A - 17 Woningbouw (21) 02 Bestuurlijk rapport Behoud betaalbare huurwoningen

• De gemeente beschikt over drie instrumenten om afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen met particuliere partijen te maken (dan wel op te leggen): het overeenkomen van erfpachtvoorwaarden en anterieure overeenkomsten en het opleggen van eisen via het bestemmingsplan. • Bij uitgifte van grond aan een erfpachter kan de gemeente afspraken overeenkomen in de erfpachtvoorwaarden die uiteindelijk onderdeel worden van het erfpachtrecht. • Dit geldt ook in het geval de grond reeds is uitgegeven en er sprake is van transformatie. Dan wordt er gebruikgemaakt van een afsprakenbrief om de 7 De huurverhoging van particuliere sociale huurwoningen is van rijkswege gereguleerd. 8 Dit geldt overigens niet voor eeuwigdurende middeldure huur (bron: Gemeente Amsterdam,

Feitelijke reactie, 21 juni 2023).

23

REKENKAMER AMSTERDAM

•

•

•

•

afspraken vooruitlopend op de erfpachtaanbieding en, uiteindelijk, het wijzigen van het erfpachtrecht overeen te komen. Daarnaast kan het voorkomen dat een particuliere partij op eigen grond betaalbare huurwoningen bouwt. In dit geval kan de gemeente afspraken over het behoud van deze woningen opnemen in een anterieure overeenkomst met de particuliere partij. Naast deze privaatrechtelijke instrumenten kan de gemeente ook een publiekrechtelijk instrument inzetten: het bestemmingsplan. Met het bestemmingsplan kan de gemeente voorwaarden opleggen aan particuliere partijen. Dit is, zo hebben wij begrepen, voor zover bekend nog niet daadwerkelijk gebeurd. Het instrument dient vooral als 'stok achter de deur' en biedt de gemeente een sterkere onderhandelingspositie. Het overeenkomen van afspraken in de erfpachtvoorwaarden wordt door de ambtelijke organisatie als het meest effectief ervaren voor het maken van afspraken. De precieze inhoud van de afspraken ontwikkelt zich gedurende de jaren. Vooral door de toenemende druk op de woningmarkt nam ook de druk op de gemaakte afspraken toe en bleek aanscherping nodig. Inzichten opgedaan bij oudere afspraken (van vóór 2017) zijn gebruikt bij het maken van nieuwe afspraken.

Hierna bespreken we deze bevindingen meer in detail. Daarbij gaan we eerst in op de verschillende instrumenten en vervolgens beschrijven we welke lessen zijn getrokken voor het maken van nieuwe, waterdichte, afspraken.

5.1 Instrumenten: erfpacht, anterieure overeenkomst en bestemmingsplan We begrijpen van de ambtelijke organisatie dat de gemeente drie instrumenten heeft om afspraken te maken (of op te leggen): het overeenkomen van erfpachtvoorwaarden, anterieure overeenkomsten en het opleggen van eisen via het bestemmingsplan. Hieronder lopen we elk van deze instrumenten langs. De ambtelijke organisatie beschouwt het maken van afspraken door middel van erfpachtvoorwaarden als effectiever dan de andere instrumenten (de anterieure overeenkomst en het opleggen van voorwaarden met het bestemmingsplan).

5.1.1

Afspraken via erfpachtvoorwaarden

Het eerste instrument om afspraken te maken met particuliere partijen is het overeenkomen van erfpachtvoorwaarden. Voordat een nieuw erfpachtrecht wordt gevestigd of een bestaand erfpachtrecht wordt gewijzigd (bijvoorbeeld bij transformatie) wordt een privaatrechtelijke overeenkomst gesloten. In deze overeenkomst worden de erfpachtvoorwaarden overeengekomen. De overeengekomen erfpachtvoorwaarden maken vervolgens onderdeel uit van het (nieuwe) erfpachtrecht. Het maken van afspraken via erfpachtvoorwaarden wordt door de ambtelijke organisatie gezien als het meest effectieve instrument. De reden hiervoor is dat het hierbij, meer dan bij de andere

24

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT instrumenten, mogelijk is afspraken vast te leggen over meer aspecten die relevant zijn voor betaalbare huurwoningen. Het gaat dan om afspraken over, bijvoorbeeld, de woninggrootte, huurontwikkeling en de verhuur van parkeerplaatsen. Daarnaast wijst de ambtelijke organisatie erop dat gemaakte afspraken op deze manier ook overgaan op de rechtsopvolgers van de erfpachter.XXXVII Voor een transformatie is het noodzakelijk om het bestaande erfpachtrecht aan te passen. Immers, het bouwen van betaalbare huurwoningen is niet in overeenstemming met de geldende bestemming van het oorspronkelijke erfpachtrecht. Een transformatie kent soms een lange doorlooptijd. Om de erfpachter gedurende de transformatie zekerheid te geven over de erfpachtvoorwaarden na de transformatie, werkt de gemeente normaliter met zogenoemde afsprakenbrieven.9 In een afsprakenbrief worden, onder andere, de afspraken over de betaalbare huurwoning met de erfpachter vastgelegd. Voordat de transformatie daadwerkelijk begint, volgt een erfpachtaanbieding met daarin de gewijzigde voorwaarden op basis van de overeengekomen afsprakenbrief. Voor zowel de inhoud van de erfpachtaanbieding als de afsprakenbrief zijn modelteksten gemaakt waarin ook standaardbepalingen voor de afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen zijn opgenomen.XXXVIII

5.1.2

Afspraken via anterieure overeenkomst

Hoewel in Amsterdam over het algemeen sprake is van grond die in erfpacht is of wordt uitgegeven, komt het ook voor dat grond vol eigendom is van een particulier of ontwikkelaar. In dat geval werkt de gemeente met anterieure overeenkomsten als de grondeigenaar daartoe bereid is.10 In deze overeenkomsten worden in het geval van het bouwen van betaalbare huurwoningen onder meer afspraken over het behoud van deze woningen opgenomen. Voor anterieure overeenkomsten is nog geen vastgestelde modeltekst beschikbaar (deze is nog in ontwikkeling). 11XXXIX

5.1.3

Voorwaarden opleggen met bestemmingsplan

Het derde instrument is gebaseerd op het publiekrecht, namelijk het bestemmingsplan. De Wet ruimtelijke ordening biedt de mogelijkheid om in het bestemmingsplan voorwaarden op te leggen ten aanzien van sociale huur en, sinds 2017, ten aanzien van middeldure huur. Hiervoor dienen de voorwaarden wel eerst vastgelegd te worden in een verordening. Dit is in Amsterdam gedaan via de Verordening doelgroepen woningbouw Amsterdam 2019 (zie ook paragraaf 4.3.1). Dit betekent dat voorwaarden die zijn opgenomen in de

9 Volgens de ambtelijke organisatie kan het voorkomen dat een afsprakenbrief niet nodig is omdat

redelijk snel een erfpachtaanbieding kan worden gedaan (bron: Gemeente Amsterdam, Feitelijke reactie, 21 juni 2023). 10 Indien de grondeigenaar hier niet toe bereid is, kan de gemeente ook andere middelen inzetten, zoals het laten opstellen van een exploitatieplan of het sluiten van een posterieure overeenkomst (bron: Gemeente Amsterdam, Feitelijke reactie, 21 juni 2023). 11 Volgens de ambtelijke organisatie wordt op dit moment bij het afsluiten van anterieure overeenkomsten gebruikgemaakt van een concept-versie (bron: Gemeente Amsterdam, Feitelijke reactie, 21 juni 2023).

25

REKENKAMER AMSTERDAM doelgroepenverordening alleen geldig zijn als deze daadwerkelijk in een bestemmingsplan worden aangehaald.XL Van de ambtelijke organisatie begrijpen wij dat er, voor zover bekend, tot nog toe geen gebruik wordt gemaakt van het bestemmingsplan (in samenhang met de doelgroepenverordening) om afspraken op te leggen. De reden hiervoor, zo begrijpen wij van de ambtelijke organisatie, is dat in het bestemmingsplan voor minder aspecten voorwaarden kunnen worden gesteld dan in de erfpachtvoorwaarden.XLI Dit niet of nauwelijks inzetten wil niet zeggen dat dit instrument geen functie heeft. Uit de gesprekken die we hebben gevoerd, blijkt dat het wel kunnen inzetten van dit instrument een sterkere onderhandelingspositie geeft in de gesprekken met particuliere partijen.XLII

5.2 Ontwikkeling en aanscherpen van afspraken Gezien de druk op de woningmarkt - in combinatie met de veranderde regelgeving werden de afspraken over het betaalbaar houden van huurwoningen in particuliere handen steeds belangrijker (zie ook paragraaf 4.2). Het bleek dat er door deze veranderende omstandigheden toch hogere huren dan voorzien konden worden gevraagd. Dit kwam onder andere doordat er vaak jaren verstrijken tussen het moment van het maken van afspraken en het daadwerkelijke bouwen en verhuren van woningen. De afspraken waren dan tot stand gekomen op basis van inzichten die destijds actueel waren, maar naderhand ingehaald waren door de ontwikkelingen op de woningmarkt. Ook nam men waar dat sommige marktpartijen de grenzen van de regelgeving en gemaakte afspraken bewust opzochten om zo een zo hoog mogelijke huurinkomst te realiseren. Deze factoren maakten het nodig om bij (nieuwe) afspraken preciezere eisen te stellen aan, bijvoorbeeld, huurverhogingen en verplichte verhuur van parkeerplaatsen.XLIII Twee voorbeelden van gevallen die aanleiding waren om de afspraken verder te ontwikkelen en aan te scherpen, zijn de complexen North Orleans en Rhapsody. Deze casussen hebben geleid tot meer precieze beleidsmatige invulling van eisen aan de woninggrootte, indexatie van huurprijzen en het verhuren van gekoppelde parkeerplaatsen.

Deze voorbeelden worden verder beschreven in onderstaand kader.XLIV Daarnaast is er sprake van een ambtelijk proces waarbij, binnen de geldende beleidskaders, naar aanleiding van ervaringen uit de praktijk technische aanpassingen kunnen worden gemaakt in de teksten die worden gebruikt voor het maken van afspraken.XLV North Orleans Wat is er gebouwd: in de Hamerstraat in Noord is in 2014 een woningcomplex gebouwd met 120 woningen. Het doel van de gemeente was dat hier 120 studentenwoningen zouden komen, binnen het sociale segment op basis van het woningwaarderingsstelsel (WWS). XLVI Wat is er gebeurd: de huurwoningen kwamen op de markt voor een maandelijkse huur van 1.050 tot 1.250 euro (voor een gemeubileerde kamer van 30 m2); ver boven wat vooraf mogelijk werd geacht op basis van het WWS. Door de wijzigingen in

26

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT het WWS nadien konden de huren boven de liberalisatiegrens uitkomen. Voor een groot deel had dit te maken met de aanpassing van het WWS van 1 oktober 2015 waarbij de WOZ-waarde een belangrijke rol is gaan spelen (zie ook groen kader in paragraaf 4.2.2). Dit was volgens het college op het moment dat de afspraken werden gemaakt nog niet uitgekristalliseerd. Het was volgens het college onverwacht dat de WOZ-waarden in heel Amsterdam, en ter plekke van North Orleans in het bijzonder, zo sterk zouden stijgen. Daarnaast werden de woningen hoger gewaardeerd binnen de WWS door het energielabel en de luxe afwerking van de appartementen. Doordat de appartementen buiten de huurprijsregulatie terechtkwamen, had het college geen mogelijkheden meer om te sturen op de huurprijs.XLVII Wat heeft de gemeente gedaan om dit in de toekomst te voorkomen: naast het opstellen van beleid om afspraken te maken over de hoogte van de huur, is er ook specifiek beleid gemaakt voor woningen kleiner dan 40 m2, waar studentenwoningen in principe onder vallen. Deze vallen door dit beleid per definitie binnen het gereguleerde segment. Dit dient in de bijzondere bepalingen van het erfpachtrechten (dan wel in de anterieure overeenkomst) te worden vastgelegd en geldt zowel voor nieuwe uitgiftes als voor wijzigingen van bestaande erfpachtrechten (transformaties).

Daarbij geldt overigens dat middeldure huurwoningen minimaal een oppervlakte van 40 m2 moeten hebben en niet kleiner mogen zijn.XLVIII Woninggrootte is later ook expliciet onderdeel geworden van het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 - 2025.XLIX Rhapsody Wat is er gebouwd: in de Kolenkit in West is een woningcomplex gebouwd met 236 woningen. De gemeente komt in 2016 in de erfpachtvoorwaarden overeen dat er 185 middeldure huurwoningen komen met een huurprijs tussen de (ongeveer) 800 en 1.000 euro. L Wat is er gebeurd: in 2019, bij het openstellen van de inschrijving (voor de eerste fase oplevering) bleken de huren aanzienlijk hoger te liggen, namelijk tussen de € 875 en € 1.295. Deels zijn deze huren te verklaren door de jaarlijks afgesproken huurverhoging. In de erfpachtovereenkomst is de voorwaarde opgenomen dat de maandelijks huurstijging maximaal de CPI is plus 3% tot een maximum van 5% (en als de CPI hoger is dan 5%, dan mag de CPI worden gevolgd). Dit zou in 2019 uitkomen op een kale huur van tussen de € 915,- en € 1.095,-. De gevraagde huren zijn volgens het college verder te verklaren doordat in de prijs kosten zijn verrekend voor de huur van parkeerplekken in het complex. Op dat moment was het beleid zo dat een aantal woningen van een dergelijk woningcomplex gekoppeld moest worden aan parkeerplekken (om precies te zijn: 0,6 parkeerplekken per woning).

De erfpachter is vrij om zelf de huurprijs van de parkeerplek te bepalen. In dit geval lag dit tussen de 135 en 200 euro. De erfpachter heeft deze kosten, voor de woningen waaraan een parkeerplek is gekoppeld, meegerekend in de huurprijs. Aangezien er in de erfpachtvoorwaarden van 2016 geen afspraken zijn gemaakt over de huurprijs van de parkeerplekken, kon de gemeente hier vervolgens geen invloed meer op uitoefenen.LI

27

REKENKAMER AMSTERDAM Wat heeft de gemeente gedaan om dit in de toekomst te voorkomen: in het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 – 2025 zijn scherpere afspraken gemaakt rondom de indexatie van de huur en wordt genoemd dat er geen sprake meer mag zijn van verplichte huur van parkeerplekken (zie paragraaf 4.3.2). Hoewel de oplevering van Rhapsody plaatsvond na het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 – 2025, was de erfpachtovereenkomst al daarvoor overeengekomen.LII

6 Zicht op woningen waarvoor de afspraken gelden In dit hoofdstuk onderzoeken we voor hoeveel woningen er afspraken zijn gemaakt om ze te behouden als betaalbare huurwoning. Daarmee beantwoorden we in dit hoofdstuk de volgende vraag:

Voor hoeveel woningen gelden dit soort afspraken? Bij de beantwoording van deze vraag hebben wij de volgende bevindingen gedaan:

• De gemeente heeft slechts gedeeltelijk zicht op de woningen waarvoor afspraken

• •

•

•

gelden over het behoud van de woning als betaalbare huurwoning. Weliswaar is bekend dat in de periode 2011-2022 de bouw is begonnen van 21.170 betaalbare huurwoningen in particulier eigendom, maar het valt niet goed te achterhalen in hoeverre dit woningen betreft waarvoor daadwerkelijk afspraken zijn gemaakt over de huurprijs en uitponding. Dit speelt vooral bij afspraken die zijn gemaakt vóór 2015. Het blijkt dat het erfpachtsysteem Hermes geen bruikbaar overzicht kan opleveren van afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtrechten. Vanaf 2017, toen er voor het eerst sprake was van vast beleid om afspraken te maken over het behoud van middeldure huurwoningen, is de gemeente de gemaakte afspraken systematisch gaan bijhouden. Team Naleving Erfpachtvoorwaarden van de afdeling Erfpacht en Uitgifte ziet toe op de naleving van erfpachtvoorwaarden (waaronder ook deze afspraken). De afdeling Erfpacht en Uitgifte houdt daarvoor een eigen bestand bij waarin sinds 2017 nieuwe erfpachtrechten met afspraken worden opgenomen. In dit bestand zijn 69 erfpachtrechten opgenomen die afspraken bevatten voor ten minste 7.641 betaalbare huurwoningen. Hiervan gaat het om zo'n 2.400 middeldure huurwoningen waarvoor afspraken zijn gemaakt in de periode 2015-2017. Wat betreft anterieure overeenkomsten lijkt er geen overzicht te bestaan binnen de gemeente.

De ambtelijke organisatie verwacht dat het aantal woningen waarvoor afspraken in anterieure overeenkomsten zijn vastgelegd, beperkt is omdat er weinig locaties zijn waar sprake is van grond in particulier eigendom. Een interne uitvraag voor dit onderzoek leverde 5 projecten op en circa 1.000 middeldure huurwoningen (die nog niet zijn opgeleverd).

28

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT

• Dat geldt ook voor woningen waarvoor voorwaarden via bestemmingsplannen zijn opgelegd. Echter, dat zou in de praktijk ook nog niet zijn voorgekomen. Hierna gaan we meer in detail in op onze bevindingen. Eerst volgt een overzicht van het aantal gebouwde particuliere, betaalbare huurwoningen. Daarna presenteren we onze bevindingen ten aanzien van het zicht op woningen waarvoor daadwerkelijk afspraken zijn gemaakt. Daarbij maken we onderscheid tussen zicht op afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden en afspraken die in anterieure overeenkomsten zijn vastgelegd of door middel van bestemmingsplannen zijn opgelegd.

6.1 Aantal gebouwde particuliere sociale huurwoningen en middeldure huurwoningen Om een indicatie te krijgen van het aantal woningen waar mogelijk afspraken gelden, hebben we informatie opgevraagd over het aantal gebouwde sociale en middeldure huurwoningen door particuliere partijen (hierna: betaalbare huurwoningen). We hebben daarvoor de zogenaamde 'startbouwcijfers' ontvangen voor de jaren 2011-2022.12 In de tabel hieronder staan de aantallen nieuwgebouwde particuliere sociale en middeldure huurwoningen voor de periode 2011-2022.13 Daarin is te zien dat in de periode 2011-2022 de bouw is gestart van in totaal 21.170 betaalbare huurwoningen. Daarvan zijn 8.304 particuliere sociale huurwoningen en 12.866 middeldure huurwoningen.

Tabel 6.1 - Overzicht nieuwgebouwde particuliere sociale en middeldure huurwoningen 2011-2022 Jaar

Particuliere sociale huur

Middeldure huur

2011

-

31

2012

338

139

2013

93

311

2014

656

744

2015

2971

1.368

12 De startbouwcijfers zijn afkomstig uit het basisbestand woningbouwlocaties. Dit bestand is

gebaseerd op onder andere huisnummerbeschikkingen, informatie vanuit de projecten en - waar onduidelijkheden zijn - door op locatie te observeren of er begonnen is met de bouw. Bron: toelichting ontvangen per email, d.d. 4 april 2023. 13 Over deze cijfers heeft de ambtelijke organisatie ons aangegeven dat de aantallen over de jaren niet zonder meer vergelijkbaar zijn, omdat de definitie van wat een particuliere sociale huur of middeldure huurwoning is, per jaar kan verschillen. De definities volgen de beschrijving zoals ze waren op het moment van ontstaan. Dit is over de jaren steeds 'strenger' geworden.

29

REKENKAMER AMSTERDAM

Jaar

Particuliere sociale huur

Middeldure huur

2016

200

1.319

2017

1.208

1.170

2018

1.315

1.152

2019

312

1.228

2020

593

575

2021

343

2.717

2022

275

2.112

Totaal

8.304

12.866

Bron: Gemeente Amsterdam, Grond en Ontwikkeling, verkregen op 26 maart 2023.

6.2 Zicht op betaalbare huurwoningen waar afspraken over zijn gemaakt In paragraaf 4.1 hebben we beschreven dat aanvankelijk de praktijk om afspraken te maken met particuliere partijen om betaalbare huurwoningen te behouden, diffuus was. De afwezigheid van een vast beleid voor het maken van afspraken betekent dat het niet vanzelfsprekend is dat er bij alle 21.170 woningen waarvan de bouw is gestart in de periode 2011-2022, ook sprake is van daadwerkelijke afspraken waaraan de gemeente de particuliere eigenaar kan houden. Daarom onderzoeken we hierna in hoeverre de gemeente zicht heeft op het aantal betaalbare woningen waar daadwerkelijk sprake is van afspraken met particuliere partijen. Daarbij richten we ons op afspraken die zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden en afspraken die zijn vastgelegd in anterieure overeenkomsten of bestemmingsplannen.

6.2.1

Zicht op afspraken in erfpachtvoorwaarden

Erfpachtbeheersysteem biedt geen bruikbaar overzicht Alle erfpachtrechten uitgegeven door de gemeente Amsterdam zijn opgenomen in het erfpachtbeheersysteem Hermes van de directie Grond en Ontwikkeling (hierna: het systeem). Dit systeem biedt de mogelijkheid om per erfpachtrecht bepaalde relevante informatie op te zoeken en selecties te maken. Het is in het systeem echter niet mogelijk om erfpachtrechten te laten selecteren waarbij in de erfpachtvoorwaarden sprake is van afspraken over betaalbare huurwoningen. Het is namelijk niet dusdanig systematisch geregistreerd dat dit als een betrouwbaar zoekcriterium kan worden gebruikt om een volledig overzicht te krijgen van de erfpachtrechten waarbij sprake is van dergelijke

30

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT afspraken in de erfpachtvoorwaarden. Daardoor kan het systeem geen bruikbaar overzicht opleveren van het aantal (en bij welke) erfpachtrechten waarbij sprake is van afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen.LIII Het is theoretisch mogelijk om handmatig alle in het systeem opgenomen erfpachtrechten langs te lopen en zo de erfpachtrechten te identificeren waarbij sprake is van relevante afspraken. Dit is volgens de ambtelijke organisatie onwerkbaar vanwege het zeer grote aantal erfpachtrechten en de, als gevolg daarvan, grote tijdsinspanning die hiermee gemoeid zou zijn.LIV De ambtelijke organisatie heeft ons aangegeven dat er een nieuw systeem in voorbereiding is. Dit nieuwe systeem zal het, naar verwachting van de ambtelijke organisatie, mogelijk maken om wél erfpachtrechten te selecteren waarbij sprake is van afspraken over betaalbare huurwoningen.

De verwachting is echter dat ingebruikname nog wel een aantal jaar zal duren.LV Betaalbare woningen vanaf 2017 in apart bestand bijgehouden Na het inwerking treden van het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017 – 2025 heeft de afdeling Erfpacht en Uitgifte de erfpachtrechten waarbij sprake was van afspraken over het behoud van middeldure huurwoningen systematisch bijgehouden in een apart bestand.LVI Het bestand bevat ook particuliere sociale huurwoningen en erfpachtrechten uit de periode 2015-2017.14 In dit bestand worden nieuwe erfpachtrechten opgenomen waarbij afspraken voor betaalbare huurwoningen zijn gemaakt. Dit biedt volgens de ambtelijke organisatie meer zicht op deze erfpachtrechten, maar het is volgens hen geen duurzame oplossing.LVII In het bestand staat per erfpachtrecht het bijbehorende dossiernummer waarmee het erfpachtrecht opgezocht kan worden in het erfpachtbeheersysteem. Daarmee zou de ambtelijke organisatie vrij eenvoudig de erfpachtrechten (met ingang van 2017) moeten kunnen achterhalen waarbij sprake is van afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen. Tijdens het onderzoek constateerden wij dat het bestand mogelijk dubbelingen en omissies bevatte.

Bij de actualisatie van het bestand heeft de ambtelijke organisatie deze fouten hersteld.15 In dit geactualiseerde bestand zijn in totaal 69 erfpachtrechten opgenomen die betrekking hebben op in totaal 7.641 betaalbare huurwoningen. Daarvan zijn er 1.471 particuliere sociale huurwoningen en 6.170 middeldure huurwoningen. Afspraken van vóór 2015 moeilijk in beeld te krijgen Zoals hiervoor besproken, is het zicht beperkt op erfpachtrechten van met name vóór 2015 waarbij sprake is van afspraken over het behoud van betaalbare woningen. Deze zijn namelijk moeilijk vindbaar in het erfpachtbeheersysteem. Vóór 2015 is echter ook gestart met de bouw van middeldure huurwoningen (zie ook paragraaf 6.1). Echter, hiervan schat de ambtelijke organisatie in dat voor het grootste deel van deze woningen geen afspraken

14 Het gaat om zo'n 2.400 betaalbare huurwoningen die zijn geïdentificeerd door de ambtelijke

organisatie op basis van een handmatige zoekactie van alle projecten waarbij de bouw startte in 2018. Bron: aanvullende toelichting, 23 mei 2023. 15 De ambtelijke organisatie benadrukt dat e naast deze actualisatie sprake is van continue verbetering van het bestand. Bron: aanvullende toelichting, 23 mei 2023.

31

REKENKAMER AMSTERDAM zijn gemaakt in de erfpachtvoorwaarden (en mogelijk voor een klein deel wel). Concreet zou in de periode vóór 2015 één project bekend zijn waarbij afspraken zijn gemaakt: het complex Rhapsody (zie paragraaf 5.2)16.LVIII We hebben echter, bij toeval, kennisgenomen van nog één recht waarbij in de erfpachtvoorwaarden afspraken zijn gemaakt over (middeldure) huur: complex Argentinië uit 2012 (zie groen kader hieronder). Argentinië Dit is een wooncomplex met middeldure huurwoningen. De afspraken over het behoud van deze woningen als betaalbare (middeldure) huurwoning maken onderdeel uit van het erfpachtrecht uit 2012. Oorspronkelijk werden deze woningen gebouwd en verhuurd door een woningcorporatie. Later is het complex doorverkocht aan een particuliere partij. De afspraken uit de erfpachtvoorwaarden in het erfpachtrecht waren aanvankelijk niet bekend bij de huurders. Pas toen de woningcorporatie aan deze afspraken refereerde in een brief over een huurverhoging, werden de huurders bekend met het bestaan daarvan. De huurders vonden de huurverhoging niet in overeenstemming met de daarover vastgelegde afspraken in het erfpachtrecht. Het ging daarbij specifiek om de wijze waarop de indexering moest worden berekend. Dit mondde uit in een rechtszaak waarbij de huurders in het gelijk zijn gesteld.

De rechter constateerde daarbij dat de afspraak zoals die was vastgelegd in de erfpachtvoorwaarden voor meerdere uitleg vatbaar was, maar vond dat deze in het voordeel van de huurders diende te worden uitgelegd. De reden daarvoor was dat de huurders niet betrokken waren bij de totstandkoming van de afspraken in het erfpachtrecht.LIX De particuliere partij die inmiddels eigenaar was geworden van het complex achtte zichzelf echter niet gebonden aan deze uitspraak. Uiteindelijk hebben de huurders daarom (succesvol) een tweede rechtszaak moeten aanspannen om de nieuwe eigenaar te dwingen gevolg te geven aan de uitspraak in de eerste rechtszaak.LX

6.2.2

Zicht op afspraken in anterieure afspraken of bestemmingsplan

Zicht op afspraken in anterieure overeenkomsten Binnen de gemeente is er geen overzicht van het aantal betaalbare huurwoningen waarover afspraken zijn gemaakt in anterieure overeenkomsten. Deze informatie is verspreid aanwezig bij projectorganisaties die betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van deze overeenkomsten. De inschatting van de ambtelijke organisaties is dat het aantal anterieure overeenkomsten waarschijnlijk beperkt is. De reden hiervoor is dat de meeste grond waarop betaalbare huurwoningen worden gebouwd in bezit is van de gemeente en er dus via erfpachtvoorwaarden afspraken kunnen worden vastgelegd. Op basis van een interne uitvraag bij de projectorganisaties voor dit onderzoek zijn vijf projecten in beeld gekomen waarbij sprake is van anterieure overeenkomsten. Met deze

16 In reactie op deze bevinding heeft de ambtelijke organisatie aangegeven ook bekend te zijn

geweest met deze casus.

32

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT vijf projecten zouden ongeveer duizend betaalbare huurwoningen zijn gemoeid (alle middeldure huurwoningen die nog niet opgeleverd zijn).LXI Zicht op afspraken in bestemmingsplan Voor zover bekend is er volgens geïnterviewde ambtenaren bij de directies Wonen, en Grond en Ontwikkeling geen sprake geweest van het opleggen van afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen via het bestemmingsplan. Tegelijkertijd is het ook niet bekend of en wie hier binnen de ambtelijke organisatie zicht op zou moeten hebben. De ambtelijke organisatie geeft daarbij aan dat het daarnaast landelijk nog onduidelijk is hoe handhaving hierop zou moeten plaatsvinden; hierover is volgens hen sprake van een lopende discussie met het Rijk.LXII

7 Financieel belang van de afspraken In dit hoofdstuk geven we een globale inschatting van het financiële belang van de afspraken. Daarmee beantwoorden we in dit hoofdstuk de volgende vraag:

Wat is het financiële belang van de gemaakte afspraken? Bij de beantwoording van deze vraag hebben wij de volgende bevindingen gedaan:

• De afspraken die gemaakt worden voor de betaalbaarheid van huurwoningen hebben over het algemeen een financieel effect. In het geval afspraken die overeen worden gekomen in erfpachtvoorwaarden bestaat dit effect veelal uit een lagere grondprijs. • Het financieel belang van het totaal aan gemaakte afspraken is lastig in te schatten, want dit verschilt van geval tot geval. • De directie Grond en Ontwikkeling heeft ten behoeve van dit onderzoek een indicatieve berekening gemaakt voor het financieel belang van de gemaakte afspraken. Daarbij is men ervan uitgegaan dat tot op heden bij 2.204 middeldure huurwoningen sprake is geweest van lagere residuele grondprijzen. Dit levert een indicatieve bandbreedte op voor de 'minderopbrengst' ten opzichte van vrije sectorwoningen van € 80 tot € 95 miljoen voor deze woningen. • Deze indicatieve bandbreedte is gebaseerd op tal van aannames en daardoor niet zonder meer te extrapoleren. Het moge echter duidelijk zijn dat het financieel belang van de gemaakte afspraken nu en in de toekomst waarschijnlijk (zeer) omvangrijk is. Hierna gaan we meer in detail in op onze bevindingen. Eerst gaan we in op het financiële effect voor de gemeente als afspraken worden gemaakt over betaalbare huurwoningen.

Daarna presenteren we de uitkomsten van de indicatieve berekening van de directie Grond en Ontwikkeling van het financieel belang dat is gemoeid met gemaakte afspraken voor middeldure huurwoningen.

33

REKENKAMER AMSTERDAM

7.1 Afspraken hebben een financieel effect De afspraken die gemaakt worden over de betaalbaarheid van huurwoningen hebben bij een privaatrechtelijke overeenkomst over het algemeen een financieel effect. Hieronder bespreken we hoe dit in zijn werk gaat voor erfpachtvoorwaarden bij nieuwe uitgiftes en transformaties.17 Afspraken hebben bij erfpacht invloed op de residuele grondprijs Bij uitgiftes en transformaties wordt voor de grond een canon/afkoopsom betaald die afgeleid wordt van de (residuele) grondprijs.18 Deze grondprijs is afhankelijk van uiteenlopende factoren, waaronder het soort woning dat op de grond mag worden gebouwd en de locatie. Als met de erfpachter wordt afgesproken dat op de grond betaalbare huurwoningen moeten worden gebouwd, dan leidt dit veelal tot een lagere residuele grondprijs. Dat komt, doordat de afspraken de opbrengsten voor de erfpachter van het verhuren van de woning limiteren. Ook sluiten ze gedurende de uitpondtermijn de mogelijkheid uit om de woning als koopwoning te verkopen of te verhuren in de vrije sector.

Hoeveel lager deze grondprijs wordt ten opzichte van een vrije sectorwoning varieert per geval, omdat de factoren die van invloed zijn op deze prijs ook per geval kunnen verschillen.LXIII Het is daarnaast overigens mogelijk dat de grondprijs niet negatief wordt beïnvloed als de wens om betaalbare huurwoningen te realiseren niet 'marktcontrair' is; dat wil zeggen dat het bouwen en exploiteren van betaalbare huurwoningen ook vanuit het oogpunt van marktpartijen het meest optimale en waardevolle gebruik van de grond is.LXIV Aangezien de grondprijs per geval varieert, is het effect op de grondprijs van alle gemaakte afspraken niet te vatten in één precies bedrag. Maar uit diverse gemeentelijke documentatie blijkt dat het maken van dergelijke afspraken normaliter een (aanzienlijk) negatief effect heeft op de grondprijs ten opzichte van vrije sector woningen. In de Herijking Actieplan Meer Middeldure Huur en beleidsvoorstellen eeuwigdurende middeldure huur19 worden indicaties voor de grondprijsvermindering voor middeldure huurwoningen gegeven. In de Presentatie effecten keuzes woonprogrammering nieuwbouw en het Meerjarenperspectief grondexploitatie, beide uit 2022, staan indicatieve bandbreedtes van grondprijzen voor verschillende woonsegmenten. Alle documenten duiden op een forse residuele grondprijsvermindering voor betaalbare woningen (op het moment van

17 Ook het maken van afspraken in anterieure overeenkomsten kan een financiële prijs hebben. Dit

gaat dan via het zogenoemde kostenverhaal. Ook in het (theoretische) geval dat via het bestemmingsplan voorwaarden voor het behoud van betaalbare huurwoningen worden opgelegd, kan dit financiële consequenties hebben voor de gemeente als er sprake is van planschade. 18 Residueel betekent dat de waarde van de grond bepaald wordt door de opbrengstpotentie van de grond te verminderen met de stichtingskosten die benodigd zijn om de opbrengstpotentie te realiseren. 19 Volledige titel van de voordracht is: Vaststellen van de herijkte voorwaarden voor middeldure huur (25 jaar) en de beleidsvoorstellen voor eeuwigdurende middeldure huur.

34

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT opstellen van deze documenten). Zie meer hierover in Bijlage 1 Indicaties grondprijs en grondprijsvermindering particuliere sociale huur en middeldure huur.

7.2 Financieel belang afspraken waarschijnlijk omvangrijk De omvang van het financieel belang van de gemaakte afspraken over betaalbare huurwoningen is niet bekend. Dat is op zich ook niet verrassend, want het berekenen daarvan is een ingewikkelde opgave die geen exact resultaat kan opleveren. Zoals hiervoor beschreven, varieert het effect op de grondprijs per geval. Een belangrijke factor is daarnaast of eventuele gemaakte afspraken ook vertaald zijn naar de overeengekomen grondprijs. Van de ambtelijke organisatie hebben wij begrepen dat de gemeente vanaf 2017 in het grondprijsbeleid een aparte (lagere) grondprijs hanteert voor middeldure huurwoningen. Vóór 2017 was het volgens de ambtelijke organisatie nog mogelijk om middeldure huurwoningen te realiseren op basis van grondprijzen voor vrije sector huurwoningen (met een uitpondtermijn van vijftien jaar). Vanaf 2020 kent de gemeente in het grondprijsbeleid ook een (lagere) grondprijs voor particuliere sociale huurwoningen.

Vóór 2020 was het volgens de ambtelijke organisatie nog mogelijk om deze woningen te realiseren tegen marktconforme grondprijzen, echter wel met als gevolg dat de particuliere sociale huurwoningen een kleine woninggrootte kregen.LXV De ambtelijke organisatie kan echter niet uitsluiten dat vóór 2015 de stadsdelen incidenteel met aangepaste residuele grondprijzen hebben gerekend.LXVI In het kader van dit onderzoek is door de ambtelijke organisatie een indicatieve berekening gemaakt van het financieel belang dat hiermee gemoeid is. Voor deze indicatieve berekening is uitgegaan van 2.204 middeldure huurwoningen waarvan de bouw is gestart op basis van erfpachtvoorwaarden van na 2017 en 25-jaars middeldure huur. De ambtelijke organisatie is er voor deze berekening van uitgegaan dat dit de woningen zijn waarvoor tot op heden sprake is geweest van lagere residuele grondprijzen. Dit levert een indicatieve bandbreedte op voor de 'minderopbrengst' ten opzichte van vrije sectorwoningen van € 80 tot € 95 miljoen.20 Dit komt neer op ongeveer € 36.000 tot € 43.000 per middeldure huurwoning.LXVII Zoals gezegd is deze bandbreedte indicatief omdat er tal van aannames noodzakelijk zijn. Het is niet precies te zeggen in welke mate deze aannames de omstandigheden treffend benaderen waaronder de afspraken daadwerkelijk zijn gemaakt.

Dit betekent ook dat deze bandbreedte niet zonder meer kan worden geëxtrapoleerd naar andere woningen. Het moge echter duidelijk zijn dat het financieel belang van de gemaakte afspraken nu en in de toekomst waarschijnlijk (zeer) omvangrijk is.

20 Voor deze indicatieve berekening zijn onder meer de volgende uitgangspunten gehanteerd: 1.102

middeldure huurwoningen in erfpacht uitgegeven in 2017 en 1.102 in 2022 volgens de dan geldende grondprijssystematiek. Voor 80% van de woningen is de aanname gedaan dat deze op locaties met een lage woningprijs zijn gerealiseerd (Zuidoost) en 20% op locaties met een hoge woningprijzen (Zuid). Verder is bij de berekening ervan uitgegaan dat vrije sector woningen (waarmee het verschil is berekend) gemiddeld groter zijn dat middeldure huurwoningen.

35

REKENKAMER AMSTERDAM

8 Toezicht op de afspraken in de praktijk In dit hoofdstuk onderzoeken we hoe het toezicht op de naleving van afspraken door particuliere eigenaren van betaalbare huurwoningen in de praktijk is ingericht. Daarmee beantwoorden we in dit hoofdstuk de volgende vraag:

Is de huidige aanpak voor het toezien op de naleving doeltreffend ingericht? Bij de beantwoording van deze vraag hebben wij de volgende bevindingen gedaan:

• Het toezicht op de naleving van afspraken over het behoud van particuliere

•

•

•

•

•

betaalbare huurwoningen richt zich uitsluitend op afspraken die hierover zijn vastgelegd in erfpachtvoorwaarden. Dit toezicht is sinds 2017 ingesteld door het college en wordt uitgevoerd door Team Naleving Erfpachtvoorwaarden van de afdeling Erfpacht en Uitgifte van de directie Grond en Ontwikkeling dat toeziet op de naleving van alle overeengekomen erfpachtvoorwaarden in erfpachtrechten. Het toezicht op de naleving van afspraken vastgelegd in anterieure overeenkomsten is niet belegd. Het gaat hier om woningen die worden gebouwd op grond in bezit van particuliere partijen. Naar verwachting van de ambtelijke organisatie gaat het om een beperkt aantal woningen. Ook voor opgelegde afspraken via bestemmingsplannen is het toezicht niet belegd. Echter, dit instrument zou vooralsnog niet zijn ingezet waardoor toezicht op de naleving nog niet van toepassing is geweest. Het door het college ingestelde toezicht richt zich hoofdzakelijk op erfpachtvoorwaarden die sinds 2017 zijn overeengekomen, omdat vanaf dat jaar sprake was van expliciet beleid gericht op middeldure huurwoningen. Op incidentele basis zijn ook oudere rechten betrokken in het toezicht. Jaarlijks (tweejaarlijks sinds 2021) wordt een plan van aanpak voor het toezicht opgesteld en vastgesteld door het bestuur.

Deze jaarplannen geven globaal inzicht in de voorgenomen aanpak, maar in de laatste jaren ontbreekt informatie over het aantal te onderzoeken erfpachtrechten. De ambtelijke organisatie geeft aan dat het niet praktisch bleek om te sturen op het aantal te onderzoeken erfpachtrechten, omdat de werkbelasting per erfpachtrecht erg onvoorspelbaar is. Het Team Naleving Erfpachtvoorwaarden kampt al jaren met een capaciteitstekort. Dat is van invloed op de prioritering van controleactiviteiten. Voor het toezicht op het naleven van erfpachtbepalingen inzake particuliere sociale huurwoningen en middeldure huurwoningen betekent dit dat in de praktijk één tot drie erfpachtrechten per jaar worden onderzocht. Sinds de start van het toezicht in 2017 zijn er in totaal 1.101 woningen gecontroleerd. Daarbij is bij 258 woningen een afwijking geconstateerd, waarvan er bij 40 woningen is geconstateerd dat er sprake was van een te hoge huur.

36

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT

• Het afhandelen van afwijkingen is tijdrovend. Uit de rapportages over het gehouden toezicht blijkt dat tot op heden van de 258 afwijkingen bij huurwoningen er inmiddels 40 konden worden afgesloten (nadat de huur was aangepast voor deze woningen). De overige 218 afwijkingen hebben betrekking op één dossier. Hierna gaan we meer in detail in op onze bevindingen. Eerst volgen onze bevindingen ten aanzien van de wijze waarop het toezicht op de naleving van afspraken is ingericht. Daarna richten we ons op de aanpak van het toezicht in de praktijk.

8.1 Toezicht alleen ingericht voor afspraken in erfpachtvoorwaarden In 2017 heeft het college het toezicht op de naleving van erfpachtvoorwaarden aangepast en geïntensiveerd.LXVIII Tot 2017 was er sprake van toezicht dat zich vooral richtte op fysieke controle van erfpachtrechten op bedrijventerreinen. Deze toezicht beperkte zich tot de toegestane bestemming en bebouwing van het erfpachtrecht. Vanaf 2017 heeft het college besloten dat het toezicht moest worden uitgebreid en alle algemene en bijzondere bepalingen moest omvatten. Dit betekent dat vanaf 2017 ook toezicht moest worden gehouden op gemaakte afspraken in erfpachtvoorwaarden over het beschikbaar houden van betaalbare huurwoningen. Vóór 2017 was er geen sprake van actief toezicht op dit soort bijzondere bepalingen die betrekking hadden op behoud van betaalbare huurwoningen in erfpachtrechten.LXIX Het toezicht op de naleving van erfpachtvoorwaarden, waaronder de afspraken over het beschikbaar houden van betaalbare huurwoningen, is belegd bij de directie Grond en Ontwikkeling.LXX Binnen deze directie is het Team Naleving Erfpachtvoorwaarden belast met het daadwerkelijk toezicht.

Het college heeft het toezicht op afspraken in bestemmingsplannen of anterieure overeenkomsten nog niet in de ambtelijke organisatie belegd.LXXI Op basis van bestemmingsplannen zijn ook nog geen voorwaarden opgelegd, waardoor toezicht nog niet aan de orde is geweest.21 Over anterieure overeenkomsten hebben wij begrepen dat de projectorganisatie van de directie Grond en Ontwikkeling toezicht houdt op de naleving van de gemaakte afspraken tot het moment van oplevering van het project. Voor de periode daarna is er nog geen sprake van belegd toezicht op de naleving.LXXII

8.2 Aanpak toezicht op naleving afspraken in erfpachtvoorwaarden In de volgende alinea's richten we ons op verschillende aspecten van de controleaanpak. Van het begin (het maken van een controleplan), naar de controles zelf, de mogelijke gevolgen van de controles en tot slot rapportages hierover. De weergave in de volgende paragraaf - van de werkwijze bij het toezicht op de naleving van afspraken in

21 Daarnaast geeft de ambtelijke organisatie aan dat het ook landelijk nog onduidelijk is hoe

handhaving hierop zou moeten plaatsvinden. Er is hierover volgens hen sprake van een lopende discussie met het Rijk. Bron: aanvullende toelichting, 23 mei 2023.

37

REKENKAMER AMSTERDAM erfpachtvoorwaarden - is gebaseerd op de concept-werkinstructie en interviews met Team Naleving Erfpachtvoorwaarden.

8.2.1

Jaarlijkse plannen van aanpak voor toezicht

Het college heeft bepaald dat voor elk jaar een plan van aanpak wordt opgesteld voor het toezicht op de naleving van erfpachtvoorwaarden.LXXIII Dit plan van aanpak moet inzichtelijk maken welke (deel)onderwerpen, dan wel op welke geografische gebieden, een controle zal plaatsvinden. Ook moet uit het plan blijken wat de prioriteit, capaciteit en het beoogde doel van de erfpachtcontrole zijn. Tot slot moet het plan van aanpak bestuurlijk worden vastgesteld.LXXIV De plannen van aanpak worden in principe jaarlijks opgesteld door Team Naleving Erfpachtvoorwaarden, bestuurlijk vastgesteld en ter kennisname aan de gemeenteraad verstrekt. Uit de plannen blijkt welke erfpachtvoorwaarden onderwerp van controles zijn. Vanaf het plan van aanpak voor 2017 is zichtbaar dat het controleren van 'bijzondere bepalingen met betrekking tot de maximale huurstelling' onderdeel is van het plan van aanpak.LXXV Daarbij ligt aanvankelijk de nadruk vooral op middeldure huur.

In de plannen van aanpak voor 2017 en 2018 staat nog dat er drie, respectievelijk vijf erfpachtrechten zullen worden gecontroleerd en dat deze naar verwachting 250 dan wel 300 middeldure huurwoningen zullen omvatten.LXXVI In het plan van aanpak voor 2019 wordt vermeld dat het streven is om erfpachters van minimaal 230 woningen te controleren.LXXVII In meer recente plannen van aanpak wordt geen informatie gegeven over de omvang van de steekproef of het aantal woningen dat nagestreefd wordt te betrekken in de controle. De ambtelijke organisatie geeft aan dat het niet praktisch bleek om te sturen op het aantal te onderzoeken erfpachtrechten, omdat de werkbelasting per erfpachtrecht erg onvoorspelbaar is.LXXVIII Met ingang van 2021 wordt het plan van aanpak niet meer jaarlijks gemaakt, maar tweejaarlijks. In het plan wordt niet alleen middeldure huur expliciet genoemd, maar ook particuliere sociale huur.LXXIX Verder wordt vermeld dat er steekproefsgewijs controles zullen worden uitgevoerd.LXXX

8.2.2

Toezichtsstrategie gedreven mede door capaciteitstekort

Uit mondelinge en schriftelijke toelichting van Team Naleving Erfpachtvoorwaarden hebben wij begrepen dat de controles op naleving van de gemaakte afspraken in erfpachtvoorwaarden achteraf plaatsvinden (repressieve controle).LXXXI De aanpak bevat ten tijde van het onderzoek nauwelijks preventieve elementen (zoals het periodiek informeren van erfpachters over de voorwaarden die zijn opgenomen in het erfpachtrecht) behalve het verzenden van een brief aan de erfpachter. Ruim voordat de woningen worden opgeleverd, wordt deze brief verzonden. In de brief wordt de erfpachter herinnerd aan de geldende erfpachtvoorwaarden.LXXXII Uit de plannen van aanpak blijkt dat de controle achteraf gebeurt op basis van een jaarlijkse selectie van erfpachtrechten. Volgens Team Naleving Erfpachtvoorwaarden

38

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT wordt de selectie gemaakt op basis van willekeur. En, indien van toepassing, op basis van ontvangen signalen over strijdig gebruik met de erfpachtvoorwaarden.LXXXIII22 De selectie bevatte de eerste jaren doorgaans één à twee erfpachtrechten, die elk afzonderlijk meerdere (vaak honderden) woningen omvatten. Meer recentelijk (2022) zijn er drie erfpachtrechten geselecteerd. De omvang van deze selectie is vooral ingegeven door wat mogelijk is binnen de beschikbare capaciteit binnen Team Naleving Erfpachtvoorwaarden.LXXXIV In het plan van aanpak voor 2020 staat dat het team, dat dan bestaat uit 7 fte, een capaciteitstekort heeft.LXXXV In het plan van aanpak voor 2021-2022 wordt aangegeven dat het team bestaat uit 6 fte en dat er vanwege een capaciteitstekort prioriteiten moeten worden gesteld.LXXXVI Uit gesprekken met Team Naleving Erfpachtvoorwaarden begrijpen wij dat het team op het moment van dit onderzoek bestaat uit ongeveer 7 fte en dat er nog steeds sprake is van een capaciteitstekort.LXXXVII

8.2.3

Toezicht voornamelijk gericht op rechten van 2017 en later

Het door het college ingestelde toezicht richt zich hoofdzakelijk op erfpachtvoorwaarden in erfpachtrechten die sinds 2017 zijn gevestigd, omdat vanaf dat jaar sprake was van expliciet beleid gericht op middeldure huurwoningen. Op incidentele basis zijn ook oudere rechten betrokken in het toezicht.LXXXVIII Het bestand van de afdeling Erfpacht en Uitgifte bestond tijdens dit onderzoek uit 69 individuele erfpachtrechten. Deze 69 rechten omvatten minstens 7.641 woningen. Een onbekend deel van deze woningen is tijdens dit onderzoek nog niet opgeleverd. Dit komt, omdat de erfpachtvoorwaarden worden overeengekomen voordat het gebouw wordt opgeleverd voor verhuur. Pas vanaf begin van de verhuur kan worden gecontroleerd op de geldende bijzondere erfpachtvoorwaarden.

8.2.4

Controle na steekproefselectie

Nadat Team Naleving Erfpachtvoorwaarden de selectie van te onderzoeken rechten heeft gemaakt, worden erfpachters per brief geïnformeerd over de controle.LXXXIX Bij de steekproef ligt de bewijslast bij de erfpachter, en niet bij de gemeente.XC De erfpachter wordt, na selectie, bij een controle verzocht informatie aan te leveren op basis waarvan wordt gecontroleerd of de gemaakte afspraken over de betaalbare huurwoningen worden nageleefd. De aangeleverde informatie moet ook voorzien zijn van een accountantsverklaring, waaruit de huurinkomsten van de afgelopen drie jaren blijken.XCI Team Naleving Erfpachtvoorwaarden verzamelt zelf geen aanvullende informatie en neemt ook geen contact op met huurders.XCII Wel komt het voor dat het team signalen van huurders krijgt.XCIII Tijdens dit onderzoek was er nog geen gedetailleerde beschrijving vastgesteld van de controleaanpak of werkinstructie voor de controles op de erfpachtvoorwaarden waarin afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen zijn overeengekomen. Begin 22 Dat een huurder zelf melding doet van een te hoge huur, is volgens team Naleving

onwaarschijnlijk. Dat komt, omdat de kans klein is dat de huurder kennis heeft van de afspraken die zijn gemaakt tussen de verhuurder en de gemeente. Bron: schriftelijke reactie d.d. 21 december 2022.

39

REKENKAMER AMSTERDAM 2023 hebben wij wel een concept-werkinstructie voor de controles ontvangen in reactie op onze vragen.XCIV Hierin staat bijvoorbeeld welke informatie een dossier moet bevatten voordat er gecontroleerd kan worden, en wat de controleur moet doen wanneer er een 'afwijking' ten opzichte van de afspraken wordt aangetroffen. Ook zijn er briefsjablonen gemaakt voor de brieven aan erfpachters. De werkinstructie is nog niet volledig en dus ook nog niet definitief. Van de ambtelijke organisatie begrijpen wij dat alle opgenomen bijzondere bepalingen worden gecontroleerd bij de controle van een erfpachtrecht, waaronder de gemaakte afspraken over het behoud van betaalbare huurwoningen:23

• • • • • •

8.2.5

het aantal en de omvang van middeldure en sociale huurwoningen; de overeengekomen uitpondtermijn; de maximale huurprijsgrens; het overeengekomen gemiddelde voor de aanvangshuur op complexniveau; de maximale huurverhoging; het verbod op verplichte gekoppelde verhuur van parkeerplaatsen bij de betaalbare huurwoningen.

Rapportage en uitkomsten van de controles

Het college heeft bepaald dat er jaarlijks een rapportage moet worden opgesteld over het gehouden toezicht op de naleving van erfpachtvoorwaarden.XCV Deze rapportages zijn elk jaar uitgebracht door Team Naleving Erfpachtvoorwaarden. Ze worden samen met de jaarlijkse plannen van aanpak vastgesteld door het bestuur en ter kennisname verstrekt aan de gemeenteraad. Op basis van de rapportages hebben wij onderzocht wat het toezicht in de praktijk heeft opgeleverd.24 De onderstaande opsomming bevat de beschikbare informatie over de controles van 2017 tot en met 2021:25

• 2017: de controle betrof drie erfpachtrechten die samen 155 middeldure huurwoningen omvatten. Drie van deze middeldure huurwoningen werden feitelijk verhuurd als vrije sectorhuurwoningen. De gemeente greep in door de verhuurder aan te schrijven.XCVI De verhuurder kreeg uiteindelijk tot 2019 om de huren aan te passen.XCVII In de rapportage van 2020 gaf de gemeente aan dat de huren inmiddels weer binnen de categorie 'middelduur' vallen.XCVIII • 2018: de controle betrof 387 huurwoningen (de rapportage bevatte geen informatie over wat voor soort huurwoningen). Bij 37 van 48 gecontroleerde

23 Een uitzondering betreft de naleving van de uitpondtermijn zelf. Deze wordt niet betrokken in de

controle, omdat verkoop van de betreffende woning pas mogelijk is nadat de erfpachter hiervoor toestemming heeft gekregen van de gemeente. Bron: toelichting per e-mail, 28 april 2023. 24 Uit de raadsinformatiebrief van 5 april 2022 blijkt dat het college de intentie heeft om de rapportage over 2022 in combinatie met het plan van aanpak voor 2023 in begin 2023 te publiceren. 25 De rapportage over 2019 bevat de informatie over de controles 2017, 2018 en 2019. De rapportage over 2022 was tijdens dit onderzoek nog niet beschikbaar.

40

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT huurwoningen bij één erfpachtrecht werd een te hoge huur gevraagd. Deze afwijking is in 2022 door de erfpachter gecorrigeerd. De 339 overige huurwoningen betroffen andere erfpachtrechten. Over deze huurwoningen werd in 2020 informatie ontvangen waaruit, na controle, bleek dat er geen sprake was van afwijkingen. • 2019: de controle betrof 239 huurwoningen (de rapportage bevatte geen informatie over wat voor soort huurwoningen). Er zijn geen afwijkingen aangetroffen. • 2020: de controle betrof een erfpachtrecht dat betrekking had op 320 huurwoningen waarvan 136 particuliere sociale huurwoningen, 166 middeldure huurwoning en 18 markthuurwoningen. Bij 218 woningen zijn afwijkingen geconstateerd. Een deel hiervan (niet gekwantificeerd in de rapportage) had betrekking op een verkeerde huur. Opmerkelijk genoeg ging dit om woningen waarbij een te lage huur werd gevraagd.XCIX • 2021: de rapportage over 2021 bevatte precies dezelfde teksten en informatie als de rapportage over 2020 met betrekking tot de controles op middeldure huurwoningen. Wij hebben de ambtelijke organisatie gevraagd waarom dat zo was. Volgens de ambtelijke organisatie kwam dit omdat het dossier uit 2020 doorliep in 2021.C Over de voortgang zou niets nieuws kunnen zijn gemeld. In 2021 vonden er geen controles plaats op sociale huurwoningen in particulier bezit.

In totaal zijn er in 2017 tot en met 2021 1.101 woningen gecontroleerd. Van deze 1.101 woningen is bij 258 woningen een afwijking geconstateerd, waarvan 40 woningen een te hoge huur hadden. Bij afwijkingen tussen de huuropbrengsten en hetgeen is toegestaan op basis van de erfpachtvoorwaarden, schrijft Team Naleving Erfpachtvoorwaarden de erfpachter aan met een constatering van dit afwijkend gebruik (een ingebrekestelling). Hierbij krijgt de erfpachter binnen redelijke termijn de kans om de fout te herstellen, bijvoorbeeld door de huren te verlagen.CI Indien de erfpachter niet meewerkt, kan de gemeente een juridische procedure opstarten en/of een boete opleggen op basis van de geldende (algemene) erfpachtvoorwaarden. Volgens Team Naleving Erfpachtvoorwaarden is dit bij de middeldure en particuliere sociale huurwoningen tot op heden nog niet voortgekomen.CII Het opvolgen van geconstateerde afwijkingen kan soms lang duren, zo blijkt uit de rapportages. Daaruit valt op te maken dat, sinds het toezicht is begonnen, van de 258 geconstateerde afwijkingen er in totaal veertig afwijkingen bij huurwoningen (die betrekking hebben op twee dossiers) konden worden afgesloten. Het eerste dossier (drie woningen) stamt uit de controle die is gestart in 2017. Deze is volgens de rapportage over 2020 afgerond. Het tweede dossier (37 woningen) is voor het eerst genoemd in 2018.

Deze afwijkingen zijn in 2022 afgesloten.CIII Ook heeft het vinden van afwijkingen, en in hoeverre de erfpachter vervolgens meewerkt, doorwerking in de capaciteit voor de jaren daarna.CIV Indien er afwijkingen worden aangetroffen, vraagt dit namelijk om veel communicatie tussen Team Naleving Erfpachtvoorwaarden en de erfpachter.CV

41

REKENKAMER AMSTERDAM

Aanleiding onderzoek 9 Aanleiding onderzoek Het tekort aan betaalbare woningen is een groot maatschappelijk probleem in Amsterdam. De laatste coalitieakkoorden laten hierover geen twijfel bestaan.CVI De Amsterdamse woningmarkt kookt over, stelde het toenmalige gemeentebestuur in 2018.CVII Als gevolg daarvan stijgen de prijzen en wachten steeds meer mensen op een woning. Vooral mensen met een laag inkomen en mensen met een middeninkomen komen er op de woningmarkt nauwelijks tussen. Het nieuwe gemeentebestuur spreekt in 2022 van een wooncrisis.CVIII Het bestrijden van de wooncrisis blijft in de bestuursperiode 2022-2026 topprioriteit.

9.1 Bescherming bestaande betaalbare huurwoningen Betaalbare huurwoningen (huurwoningen in het sociale26 en middensegment27) zijn hard nodig. Ook Amsterdammers vinden de woonproblematiek belangrijk: de meerderheid (61%) vindt de woningmarkt het belangrijkste probleem in de stad.CIX De groei van Amsterdam was de afgelopen jaren ook sneller dan verwacht. In 2011 stelde de gemeenteraad van Amsterdam een ruimtelijke visie vast, de Structuurvisie 2040. Toen werd een groei met 90.000 inwoners verwacht, waarmee Amsterdam uit zou komen op in totaal 860.000 inwoners in 2040.CX Dat aantal is in 2019 bereikt.CXI Raadsfracties en burgerpanel opperden onderzoek betaalbaar wonen en woningbouw De krapte op de woningmarkt is een belangrijk maatschappelijk vraagstuk. Dat zien we niet alleen in de gemeentelijke stukken zoals hiervoor besproken. Ook ons burgerpanel geeft duidelijk aan de woningmarkt erg belangrijk te vinden. Het thema scoort al jaren in de top drie van belangrijke beleidsvelden in de enquêtes onder het panel. Ook in gesprekken die de toenmalige directeur van de rekenkamer eind 2021 voerde met de raadsfracties kwam dit onderwerp regelmatig terug. Zo werden in deze gesprekken diverse suggesties gedaan voor onderzoek naar woningbouw en betaalbare woningen. Om de wooncrisis het hoofd te bieden, zet de gemeente allereerst in op nieuwbouw van (betaalbare) woningen.

De bouw van betaalbare woningen is onderwerp van ons onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Daarnaast zet de gemeente in op

26 Voor een sociale huurwoning is in 2022 de huur maximaal € 763. Het maximale

huishoudinkomen bedraagt voor een corporatiewoning € 45.014 en voor een particuliere sociale huurwoning € 47.543. Bron: Gemeente Amsterdam, Bedragen huur- en koopsector gemeente Amsterdam, maart 2022. 27 Voor een middeldure huurwoning is in 2022 de huur maximaal € 1.069. Het maximale huishoudinkomen bedraagt voor een dergelijke woning € 64.407. Bron: Gemeente Amsterdam, Bedragen huur- en koopsector gemeente Amsterdam, maart 2022.

42

BEHOUD BETAALBARE HUURWONINGEN - BESTUURLIJK RAPPORT de bescherming van bestaande betaalbare huurwoningen in de woningvoorraad. Naast het maken van afspraken met woningcorporaties over het behoud van corporatiewoningen heeft de gemeente in ieder geval al sinds 2017 beleid voor het behoud van betaalbare huurwoningen in privaat eigendom.CXII Ook stond in het Coalitieakkoord 2018-2022 van het vorige college dat de gemeente afspraken wil maken met particuliere verhuurders over maximering van de huur in ruil voor een gunstiger erfpachtrecht. Verder werd ingezet op het opnemen van middenhuur in het bestemmingsplan, zodat woningen van beleggers alleen betaalbaar mogen worden verhuurd.CXIII

9.2 Afspraken over nieuwgebouwde betaalbare huurwoningen Om de voorraad van betaalbare huurwoningen te beschermen, maakt de gemeente afspraken over de minimale duur waarbinnen een nieuwe betaalbare huurwoning binnen het huursegment moet blijven. Op deze manier probeert de gemeente zeker te stellen dat een betaalbare huurwoning de komende jaren betaalbaar blijft en ook geen koopwoning wordt. De gemeente maakt dit soort afspraken met zowel woningcorporaties, als met particuliere partijen. Met woningcorporaties maakt de gemeente bijvoorbeeld afspraken over het (niet-)verkopen van sociale huurwoningen.CXIV De woningcorporaties zijn bekende partners van de gemeente waarmee periodiek samenwerkingsafspraken28 worden gemaakt.CXV De groep particuliere partijen die betaalbare huurwoningen in Amsterdam bezit, is meer veranderlijk. De gemeente stuurt bij dit soort partijen op aanvullende voorwaarden in erfpachtvoorwaarden.CXVI Een significant aandeel van de voorraad sociale en middeldure huurwoningen in Amsterdam is in particulier bezit.CXVII Naast bekende institutionele beleggers zijn steeds meer particuliere partijen en buitenlandse investeerders actief op de Amsterdamse woningmarkt.CXVIII Er zijn voor hen namelijk goede rendementen te behalen, volgens de gemeente.

In Amsterdam is de verhuurbaarheid vrijwel gegarandeerd door de populariteit van de stad en de schaarste aan betaalbare woningen.CXIX Daarnaast hebben particuliere partijen een belangrijke rol bij het realiseren van woningen door transformatie van bestaand stedelijk gebied.CXX Corporaties hebben juist de afgelopen jaren problemen gehad met hun investeringsruimte om nieuwe woningen te bouwen en voldoende onderhoud te plegen.CXXI

9.3 Huur en verkoop particuliere betaalbare huurwoningen De afspraken die de gemeente maakt met particuliere partijen om betaalbare huurwoningen realiseren en te behouden, gaan onder andere specifiek in op de maximale hoogte van de huur en de termijn waarbinnen verkoop niet toegestaan is. De gemeente

28 Zie ook de website van de gemeente Amsterdam over de samenwerkingsafspraken.

43

REKENKAMER AMSTERDAM heeft naar aanleiding van een raadsmotie29 in 2017 beleid geïntroduceerd voor deze afspraken, onder meer met het Actieplan Meer Middeldure Huur 2017-2025 (2017). Gezien de grote vraag naar betaalbare huurwoningen, vertegenwoordigen de afspraken met particuliere partijen een groot maatschappelijk belang. Er hangt echter ook voor de gemeente een financieel belang aan de afspraken. Met de afspraken beperkt de gemeente de mogelijke huuropbrengsten van de nieuwgebouwde woningen en sluit de mogelijkheid op snelle verkoopwinsten uit. Dat betekent dat de grond waarop de huurwoningen gebouwd worden, minder waard wordt.CXXII Deze waardevermindering rekent de gemeente door in de erfpacht, wat leidt tot een lagere grondprijs voor de erfpachter.

10 Doelstelling, afbakening, onderzoeksvragen en aanpak Met dit onderzoek willen we bijdragen aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentelijk beleid om betaalbare woningen beschikbaar te houden op de woningmarkt. In dit onderzoek gaan we daarvoor na in hoeverre de gemeente grip heeft op de naleving van afspraken over het beschikbaar houden van betaalbare huurwoningen. Onder betaalbare huurwoningen verstaan wij zowel sociale huurwoningen als middeldure huurwoningen. Daarbij richten we ons op afspraken die hierover zijn gemaakt met particuliere partijen. De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt:

In hoeverre heeft de gemeente grip op de naleving van afspraken over het behoud van nieuwgebouwde betaalbare huurwoningen in privaat bezit? Om de hoofdvraag beantwoorden, hebben we de volgende deelvragen geformuleerd: 1 Wat is het beleid inzake afspraken over de hoogte van de huur en verkoop van nieuwgebouwde betaalbare huurwoningen? 2 Hoe worden deze afspraken overeengekomen en wordt daarbij geleerd uit het verleden? 3 Voor hoeveel woningen gelden dit soort afspraken? 4 Wat is het financiële belang van de gemaakte afspraken? 5 Is de huidige aanpak voor het toezien op de naleving doeltreffend ingericht en wordt de raad hierover toereikend geïnformeerd? Voor de beantwoording van deze vragen hebben wij een documentenstudie uitgevoerd op gemeentelijke beleidsstukken en rapportages. Deze documentenstudie hebben wij