A - 16 Onderwijs (9) Bijlage 7. Advies van de Bunt

Kinderen eerst Kwartiermakersadvies personeelstekort onderwijs

1

Geschreven door Lodewijk Asscher, Ber Damen, Ila Kasem, Rochdi Darrazi, Elske Rotteveel en Niels Büller.

Samenvatting personeel door een contract voor onbepaalde tijd aan te bieden en te voorzien in persoonlijke matching en begeleiding. Deze Regio’s voor de Arbeidsmarkt van de Toekomst van het Onderwijs (RATO) worden gevormd door een combinatie van de huidige RAP-regio’s met de SO&P-regio’s. Binnen de RATO’s kan ook de allocatie beter worden geregeld en kan leraren een aantrekkelijker carrièreperspectief geboden worden. Als de school en de leraar elkaar na verloop van tijd bevallen kan het contract worden overgenomen door het betreffende schoolbestuur.

De personeelstekorten in het onderwijs vormen een fnuikend probleem voor kinderen, leraren en de samenleving. Ondanks alle inspanningen dreigt het tekort verder te groeien. De relatief lage waardering en het weinig positieve imago van het vak spelen hierbij een grote rol. Het probleem wordt verergerd doordat veel leraren het onderwijs voortijdig verlaten. Het is nodig hier met één door iedereen gedragen strategie verandering in te brengen. De aanpak wordt op dit moment gehinderd door versnippering, gebrek aan sturing en gebrek aan solidariteit. In landen met een heel ander onderwijsstelsel als Finland en Singapore, bestaat dit probleem niet. Wij adviseren het onderwijsstelsel te herijken vanuit de vraag wat onze kinderen voor onderwijs nodig hebben in de 21e eeuw.

De RATO’s maken hun plannen voor het aanpakken van de tekorten en leggen die voor aan OCW. Om daar een goede op impact gerichte gesprekspartner te bieden wordt binnen OCW een Realisatie Eenheid ingesteld. Die Realisatie Eenheid gaat aanjagen, faciliteren maar ook monitoren en het leren bevorderen. Bovendien kunnen regio’s ook ervaren belemmeringen aan de Realisatie Eenheid meegeven zodat ze daar worden aangepakt. Deze landelijke Realisatie Eenheid faciliteert de regio’s, maar stuurt op de totale impact. De Realisatie Eenheid bestaat uit een sterke, energieke eenheid binnen OCW met een autonome rol en doorzettingsmacht, met een directe lijn naar de beide bewindspersonen. De Realisatie Eenheid zal zo helpen de zorg en de bureaucratie die nu veelal nog bij scholen ligt, over te nemen. De leidinggevende van de Realisatie Eenheid dient het onderwijs en de Rijksoverheid te kennen en kan wanneer hij of zij wil in de Bestuursraad aanschuiven.

Intussen kan meer bereikt worden door in plaats van losse maatregelen interventiepakketten samen te stellen die bijdragen aan meer nieuwe leraren, meer zij-instromers en meer uren voor mensen die al in het onderwijs werken. Een combinatie van zowel generieke (financiële) als regionale (kinderopvang) maatregelen kan leiden tot veel betere resultaten. Denken vanuit de beroepsgroep is voorwaarde voor succes. De schoolleider en goed HR-beleid zijn dan ook belangrijke factoren bij het optimaal inzetten van de interventiepakketten. Daarvoor is het ook nodig beter zicht te krijgen op de precieze omvang van de tekorten en beter zicht te ontwikkelen op de effecten van het beleid. De inzet van de interventiepakketten vraagt om een andere organisatiestructuur, zowel in de regio’s als landelijk. De regio’s krijgen de taak en de opdracht het tekort aan te pakken. Zij krijgen de rol om het werven, opleiden, begeleiden en matchen te organiseren. Daartoe nemen zij onderwijspersoneel in dienst dat van de opleiding komt of dat zich via zij-instroom meldt. De regio’s nemen daarmee de risico’s weg van de individuele schoolbesturen om mensen in dienst te nemen die het vak nog moeten leren en ze nemen het risico weg bij nieuwe leraren en ander onderwijs-

Ons advies is zo snel mogelijk de Realisatie Eenheid en RATO’s in te richten zodat de aanpak komend jaar kan gaan werken en zal bijdragen aan het terugdringen van de tekorten.

3

Inhoud

Samenvatting

p. 3

Voorwoord

p. 5

1. Uw vraag nader bekeken

p. 6

2. Maatregelen tegen het lerarentekort

p. 11

3. Organisatie

p. 15

4. De Realisatie Eenheid

p. 27

5. Nawoord

p. 30

Bijlagen

p. 31

1. Aanpak

p. 32

2. Geraadpleegde bronnen

p. 34

3. Bijdragen uit het onderwijsveld

p. 36

4. Overzicht maatregelen

p. 38

5. Conceptuele uitwerking monitoringen effectiviteitsonderzoek

p. 40

6. Inzet campagnestrategie

p. 42

7. Overzicht kamerbrieven

p. 43

8. Overzicht internationale lessen

p. 44

4

Voorwoord

Geachte ministers Dijkgraaf en Wiersma, Hierbij ontvangt u ons advies over het personeels­tekort in het onderwijs. Het is tot stand gekomen in nauwe samenwerking tussen een groot aantal bevlogen OCW-medewerkers en even bevlogen adviseurs van Van de Bunt. Voor ons was het advies van Merel van Vroonhoven uit 2020 een belangrijke inspiratiebron. Veel mensen staan te trappelen om meer bij te dragen aan dit vraagstuk. Dat geldt zeker voor de vele geraadpleegde gesprekspartners uit het onderwijsveld en de beroepsgroep zelf. Er is momentum voor verandering. Het advies bevat concrete aanbevelingen met betrekking tot de organisatie van de aanpak van dat tekort. Daarnaast geven we een aantal overwegingen mee voor toekomstige keuzes waarvan we denken dat ze van nut zullen zijn. De nadruk heeft – in overleg met u – steeds gelegen op voorstellen die op korte termijn kunnen worden geïntroduceerd. Wij hopen en verwachten dat u met dit advies in staat gesteld wordt een grotere bijdrage te leveren aan het terugdringen van dat tekort. Lodewijk Asscher, november 2022

5

1. Uw vraag nader bekeken U heeft ons gevraagd advies uit te brengen over een passende organisatievorm voor de aanpak van de tekorten in het onderwijs. Die aanpak heeft u in uw brief aan de Tweede Kamer van 1 juli geschetst.

Het advies is als volgt opgebouwd: Eerst gaan we in op de aard en omvang van de tekorten en plaatsen die in context. Vervolgens analyseren we wat de problemen zijn bij de aanpak van die tekorten. In het volgende deel van dit advies gaan we nader in op het beleid – welke mogelijkheden zien we om dat effectiever te maken? Waar zit de meeste potentie? En vervolgens, wat voor organisatievorm hoort daarbij? Die laatste vraag beantwoorden we in het derde deel, allereerst op het niveau van de regio’s. In deel vier beschrijven we hoe de organisatie aan de kant van OCW kan worden verbeterd. Ten behoeve van de leesbaarheid zijn de beschrijving van onze aanpak, geraadpleegde bronnen, bijdragen uit het onderwijsveld, overzicht van internationale lessen, relevante kamerbrieven en een overzicht van maatregelen in bijlagen opgenomen.1

Kamerbrief lerarenstrategie Uit de kamerbrief lerarenstrategie wordt duidelijk dat ondanks wat er in de afgelopen jaren al gedaan is om de tekorten aan onderwijspersoneel terug te dringen, het probleem hardnekkig blijkt. Een reflectie op de eerder ingezette maatregelen en analyse van het lerarenbeleid leidt tot de uiteenzetting van wat meer nodig is om de tekorten aan te pakken. Er is niet één pasklare oplossing: meer mensen werven heeft weinig zin als je ze niet kan behouden en ook regionale verschillen zorgen ervoor dat een mix aan maatregelen nodig is. Er moet enerzijds geïntensiveerd en versneld worden op maatregelen die werken, anderzijds moeten grotere vraagstukken met onorthodoxe keuzes beslecht worden. De lerarenstrategie die door de beide onderwijsministers in de kamerbrief geponeerd wordt, kan in drie blokken gezien worden: 1) leidende principes 2) inhoudelijke aangrijpingspunten en 3) ondersteuning voor de strategie. Kijkend naar de leidende principes is het essentieel dat er een brede aanpak wordt gevolgd met alle sectoren (po, vo en mbo), dat het gaat om een integrale strategie en dat de bestaande regionale samenwerkingsverbanden uiteindelijk tot een landelijk dekkende infrastructuur verworden.

Wat betreft de inhoudelijke aangrijpingspunten richt de strategie zich op het verstevigen van de aantrekkelijkheid van het beroep; de zijinstroom; het vergroten van de eigen kweekvijver in vo en mbo; en grotere arbeidscontracten. Deze inhoudelijke aangrijpingspunten en leidende principes worden ondersteund door twee zaken: er moet direct zicht zijn op de tekorten en er moet geprioriteerd worden in de maatregelen, met mogelijke toevoeging van onorthodoxe maatregelen. Op de langere termijn zien de ministers de noodzaak om een aantal lastige vraagstukken uit te diepen en daar heldere keuzes in te maken. Die vraagstukken betreffen de bekostigingsprikkels, de verdeling van verantwoordelijkheden, leraren als belangrijkste schakel (d.w.z. keuzes rond aantrekkelijkheid, status, kwaliteit en kwantiteit) en de organisatie van de school. Deze vraagstukken brengen prangende dilemma’s met zich mee, zoals de balans tussen kwaliteit en kwantiteit, tussen het sturen op lesuren en bevoegdheden en de flexibiliteit van het onderwijssysteem vergroten. De kamerbrief schetst naast de lerarenstrategie en de ingewikkelde keuzes die dat met zich meebrengt, ook de urgentie van het vraagstuk en de noodzaak tot samenwerking, immers: ‘Genoeg en goede leraren zijn de cruciale sleutel voor onze kinderen en jongeren, onze samenleving en hun toekomst.’

1.

Zie de bijlagen (p. 31).

6

Wat is het probleem? Lerarentekort po ~ 9.000 FTE

De tekorten in het onderwijs vormen een gigantisch maatschappelijk probleem. De kwaliteit van het onderwijs komt erdoor onder druk te staan. Dit zorgt ervoor dat onze beroepsbevolking steeds slechter is opgeleid. Veel talent gaat verloren. De werkdruk op de mensen die wél in het onderwijs werken is al hoog en wordt naar verwachting nog hoger. De tekorten vormen zowel een risico voor individuele kinderen als voor de samenleving en economie als geheel. Wat bedoelen we met de tekorten in het onderwijs? In de eerste plaats is er een groot lerarentekort. Becijferd op 9100 fte in het primair onderwijs2 en 1700 fte in het voortgezet onderwijs. Daarnaast zijn er tekorten aan schoolleiders, leraren in het middelbaar beroepsonderwijs en aan overig onderwijspersoneel. In het advies gaan we allereerst in op het lerarentekort in po en vo.

Figuur 1: Groei personeelstekorten in het onderwijs po tot 2030. 3

Lerarentekort vo ~ 1.700 FTE

In de gesprekken en debatten over het lerarentekort wordt relatief weinig aandacht besteed aan de kinderen zelf en hun ouders. Vanuit hun perspectief is echter glashelder hoe nijpend het probleem is. Klassen die naar huis worden gestuurd. Of juist overvolle “plofklassen”. Veel ouders springen op allerlei manieren bij om de school te helpen. Tegelijk is op veel plekken de grens bereikt. Kinderen verdienen aandacht en goed onderwijs. Ouder-organisaties hebben de leraren gesteund tijdens de acties voor betere salarissen. Zij hebben ook hier een gedeeld belang met de leraren: voldoende goed personeel voor het onderwijs. Er wordt veel ondernomen om de tekorten aan te pakken. Toch dreigt het tekort te groeien. Zonder aanpassingen is de verwachting dat de tekorten in zowel po als vo tot 2030 met respectievelijk 3,3% en 3,6% per jaar blijven groeien. (Zie figuur 1 en 2.)

Figuur 2. Groei personeelstekorten in het onderwijs vo tot 2030.3

De absolute aantallen geven maar een deel van het beeld. Kijk je beter dan zie je dat het probleem nog nijpender is. Het lerarentekort is namelijk niet eerlijk verdeeld over het land. Het lerarentekort is groter in grote steden, in achterstandswijken en bij scholen en schoolbesturen die het moeilijk hebben. Ook in het sbo en (v)so zijn de tekorten groter dan

2.

Onder primair onderwijs verstaan we basisonderwijs, speciaal basisonderwijs en voortgezet speciaal onderwijs.

3.

Bron: OCW Data.

7

in het regulier onderwijs.4 Dat betekent dat ook de negatieve impact van het lerarentekort oneerlijk verdeeld is: het tekort is een aanjager van kansenongelijkheid. (Zie figuur 3).

Tot slot is het goed om te wijzen op de bredere context van tekorten op de arbeidsmarkt. Nederland en een aantal andere ontwikkelde landen kampen op dit moment met ernstige tekorten op de arbeidsmarkt als geheel. Dat maakt het oplossen van de tekorten in het onderwijs (nog) lastiger.

Het feit dat de problemen bij ongewijzigd beleid doorgroeien en ook oneerlijk neerslaan betekent dat ingrijpend veranderen nodig is. Een radicale verandering van de (aan)sturing en verantwoordelijkheidsverdeling is nodig om meer mensen in het onderwijs te krijgen en ze daarvoor te behouden.

Hoe komt het? In algemene zin kan je stellen dat er te weinig instroom van leraren is en te veel uitstroom. Bij instroom van leraren hebben we het over de leraren die van de pabo’s en lerarenopleidingen komen. Bij uitstroom gaat het over pensionering maar ook over mensen die het onderwijs verlaten voor ander werk.

Figuur 3. Regionale verdeling van lerarentekorten po (regulier + vervanging)5

Het probleem wordt al een poos erkend en er is ook heel veel ondernomen. Het is interessant te bekijken waarom de tekorten toch zo hardnekkig blijken. Daarbij spelen de volgende elementen een rol: • • • • •

Gebrek aan strategie Gebrek aan sturing Versnippering Belang van eigen instelling kan solidariteit in de weg staan Gebrek aan middelen waar ze nodig zijn

Context Gebrek aan strategie

Is het probleem nieuw? Nee. De tekorten zijn er al jaren, wel zie je dat de ernst is toegenomen. Is het probleem uniek voor Nederland? Nee, veel landen met wie Nederland zich graag vergelijkt kampen met personeelstekorten in het onderwijs. We hebben ook gekeken op welke manier die landen hiermee omgaan en dat levert ondanks de aanzienlijke verschillen tussen nationale stelsels ook veel overeenkomsten op in de beleidsmaatregelen. Er bestaan echter ook landen waar dit probleem niet speelt, zoals Finland en Singapore. Die landen hebben een heel ander onderwijsstelsel dan Nederland.

Er is heel veel lerarenbeleid maar is er ook een lerarenstrategie? Of op zijn minst een eenduidige strategie om de tekorten in het onderwijs aan te pakken? Die strategie is op zijn best diffuus. Doordat er veel aandacht is voor afzonderlijke beleidsinitiatieven en ideeën ontbreekt vaak de rode draad. Of het nu gaat om de deeltijdfactor, de toegangseisen voor de pabo, de voltijdsbonus, of de loonkloof; wat ontbreekt is een helder perspectief voor de lange en de korte termijn. Dit maakt het moeilijker een appèl te doen op anderen die kunnen bijdragen en kan verlammend werken in de uitvoering. Een gedeelde strategie van overheid en onderwijsveld zou zeer behulpzaam zijn.

4.

Zie ook: https://www.ocwincijfers.nl/themas/arbeidsmarkt-en-leraren/trendrapportage-arbeidsmarkt/tekorten-po/landelijk-beeld

5.

Personeelstekorten primair onderwijs - Peildatum 1 oktober 2021 | Rapport | Rijksoverheid.nl

8

Gebrek aan sturing

Versnippering

Wie is er eigenlijk verantwoordelijk voor het oplossen van het probleem? Die vraag kan op verschillende manieren worden beantwoord. In het Nederlandse onderwijsstelsel ligt de primaire verantwoordelijkheid voor het vinden en aantrekken van personeel bij de schoolbesturen die een betrekkelijk grote autonomie hebben. De inspectie houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs maar niet op de manier waarop scholen hun personeelsbeleid inrichten. De publieke financiering van ons onderwijs brengt met zich mee dat het ministerie van onderwijs een stelselverantwoordelijkheid heeft. In de loop van de jaren hebben verschillende ministers van onderwijs steeds meer verantwoordelijkheid genomen voor het (bijdragen aan) het oplossen van de tekorten. Schoolbesturen en lerarenopleidingen hebben op allerlei manieren geprobeerd meer samen op te trekken om het probleem aan te pakken. Gesprekken over de verdeling van verantwoordelijkheid en sturing worden al gauw gevoelig in het onderwijs omdat schoolbesturen snel aantasting van hun autonomie vrezen, terwijl OCW het lastig vindt te formuleren wat nu precies verwacht wordt en lang doof was voor de kritiek dat scholen onvoldoende ondersteund werden. De salarisdiscussie in het primair onderwijs is daarvan een sprekend voorbeeld. Sturing wordt ook bemoeilijkt door het gebrek aan betrouwbare en actuele cijfers over de omvang van het vraagstuk.

Definitie, registratie en onderhoud zijn onderdeel van de oplossing (zie verderop het advies ten aanzien van monitoring en effectmeting). Een samenhangende strategie, vertaald naar een aanpak op regioschaal biedt ook voordelen ten aanzien van de aanpak van de meer specifieke tekorten, bijvoorbeeld in de aanpak van de tekorten op vakniveau in het voortgezet onderwijs.

Met gebrek aan sturing hangt samen de versnippering van de aanpak. Nederland kent een indrukwekkend aantal initiatieven en stakeholders die (willen) helpen met het oplossen van dit probleem. Maar de effectiviteit leidt eronder dat er tenminste vijf verschillende soorten regionale verbanden zijn die zich deels met dit vraagstuk bezighouden zonder dat de hoofdverantwoordelijkheid helder is belegd. Ook aan de kant van de overheid is de organisatie binnen het ministerie nogal versnipperd. Met het vraagstuk houden zich tenminste acht directies bezig die ressorteren binnen twee directoraten generaal en rapporteren aan twee ministers. De autonome schoolbesturen werken niet altijd (effectief) samen en ervaren dit ook niet altijd als noodzakelijk, anders dan vanuit hun maatschappelijke rol en betrokkenheid. Hetzelfde geldt voor de lerarenopleidingen, die naast mogelijke concurrentie met andere lerarenopleidingen ook nog vaak rekening moeten houden met de bredere belangen in de onder­wijsinstellingen waar ze deel van uitmaken.

Gebrek aan solidariteit/allocatie We zagen in het voorgaande al dat het probleem ongelijk verdeeld is over het land maar ook binnen steden en zelfs binnen schoolbesturen. Hierbij spelen allerlei factoren een rol. De schaarste aan betaalbare woningen in delen van de randstad maken het minder aantrekkelijk daar te werken. Gebrek aan capaciteit in de kinderopvang kan op sommige plekken een rol spelen. Maar ook de vaak zwaardere problematiek die kinderen op scholen in achterstandswijken ervaren kan het werk daar zwaarder maken. We zien ook voorbeelden waarbij het ene bestuur het in een vergelijkbare wijk wel op orde heeft en het andere niet. Daarbij moeten we onder ogen zien dat het Nederlandse onderwijsstelsel door te financieren op basis van leerlingenaantal in deze tijd van tekorten ook een prikkel met zich brengt om vooraleerst de zaken binnen het eigen schoolbestuur op orde te brengen. Dit geldt ook voor de lerarenopleidingen. Dat bevordert eerder concurrentie dan samenwerking. Doordat het zo moeilijk is solidariteit te organiseren zien we wel dat scholen en/of schoolbesturen die het al moeilijk hebben in een negatieve spiraal (dreigen te) belanden. Het is daarom belangrijk ook telkens te kijken wat voorstellen betekenen voor de verdeling van het tekort. 9

Gebrek aan middelen waar ze nodig zijn Het is waar dat de Nederlandse onderwijsuitgaven aanzienlijk zijn gestegen in de afgelopen decennia. Daar staat tegenover dat bijvoorbeeld McKinsey in het rapport Een verstevigd fundament voor iedereen laat zien dat de middelen voor het onderwijs ontoereikend zijn om landelijke uitdagingen op te lossen (zoals het lerarentekort en de ervaren werkdruk).6

de klas uit, zonde! Een laatste element is het financiële perspectief: te vaak loont het onvoldoende om meer uren te werken, of is het aantrekkelijker om elders carrière te maken. Het is goed om bij het nadenken over de noodzakelijke verandering de (potentiële) beroepsgroep steeds voor ogen te houden zodat zij met werkplezier en trots duurzaam in het onderwijs kunnen werken. Het beroep aantrekkelijker maken én daarover gezamenlijk communiceren zijn nodig.

Het is ook waar dat op het niveau van de scholen er vaak heel moeilijke keuzes gemaakt moesten en moeten worden. Het feit dat veel leraren ook heel veel andere taken moeten vervullen en het door veel leraren ervaren gebrek aan ondersteuning kunnen daarvan niet los worden gezien. Nog afgezien van de discussie die gevoerd kan worden over de totale onderwijsuitgaven, roept dit de vraag op of de middelen voldoende terecht komen waar ze het hardste nodig zijn. De allocatie van die middelen sluit te weinig aan bij de urgentie. Ook gaat steeds meer geld naar uitzendbureaus en andere commerciële partijen. Dat is begrijpelijk vanwege de korte termijn behoefte aan ondersteuning, maar het draagt niet bij aan een structurele oplossing; sterker, soms verergert dit de problematiek. Als ingehuurde krachten alleen het lesuur “draaien” kan dit de druk op de leraren die in dienst zijn doen toenemen.

Als we onze bevindingen en de beelden uit de beroepsgroep combineren dan is de eerste conclusie dat de personeelstekorten een complex probleem vormen. Het is een illusie dat dat ‘even’, met één maatregel of door één organisatie kan worden opgelost. Een deel van onze bevindingen hangt nauw samen met de inrichting van het onderwijsstelsel en de daarbij behorende financiering en organisatie. We zagen al dat het probleem in Finland en Singapore niet bestaat. Dat heeft te maken met waardering voor het vak en inrichting van het stelsel. Het is nodig om het Nederlandse onderwijsstelsel te herijken. Hoe krijgen onze kinderen het beste onderwijs in de 21e eeuw? Ons is advies gevraagd hoe op korte termijn meer kan worden bijgedragen aan het aanpakken van de personeelstekorten in het onderwijs. Dat betekent dat we nu niet verder ingaan op het stelsel als zodanig. Door het lange termijnperspectief te schetsen ontstaat ook ruimte om op korte termijn met elkaar te bekijken wat er nu kan worden gedaan om meer impact te creëren.

Voorgaande bevindingen zijn deels systeemobservaties. Het is goed daarnaast het beeld te presenteren van de problemen die worden ervaren door de beroepsgroep zelf. Zowel door de huidige leraren als door mensen die overwegen in het onderwijs te werken. Een van de grote knelpunten is het gebrek aan begeleiding. Zowel jonge docenten als zij-instromers knappen af als er te weinig begeleiding is. Ervaren werkdruk is een element dat veel mensen het onderwijs uit jaagt. Administratieve lasten kunnen het werkplezier verpesten. Het lerarenlek – we verliezen meer leraren dan we winnen7 – werkt bovendien negatief door in het imago. Een derde punt dat terugkomt is het ervaren gebrek aan ontwikkel- en carrièremogelijkheden binnen het onderwijs. Frustratie over gebrek aan tijd om te leren en ontwikkelen draagt daaraan bij. Omhoog is al gauw

6.

Om te bekijken wat er wél op korte termijn mogelijk is analyseren we hierna eerst het bestaande beleid. Wat werkt? Waarom? Kan dat versterkt worden? Welke organisatie past daarbij?

Een verstevigd fundament voor iedereen, McKinsey & Company, 2020, raadpleegbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/04/22/een-verstevigd-fundament-voor-iedereen.

7.

Dit wordt uiteraard ook met name veroorzaakt door pensionering. Het gaat ons om mensen die het onderwijs daarvoor reeds verlaten.

10

2. Maatregelen tegen het lerarentekort •

Voor het terugdringen van de tekorten wordt van alles ondernomen. Op lokaal, regionaal en nationaal niveau zijn allerlei maatregelen en instrumenten beschikbaar.8 Hoe effectief zijn die maatregelen? Is er misschien een maatregel die zo goed werkt dat het loont om daar meer op in te zetten? Wat weten we überhaupt over de effectiviteit van het beleid?

• •

Deze drie interventielijnen worden nu met een veelheid van concrete maatregelen bediend. Zo zijn er initiatieven (geweest) om een deel van de kosten van opleidingen over te nemen, zijn er informatieloketten voor potentiële zij-instromers, worden er met lerarenopleidingen afspraken gemaakt over flexibel opleiden, enzvoorts.

Voor het bepalen van de effectiviteit van de geïmplementeerde maatregelen is toegang nodig tot kwantitatieve data per genomen maatregel.9 Die zijn echter niet beschikbaar. Wat de impact van de verschillende maatregelen op het terugdringen van de lerarentekorten is, is vaak niet bekend. Slechts van een enkele maatregel (twee van de twintig geïdentificeerde maatregelen) is te achterhalen hoeveel fte’s dat jaarlijks oplevert. Omdat voor de overige achttien maatregelen de impact niet is te achterhalen, is het bepalen van de effectiviteit van die maatregelen ten opzichte van elkaar niet mogelijk.

Wanneer de onderliggende maatregelen afzonderlijk worden ingezet – zoals nu meestal het geval is – sorteren deze maatregelen niet het maximale effect. De gevoerde gesprekken in het veld bevestigen dit beeld. Er wordt veel en vaak gesproken over versnippering, sub-optimalisatie en vrijblijvendheid bij de inzet van de maatregelen.

Toch is het nodig iets te zeggen over de effectiviteit. We hebben daartoe de volgende input gecombineerd: •

• • •

Het vergroten van het aantal arbeidsuren van het bestaande lerarenkorps; Het vergroten en behouden van de zij-instroom; Het vergroten van de instroom van toekomstige leerkrachten – en het voorkomen van de uitstroom van leerkrachten uit het onderwijs.

Daarom is het van belang rondom de bovenstaande drie als meest impactvol geïdentificeerde lijnen de benodigde (ondersteunende) maatregelen samen te brengen, opdat het effect van de maatregelen wordt gemaximaliseerd. Bij het identificeren van de interventielijnen is geredeneerd vanuit de doelgroepen die ermee bereikt dienen te worden (met als bijkomend voordeel dat de te bereiken groep scherp in beeld blijft): bestaande leraren, mensen die ander werk doen, jongeren die nog voor hun beroepskeuze staan. Op die manier ontstaan een aantal geïntegreerde interventiepakketten van maatregelen die een maximale impact genereren op het terugdringen van de tekorten in het onderwijs. Dit is vervolgens alleen effectief in combinatie met de regionale en landelijke aanpak die wij hierna beschrijven.

Vragenlijsten over de impact van de maatregelen, ingevuld door medewerkers van OCW met verschillende expertise op het dossier personeelstekorten; Beschikbare kamerbrieven en overige achtergrondinformatie; Werksessies met stakeholders en experts uit het onderwijsveld; en Centerdata-modellen voor het doen van voorspellingen over de impact per interventie in toekomstige scenario’s.

Door al deze input te combineren, kan op basis van triangulatie een drietal lijnen worden gedestilleerd waarlangs relatief de meeste impact kan worden gegenereerd bij het terugdringen van de personeelstekorten, te weten:

8.

Zie ook Bijlage 4: Overzicht maatregelen (p. 38).

9.

Niet alle maatregelen zijn (volledig) te kwantificeren. Maar veel meer dan nu gebeurt kan wel.

11

Anders organiseren

betrekking tot kinderopvang, huisvesting, parkeermogelijkheden, flexibilisering van arbeidstijden, het doorwerken na de pensioengerechtigde leeftijd enz. Vragen als, ’kan het rooster worden aangepast?’, ’mag de hond mee?’; met goed personeelsbeleid en voldoende middelen kunnen mensen worden verleid meer uren te maken en bovendien behouden blijven voor het onderwijs.

Naast deze combinaties van maatregelen wordt “anders organiseren” vaak genoemd als een oplossing van de tekorten in het onderwijs. We hebben daar geen aparte categorie van gemaakt omdat het snel leidt tot spraakverwarring en misverstanden. Bovendien mag niet de fout worden gemaakt dat anders organiseren in de plaats komt van de noodzakelijke maatregelen om het tekort aan te pakken. Toch is het de moeite waard en in sommige gevallen noodzakelijk om – onder conditie van kwaliteit van het onderwijs en kwaliteit van het beroep – te verkennen hoe anders organiseren kan bijdragen. Een goed voorbeeld vormt de discussie over onderwijstijd: in andere landen kunnen kwalitatief goede leraren die in aanzien staan en goed ondersteund worden met minder onderwijstijd toch geweldige resultaten behalen. Voor slimmer organiseren en beter organiseren moet in de regio ruimte worden geboden. Anders organiseren speelt in die zin een rol bij alle drie de interventiepakketten

Belangrijk aandachtspunt is de impact op het inkomen van leraren. Scholen en schoolbesturen moeten ook ondersteund worden in het verhelderen van de financiële implicaties voor leraren als zij besluiten meer uren te werken.

Vergroten van de zij-instroom Het vergroten van de zij-instroom vergt ook maatregelen op zowel landelijk als regionaal niveau. Zo moeten er op landelijk niveau bijvoorbeeld genoeg financiële middelen beschikbaar worden gesteld, meer carrièremogelijkheden worden gecreëerd binnen het leraarschap, flexibiliteit in het opleiden worden georganiseerd en worden gewerkt aan adequate informatievoorziening via onderwijsloketten aan belangstellenden. Ook moet er op regionaal/schoolniveau goed werkgeverschap worden georganiseerd, hetgeen zich onder andere uit in de aanpak en beheersing van de werkdruk en goede begeleiding op de werkvloer.

De schoolleider Ook de schoolleider speelt bij alle drie de interventiepakketten een belangrijke rol. Schoolleiders zijn essentieel voor personeelsbeleid en vormen een cruciale schakel tussen bestuur en de werkvloer. Voor alle interventiepakketten geldt dat de schoolleider de inzet vanaf regionaal niveau vertaalt naar de praktijk van de school, door het voeren van personeelsbeleid, het verlichten van administratieve lasten, het doorlopend ontwikkelen van leraren en – bovenal – door persoonlijke betrokkenheid bij huidige en aankomende leraren.

Vergroten instroom leraren en voorkomen uitstroom Allereerst goed om op te merken dat veel van de zaken die nodig zijn om de instroom van zij-instromers te vergroten, net zozeer van belang zijn om de instroom van ‘reguliere’ leraren te vergroten. Ook de maatregelen die uitstroom moeten voorkomen werken zowel voor zij-instromers als reguliere leraren.

Vergroten van het aantal arbeidsuren van het bestaande lerarenkorps Om leraren te verleiden meer uren te werken zijn er zowel op landelijk als op regionaal/schoolniveau aanpassingen nodig. Op landelijk niveau kan bijvoorbeeld gekeken worden naar het financieel aantrekkelijker maken van meer uren werken.

Op landelijk niveau is het voor het vergroten van de instroom van belang om jongeren te stimuleren om vaker te kiezen voor het leraarschap. Dit kan bijvoorbeeld door het vo anders te organiseren en een onderwijsprofiel te introduceren op de havo. Zoals eerder aangegeven is het verbeteren van het imago van werken in het onderwijs hierbij een randvoorwaarde.

Op regio-/schoolniveau vraagt het – zoals eerder aangegeven – onder andere om krachtig personeelsbeleid dat ruimte biedt voor maatwerk. Zo kunnen – waar dat relevant is – knelpunten worden weggenomen met 12

Conclusies

Voor het voorkomen van snelle uitstroom ligt er landelijk een taak om met de lerarenopleidingen, de beroepsgroep en scholen samen en vanuit een gedeeld beroepsbeeld kaders te ontwikkelen. Toepassing van deze kaders moet ervoor zorgen dat de lerarenopleidingen aantrekkelijker worden, deze beter aansluiten op de praktijk, en de continuïteit in leren en ontwikkelen geborgd wordt tot aan de inductiefase10 en de verdere professionalisering daarna. Het bestuursakkoord flexibilisering lerarenopleiding biedt hiervoor een veelbelovend vertrekpunt. Waar mogelijk moet de realisatie van de afspraken worden versneld en/of aangevuld om de lerarenopleidingen aantrekkelijker te maken en uitstroom tijdens de opleiding en in de eerste jaren daarna te voorkomen.

Kijkend naar het geheel van maatregelen dat ingezet wordt om het lerarentekort aan te pakken, dan kunnen hieruit de volgende conclusies getrokken worden: 1. Monitoring en effectiviteitsonderzoek is noodzakelijk gezien het grote belang van het onderwerp. Het is nodig hiervoor een passend systeem te bouwen.11 2. Maximale impact zal moeten komen door een combinatie van maatwerk in de regio en landelijke condities en maatregelen. De kunst is het zo te organiseren dat onderweg geleerd wordt van wat werkt en wat niet en daarop snel kan worden bijgestuurd.

Op regionaal-/schoolniveau kan het behulpzaam zijn om gemeenschappelijk bindende afspraken te maken over de minimale ondersteuning aan startende leerkrachten. Bijvoorbeeld door een gezamenlijk minimum te bepalen voor de begeleiding van startende leraren en/of vrijstelling van niet-lesgevende taken.

3. Thema’s die voor heel het land gelden en veel terugkomen, zijn onder andere: • •

Uit de beschrijving van de interventiepakketten blijkt dat er regionaal de ruimte moet worden geboden om bij de samenstelling van maatregelen (volgordelijkheid, gewicht, accent) aan te sluiten bij de regionale context. Dit vereist ook regionaal en lokaal experimenteerruimte en passende financiering.

• • •

Tegelijkertijd volgt hieruit de noodzaak voor een landelijke entiteit die zowel over de regio’s heen de taak heeft om te optimaliseren alsook de taak heeft om de landelijke knelpunten/doorbraken ten uitvoer te brengen.

•

Het merk ‘leraar’ campagnematig stuctureel versterken (zie ook bijlage 6) De carrièremogelijkheden binnen het onderwijs vergroten De kwaliteit van het personeelsbeleid bij scholen en schoolbesturen verhogen De ondersteuning van het onderwijsgevend personeel en de taakbelasting verbeteren Lerarenopleiding beter laten aansluiten op de praktijk en hierin de beroepsgroep betrekken Financieel aantrekkelijker maken van meer uren werken

4. Kijkend naar het geheel van maatregelen is meer focus en samenhang noodzakelijk. Advies is de aanpak van het lerarentekort langs die interventielijnen te clusteren en daarop te focussen, te weten. • • •

Het vergroten van het aantal arbeidsuren van het bestaande lerarenkorps Het vergroten en behouden van de zij-instroom Het vergroten van de instroom van toekomstige leerkrachten – en het voorkomen van de uitstroom van leerkrachten uit het onderwijs

Deze drie interventiepakketten zijn niet limitatief.

10.

Met inductie in het onderwijs wordt verwezen naar het ondersteuningsprogramma dat pas afgestudeerde leraren ondersteunt in hun lerarenloopbaan met als oogmerk het verder professionaliseren van de leraar en het voorkomen van uitval.

11.

Zie ook Bijlage 6: Inzet campagnestrategie (p 42).

13

Vergroten van arbeidsuren: proeftuin Stichting Het Potentieel Pakken12 Het vergroten van het aantal arbeidsuren van bestaande leerkrachten wordt soms al te makkelijk als oplossing voor het tekort voorgeschoteld: ‘Als elke leraar een dag meer zou werken…’ Het vergroten van contracten is niet simpel, maar zeker ook niet onmogelijk. Dat laat de proeftuin van stichting Het Potentieel Pakken (HPP) zien. HPP heeft als doel om onderbenut potentieel in te zetten voor het oplossen van arbeidsmarktvraagstukken binnen verschillende organisaties en sectoren van de Nederlandse economie.

Het blijft nodig na te denken over nieuwe maatregelen die kunnen bijdragen aan het aanpakken van de tekorten. Wel kan met het vergroten van de impact vanuit deze drie pakketten een grotere bijdrage worden geleverd aan het wegnemen van de tekorten. Bij de introductie van nieuwe maatregelen moet wel telkens worden onderbouwd hoe ze passen in de bredere strategie. De interventiepakketten zorgen voor een integrale blik, creëren focus in de inzet van de diverse beschikbare middelen, bieden de mogelijkheid tot maatwerk en maximaliseren de mogelijke impact van de verschillende maatregelen. Zij zorgen als het ware voor ‘the biggest bang for the buck’.

Kijkend naar de hoge deeltijdfactor op de Nederlandse arbeidsmarkt, ziet HPP contractuitbreiding als een grote kans om groeiende tekorten op de arbeidsmarkt op te lossen. Ook in het onderwijs is sprake van een hoge deeltijdfactor. Binnen het po is 28,8 uur de gemiddelde contractgrootte en werkt 1 op de 7 leerkrachten in een kleine deeltijdbaan (<0,5 FTE). Binnen het onderwijs worden verschillende belemmeringen ervaren als het gaat om urenuitbreiding, zoals het (gepercipieerde) gebrek aan flexibiliteit, maar bijvoorbeeld ook dat deeltijd de norm is en er door werkgevers en werknemers niet direct gedacht wordt aan voltijd werken. HPP is binnen negen proeftuinscholen aan de slag gegaan om urenuitbreiding bij leerkrachten te realiseren en heeft concrete oplossingen in de praktijk getest. Van communicatiecampagne tot informatiepakket en dialoogsessies. De eerste resultaten zijn veelbelovend: 25% van de leerkrachten die in deeltijd werkten binnen de proeftuinscholen zijn urenuitbreiding aangegaan. Het bieden van flexibiliteit (veelal binnen het eigen team) is daar de belangrijkste voorwaarde voor gebleken. Inmiddels is HPP met een nieuwe pilot gestart en heeft het ook materialen beschikbaar gesteld waarmee scholen zelf stappen kunnen zetten om urenuitbreiding te realiseren.

Wat is nu de beste manier om ook in de praktijk verschil te maken? Hoe zorgen we dat het ook gebeurt? Daarvoor is een andere organisatiestructuur nodig. Daarbij zijn de volgende elementen belangrijk: • • •

• • • •

de maatschappelijke opgave moet centraal staan, dit moet hoogste prioriteit hebben; solidariteit moet worden georganiseerd en worden geborgd; er dient rekening te worden gehouden met de regionale verschillen: ruimte voor een maatwerkaanpak per regionaal samenwerkingsverband; er dient gewerkt te worden vanuit heldere prestatieafspraken; in de structuur moet de doorzettingsmacht geborgd zijn; er moet worden gewerkt met gebundelde geld­ stromen; er dient voldoende experimenteerruimte te zijn.

Hoe dat er in de praktijk uitziet en welke organisatievorm daarbij past, wordt in het volgende hoofdstuk uiteengezet en toegelicht.

12.

Meer informatie is te vinden op de website van Het Potentieel Pakken, via: https://www.hetpotentieelpakken.nl/initiatieven/deeltijd-in-het-onderwijs/.

14

3. Organisatie De keuze voor een organisatiemodel dient gepaard te gaan met opgavegericht werken. Bij opgavegericht werken wordt ondubbelzinnig gekozen voor de gestelde opgave en bestaat de bereidheid om de eigen werkwijze los te laten.

In het eerste deel van dit advies beschreven we een aantal belemmeringen bij de aanpak van de tekorten in het onderwijs. Ook bekeken we waar het meeste potentieel zit. De vraag die daarbij opspeelt, is wat er moet veranderen in de manier waarop de aanpak van dit probleem is georganiseerd. Uiteraard moet daarbij de maatschappelijke opgave – sneller meer doen aan de tekorten in het onderwijs – centraal staan. Dat geeft energie en richting.

Daarvoor is nodig dat alle relevante partijen hun bijdrage maximaal leveren en hun individuele belang(en) ondergeschikt maken aan het collectieve belang. Dus zowel schoolbesturen als schoolleiders, zowel sectorraden als vakorganisaties, zowel opleidingsinstituten als (potentiële) leerkrachten en zowel ambtenaren als ministers. Gezamenlijk moet ervoor gezorgd worden dat de opgave wordt waargemaakt.

Wij adviseren ook voor wat betreft de organisatiestructuren een duidelijke verandering door te voeren, zowel op het niveau van de regio’s als aan de kant van OCW. Bij de opbouw van ons advies hanteren we de volgende inrichtingsprincipes:

Ons advies is daarom tweeledig:

•

Aangezien het nodig is snel tot implementatie over te gaan willen we waar mogelijk aansluiten bij het bestaande.

1.

•

Omdat het onderwerp een lange adem vraagt, weerbarstig en complex is en telkens gekeken moet worden wat er nodig is voor maximale impact, moeten we oppassen voor een blauwdruk als quick fix en/of als crisisinterventie; een duurzaam en lerend systeem is nodig.

Richt binnen OCW een sterke Realisatie Eenheid (RE) op; met doorzettingsmacht om te coördineren, sturen, afspraken te maken, te versnellen en de impact in de praktijk voorop te stellen: een RE die is gericht op het – in gezamenlijkheid en met focus – verwerven (én behouden) van meer gekwalificeerd onderwijspersoneel.

2.

Versterk de regionale verbanden en geef ze de taak en de bevoegdheid zorg te dragen voor voldoende onderwijspersoneel op basis van specifieke prestatieafspraken met de landelijke Realisatie Eenheid.

•

•

De beoogde verandering vindt op de scholen zelf plaats: voldoende (bevoegd) personeel. Daarom is het belangrijk te organiseren dicht bij de uitvoering en dicht bij de urgentie en energie.

Omdat de meeste winst valt te behalen door oplossingen te organiseren dichtbij scholen en de beroepsgroep zelf, bouwen we ons advies op vanaf het niveau van de regio waarin de scholen liggen. Daarna gaan we in op wat dit voor OCW zelf moet betekenen.

Aangezien vrijblijvendheid en versnippering als probleem zijn geïdentificeerd is het belangrijk samenhang te borgen en helderheid te verschaffen in sturing en verantwoording.

15

Regionale samenwerking

Wat wordt de taak?

We zagen dat het voor individuele schoolbesturen onmogelijk is het probleem van gebrek aan personeel op te lossen. Tegelijk zien we voorbeelden van regionale samenwerking waar mooie resultaten worden geboekt, juist doordat werven, opleiden en begeleiden voor een regio samen worden georganiseerd. Door aan te sluiten bij de voor de onderwijsarbeidsmarkt relevante regio kan worden gewerkt aan slimme afspraken om mensen te werven, voor te bereiden en vervolgens te behouden voor het onderwijs. Op dit moment zijn er verschillende vormen van regionale samenwerking die delen van deze taak op zich nemen.

De regionale verbanden krijgen de taak om op duurzame wijze het personeelstekort in hun regio aan te pakken door het werven, opleiden, begeleiden en matchen gezamenlijk te organiseren. Zij richten zich niet alleen op de instroom maar ook op het behoud van personeel voor het onderwijs. Zij maken daarvoor een regioplan (‘regionaal realisatieplan’) met duidelijke en meetbare ambities en afspraken.

Wie vormen die verbanden? De besturen van scholen in de regio vormen samen met de opleidingen samenwerkingsverband om de tekorten terug te dringen. Andere relevante actoren kunnen ook een belangrijke rol vervullen in het samenwerkingsverband. Die andere actoren zijn onder andere de gemeente, de provincie en uiteraard de beroepsgroep zelf. De kern van het samenwerkingsverband wordt gevormd door de scholen en de opleidingen. Per regionaal samenwerkingsverband wordt een voorzitter aangewezen die de anderen kan aanspreken op plannen en uitvoering. Volgend uit het inrichtingsprincipe dat wordt aangesloten bij het bestaande, geldt voor de grote steden (G4 en Almere) dat de gemeente een voorname rol wordt toegekend. Op sommige plaatsen kan de provincie een rol spelen. Ook de betrokkenheid van de provincie wordt gebaseerd op het aansluiten bij het bestaande en de relevantie voor de opgave. Als na het vormen van het samenwerkingsverband blijkt dat het publieke belang onvoldoende geborgd is, kan de minister een voorzitter aanwijzen.

De aanpak op regioschaal biedt ook voordelen voor de aanpak van het lerarentekort ten aanzien van de tekortvakken13 in het vo: gerichte werving maar ook het verbinden van de beroepsgroep over individuele scholen heen kan het vak aantrekkelijker maken. De structuur kan daarin ook gericht een bijdrage leveren aan het oplossen van de tekorten in het mbo14 en het sbo/pro en (v)so. Wij adviseren regionale samenwerkingsverbanden de taak te geven het personeelstekort in een samenhangende, stapsgewijze aanpak terug te dringen in hun regio. Dat betekent in samenhang zorgen voor meer zij-instromers, meer nieuwe leraren en meer gewerkte uren. Zij zullen dus afspraken moeten maken over het begeleiden, opleiden en werven van zij-instromers, over het enthousiasmeren, opleiden en wegwijs maken van nieuwe leraren en over initiatieven waarmee leraren geholpen kunnen worden om meer uren te werken als zij dat willen. Maar ook over maatregelen die nodig zijn om medewerkers voor het onderwijs te behouden, zoals bijvoorbeeld het werken aan de doorlopende professionalisering van het onderwijspersoneel.

13.

Onder andere Wiskunde en Duits. Zie ook: Kamerbrief leraren en onderwijsarbeidsmarkt 2021, 14 december 2021, via: https://www. rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/12/14/kamerbrief-leraren-en-onderwijsarbeidsmarkt-2021; Rapport tekortvakken VO in beeld. Onderzoek naar vakspecifieke knelpunten en maatregelen voor de tekortvakken in het voortgezet onderwijs, CAOP, MOOZ & CentERdata (2021) via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/03/09/tekortvakken-vo-in-beeld.

14.

In het mbo is vooral een tekort aan leraren voor specialistische en technische vakken, net als in het vo. Voor het mbo geldt ook de bemoeilijkende factor dat er concurrentie is met de arbeidsmarkt, omdat leraren vaak uit andere arbeidsmarktsectoren komen. De concurrentie met de markt is dus in hogere mate relevant dan voor het po en vo. Zie ook Trendrapportage arbeidsmarkt leraren po, vo en mbo 2020, via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/12/09/trendrapportage-arbeidsmarkt-leraren-po-vo-en-mbo-2020.

16

Best case regionale samenwerking: Amsterdam De tekorten in het primair onderwijs in Amsterdam zijn zeer groot. Het probleem betreft niet alleen een kwantitatief probleem, maar ook een probleem van allocatie. Waarbij extra schrijnend is dat de scholen die in de volle breedte de grootste opgaven hebben in de regel ook het grootste lerarentekort kennen. Dit leidde in 2019 tot een Noodplan Lerarentekort, een samenwerking tussen Amsterdamse schoolbesturen, schoolleiders, Gemeente, Rijk en Onderwijsinspectie. Het noodplan betreft drie pijlers: pijler 1 richt zich op het maximaal inzetten op behoud en werving van leerkrachten. Onder deze pijler wordt ingezet op een mix van maatregelen inclusief het creëren van randvoorwaarden die specifiek voor de stad Amsterdam een belemmering vormen in het aantrekken van leerkrachten, zoals het verkrijgen van een woning en parkeervergunning. In de maatregelen werd een impuls gegeven aan de kwaliteit van en de aantallen zij-instromers. Met een immense inspanning leidde dat tot succes. Om de succesvolle zij-instroom voor elkaar te krijgen maakten de besturen de afspraak dat elk bestuur 7% zij-instromers opnam. Pijler 2 richt zich op de gelijke verdeling van de tekorten. Belangrijk in deze pijler is het bestuurlijke commitment dat iedereen bijdraagt en dat de meest kwetsbare schouders niet ook de zwaarste lasten blijven dragen.

Bijvoorbeeld door de oproep aan en uiteindelijke toekenning van het Rijk dat scholen met een hoge weging een bonus voor leerkrachten ontvangen. In pijler 3 worden scholen ondersteund in het omgaan met langdurig tekort. Duidelijk is dat de tekorten niet ‘even snel’ opgelost zijn. Amsterdamse scholen zullen met dit structurele probleem om moeten leren gaan. Dat vraagt o.a. om experimenteerruimte die op maat kan worden gebruikt. Een belangrijke succesfactor in dit Amsterdamse voorbeeld zijn de solidariteitsafspraken die met besturen zijn gemaakt, waarbij bepaalde wettelijke randvoorwaarden zijn losgelaten. Dat betekent bijvoorbeeld dat er is afgesproken dat ieder schoolbestuur werkt met een aangepaste leerling-bevoegde- leraar-ratio, die hoger ligt dan bekostiging mogelijk maakt en dat besturen overeen zijn gekomen om geen arbeidsvoorwaardelijke prikkels te creëren om van de ene naar de andere school over te stappen. Het Noodplan leidde in Amsterdam tot georganiseerde solidariteit, met resultaat.

Best case regionale samenwerking: Zeeland Er bestaan diverse regionale samenwerkingsverbanden op het gebied van onderwijs in Nederland. Van samenwerkingsverbanden tussen scholen, samenwerkingsverbanden tussen opleiders, tot samenwerkingsverbanden tussen scholen en opleiders. Verschillende verbanden kennen verschillende ontstaansgeschiedenissen; verbanden kunnen ontstaan zijn naar aanleiding van de regeling Samen Opleiden & Professionaliseren (SO&P), uit de regeling Regionale Aanpak Personeelstekort onderwijs (RAP) of uit een andere regeling of organisch gegroeide samenwerking. Een voorbeeld van een intensief samenwerkingsverband dat zowel opleidingsinstituten en scholen uit alle sectoren en denominaties omvat, als een pedagogisch centrum is, is te vinden in de provincie Zeeland. De Coöperatie Primair Onderwijs Zeeland (CPOZ) bevat vrijwel alle PO-scholen in Zeeland (één uitgezonderd) en is eveneens nauw verbonden met de Educatieve Alliantie Zeeland, die bestaat uit de hoger onderwijsinstellingen in Zeeland, en met de RAP in Zeeland. In deze Zeeuwse alliantie komt dus alles van po tot hbo samen. Op alle mogelijke gebieden onderzoeken de deelnemers aan de alliantie met elkaar wat ze samen kunnen doen. Ze kennen elkaar en komen vanuit een gedeelde visie tot concrete afspraken.

Naast veel investeren in begeleiding en opleiding, werkt deze alliantie aan doorstroming binnen de gehele onderwijskolom – ook de RAP is over de kolom heen georganiseerd in Zeeland – en aan de vorming van interprofessionele teams (geen scheiding tussen kinderopvang, onderwijs en pedagogische opleidingen). De verschillende ambities van de Zeeuwse alliantie stuiten zo nu en dan op moeilijkheden in weten regelgeving. Want subsidies zijn niet per definitie gebouwd op de integraliteit die ze in Zeeland zoeken. De sleutel van hun samenwerking zien de samenwerkende partijen in het centraal stellen van de resultaatgebieden: wat kun je samen wél realiseren wat anders niet lukt? Om dat nog succesvoller te maken, is meer experimenteerruimte nodig en moeten barrières over departementen heen opgelost worden. Maar buiten kijf staat volgens Pim van Kampen, voorzitter van de CPOZ, ‘dat de Zeeuwen elkaar op dit belangrijke vraagstuk weten te vinden’.

17

Wat hebben ze nodig om succesvol te zijn?

De bestaande regionale structuren als vertrekpunt?

Om succesvol te kunnen zijn moeten zij primair beschikken over de juiste en voldoende mensen om dit te organiseren. Zij hebben daarnaast voldoende middelen nodig en ze moeten beschikken over instrumentarium om die middelen succesvol in te kunnen zetten.

Bij welk samenwerkingsverband leggen we deze gecombineerde opdracht neer? Wie komen daarvoor het meest in aanmerking? Als we kijken naar de bestaande regionale verbanden zijn er (tenminste) vijf relevant:

Om ervoor te zorgen dat de ongelijkheid niet wordt vergroot maar juist verkleind, hoort tot de opdracht de tekorten eerst daar aan te pakken waar ze het grootst zijn. Dat kan doordat de verschillende schoolbesturen in een regio gezamenlijk in dit verband optrekken. Het is niet vrijblijvend, maar onderdeel van de prestatieafspraken die in het regionale realisatieplan vastgelegd zijn.

• • • • •

Het aan de regionale verbanden opdragen van de allocatietaak verdient nadere toelichting. Door deze taak op regionaal niveau te beleggen en ook op regionaal niveau leraren en schoolleiders in dienst te nemen, kunnen de risico’s van individuele schoolbesturen om mensen aan te nemen worden verdeeld. Daarnaast kan door een gecoördineerde allocatie en een goede en brede samenwerking met de scholen ervoor worden gezorgd dat de begeleiding verbetert en dat mensen daarmee beter voor het onderwijs behouden worden. Het maakt het ook mogelijk preciezer te sturen met arbeidsmarktarrangementen.

de SO&P-regio’s; de RAP-regio’s; de Educatieve Allianties van Lerarenopleidingen; de RMC-regio’s, ten behoeve van de regionale aanpak voortijdig schoolverlaten (VSV); en de Samenwerkingsverbanden Passend Onderwijs.

Veel van de regelingen en subsidies die op dit moment lopen, worden uitgekeerd op school- en bestuurs­ niveau. Het gaat dan bijvoorbeeld om de Subsidieregeling Onderwijsassistenten Opleiding tot Leraar (SOOL) en de regeling subsidie zij-instroom. Een aantal lopende regelingen richt zich echter wel expliciet op bestaande samenwerkingsverbanden. Zie de volgende pagina. De verschillende bestaande regionale structuren kennen verschillende geografische indelingen, zijn verschillend in aantal en omvang en verschillen bovendien qua aantal en diversiteit van de partijen die erin participeren en samenwerken.

Deels wordt deze functie nu vervuld door uitzend­ bureaus. Die hebben echter niet als primaire doel mensen structureel aan een schoolbestuur toe te voegen, zij hebben een winstoogmerk. De regionale verbanden kunnen de – gebleken kwetsbare – eerste periode van werknemers in het onderwijs voor hun rekening nemen en na een gebleken klik de leraar of schoolleider ‘overdragen’ aan het ontvangende schoolbestuur

Op basis van de beoogde taak van de regionale verbanden en de drie geïdentificeerde kansrijke interventiepakketten waarmee ze aan de slag moeten kunnen gaan (vergroten van de zij-instroom, vergroten van het aantal arbeidsuren en vergroten van de instroom van toekomstige leerkrachten), kunnen we vaststellen dat de verbanden moeten aansluiten bij: • • •

18

de wijze waarop lerarenopleidingen zich hebben georganiseerd; de lokale situatie en context van de scholen; en de regionaal functionerende arbeidsmarkten.

Verband

Thema’s en regeling

Samen Opleiden & Professionaliseren (SO&P)

Regeling: Tegemoetkoming opleidingsscholen

Aantal: 80

Regionale Aanpak Personeelstekorten (RAP) Aantal: 72

Educatieve Allianties Lerarenopleidingen Aantal: 9 (7 regionale en 2 landelijke)

Regionale Meld- en Coördinatiepunten (RMC-regio’s) Aantal: 40

Samenwerkingsverbanden Passend Onderwijs Aantal: 150

Wie: scholen, besturen en opleidingen (verschillende verbanden met gemengde samenstelling po-vo-mbo) Thema’s: Binnen ‘Samen Opleiden en Professionaliseren’ werken scholen en lerarenopleidingen samen aan het opleiden van leraren in het primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs. Zo zorgen zij voor een nauwe aansluiting tussen opleiding en praktijk. Hierdoor wordt de kwaliteit en de aantrekkelijkheid van de opleiding verhoogd, ontstaat een doorlopende leerlijn voor leraren in de eerste jaren van hun carrière en wordt uitval van startende leraren tegengegaan. Regeling: Regionale aanpak personeelstekorten (PO, VO, MBO) Wie: scholen, besturen, opleidingen (verschillende verbanden met gemengde samenstelling po-vo-mbo) Thema’s: Ook in de Regionale Aanpak Personeelstekorten (RAP) werken schoolbesturen en opleidingen samen, specifiek om regionaal personeelstekorten aan te pakken. De regio’s stellen een projectleider aan en zetten een regionaal onderwijsloket op. Zij ontplooien ook activiteiten zoals het werven van zij-instromers.

Regeling: Middelen gekoppeld aan Flexibilisering Bestuursakkoord Wie: de HBO- en universitaire lerarenopleidingen Thema’s: De Educatieve Allianties Lerarenopleidingen zijn samenwerkingsverbanden die zich hebben gecommitteerd aan het bestuursakkoord flexibilisering lerarenopleidingen, dat tot doel heeft om intensiever samen te werken, meer vraaggericht en flexibel op te leiden en waar mogelijk te harmoniseren en zo bij te dragen aan het terugdringen van de personeelstekorten in het onderwijs. Behalve de zeven geografisch ingedeelde verbanden, bestaan er ook nog twee landelijke allianties, namelijk de levensbeschouwelijke en de groene. Regeling: Regionaal VSV-programma Wie: Gemeenten en scholen (vo en mbo) Thema’s: De RMC-regio’s houden zich onder meer bezig met de vroegtijdig schoolverlaters aanpak (VSV). Ze stellen een plan op om vroegtijdig schoolverlaten tegen te gaan. Dit verband is niet direct bezig met de aanpak van het lerarentekort. Regeling: landelijk budget voor (extra) ondersteuning Wie: scholen uit het speciaal onderwijs en reguliere scholen (vo en po) Thema’s: Scholen werken samen om passend onderwijs in de regio te verzorgen. Het samenwerkingsverband verdeelt het geld vanuit een ondersteuningsplan. In dit plan staat hoe de school de ondersteuning in de regio regelt.

Met deze aanpak kunnen scholen beter rekening houden met de onderwijsbehoefte van de leerlingen op de verschillende scholen. Ook dit verband verhoudt zich niet direct tot de aanpak van de lerarentekorten.

19

Figuur 4. Bestaande RAP-regio’s en hun landelijke dekking (links po, rechts vo en mbo).

Figuur 5. SO&P partnerschappen 15

Figuur 6. Educatieve allianties

15.

Bron: Platform Samen Opleiden & Professionaliseren.

20

Welk regionaal aangrijpingspunt kiezen we?

structuren zijn aangesloten. Het is nodig om op korte termijn tot een eenvoudigere en meer samenhangende structuur te komen en te zorgen dat deze ‘witte vlekken’ op de kaart alsnog ingevuld worden, zodat een landelijke dekking ontstaat.

Kijkend naar doel en werking van de bestaande regionale structuren, dan is het duidelijk dat RAP, SO&P en de Educatieve Allianties – ieder vanuit een eigen invalshoek – activiteiten uitvoeren die bijdragen aan de aanpak van het lerarentekort.

Om de impact en effectiviteit van de bestaande regelingen te vergroten dienen de RAP-regio’s en de SO&P-regio’s zoveel mogelijk geïntegreerd te worden. De Educatieve Allianties Lerarentekort dienen hierop nauw aangesloten te zijn. Dit is noodzakelijk vanuit de inhoudelijke samenhang van opleiden, instroom en behoud en vanuit de opgave om het aantal regionale structuren en de complexiteit ervan te reduceren.

De RAP-regio’s (zie figuur 4) hebben de taak te zorgen voor de Regionale Aanpak Personeelstekorten in het onderwijs. Dat is en blijft vanzelfsprekend een belangrijke pijler in de beoogde regionale structuur. De SO&P-regio’s (zie figuur 5) kennen al een langjarige en succesvolle samenwerking die gericht is op het samen opleiden en professionaliseren van leraren. De Educatieve Allianties Lerarenopleidingen zijn samenwerkingsverbanden die gericht zijn op het vraaggerichter, flexibeler en meer geharmoniseerd opleiden.

Door de combinatie van RAP, SO&P en Educatieve Allianties ontstaat een nieuwe regionale structuur: de Regio’s voor de Arbeidsmarkt van de Toekomst van het Onderwijs (RATO). Als eerder gezegd, is het van belang zo veel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande inspanningen op regionaal gebied.

Er zijn op dit moment 43 RAP-regio’s in po, 28 in vo en 1 voor po-vo-mbo; in 27 vo-regio’s neemt het mbo deel. Zie Figuur 4.

Gezien de opgave van de RATO’s is het zinvol om de indeling van de arbeidsmarktregio’s als startpunt te gebruiken (zie figuur 7). Om RATO’s te vormen, worden de bestaande samenwerkingsverbanden van RAP, SO&P en de Educatieve Allianties op uitnodiging van OCW – langs de lijnen van de 35 arbeidsmarktregio’s – bij elkaar gebracht voor participatie in de RATO. De eventuele bestaande witte vlekken in de huidige dekking worden eveneens via deze indeling uitgenodigd tot deelname. Vervolgens vormt deze regionale structuur de basis voor de inzet van de interventiepakketten en de distributie van de beschikbare gelden. De kern van elke RATO wordt gevormd door werkgevers (schoolbesturen) en opleiders in de betreffende regio. Zij vormen als het ware de eerste ring in de vervulling van de opdracht. In een tweede ring kunnen daarnaast andere actoren in het veld, zoals gemeenten en provincie een rol spelen in de aanpak van het vraagstuk. De betrokkenheid van andere actoren volgt uit het aansluiten bij bestaande samenwerkingsverbanden en/of uit de relevantie voor het oplossen van de opgave. Dat betekent bijvoorbeeld dat in de grote steden (G4 en Almere) de gemeente een belangrijke rol vervult. In andere RATO’s kan, volgend uit de opgave en/ of de bestaande verbanden, bijvoorbeeld de provincie nauwer betrokken zijn.

Daarnaast bestaan er op dit moment 80 regionale SO&P-partnerschappen16 (zowel po, als vo en mbo), die echter op een andere wijze over het land zijn verdeeld dan de RAP-regio’s en die bovendien deels overlappen.17 Zie Figuur 5. Op dit moment zijn er negen Educatieve Allianties Lerarenopleidingen; zeven regionale en twee landelijke. Zie Figuur 6. Daarmee is een groot deel van het land reeds gedekt door bestaande samenwerkingsverbanden. Dat betekent dat daarbij kan worden aangesloten en dat deze infrastructuur verder kan worden versterkt. Het is goed om te beseffen dat opleidingen, zowel de pabo’s als de lerarenopleidingen, niet zo fijnmazig verspreid zijn over het land als de RAP-regio’s. Betrokkenheid van en afspraken met de opleiders zijn echter cruciaal. Tegelijkertijd toont de verscheidenheid van structuren ook de organisatorische versnippering in de aanpak van het lerarentekort. Wanneer de verschillende regionale structuren ‘over elkaar gelegd worden’, wordt bovendien zichtbaar dat er nog veel plekken in het land zijn waar scholen niet op een of meerdere van deze

16.

Ambitie moet zijn 100% van de studenten opleiden via deze partnerschappen.

17.

Peildatum 26 oktober 2022, via: https://www.platformsamenopleiden.nl/vind-elkaar/.

21

(po, sbo/pro, (v)so, vo en mbo) ondergebracht, zodat er zo min mogelijk sprake is van concurrentie en er bovendien sectoroverstijgend van elkaar geleerd kan worden. Om recht te doen aan de eigenheid van sectoren, is er de mogelijkheid om aparte sectorkamers op te richten (bijvoorbeeld po versus vo/mbo). Dit is ook afhankelijk van de specifieke vraagstukken in de betreffende regio.