A - 15 Democratisering (inclusief Bestuurlijk stelsel) (17) bijlage 1 Advies

20

regel niet voor problemen zorgen, maar het is voor de raad wel een aandachtspunt, zeker als de stadsdelen hun eigen beleid op voor de uitoefening van deze bevoegdheid ontwikkelen. b. Meewerken aan bestemming openbare weg (Ar3kel 5 Wegenwet) ArDkel 5 van de Wegenwet verplicht het de gemeenteraad om in te stemmen of niet in te stemmen met de beslissing van een rechthebbende om aan een tot dan toe niet openbare weg de bestemming van openbare weg te geven. Het is daarmee een regeling die de gemeenteraad zeggenschap geeQ over het ontstaan van nieuwe openbare wegen. Voornaamste reden voor invoering van deze regeling is te voorkomen dat wegen onder de (financiële) verantwoordelijkheid van een gemeente zouden komen te vallen zonder dat een gemeente dat wil.57 Dat is van belang omdat de Wegenwet voorschrijQ dat de gemeente ervoor moet zorgen dat wegen in goede staat verkeren.58 Dat is een serieuze verplichDng die juridische en financiële gevolgen kan hebben voor de gemeente.59 Daarmee geeQ deze regeling de gemeenteraad controle over de omvang van de taak als wegbeheerder. Voor wat betreQ de mogelijkheid van delegaDe geldt het volgende. Over de achtergrond van deze regeling is relaDef weinig bekend, maar duidelijk is dat de funcDe van de regeling is het geven van controle over verantwoordelijkheden en financiën aan de gemeenteraad. De regeling sluit zelf delegaDe niet uit.

Evenmin voorziet de regeling in een delegaDegrondslag. Die bestaat wel voor de onderhoudsverplichDng, maar niet voor dit instemmingsvereiste. Niet heel vreemd, want daarmee zou de zeggenschap over het aangaan van nieuwe juridische verplichDngen en nieuwe financiële consequenDes overgedragen kunnen worden. Nu een voorziening in de Wegenwet zelf ontbreekt, moet worden teruggevallen op de delegaDeregeling van de Gemeentewet zelf. Belangrijkste vraag is of de aard van de bevoegdheid zich verzet tegen delegaDe van deze bevoegdheid. De bevoegdheid is naar zijn aard niet sterk poliDek, maar hij heeQ wel een nauwe verwantschap met de begroDng en de controle over dat wat binnen de verantwoordelijkheid van gemeentelijke organen valt. Daarmee lijkt hier sprake te zijn van een taak die moet worden aangemerkt als van wezenlijk belang voor het bepalen van de hoofdlijnen van het gemeentelijke beleid. Dat maakt de bevoegdheid in ieder geval ongeschikt voor overdracht aan verschillende bestuurscommissies, aangezien op die manier de bevoegdheid te veel versnippert. Het mandateren aan territoriale bestuurscommissies van deze bevoegdheid is mogelijk. De Wegenwet zelf sluit dit niet uit. Ook de aard van de bevoegdheid verzet zich hier niet tegen, zelfs niet nu het gaat om een regeling met veel beleidsvrijheid en het mandateren van de bevoegdheid aan verschillende bestuurscommissies tegelijk.

Rondom de afwegingsruimte voor de bestuurscommissies kunnen duidelijke instrucDes worden verstrekt door de gemeenteraad, bijvoorbeeld verband houdend met de staat en de huidige funcDe van de weg. Dat bestuurscommissies mogelijk verschillende afwegingen maken hoeQ niet problemaDsch te zijn, nu de afweging voor een aanzienlijk deel op basis van de concrete 57

M.V. van Ginkel en O. Kwast, Lexplica=e, Bronnen en citaten bij: Wegenwet, Ar=kel 5, bijgewerkt tot 15 maart 2009. 58 Uit ar8kel 16 Wegenwet vloeit voort dat gemeenten deze verplich8ng hebben voor alle openbare wegen die niet in provinciaal of landelijk beheer zijn. Die verplich8ng geldt voor alle openbare wegen, ook die op par8culiere terreinen. Voor die laatste categorie is het in eerste instan8e een zorgplicht, dit volgt uit art. 6:174 BW. 59 Zie over de onderhoudsplichten ook O.F.A.H. van Nispen van Pannerden, De Wegenwet, Alphen aan den Rijn: N. Samsom N.V. 1936, hoofdstuk 3.

21

omstandigheden van het geval gemaakt moet worden. Het is wel aan te bevelen om duidelijke instrucDes te geven, zodat de gemeenteraad controle houdt over de omvang en de daarmee verband houdende kosten van het gemeentelijke wegennet.

4.3 Het aanwijzen van trouwlocaBes Volgens arDkel 1:63 BW wordt een huwelijk in het openbaar in het gemeentehuis voltrokken. De wetgever zal daarbij oorspronkelijk het oog hebben gehad op die ene plaats waar ook het gemeentebestuur vergadert, waar de gemeentelijke administraDe gevesDgd is en waar volgens de Gemeentewet inzage moet worden gegeven in de eventuele nevenfuncDes van raadsleden en bestuurders (art. 12 lid 2, art 41b lid 3, Gemw). Waar het gemeentehuis zich bevindt mag dan als een feit van algemene bekendheid worden verondersteld; een specifieke bevoegdheid om een locaDe als gemeentehuis aan te wijzen was en is niet in de wet vastgelegd. Wel is al sinds 1879 in de Wet rechten burgerlijke stand (arDkel 5) vastgelegd dat “het lokaal, in het huis der gemeente voor de huwelijksvoltrekking, registraDe van een partnerschap of omzetng van een geregistreerd partnerschap bestemd, door het college van burgemeester en wethouders beschikbaar [wordt] gesteld.” Die wet, die vooral ziet op de verplichDng tot het betalen van leges, ziet evenwel strikt genomen niet op de aanwijzing van een huis der gemeente om huwelijken te voltrekken, maar op een eventuele medewerkingsplicht van het college bij de uitvoering daarvan.

Sinds de wet dualisering medebewindsbevoegdheden (2006) wordt in arDkel 5 van genoemde wet gesproken over een beschikbaarstelling door het college; voordien stond hier simpelweg ‘gemeente’. In de loop van de Djd nam zowel de wens als de noodzaak om ook op andere locaDes te kunnen trouwen toe. De minister van Veiligheid en JusDDe antwoordde in 2015 op vragen van de gemeente Apeldoorn dat het mogelijk was om arDkel 1:63 BW dynamisch uit te leggen, zozeer zelfs dat ook de open lucht als ‘huis der gemeente’ zou kunnen worden aangewezen.60 De minister stelde dat die bevoegdheid toekwam aan de raad, tenzij deze door de raad aan het college werd gedelegeerd. Ook in een handreiking van de VNG, bedoeld om de eisen samen te vaRen waaraan zo’n alternaDeve locaDe zou moeten voldoen, wordt gesproken van een bevoegdheid van de raad, tenzij deze door de raad aan het college is gedelegeerd. De keuze om de gemeenteraad met de aanwijzing van het ‘huis der gemeente’ te belasten, past binnen het systeem van het geldende gemeenterecht. Het bestaan van een dergelijk huis der gemeente wordt door art. 1:63 BW (en art. 5 wet rechten burgerlijke stand) weliswaar verondersteld, maar de wet vordert niet dat een dergelijke locaDe wordt aangewezen.

Er is in die zin geen sprake van een typische medebewindstaak: de bijzondere wet vordert hier immers niet de verplichte of facultaDeve uitvoering door het gemeentebestuur. Dat betekent dat de aanwijzing als de uitoefening van een (onbenoemde) autonome bestuursbevoegdheid moet worden beschouwd. Volgens arDkel 147 lid 2 Gemw ligt deze bevoegdheid bij de raad. Dat sluit ook aan bij de gedachte, die ook bij de dualisering 60

Het betreP dan een uitleg van het begrip ‘gemeentehuis’ die specifiek is voor ar8kel 1:63 BW. De opmerkingen van de minister zijn kenbaar uit bijvoorbeeld de No88e trouwloca8es in de gemeente Houten, hKps://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR391545.

22

van het gemeentebestuur een rol speelde, dat bestuursbesluiten met een bijzondere poliDeke of maatschappelijke sensiDviteit thuishoren bij het hoofd van de gemeente, niet bij een uitvoerend college. Van oudsher kan het aanwijzen van trouwlocaDes daaronder goed worden begrepen, al zal dat argument met de uitbreiding van de mogelijkheid om trouwlocaDes aan te wijzen sterk aan betekenis hebben ingeboet, en vandaag de dag niet of nauwelijks meer opgaan. De bevoegdheid ligt dus in beginsel bij de raad. De vervolgvraag is of deze zich leent voor delegaDe. Zoals ook al uit de hierboven weergegeven opmerkingen van de minister van Veiligheid en JusDDe uit 2015 blijkt, verzet vandaag de dag de aard van de bevoegdheid zich niet tegen een dergelijke delegaDe. Van een bijzonder poliDek of maatschappelijk sensiDef karakter zal in vrijwel geen enkele gemeente nog sprake zijn, en de noodzakelijke en wenselijk geachte uitbreiding van het aantal trouwlocaDes brengt mee dat delegaDe van deze bevoegdheid in zekere zin zelfs voor de hand ligt, eventueel binnen de door de raad vastgestelde kaders. Dat kan delegaDe aan het college zijn, maar kan ook delegaDe zijn aan een door de raad ingestelde bestuurscommissie. ArDkel 156 Gemeentewet verzet zich daar niet tegen. Om dezelfde redenen lijken ook geen bezwaren tegen mandaat te bestaan.

23

5. Conclusies Stadsdeelcommissies zijn juridisch gezien bestuurscommissies van de gemeenteraad, ingesteld op grond van arDkel 83 Gemeentewet. Een bestuurscommissie is een commissie waaraan bevoegdheden zijn overgedragen. Het woord ‘overdragen’ duidt op delegaDe. De stadsdeelcommissie oefent de aan haar gedelegeerde bevoegdheid op eigen naam en onder eigen verantwoordelijkheid uit. De raad is niet langer bevoegd een door hem gedelegeerde bevoegdheid zelf uit te oefenen. Een bestuurscommissie waaraan alleen bevoegdheden gemandateerd zijn, voldoet niet aan de eisen van de wet. De wet sluit mandaat aan een bestuurscommissie waaraan ook bevoegdheden zijn overgedragen echter niet uit. Bij mandaat wordt de bevoegdheid uitgeoefend namens het orgaan dat de bevoegdheid gemandateerd heeQ (de raad). Juridisch blijQ de raad bevoegd en verantwoordelijk. In het systeem van de Gemeentewet is vertrekpunt dat de raad al zijn bevoegdheden in beginsel mag delegeren aan een door hem ingestelde bestuurscommissie zoals de stadsdeelcommissie. Beperkingen daarop bestaan slechts als zij uit de wet voortvloeien of als de aard van de bevoegdheid zich tegen de delegaDe verzet. Of de aard van de bevoegdheid zich tegen delegaDe aan een stadsdeelcommissie verzet is niet alDjd met zekerheid op voorhand vast te stellen; uiteindelijk bepaalt de rechter dit.

De reden dat dit niet alDjd op voorhand met zekerheid is vast te stellen is, dat veel kan azangen van de posiDe en onderlinge verhouding tussen de betrokken organen, maar bijvoorbeeld ook van het al bestaande taken- en bevoegdhedenpakket, van het poliDeke karakter van de bevoegdheid in kwesDe of van de verschillen tussen de stadsdelen. Wel is een aantal aandachtspunten te desDlleren die duiden op een posiDeve dan wel negaDeve beantwoording van de vraag of delegaDe aan een stadsdeelcommissie is toegestaan. Deze zijn opgenomen in de bijlage. Voor mandaat geldt iets vergelijkbaars. Tegen mandaat zullen in het algemeen minder snel bezwaren bestaan dan tegen delegaDe omdat de juridische consequenDes veel kleiner zijn, maar juist omdat juridisch steeds de raad handelt kunnen territoriale verschillen zich ook sneller tegen het mandaat verzeRen. Aandachtspunt bij mandaat is bovendien dat de figuur primair bedoeld is voor (ambtelijke) ondergeschiktheidsrelaDes. Een aantal aandachtspunten is eveneens in de bijlage opgenomen. De onder de Omgevingswet voorgestelde verzwaarde adviesbevoegdheid ten aanzien van buitenplanse omgevingsacDviteiten leent zich naar ons oordeel noch voor delegaDe noch voor mandaat omdat de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. De centrale rol die de raad hier zelf hoort te spelen is daarbij doorslaggevend.

24

6. Bijlage: Delega?e en mandaat van raadsbevoegdheden aan stadsdeelcommissies 1. Om welke bevoegdheid gaat het, en wat is daarvan de weRelijke grondslag? 2. Verzet de Gemeentewet (art. 156 lid 2) of de bijzondere medebewindsvorderende wet

zich expliciet tegen delegaDe? Zo nee:

3. Ga na of de aard van de bevoegdheid zich tegen delegaDe verzet: a. BetreQ de over te dragen bevoegdheid een of meerdere van de essenDalia van de

regeling?

Let daarbij op zaken als: -

Gaat het om bevoegdheden die op hoofdlijnen de inhoud of vormgeving van de regeling vormgeven? Gaat het om bepalingen die de kern van de regeling betreffen (gegeven het doel van de regeling)? Gaat het om een bevoegdheid nieuwe organen in het leven te roepen? BetreQ de bevoegdheid zaken als handhaving of rechtsbescherming?

b. BetreQ het een bevoegdheid die naar zijn aard bij de gemeenteraad thuishoort (en zich

om die reden in het geheel niet leent voor delegaDe)? Let daarbij op zaken als: -

-

-

BetreQ het een bevoegdheid met een sterk poliDek karakter? BetreQ het een bevoegdheid die om een brede of integrale afweging van belangen vraagt? Gaat het om een bevoegdheid met een sterk sturende uniformerende werking? BetreQ het een bevoegdheid die nauw verweven is met andere, niet gedelegeerde bevoegdheden of bepalingen? Gaat het om een bevoegdheid waarin de controlerende, sturende of financiële verhouding tot een ander gemeentelijk bestuursorgaan (m.n.: college, burgemeester) centraal staat? Is het problemaDsch als de gemeenteraad zelf niet meer over deze bevoegdheid zou beschikken? (door delegaDe verliest het delegerende orgaan zelf de bevoegdheid) Kan de bevoegdheid alleen worden gedelegeerd als daarbij tevens in een hoop nadere normstelling wordt voorzien?

c. BetreQ het een bevoegdheid die zich verzet tegen gedifferenDeerde toepassing in

verschillende delen van de gemeente? Let daarbij op zaken als:

25

-

Gaat het om een bevoegdheid met een sterk sturende uniformerende werking? (zie ook hierboven) HeeQ de medebewindswetgever uniforme toepassing in de gehele gemeente op het oog gehad? Anders gezegd: is er een rechtvaardiging voor verschillende nadere normstelling in de verschillende delen van de gemeente?

d. BetreQ het een bevoegdheid die aansluit bij vormgeving en taken- en

bevoegdhedenpakket van de stadsdeelcommissie? Let daarbij op zaken als: -

-

Over welke verwante bevoegdheden en taken beschikt de stadsdeelcommissie al? BetreQ het een (controlerende of sturende) bevoegdheid die zich richt op de bevoegdheden van het dagelijks bestuur van het stadsdeel? M.a.w. betreQ het een bevoegdheid die de stadsdeelcommissie nodig heeQ om zijn controlerende taak ten opzichte van het dagelijks bestuur goed uit te voeren? BetreQ het een bevoegdheid die ruimte laat om specifieke problemen van een specifiek stadsdeel aan te pakken, en waarbij de vergelijking met andere stadsdelen minder of niet aan de orde is?

4. Is mandaat in een weRelijke regeling uitgesloten? Zo nee: 5. Ga na of de aard van de bevoegdheid zich tegen het mandaat aan de stadsdeelcommissie

verzet.

Let daarbij op zaken als: -

-

-

-

-

Is de bevoegdheid niet zo ruim dat sprake is van een feitelijke verschuiving van de beslissing naar stadsdeelniveau zonder onvoldoende sturing of inkadering van de raad? Leidt de bevoegdheidsuitoefening tot verschillen tussen de stadsdelen die door de omstandigheden van het geval kunnen worden gerechtvaardigd? Is er sprake van enige ruimte voor eigen invulling door de stadsdeelcommissie die rechtvaardigt dat de bevoegdheid niet feitelijk door de raad zelf wordt uitgeoefend? BetreQ het een raadsbevoegdheid die zich niet leent voor uitoefening in mandaat omdat de bevoegdheid ziet op de posiDe van de stadsdeelcommissie of anderszins in die verhouding niet passend is? Vertoont de bevoegdheid in kwesDe grote gelijkenissen met een expliciet door een weRelijk voorschriQ van mandaat uitgesloten bevoegdheid?

26