. 130 Richtlijn 2011/83/EU. 131 Considerans 26, Richtlijn 2011/83/EU.

132 Art. 2:3.0d Wft. 133 Art. 3:10 Wft. 134 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiele-sector/ wet-op-het-financieel-toezicht-wft 135 Art. 1:1 Wft.

82

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

waarvoor extra regels gelden ten opzichte van financiële producten.

136

Die aanvullende regels zorgen met name voor

extra informatieverplichtingen waaraan een financiële instelling

6.2 Beantwoording onderzoeksvraag 2: rol van de consument binnen het erfpachtbeleid in Amsterdam

moet voldoen. Die informatieverplichtingen zien erop dat informatie over complexe producten op een gestandaardiseerde

Vraag 2

en eenvoudige manier moeten worden verstrekt. De ratio

In hoeverre heeft de consument centraal gestaan in het

daarachter is om aan de ene kant te zorgen dat de consument

erfpachtbeleid in Amsterdam in de periode 2000-2020?

op een begrijpelijke en toegankelijke manier informatie krijgt over en inzicht in de daadwerkelijke kenmerken van het

a. In hoeverre waren de belangrijkste wijzigingen van de

complexe product. Aan de andere kant om het mogelijk te

gemeentelijke erfpacht in de periode 2000-2020 duidelijk

maken om de diverse gelijksoortige complexe producten met

en kon een consument de (financiële) werking van het

elkaar te kunnen vergelijken.137

erfpachtrecht begrijpen, beoordelen en voorzien? b. In hoeverre waren de belangrijkste wijzigingen in de

De minister van BZK heeft tegen deze achtergrond opgemerkt:

periode 2000- 2020 van de gemeentelijke erfpacht veilig,

“Erfpacht is geen financieel product maar een zakelijk recht en

zodat voor de consument de vermogensrechtelijke uit-

kan daarom niet worden aangemerkt als een financieel product

komsten transparant, uitlegbaar en redelijk zijn?

en kan derhalve ook niet worden aangemerkt als een “complex”

c. In hoeverre waren de belangrijkste wijzigingen in de

financieel product. Een dergelijk zakelijk recht kan niet worden

periode 2000- 2020 van de gemeentelijke erfpacht van

onderworpen aan de regels van de Wft. Erfpacht is reeds

dien aard dat de omvang van de beperkingen die aan

geregeld in boek 5 van het Burgerlijk Wetboek. Een vergelijking

het erfpachtrecht zijn verbonden in verhouding staan tot

kan worden gemaakt met huur (een persoonlijk recht dat

de betaalde canon en de lasten die de consument zou

eveneens is geregeld in het Burgerlijk Wetboek). Huur valt ook

hebben gehad, indien hij het volle eigendom zou hebben

niet onder de regels van de Wft (Tweede Kamer 2017-2018, 1466, 22 maart 2017).”138

verkregen? d. In hoeverre waren de belangrijkste wijzigingen in de periode 2000- 2020 van de gemeentelijke erfpacht doelma-

Hoewel de Wft dus strikt genomen niet van toepassing is,

tig, zodat er geen sprake is van te hoge en/of onnodige

kan de (ratio van de) Wft wel dienen als een referentiekader

kosten?

voor gemeentelijk erfpacht in Amsterdam. Hierbij springt met name in het oog het belang van transparantie en

Over de vraag of de consument centraal heeft gestaan in het

informatievoorziening aan de consument. Kenmerkend aan

erfpachtbeleid in de periode 2000-2020 stellen wij vast dat dit

het financieel toezicht is dat er een aanzienlijke informatie-

niet het geval is. De wijzigingen van het erfpachtstelsel zijn het

asymmetrie is tussen de aanbieder (erfverpachter) en afnemer

gevolg van politieke keuzes. En natuurlijk zijn die keuzes mede

(erfpachter), waarbij er voor de individuele erfpachter

ingegeven vanuit het perspectief van erfpachters. Het is echter

bovendien aanzienlijke (financiële) belangen spelen.

niet zo dat de consumentenbescherming bij het bereiken van politieke compromissen en bij de inhoudelijke motivering van de gekozen koers centraal heeft gestaan. Overigens zijn wij niet van mening dat de gemeenteraad uitsluitend oog zou moeten hebben voor de erfpachter of consument. De gemeenteraad heeft juist het algemeen belang te dienen, de belangen van erfpachters daaronder begrepen. De rol van de gemeenteraad (waaronder hieronder nader) is met name van belang op de aspecten waar het algemeen belang en de individuele belangen van de erfpachter schuren. Wil de gemeenteraad in die context richting kunnen geven, is allereerst nodig dat de gemeenteraad helder verwoordt wat de met het erfpachtstelsel te dienen publieke belangen zijn.

136 Art. 1 BGfo. 137 https://www.navigator.nl/document/ idc230739f80f64d11beaa0eaae717d350?ctx=WKNL_CSL_577 138 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-844131.pdf

Bij de grootste wijziging in de afgelopen jaren, de introductie van het eeuwigdurend stelsel, is uitvoerig onderzoek

83

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

voor de gemeente Amsterdam door te rekenen in het huidige

6.2.2 In hoeverre waren de belangrijkste wijzigingen in de periode 2000- 2020 van de gemeentelijke erfpacht veilig, zodat voor de consument de vermogensrechtelijke uitkomsten transparant, uitlegbaar en redelijk zijn?

voortdurende stelsel en het voorgestelde eeuwigdurende stelsel

Voor de vermogensrechtelijke uitkomsten van het

conform de laatste inzichten.’ Een soortgelijk onderzoek naar

erfpachtstelsel geldt dat deze om dezelfde redenen niet

de financiële effecten voor consumenten is niet uitgevoerd. In

transparant, uitlegbaar en redelijk zijn. Het gebrek aan

het startdocument is ook geen aandacht voor de analyse van

transparantie heeft zijn oorsprong onder meer in het gebruik

deze financiële effecten (bijvoorbeeld zoals dat op landelijk

van brongegevens die niet openbaar zijn, besluitvorming

niveau gebeurt met de beroemde ‘koopkrachtplaatjes’). De

over depreciaties waarbij de onderbouwing niet te herleiden

effecten op het niveau van consumenten komen pas in beeld

is en onvoldoende expliciete besluitvorming over BTW-

op het moment dat reeds besloten is over de opzet en inhoud

percentages. Hiermee zijn ook experts niet goed in staat een

van het erfpachtstelsel en inwoners individueel de rekentool

uiteindelijke canonverplichting te motiveren of uit te leggen

gaan invullen. Maar in die fase kunnen besluiten en de

aan consumenten. Ook de consument kan deze zelf niet

uitkomsten ervan niet meer worden aangepast. Ook bij andere

reconstrueren. Hierbij speelt de inherente onzekerheid over

besluiten zijn financiële effecten voor consumenten in de

toekomstige marktontwikkelingen ook een rol en de mate

bestudeerde stukken nauwelijks een punt van overweging. Niet

waarin keuzes doorwerken in bijvoorbeeld verkoopprijzen van

bij het vaststellen van canonpercentages, niet bij het opnieuw

woningen. Dat leidt er tot slot toe dat niet vast te stellen is of

vaststellen van depreciatiepercentages of het wijzigen van

de uitkomst uiteindelijk redelijk is.

gedaan naar de financiële effecten voor de gemeente. Er is geen zicht geweest op de financiële effecten voor diverse consumentengroepen. Bij besluitvorming over het stelsel in 2015 is een onderzoek van Rebel beschikbaar waarvan de opdracht luidde ‘Rebel is gevraagd de financiële effecten

waarderingsmethodieken. Bij het beoordelen van de financiële effecten redeneren college en gemeenteraad primair vanuit het gemeentelijk belang, secundair vanuit de eigen politieke overtuiging en pas op de laatste plaats vanuit effecten voor individuele consumenten.

6.2.1 In hoeverre waren de belangrijkste wijzigingen van de gemeentelijke erfpacht in de periode 2000-2020 duidelijk en kon een consument de (financiële) werking van het erfpachtrecht begrijpen, beoordelen en voorzien?

6.2.3 In hoeverre waren de belangrijkste wijzigingen in de periode 2000- 2020 van de gemeentelijke erfpacht van dien aard dat de omvang van de beperkingen die aan het erfpachtrecht zijn verbonden in verhouding staan tot de betaalde canon en de lasten die de consument zou hebben gehad, indien hij het volle eigendom zou hebben verkregen? De vraag of de omvang van de beperkingen die aan het erfpachtrecht verbonden zijn in verhouding staat tot de betaalde canon (in relatie tot een situatie van volledig eigendom) is een

Op basis van dit rapport mag ook duidelijk zijn dat het

vraag die zich moeilijk sluitend laat beantwoorden. De prijs

erfpachtstelsel, zoals dat nu bestaat, niet volledig te

die een woning zou hebben in geval van volledig eigendom is

doorgronden is voor de consument. Daarin is een intrinsieke

vrijwel niet te bepalen. Onderzoek laat zien dat de prijsvorming

zwakte gelegen vanuit het perspectief van bescherming van

op de huidige markt gebrekkig is. Bovendien is elke consument

de erfpachter. Enerzijds heeft dit te maken met de opzet van

anders en heeft andere financieringsvoorwaarden voor de eigen

het stelsel zelf (zoals bijvoorbeeld het doorgronden van de

woning. Ook is beantwoording van deze vraag afhankelijk van

erfpachtgrondwaarde), anderzijds is dat inherent aan een

de individuele erfpachtsituatie (welke voorwaarden zijn van

erfpachtstelsel waarin de onzekere toekomstige marktwaarde

toepassing? Welke keuzen zijn gemaakt?). Wel kan vastgesteld

een belangrijke factor is bij het bepalen van de hoogte van de

worden dat het canonpercentage dat de gemeente nu hanteert

canon. Dat sprake is van een oververhitte markt versterkt deze

inclusief inflatie hoger ligt dan gebruikelijke percentages die

dynamiek alleen maar verder.

aanbieders van hypotheken aanbieden. Dit is het gevolg van de bandbreedtes (bodem en plafond) en gehanteerde risico-opslag. Op de lange termijn kan dit bij ongewijzigd beleid overigens ook andersom uitpakken.

84

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

De uiteindelijke canon die de consument in het huidige stelsel

van het college. Deze rol is in het geval van erfpacht te

betaalt, is het gevolg van een aantal modelberekeningen.

meer van belang omdat keuzes over erfpacht verstrekkende

Zo is een depreciatiefactor toegepast van 10%. En bij het

budgettaire consequenties (kunnen) hebben voor de gemeente.

overstappen is sprake van aanzienlijke kortingen. Ook is er de

Daarmee is het budgetrecht van de gemeenteraad in het

buurtstraatquote die gemaximeerd is op 49%. Het is voor ons

geding. Ook voor Amsterdamse burgers kunnen wijzigingen in

op basis van dit onderzoek geen sluitend antwoord te geven of

erfpachtbeleid grote consequenties hebben, in dat geval komt de

al deze maatregelen leiden tot de juiste verhouding. Wat wel is

volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad in beeld.

vast te stellen is dat deze percentages slechts deels inhoudelijk (en wetenschappelijk) zijn onderbouwd. De percentages zijn

Dit heeft zich er in vertaald dat de gemeenteraad de Algemene

vooral verklaarbaar als uitkomst van een (politiek) compromis.

Bepalingen vaststelt. Zoals hiervoor beschreven is er in de gemeenteraad veel aandacht geweest voor het thema erfpacht,

6.2.4 In hoeverre waren de belangrijkste wijzigingen in de periode 2000- 2020 van de gemeentelijke erfpacht doelmatig, zodat er geen sprake is van te hoge en/of onnodige kosten?

zijn er talloze vragen gesteld en ook vele insprekers geweest. Zo bezien zou de consumentenbescherming in de basis gediend moeten zijn en op aspecten is dat ook zeker het geval. Het niveau van consumentenbescherming hangt echter ook sterk samen met het (overige) beleid van de gemeente. Dit beleid, zoals bijvoorbeeld “De grondwaardebepaling voor bestaande

Eerder concludeerden we dat de gemeente Amsterdam in

erfpachtrechten” wordt door de gemeenteraad enkel besproken.

de praktijk nog maar één doel heeft met erfpacht voor

Dit beleid wordt vastgesteld (en gewijzigd) door het college.

consumenten. Tegen die achtergrond is lastig vast te stellen of de wijzigingen in relatie tot de te realiseren doelen doelmatig

Voor de politieke discussie is heel bepalend geweest dat de

waren. Wel in de zin dat op kortere termijn de inkomsten

(politieke) uitkomst – dat er een stelsel van eeuwigdurende

van de gemeente op peil blijven, voor de andere doelstellingen

erfpacht zou komen – al verankerd was in het coalitieakkoord.

geldt dat deze in de praktijk voor erfpacht door consumenten

Anders dan in 2013 heeft de gemeenteraad in 2014 niet

geen betekenis meer hebben. Voor wat betreft de gehanteerde

vooraf uitgangspunten meegegeven aan het college, maar

risico-opslag geldt dat deze voor consumenten naar ons oordeel

slechts ingestemd met de uitgangspunten zoals door het

onnodig hoog is. In de ons bekende rapportages wordt nergens

college vastgesteld. Het is in de gesprekken die wij gevoerd

gemeld dat er bovenmatig veel achterstallige betalingen zijn en

hebben duidelijk geworden dat daarbij oog is geweest

de zekerheid die de gemeente Amsterdam heeft is zeer sterk.

voor de belangen van de erfpachter. Tegelijkertijd was de consumentenbescherming geen leidend principe in de

6.3 Beantwoording onderzoeks­ vraag 3: rol van de gemeenteraad

redenering om te kiezen voor een stelsel van eeuwigdurende erfpacht. Dit is ook bij de uitwerking van het stelsel niet het geval geweest.

Vraag 3

Ons beeld is dat er binnen de gemeenteraad enkele

Wat was de rol van de gemeenteraad ten aanzien

gemeenteraadsleden zich vergaand verdiepten in het onderwerp

van wijzigingen in het erfpachtbeleid en in hoeverre

en dat het merendeel van de gemeenteraad de voorstellen

heeft de gemeenteraad middels het uiten van

op hoofdlijnen las. De beperkte groep gemeenteraadsleden

wensen en bedenkingen dan wel anderszins de

die zich vergaand verdiepten, was tot op hoog detailniveau

consumentenbescherming van de erfpachter meegewogen

op de hoogte van de uitwerking en heeft daar ook veel en

in de eigen afweging(en)?

gedetailleerde raadsvragen over gesteld. Zij stonden ook in nauw contact met de Amsterdamse samenleving, zowel inwoners als belangenvertegenwoordigers. Uit de vragen en

Juridisch gezien is in de uitvoering van het erfpachtstelsel

moties blijkt dat vanuit de zijde van de gemeenteraad oog is

primair het college van B en W aan zet. Het gaat daarbij

geweest voor individuele effecten en voorstellen worden gedaan

om privaatrechtelijke handelingen, welke -binnen de door

voor bijsturing. Niet alle voorstellen en moties hebben een

de gemeenteraad gestelde kaders- de bevoegdheid van het

meerderheid gehaald.

college zijn. Hierbij heeft de gemeenteraad een kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol ten opzichte

85

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

Het beeld is dat voor het grootste deel van de gemeenteraad om

•

De angel van het erfpachtstelsel vanuit het perspectief van

op basis van de aangereikte informatie de materie te technisch

de consument hangt niet zozeer samen met of er sprake is

en complex was om een goed beeld te krijgen van de effecten

van voortdurende erfpacht of van eeuwigdurende erfpacht,

voor consumenten. De informatie die de gemeenteraad ontving,

maar wat de consument – onder de streep – betaalt als

was hierop ook niet toegesneden. Het gevolg dat zich vervolgens

erfpachtcanon en de effecten van de erfpachtstatus op de

manifesteert is dat de politieke besluitvorming een debat wordt

waarde van de woning. Het is, afhankelijk van de invulling,

tussen specialisten en fijnproevers.

in beide stelsels denkbaar dat de erfpachter te veel of te weinig betaalt. De keuze voor het ene of andere stelsel is in

6.4 Beantwoording onderzoeks­ vraag 4 en de hoofdvraag: welke verbeteringen zijn mogelijk?

zekere zin gokken op de toekomst. Een keuze tussen de twee stelsels biedt geen bescherming voor de erfpachter. •

Het is niet glashelder welke publieke belangen het erfpachtstelsel dienen en hoe deze belangen zich tot elkaar

Vraag 4

verhouden, zeker waar het gaat om bestaande woningen.

Is het raadzaam om de consumentenbescherming bij

Daardoor is evenmin duidelijk of het Amsterdamse

Amsterdamse erfpacht te verbeteren en op welke manieren

erfpachtstelsel in de huidige opzet deze publieke belangen

zou dat het beste kunnen?

het beste (doeltreffend en doelmatig) dient. Veel keuzes die bij de opzet van het erfpachtstelsel zijn gemaakt, hebben

Waarbij de uiteindelijke te beantwoorden hoofdvraag is:

een lange voorgeschiedenis en zijn politiek gemotiveerd in plaats van inhoudelijk onderbouwd en getoetst op hun

In hoeverre is, sinds het van kracht worden van de

actualiteit. Daarbij komt dat de canon steeds nadrukkelijker

Algemene Bepalingen 2000, de consumentenbescherming

het karakter van een belasting heeft, waardoor veel gewicht

voldoende geborgd voor erfpachters in Amsterdam, en is

komt te liggen bij de vraag of deze belasting wel eerlijk

het wenselijk en mogelijk om deze te verbeteren?

onder de inwoners van Amsterdam is verdeeld. Onderlinge verschillen worden in die context al snel als onrechtvaardig ervaren.

Zoals in de analyse al aangegeven is de consumentenbescherming een Gordiaanse knoop: het is

Tegen deze achtergrond en in de wetenschap dat extra

duidelijk dat de consumentenbescherming onder druk staat en

opties en maatregelen tot extra complexiteit leiden, zien wij

verbeterd moet worden. Tegelijkertijd schuilt in het toevoegen

mogelijkheden om de consumentenbescherming beter te

van nieuwe elementen of extra maatregelen het risico van

waarborgen. Wij hebben deze geordend langs de algemene

een nog grotere complexiteit. Dat is in retroperspectief ook

beginselen van goed bestuur zoals eerder door ons gehanteerd in

het effect geweest van alle maatregelen die sinds 2000 zijn

dit onderzoek.

genomen, hun goede bedoelingen ten spijt. Consumentenbescherming door erf pachtstelsel te Voor ons zit de kern in drie belangrijke conclusies

koppelen aan (publieke) doelen We concludeerden dat de beleidsdoelstellingen voor erfpacht

•

De introductie van een extra (keuze)optie voor de consu-

zoals oorspronkelijk geformuleerd steeds verder uit beeld zijn

ment, namelijk de introductie van eeuwigdurende erfpacht,

geraakt en dat in het geval van erfpacht voor consumenten deze

biedt de consument niet per definitie meer bescherming. Dit

feitelijk alleen nog wordt ingezet als algemeen dekkingsmiddel.

komt omdat het maken van de keuze consequenties heeft,

Onze conclusie is dat in de context van het ontbreken van

vaak bovendien op langere termijn en mogelijk ook pas

een goede beleidstheorie ook niet het juiste niveau van

voor toekomstige erfpachters. De keuzemogelijkheid tussen

consumentenbescherming bereikt kan worden. Wij adviseren

voortdurend erfpacht en eeuwigdurend erfpacht biedt als

de gemeenteraad van Amsterdam om in samenspraak met het

zodanig dus geen bescherming. De vergelijking met de situ-

college de doelstellingen achter het instrument erfpacht, in

atie op een ‘vrije markt’ gaat niet op. Sterker nog, het gege-

ieder geval voor met een woningen, opnieuw te bezien en vast

ven dat geen sprake is van een goed functionerende ‘markt’

te stellen.

maakt juist dat het college (daartoe zo nodig aangezet door de raad) extra waarborgen voor de erfpachter moet bieden.

86

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

Wij adviseren de gemeenteraad hierbij als algemeen kader

realisatie van doelstellingen en financiële baten en lasten en

te hanteren de algemene beginselen van goed bestuur.

bestemming van opbrengsten. Hiermee wordt het voor de

Daarmee komt de lat hoger te liggen dan ‘behoorlijk bestuur’,

gemeenteraad ook eenvoudiger het college te controleren op de

waaraan de rechter toetst. Het enkele feit dat de gemeente

uitvoering.

in rechtszaken niet in het ongelijk wordt gesteld, is daarmee nog geen voldoende voorwaarde om aan het kader van goed

Consumentenbescherming door rechtszekerheid

bestuur te voldoen. Bij het formuleren van de doelstellingen is

De rechtszekerheid van consumenten kan met een aantal

het advies het perspectief van de burger (zowel erfpachters als

maatregelen versterkt worden. Allereerst zou de gemeenteraad

niet-erfpachters) nadrukkelijker en eerder in de voorbereiding

aan het college een duidelijk kader moeten meegeven

van beleid mee te nemen. Dus niet alleen de vraag te

moeten voor rechtszekerheid. Hoewel gemeentelijke erfpacht

beantwoorden wat wijzigingen betekenen voor de begroting van

formeel niet onder toezicht van de AFM valt en de Wft niet

de stad, maar ook in ogenschouw te nemen wat het betekent

van toepassing is, kan de gemeenteraad het normenkader

voor de portemonnee van de burger. De informatie aan de

vaststellen en het college opdragen om zich aan deze normen

gemeenteraad moet ook daarop gericht zijn.

te conformeren. Erfpachters kunnen daaraan bescherming ontlenen ten opzichte van de gemeente, zodat de positie van

In de rolopvatting van het college in de onderzochte periode valt

consumenten versterkt wordt.

op dat vaak wordt verwezen naar art. 160 van de Gemeentewet, dat regelt dat het aan het college is privaatrechtelijke

Bepalingen omtrent grondwaardebepalingen en

handelingen te verrichten. Daarbij is het naar ons oordeel zo

canonpercentages liggen nu voornamelijk vast in gemeentelijk

dat uitoefening van deze bevoegdheid uitsluitend binnen de

beleid. De rechtszekerheid kan versterkt worden door dit beleid

door de gemeenteraad vastgestelde kaders kan plaatvinden

steviger te verankeren, bijvoorbeeld in de AB. Hierbij past de

en dat wijzigingen van beleid met grote maatschappelijke,

kanttekening dat hiermee de flexibiliteit wel afneemt.

financiële en juridische gevolgen eerst ter besluitvorming aan de gemeenteraad moeten worden voorgelegd. Wij adviseren

Een andere maatregel om rechtszekerheid te vergroten,

de gemeenteraad deze kaderstellende rol actiever op te pakken

is de consequenties van grondwaardebepalingen en

om zo de democratische legitimiteit van het erfpachtstelsel

canonberekeningen voorspelbaarder te maken en de

te versterken. Daarmee kan de gemeenteraad ook de positie

hefboomwerking te elimineren. Dit kan door de rekenformules

van erfpachters versterken en bescherming bieden aan

eenvoudiger te houden (minder modelmatige berekeningen op

‘consumenten’.

elkaar stapelen, minder aannames) zodat deze ook voor gewone burgers te volgen en na te rekenen zijn. Ook het handhaven van

Doelstellingen waaraan erfpacht kan bijdragen zijn onder meer

een bestendige gedragslijn kan hierin helpen. In de te hanteren

ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, inclusie en diversiteit

methoden moeten cumulatie-effecten (WOZ) voorkomen

van de stad, het organiseren van financiële solidariteit

worden en hefbomen gematigd worden. Dat leidt tot een

tussen Amsterdammers en de financiële positie van de

geleidelijker ontwikkeling van canons zonder grote uitschieters

gemeente Amsterdam. Voor elk van deze doelstellingen moet

of sprongen. De voorspelbaarheid wordt ook verhoogd door

beargumenteerd worden met welke (mix van) instrumenten

wijzigingen in rekenmethoden zoveel mogelijk te beperken.

ze het best kunnen worden behaald. Erfpacht is naast onder

Zodat een erfpachter ook op de langere termijn weet waar hij

meer fiscale middelen en subsidies, één van de instrumenten

aan toe is.

en niet een doel op zich. Als onderbouwd is dat het instrument erfpacht het beste instrument is om een doel te bereiken, moet

Duidelijker checks-and-balances in de organisatie dragen

ook vastgesteld worden in hoeverre inzet proportioneel en

ook bij aan meer objectiviteit. Op dit moment zijn

wat een redelijke verdeling van de waardeontwikkeling tussen

beleidsvoorbereiding, taxatie, waardebepaling, uitvoering

gemeente en erfpachter is. Daarmee ontstaat een solide basis

en beheer bij dezelfde afdeling ondergebracht. Inclusief

voor een legitiem erfpachtstelsel.

de verantwoordelijkheid om inkomsten te genereren. Te overwegen valt om bijvoorbeeld de taxatie/waardebepaling van

De door de gemeenteraad vastgestelde beleidstheorie

erfpachtrechten elders te beleggen. Wij denken dan concreet

is vervolgens de basis waarop in programmabegroting,

aan de afdeling Belastingen. Hier is veel actuele informatie

jaarrekening en voortgangsrapportages met behulp van

aanwezig over vastgoed in Amsterdam en professionele kennis

indicatoren gerapporteerd kan worden over de voortgang, de

over taxaties en waarderingen. Verder heeft de gemeentelijke

87

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

belastinginspecteur een wettelijk vastgelegde autonome positie

enerzijds door wat en hoe deze rechters toetsen (namelijk

(gemeentewet, art. 231) en staat de afdeling Belastingen onder

marginaal) en anderzijds doordat dergelijke procedures kostbaar

extern toezicht door de Waarderingskamer. Hiermee wordt het

zijn en een heel lange adem vergen en daarmee een hoge

belang van een objectieve waardebepaling duidelijker geborgd

drempel opwerpen van uit het perspectief van de erfpachter.

en afgebakend van de verantwoordelijkheid om inkomsten te genereren. Daarin zit een extra waarborg tegen vermenging van

In het stelsel van voortdurende erfpacht bestaat de

deze twee doelstellingen. Voor de implementatie van dit advies

mogelijkheid om externe deskundigen een waardebepaling te

is nader onderzoek nodig naar de exacte wettelijke positie van

laten doen. Deze deskundigen moeten hun werk in volledige

de gemeentelijke belastingdienst, de reikwijdte van het externe

onafhankelijkheid kunnen doen, alle drie en in het bijzonder

toezicht door de Waarderingskamer en de vraag of de afdeling

de deskundige die namens de erfpachter wordt ingeschakeld.

Belastingen voldoende in staat is deze taak kwalitatief goed uit

Naarmate het financiële belang van erfpacht en de waardering

te voeren dan wel wat nodig is om op dat niveau te komen.

toenemen, neemt ook het belang van onafhankelijke beoordeling toe. Door de nauwe contacten die er tussen

De gemeenteraad heeft een controlerende rol ten opzichte

taxateurs en de gemeente Amsterdam zijn, ontstaat het risico

van het college. Gerichte informatie over de uitvoering is

dat de onafhankelijkheid onder druk komt. Wij adviseren de

daarbij noodzakelijk. Aan de hand van het normenkader voor

onafhankelijkheid van deskundigen steviger te verankeren,

rechtszekerheid moet ook beschouwd worden welke informatie

bijvoorbeeld in het eerder genoemde normenkader. De door

systematisch aan de gemeenteraad verstrekt wordt zodat

ons geadviseerde visitatiecommissie zou dan periodiek kunnen

controle effectiever en structureel (en niet incidentgedreven)

toetsen of deskundigen ook daadwerkelijk onafhankelijk

vorm gegeven kan worden. De gemeenteraad heeft ook enkele

optreden.

instrumenten zoals de accountant, de ombudsman en de rekenkamer die kunnen ondersteunen in de controlerende

In het systeem van eeuwigdurende erfpacht heeft de erfpachter

rol. Wij adviseren met deze organen te onderzoeken hoe

geen mogelijkheid de gemeentelijke aanbieding aan een externe

de gemeenteraad in positie komt de uitvoering van het te

voor te leggen of bezwaar of beroep aan te tekenen. Bezwaar-

ontwikkelen normenkader te controleren.

en beroep tegen de vaststelling van de WOZ-waarde staat in de basis wel open, maar in regel staat de WOZ-waarde die

Op dit moment is er geen extern toezicht specifiek op de

gebruikt wordt bij de berekening van de canon onherroepelijk

uitvoering van het erfpachtstelsel. Gemeenten staan op basis

vast. Als een erfpachter bij de berekening van de overstap naar

van de wet revitalisering generiek toezicht uiteraard wel onder

eeuwigdurende erfpacht geconfronteerd wordt met een WOZ-

toezicht van provincie en rijksoverheid, maar dit toezicht is

waarde of een aanbod waarmee hij het oneens is, kan hij deze

algemeen en signaalgedreven. Toezicht en controle kunnen

in de regel niet ter discussie stellen omdat er geen mogelijkheid

methoden zijn om rechtszekerheid te versterken. Omdat de

is om het aanbod aan een externe voor te leggen of bezwaar

materie zeer specifiek is en grote deskundigheid vraagt en er

of beroep aan te tekenen en omdat de WOZ-beschikking

geen specifiek extern toezicht is, adviseren wij de gemeenteraad

formele rechtskracht heeft verkregen. Daarmee missen

zich actief door deskundigen bij te laten staan. De vorm waarin

erfpachters (laagdrempelige) rechtsbescherming. Wij adviseren

dit zou kunnen, is periodiek (eens in de drie of vier jaar)

te onderzoeken of hier aan tegemoet gekomen kan worden,

een visitatiecommissie van externe deskundigen te vragen de

bijvoorbeeld door het introduceren van een onafhankelijke

uitvoering van het beleid door te lichten. Opdrachtverlening

geschillencommissie die erfverpachters binnen de juridische

aan deze visitatiecommissie zou door de gemeenteraad

grenzen helpt, kan bemiddelen met de gemeente, zoals het

moeten plaatsvinden waarbij het door de gemeenteraad

klachteninstituut financiële dienstverlening (Kifid).

vastgestelde beleid en normenkader getoetst worden. Deze visitatiecommissie heeft een breder werkterrein dan de huidige

Consumentenbescherming door rechtsgelijkheid

toetsing die het college laat uitvoeren op de rekenwijze die ten

Rechtsgelijkheid tussen verschillende erfpachters is één van

grondslag ligt aan de BSQ.

de zwakke punten in het huidige erfpachtstelsel. Door relatief willekeurige omstandigheden kunnen verschillen ontstaan die

Het sluitstuk van rechtszekerheid voor consumenten zou de

niet aansluiten op redelijke verwachtingen van erfpachters.

mogelijkheid moeten zijn om geschillen voor te leggen aan

De berekeningswijze kent grote onzekerheidsmarges. Deze

een onafhankelijke derde. De bestuursrechter en/of de civiele

marges leiden tot ongelijkheid tussen erfpachters. Idealiter

rechter bieden deze bescherming onvoldoende. Dit komt

zouden type, omvang en locatie van de woning bepalend

88

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

moeten zijn voor de omvang van de canon en niet de vraag

plaatsvinden. Met de inzet van dit soort instrumenten verwerft

onder welke erfpachtsituatie een woning valt. Hier wringt

de gemeenteraad ook eigenstandig inzicht in de materie,

echter dat erfpacht een lange historie kent van aanpassingen

de belangen en de expertopinies. Dit geeft het debat in de

en dat deze aanpassingen ook niet achteraf aangepast kunnen

gemeenteraad een betere inhoudelijke basis.

worden. Bij toekomstige aanpassingen moet om die reden ook nadrukkelijker gekeken worden naar de effecten van wijzigingen

Participatie kan verder versterkt worden door betrokken

voor individuele gevallen en niet alleen naar de macro-effecten.

partijen ook te betrekken bij het uitvoeringsbeleid van het

Leiden de aanpassingen niet tussen grote verschillen tussen

erfpachtstelsel. Dit zou er ook in moeten bestaan dat wijziging

vergelijkbare woningen, ongeacht de erfpachtsituatie.

van de Algemene Bepalingen -tweezijdig- vorm krijgt en dus ook samen met (belangenorganisaties van) erfpachters gebeurt. De

Door rechtsbescherming achteraf alleen te beperken tot een

gemeenteraad kan de positie van zowel zichzelf als de positie

gang naar de rechter, werpt de gemeente een forse drempel

van de burger versterken door het stellen van een algemeen

op voor erfpachters om hun recht te halen. Dat is alleen

participatiekader.139

voor een beperkte groep van kapitaalkrachtige inwoners of georganiseerde belangenverenigingen haalbaar. De

Succes van participatie is ook afhankelijk van de juiste houding.

voorstellen die we onder het vorige kopje hebben gedaan voor

Een opener houding van alle betrokkenen moet ertoe leiden

het kunnen voorleggen van individuele uitkomsten aan de

dat alternatieve geluiden en opinies beter in overweging

geschillencommissie voor een toets, dragen ook bij aan het

worden genomen, in de wetenschap dat grondwaardebepaling

vergroten van rechtsgelijkheid omdat deze laagdrempelig en

noodzakelijkerwijs modelmatig plaatsvindt. Elk model heeft

toegankelijk zijn voor allen.

beperkingen, elke berekening kan er naast zitten. Eén opinie of één methode tot de absolute norm verheffen, past in die situatie

Consumentenbescherming door participatie

niet. Bijvoorbeeld de WOZ-waardering komt tot stand op

Consumentenbescherming geldt niet alleen aan de achterkant

basis van aannames die ook een foutmarge hebben. Juist door

van de uitvoering en niet slechts door gedeeltelijke inspraak,

verschillende uitkomsten met elkaar te vergelijken, komt een

maar in het perspectief van goed bestuur, zeker ook aan de

meer afgewogen waardering tot stand.

voorkant. In ons onderzoek is gebleken dat de gemeente Amsterdam op een aantal momenten gebruik maakt

Daarnaast zien wij in dit dossier dat het debat snel de diepte en

van participatie-instrumenten. Deskundige partijen en

details in gaat, waarbij het grotere plaatje uit zicht verdwijnt.

belangenorganisaties worden betrokken bij het opstellen van

Daarin is een zwakte gelegen. Participatie zou bijvoorbeeld

nieuwe Algemene Bepalingen bijvoorbeeld. Dat zijn goede

heel goed rondom een aantal buitenste kaders, uitgangspunten

voorbeelden die ook in de toekomst verder ingezet moeten

of ontwerpcriteria georganiseerd kunnen worden (bv.

worden.

openbaarheid van alle brondata, in plaats van detaillistische discussies over de precieze berekening van de BSQ).

Vaak zien we ook een veel beperktere vorm van participatie, namelijk de klassieke inspraak. Waarbij opvalt dat er vaak veel

Belangenvertegenwoordigers komen voor een legitiem

inspraakreacties zijn, in de duizenden, die vaak een beperkte

doel op en zijn ook niet per definitie tegenstanders van

invloed hebben op het definitieve genomen besluit. Inspraak

de gemeente of van het erfpachtstelsel. Voorkomen moet

moet worden ingezet als slotstuk op de participatie. Inspraak

worden dat participatie leidt tot een partijtje armworstelen

moet niet in plaats van participatie of als een verplicht nummer

met ondersteuning van onderzoeksbureaus en elkaar

ingezet worden.

beconcurrerende experts. Dat vergt een open proceshouding, van in eerste instantie vooral de gemeente.

De gemeenteraad heeft enkele malen, vooral ten tijde van besluitvorming over eeuwigdurende erfpacht, expertsessies/

Aan het eind van het besluitvormingsproces neemt de

hoorzittingen belegd. Voor zover wij begrepen hebben, waren

gemeenteraad een besluit. Met krappe of grotere meerderheid,

dit relatief korte bijeenkomsten. De gemeenteraad zou

waarbij ook altijd partijen, belanghebbenden of inwoners

naar ons oordeel dit soort type instrumenten vaker moeten

niet of niet volledig hun zin zullen krijgen. Maar door het

inzetten en daar ook ruim de tijd voor moeten nemen. Voorbereiding en uitvoering van dergelijke sessies zouden zoveel mogelijk door een afspiegeling van de gemeenteraad moeten

139 In de komende wetgeving (Wet versterking participatie op decentraal niveau) krijgt de Raad daarbij een belangrijke rol en de huidige regelgeving in het kader van de Raad van Europa spreekt ook van een recht op participatie voor de burger bij het beleid op decentraal niveau.

89

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

besluit te baseren op een deugdelijke beleidstheorie en een

•

open besluitvormingsproces, zal het vertrouwen in erfpacht

De opbouw van de BSQ is niet gebaseerd op openbare gegevens.

(ongeacht de vormgeving) en in de genomen besluiten uiteindelijk toenemen.

•

De (objectieve) onderbouwing van de hoogte van de depreciatiefactor is niet wetenschappelijk.

Consumentenbescherming door transparantie We concludeerden dat transparantie nuttig is, maar niet direct

•

de inherente onzekerheden voor consumenten weg kan nemen.

De onderbouwing van het canonpercentage kent een risicoopslag die niet herleidbaar is.

Op een aantal punten kan meer transparantie wel leiden tot meer vertrouwen.

•

De onderbouwing van de betaalde erfpachtcanon gekoppeld aan de ontwikkelingen en investeringen in de buurt is niet

Goede voorlichting aan consumenten is een hoeksteen

te herleiden.

van consumentenbescherming. Het college staat zelf op het standpunt dat zij hierin een beperkte rol heeft, immers

Door elk van de componenten beter en duidelijker te

is het effect van elke keuze afhankelijk van individuele

onderbouwen, wordt het erfpachtstelsel transparanter. De

omstandigheden die de gemeente niet kent. Inhoudelijk gezien

ontwerpeis zou moeten zijn dat alle elementen gebaseerd zijn op

klopt dit, maar naar ons oordeel zou de gemeente een ruimere

openbare gegevens.

opvatting kunnen hanteren. De gemeente wijst consumenten niet of nauwelijks op risico’s en inherente onzekerheden die

Meer transparantie is een voorwaarde om vervolgens

met keuzes samenhangen. Wij adviseren om een algemene

participatie van de burger mogelijk te maken. Door middel van

bijsluiter te maken waarin consumenten op risico’s wordt

transparant optreden van het overheidsbestuur krijgt de burger

gewezen en waarin een verwijzing zit naar adviseurs die een op

ook weer vertrouwen, maar dan moet de burger vervolgens wel

persoonlijke maat gesneden advies kunnen geven.

bij het maken en uitvoeren van beleid betrokken worden. Als dat niet het geval is, dan is ook de transparantie zinloos. In

Bij de koop van een huis zijn vaak makelaars, notarissen,

dat opzicht zijn de beginselen van transparantie en participatie

hypotheekadviseurs en banken betrokken. Zij hebben allen

cruciale elementen in de hedendaagse democratie ook op

een rol bij het voorlichten van consumenten. Er wordt niet

gemeentelijk niveau.

systematisch onderzocht in welke mate zij deze rol ook goed invullen. Er wordt door sommigen verondersteld dat

Afrondend: consumentenbescherming vanuit het perspectief van

makelaars vooral oog zouden hebben voor een snelle verkoop

goed bestuur en de rol van de raad

en het minder nauw zouden nemen met voorlichting. Ons is dat niet gebleken en tegelijkertijd is er ook geen controle

Zoals uit voorstaande blijkt is er bij de ontwikkeling van het

of toezichtsrapportage waarmee het tegendeel bewezen

erfpachtstelsel van een belangrijke rol weggelegd voor de

kan worden. Hetzelfde geldt ook voor hypotheekadviseurs,

gemeenteraad waar het betreft de randvoorwaarden voor het

banken en notarissen. Niemand die het echt weet. Als

erfpachtstelsel. Deze randvoorwaarden zouden niet alleen in

verantwoordelijke voor het erfpachtstelsel adviseren wij de

nauw overleg met maar ook met inbreng van betrokken burgers

gemeente Amsterdam om meer systematisch zicht te hebben

tot stand moeten komen. Dat zijn dan door de gemeentelijke

op de wijze waarop consumenten geadviseerd worden door

volksvertegenwoordiging opgestelde kaders waarbinnen het

deze professionele partijen. In samenhang vormen de partijen

college uitvoering geeft.

met elkaar het vangnet voor consumenten, dan vergt wel dat ieder weet wat zijn rol is, en deze ook goed uitvoert. Dat begint

Die voorwaarden zouden invulling moeten geven aan

met het vastleggen van ieders rol en verantwoordelijkheid en

de beginselen van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid,

vervolgens met het systematisch toetsen van het bestaan van de

transparantie en participatie bij de verdere ontwikkeling van

verschillende rollen in de praktijk.

het erfpachtstelsel. Specifiek op het punt van participatie zou de gemeenteraad door het stellen van een algemeen

Transparantie zit uiteraard ook in het erfpachtstelsel zelf,

participatiekader de positie van zowel zichzelf als de positie van

in de mate waarin de onderliggende gegevens voor iedereen

de burger kunnen versterken.

opvraagbaar zijn, waarin onderbouwingen en keuzes transparant zijn. Dat is nu niet het geval:

90

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

Het college moet de gemeenteraad actief en regelmatig, in ieder geval bij het jaarverslag, informeren over de actuele stand van zaken in de uitvoering van het erfpachtstelsel. Hierbij zou het door het bestuursorgaan gevoerde beleid moeten worden uiteengezet en dan met name waar het betreft de vier genoemde beginselen. Tot slot zou de uitvoering van het erfpachtbeleid periodiek (elke drie tot vier jaar) getoetst moeten worden aan de vastgestelde kaders en normen. Ons advies is dit door een door de gemeenteraad aangestelde visitatiecommissie te laten doen.

91

Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur

Bijlage 1: Bronnenlijst 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

17. 18. 19.

20. 21. 22.

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29.

Gemeente Amsterdam, Een overzicht van alle Algemene Bepalingen van 1896 – 2016. Gemeente Amsterdam, Programakkoord voor de raadsperiode 1994-1998, 20 april 1994. Makelaarsvereniging Amsterdam, Richtlijnen taxatie erfpachtcanonherziening Amsterdam, december 1996. Gemeente Amsterdam, Instemmen met de hoofdlijnen voor de operatie ‘Groot onderhoud’, 15 april 1997. Gemeente Amsterdam, Hoofdrapportage Bestuursopdracht groot onderhoud Amsterdams Erfpachtstelsel, februari 1998. Gemeente Amsterdam, Nota Gemeentelijk Grondprijsbeleid, 1998. Gemeente Amsterdam, Hoofdrapportage Bestuursopdracht groot onderhoud Amsterdams Erfpachtstelsel, februari 1998. Gemeente Amsterdam, Bijlagenboek Hoofdrapportage Bestuursopdracht groot onderhoud Amsterdams Erfpachtstelsel, februari 1998. Gemeente Amsterdam, Eindrapportage 100 jaar erfpacht; operatie Groot onderhoud, 4 januari 2000. Gemeente Amsterdam, Eindrapportage 100 jaar erfpacht; operatie Groot onderhoud, 26 januari 2000. Gemeente Amsterdam, Vaststelling AB2000, 15 november 2000. Gemeente Amsterdam, Nota Gemeentelijk Grondprijsbeleid, 2000. Gemeente Amsterdam, Bundel gemeentelijke besluiten, 2001. Gemeente Amsterdam, Beleid inzake het uitsluiten van de canonindexering, 1 januari 2001. Gemeente Amsterdam, Beleid inzake het uitsluiten van de canonindexering, 9 januari 2001. Uittenbogaard, L.B.

en Traudes, J.P., Het vaststellen van canonpercentages bij de herziening van erfpachtcontracten, juli 2003. van Veen, I., De waarde van een erfpachtrecht in het Amsterdamse stelsel, augustus 2004. de Wildt, R., en Scheele J., Kavel te huur, kavel te duur?, juli 2006. Tollenaar, A, Gemeentelijk beleid en beleidsregels: de toegevoegde waarde van beleidsregels voor de kwaliteit van de gemeentelijke beschikking verlening, 2008. Gemeente Amsterdam, Verslag taxateursoverleg, 24 november 2009. Gemeente Amsterdam, Verslag CHET-overleg, 28 oktober 2010. Gemeente Amsterdam, Onderbouwen en aanpassen van de depreciatiefactor die bij het ingaan van een opvolgend tijdvak wordt gebruikt als verhoudingsgetal tussen de grondwaarde van bouwrijpe grond en de grondwaarde van grond bij bestaande erfpachtrechten, 7 december 2010. Gemeente Amsterdam, Intrekken en opnieuw vaststellen van het aankoop beleid inzake bloot eigendom, 18 januari 2011. Gemeente Amsterdam, Beantwoording schriftelijke vragen van het raadslid de heer A.H. van Drooge van 6 oktober 2011 inzake nieuwe criteria voor de financiering van (particuliere) erfpacht, 28 november 2011. Jesterhoudt, J.W., Erfpacht in Amsterdam, Amsterdam, geactualiseerd door Bureau Erfpacht, 2011. Gemeenteblad 16 maart 2012, afd. 3A, nr. 20/74. Gemeenteblad 16 maart 2012, afd. 3A, nr. 21/73.