A - 10 Water (39) 03 Onderzoeksrapport Gemeentelijke rioolwatertaken inricht

24

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT 9 evaluatie; 10 geschillenbeslechting; 11 duur van de overeenkomst en ontbindingsgronden; 12 ontbinding; 13 wijziging van de overeenkomst. Een uitgebreid stuk dus, waarin verschillende belangrijke onderwerpen over de samenwerking aan de orde komen. Een groot deel van de bovenstaande punten (punten 1, 4 en 6) is besproken in paragraaf 3.3. De organisatorische vormgeving en financiële vormgeving behandelen we in paragraaf 3.5 (punt 8) en 3.6 (punten 5 en 7). Hieronder lichten we de overige punten (2, 3, 9, 10, 11, 12 en 13) nog even kort toe. Overwegingen (punt 2) Kort na de introductie van de verschillende deelnemers aan de overeenkomst komen de overwegingen van de fusiepartners aan de orde.88 Bijvoorbeeld dat Amsterdam en AGV onverminderd verantwoordelijk blijven voor hun eigen taken, dat de oprichters schaalvoordelen willen benutten, onder welk gebied de nieuwe samenwerking zal plaatsvinden, enzovoort. Doel nieuwe gemeenschappelijke organisatie (punt 3) Na de overwegingen komt het doel van de nieuwe gemeenschappelijke organisatie aan de orde.

Het doel van de organisatie is het realiseren van de beleidsvoorbereiding en uitvoering ten aanzien van de waterschapstaken, de gemeentelijke taken en overige taken die in het verlengde liggen van deze taken.89 Ook is een waarborg opgenomen dat de overeenkomst en de statuten (en dus ook de doelen van de organisatie) niet in strijd mogen zijn met de Waterschapswet en de Gemeentewet.90 Evaluatie (punt 9) In artikel 7 van de samenwerkingsovereenkomst is vastgelegd dat er ten minste twee keer per jaar een overleg dient plaats te vinden tussen de directie en het bestuur, waarin overlegd wordt over de interne organisatie van de gemeenschappelijke organisatie en hoe deze in het opvolgende jaar verbeterd kan worden.91 Naast een periodieke evaluatie met als doel verbetering, wordt er ook een evaluatie voorgeschreven die tot doel heeft om de constructie als geheel te evalueren. Deze evaluatie dient in het zesde jaar na oprichting (uiterlijk 1 januari 2003) plaats te vinden. Geschillenbeslechting (punt 10) Artikel 8 van de samenwerkingsovereenkomst is gewijd aan de beslechting van geschillen die zich mogelijk voordoen.92 In het artikel staat dat de oprichters dienen te overleggen bij conflicten om samen tot een oplossing te komen. Daartoe is een specifieke procedure in de overeenkomst opgenomen.

Indien de oprichters er niet in slagen om tot overeenstemming te komen, moeten zij een commissie benoemen. Deze commissie heeft drie leden: één benoemd door AGV, één door Amsterdam en één onafhankelijk lid, benoemd door de eerste twee leden.

25

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Duur van de overeenkomst en ontbindingsgronden (punt 11) Artikel 9 van de overeenkomst gaat over de duur van de overeenkomst.93 Hierin is vastgelegd dat de overeenkomst wordt aangegaan voor onbepaalde tijd. Ook worden er gronden voor ontbinding van de overeenkomst benoemd. De overeenkomst kan uitsluitend na het verstrijken van vijf jaar sinds de oprichting worden ontbonden, wanneer "in redelijkheid van AGV respectievelijk Amsterdam niet langer kan worden gevergd partij te zijn bij deze overeenkomst". Daartoe worden enkele specifieke gronden benoemd die samenhangen met kwaliteit van de geleverde diensten en de mate van efficiëntie. Bijvoorbeeld een significante toename in het aantal klachten of een aanzienlijke verslechtering van de prijs-kwaliteitverhouding. Of aan de gronden wordt voldaan, dient volgens de overeenkomst vastgesteld te worden door een bevoegd rechter met inachtneming van een opzeggingstermijn van twee jaar en de belangen van de oprichters. Procedures bij ontbinding (punt 12) In artikel 10 van de overeenkomst is opgenomen dat bij ontbinding de directie van de gemeenschappelijke organisatie een 'plan van scheiding' dient op te stellen.94 Hierbij dienen personeel en activa toegewezen te worden aan de origineel inbrengende partij.

Wanneer een taak in de loop der jaren in omvang is afgenomen, waardoor activa en personeel zijn geslonken, komen eventuele nadelige financiële gevolgen bij de opdrachtgever te liggen. Hoe om te gaan met een groei van taken, activa en personeel en eventuele verdeling daarvan is niet in de samenwerkingsovereenkomst geregeld. Het plan van scheiding dient te worden goedgekeurd door AGV en Amsterdam. Wijziging van de overeenkomst (punt 13) In artikel 11 van de overeenkomst is vastgelegd dat de overeenkomst uitsluitend gewijzigd kan worden bij eenstemmig besluit van de oprichters (AGV en Amsterdam).95 Hoewel de gemeenschappelijke operationele organisatie strikt gezien ook deelnemer is aan de overeenkomst, heeft zij dus geen rechten voor wat betreft het wijzigen van de inhoud van de overeenkomst.

Keuze stichtingsvorm In paragraaf 3.1 hebben we toegelicht dat de uitwerking van het voorstel door de voorbereidingscommissie uit twee stappen bestond. De eerste stap behelsde de vorming van het nieuwe waterschap AGV. De tweede stap betrof het vormen en oprichten van een nieuwe gemeenschappelijke organisatie voor AGV en Amsterdam. Hierbij komt de problematiek rondom verbonden partijen en deelnemingen om de hoek kijken. Dit is in de afgelopen jaren veelvuldig bij ons onderwerp van onderzoek geweest (zie weblinks: HVC en Baanstede voor de gemeente Zaanstad; Glasvezelnet, GVB, AEB en WPW voor de gemeente Amsterdam). De gemeenschappelijke operationele organisatie kreeg de vorm van een verbonden partij. De term 'verbonden partij' is een verzamelnaam voor organisaties of samenwerkingsverbanden waaraan gemeenten en/of andere overheden zich bestuurlijk én financieel verbinden om publieke doelen en taken te verwezenlijken (bestuurlijk en financieel belang; zie kader).96

26

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Bestuurlijk belang Zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur, hetzij uit hoofde van stemrecht. Financieel belang Een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat en/of het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Bij het oprichten van een verbonden partij kan worden gekozen voor een publiekrechtelijk of privaatrechtelijk rechtspersoon. Verbonden partijen met een publiekrechtelijk rechtspersoon (bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling zoals dat het geval is bij de rekenkamer) zijn onderworpen aan het publiekrecht en kunnen alleen door overheidsorganen worden opgericht. Privaatrechtelijke verbonden partijen zijn in de regel niet onderworpen aan publiekrecht.r De voorbereidingscommissie verkende bij het ontwerp van de samenwerking drie opties die in aanmerking kwamen als rechtsvorm voor de gemeenschappelijke organisatie. Het ging daarbij om twee privaatrechtelijke varianten in de vorm van een Naamloze Vennootschap (NV) of een stichting en om één publiekrechtelijke variant in de vorm van de Gemeenschappelijke Regeling (GR). Het doel van de voorbereidingscommissie was om na te gaan welke rechtsvorm het meest geschikt was. We lichten de drie opties toe in het volgende kader.

Drie opties voor de rechtsvorm Optie 1: de naamloze vennootschap De Naamloze Vennootschap (NV) is een vennootschap waarvan het kapitaal in aandelen is verdeeld. De NV is gericht op winst tot voordeel van zijn aandeelhouders. De NV lijkt erg op het Besloten Vennootschap (BV). Een belangrijk verschil is dat de aandelen van een NV vrij overdraagbaar zijn en die van een BV niet. De vrije overdracht van aandelen van een NV kan beperkt worden door (statutair vastgelegde) afspraken tussen aandeelhouders of door de wetgever. Vennootschappen bestaan uit een bestuur, een algemene vergadering van

r Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever met betrekking tot verbonden partijen een

voorkeur heeft voor de publiekrechtelijke weg, met name vanwege de waarborgen vanuit het publiekrecht over bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, openbaarheid van bestuur en democratische controle (Kamerstukken II 1988/1989 19 836 nr. 9 pag. 105-207). Indien de gemeente kiest voor een privaatrechtelijke vorm, heeft de wetgever in art. 160 lid 2 van de Gemeentewet een waarborg ingebouwd voor een tijdige betrokkenheid van de gemeenteraad. Over het gebruik van privaatrechtelijke rechtsvormen door overheden is niet veel jurisprudentie beschikbaar. In de jurisprudentie wordt vaak de “tweewegenleer” aangehaald. Deze leer houdt in dat de overheid gebruik mag maken van privaatrechtelijke vormen, ook als er voor die behartiging een publiekrechtelijke weg openstaat, tenzij het gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheid de publiekrechtelijke regeling op een onaanvaardbare wijze doorkruist (HR 26 januari 1990NJ 1991, 393 AB 1990, 408 Wind Mill arrest). Zie ook art. 93 en 96 Wet gemeenschappelijke regelingen.

27

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM aandeelhouders (AvA) en eventueel een Raad van Commissarissen (RvC). Afspraken over de rolverdeling worden vastgelegd in de statuten. Optie 2: de stichtingsvorm Een stichting is een organisatie zonder winstoogmerk en zonder leden, met een doel dat in de statuten is vastgelegd. Meestal wordt een stichting gebruikt voor het nastreven van ideële of sociale doelen. Een stichting heeft een bestuur, maar kent normaliter geen controlerend mechanisme in de vorm van de vergadering van aandeelhouders zoals bij NV's of BV's, of leden zoals bij een vereniging. Wel kan een Raad van Toezicht worden ingesteld. Het bestuur van een stichting kan bestaan uit een of meer leden. De stichtingsvorm kenmerkt zich door grote flexibiliteit waardoor het mogelijk is om het bestuur naar eigen inzicht aan (additionele) controle onderhevig te maken. In de statuten kunnen namelijk andere organen worden gecreëerd zoals een directie waarin ook de bevoegdheden kunnen worden vastgelegd. Optie 3: de gemeenschappelijke regeling De gemeenschappelijke regeling (GR) is de meest voorkomende publiekrechtelijke vorm voor een verbonden partij. Het is een samenwerkingsvorm die is vastgelegd in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en is een samenwerkingsvorm met in principe overheden als deelnemers.

Commerciële deelnemers zijn mogelijk, maar deze dienen dan wel bij Koninklijk Besluit te zijn aangewezen.97 Gemeenschappelijke regelingen zijn vaak gericht op gemeenschappelijke beleidsvorming of andere publieke doelen, zoals de uitvoering van activiteiten ten behoeve van de deelnemers. In de meeste gevallen initiëren colleges van B en W de oprichting van of deelname aan een verbonden partij, maar bij een gemeenschappelijke regeling kunnen ook gemeenteraden het initiatief nemen. Dit is afhankelijk van de taken die de gemeenschappelijke regeling gaat uitvoeren. Een gemeenschappelijke regeling is een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent onder andere dat de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van toepassing is. Keuze valt op de stichtingsvorm Na een grondige analyse concludeerde de voorbereidingscommissie dat de privaatrechtelijke rechtsvorm van een stichting de beste mogelijkheden bood om te voldoen aan de uitgangspunten.98 Daarbij speelden een aantal overwegingen een rol. Allereerst had men de indruk dat een publiekrechtelijke vorm niet de meest optimale was. In de vorm van een GR konden Amsterdam en AGV niet eindverantwoordelijk blijven ten aanzien van de uitgegeven taken. Daarnaast kende de GR strakke voorschriften op het gebied van bestuurssamenstelling die onvermijdelijk zouden leiden tot een extra ongewenste bestuurslaag.

Deze nadelen deden zich niet voor bij de stichtingsvorm. De statuten van een stichting konden namelijk zo worden ingericht dat voldaan werd aan de wensen zonder de nadelen van een GR. Ook de NV bood minder mogelijkheden dan de stichting. Op grond van de vennootschappelijke regels dienen bestuur (lees: directie) en commissarissen het eigen belang van de vennootschap te behartigen (waaronder een

28

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT winstbelang). Het kan voorkomen dat dit belang niet altijd parallel loopt aan de belangen van AGV, Amsterdam en het gemeenschappelijke publieke belang. Er kunnen zich daardoor tegengestelde belangen voordoen. Daarnaast mag de bevoegdheid om de vennootschap te besturen niet bij een ander orgaan dan de directie van de vennootschap worden belegd. Naar het oordeel van de voorbereidingscommissie had de stichtingsvorm een (veel) minder uitgewerkt eigen belang. Tevens kon de bestuurdersbevoegdheid van een stichtingsbestuur beter worden aangepast aan de eisen van AGV en Amsterdam. Daarnaast kon de doelstelling van de stichting zuiver worden ingericht op de te verrichten publiekrechtelijke taak. Oprichting stichting Op 2 december 1996 werd in lijn met het advies van de begeleidingscommissie de stichting Dienst Waterbeheer en Riolering Amsterdam en Amstel, Gooi en Vecht opgericht, die ook wel werd aangeduid als DWR (de naam veranderde later in stichting Waternet).99

Stichtingsstatuten Men koos er dus in 1996 voor om de gemeenschappelijke operationele organisatie in de vorm van een stichting te gieten. Elke Nederlandse stichting heeft een oprichtingsakte met daarin statuten.100 Deze wordt bij oprichting vastgesteld in het bijzijn van een notaris. De nieuwe gemeenschappelijke organisatie kreeg dus ook zijn eigen statuten. Daarin staan onder andere de naam van de stichting, het doel en de wijze van benoeming en ontslag van de bestuurders. De stichting had als doel om "in het algemeen belang taken uit te voeren die bij bestuursrechtelijk besluit door AGV en Amsterdam op het gebied van waterkwaliteits- en waterkwantiteitsbeheer, de zorg voor de waterkeringen, de aanleg en het beheer van de riolering, de zorg voor het ondiepe grondwater, de aanleg en het onderhoud van de natte infrastructuur worden opgedragen".101 Statuten in verlengde van samenwerkingsovereenkomst Ondanks dat de statuten eerder zijn vastgesteld, vormt de samenwerkingsovereenkomst het fundament en bouwen de statuten daarop voort. De afhankelijkheid tussen de samenwerkingsovereenkomst en de statuten is echter niet geheel wederkerig. Een groot deel van de bepalingen in de statuten is namelijk afhankelijk van de samenwerkingsovereenkomst. Zo wordt de overeenkomst aangegaan voor onbepaalde tijd op basis van de wil om duurzaam met elkaar samen te werken.

En wordt in de overeenkomst bij een aantal artikelen aandacht besteed aan de omstandigheden en op welke gronden de samenwerkingsovereenkomst beëindigd kan worden, en hoe dan een ontbinding en financiële ontvlechting plaats dient te vinden. De statuten melden daarentegen één reden tot ontbinding; namelijk wanneer de samenwerkingsovereenkomst wordt beëindigd.102 De overeenkomst geldt daarom in feite als basis voor het bestaan van de gemeenschappelijke organisatie. Overigens bestaan er ook in algemene zin juridische verschillen tussen (samenwerkings)overeenkomsten en statuten, zie kader.

29

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Juridische verschillen tussen samenwerkingsovereenkomst en statuten Ondanks dat de samenwerkingsovereenkomst en de statuten in elkaars verlengde liggen en tot doel hebben om de constructie vorm te geven, verschillen ze in juridische zin van elkaar. De samenwerkingsovereenkomst wordt beheerst door het contractenrecht en de statuten door de wet.103 De inhoud van een samenwerkingsovereenkomst kan in onderling overleg tussen de samenwerkende partijen worden bepaald en relatief eenvoudig worden gewijzigd, terwijl voor een statutenwijziging tussenkomst van de notaris is vereist. Verder zijn de statuten, in tegenstelling tot de samenwerkingsovereenkomst, openbaar. Derden kunnen dus wel kennisnemen van de inhoud van de statuten, maar niet van de bepalingen in de samenwerkingsovereenkomst.

Jaarmandaat Ter opdrachtverlening van de publieke taken, op naam en onder verantwoordelijkheid van het waterschaps- en gemeentebestuur aan de gemeenschappelijke organisatie, is gekozen voor een bestuursopdracht in de vorm van een jaarmandaat. Vastgelegd is dat er jaarlijks een jaarmandaat opgesteld dient te worden door de directie van de gemeenschappelijke operationele organisatie. Het jaarmandaat moet gebaseerd zijn op een vastgesteld meerjarenplan. Het jaarmandaat wordt vervolgens door het college vastgesteld. De raad bepaalt de financiële kaders voor het jaarmandaat via de gemeentebegroting. Volgens de samenwerkingsovereenkomst moet het jaarmandaat in ieder geval de volgende informatie bevatten:104

• de taken en werken die de gemeenschappelijke organisatie gedurende het • • • • • •

betreffende jaar zal verrichten; het beoogde effect van deze taken en werken; van welke kwaliteit deze taken en werken zullen zijn; de voor deze taken geraamde kosten; tegen welke geraamde kostprijs deze werken zullen worden verricht; het totaal van de middelen waarover de gemeenschappelijke organisatie voor de uitvoering van genoemde taken en werken dient te beschikken; een dekkingsplan, dat beschrijft op welke wijze deze middelen zullen worden verkregen.

Een mandaatbesluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een veel gebruikte oplossing voor een bestuursorgaan om een andere rechtspersoon (dit kan ook een derde private partij zijn) de bevoegdheid te geven om in zijn naam en onder zijn juridische verantwoordelijkheid besluiten te nemen. Technisch gezien is hier echter geen sprake van een mandaatbesluit in de zin van de Awb, maar eerder een opsomming van de taken waarmee het college de algemeen directeur van de gemeenschappelijke organisatie belast voor wat betreft de beleidsvoorbereiding en -uitvoering.105 De term 'jaarmandaat' kan lezers hierdoor op het verkeerde been zetten.

30

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Alleenrecht Amsterdam en AGV wilden de beleidsvoorbereiding en uitvoering van de uitgegeven taken exclusief laten uitvoeren door de nieuwe gemeenschappelijke organisatie. Ook moest de organisatie exclusief recht krijgen tot directievoering over de activa, zoals het rioolstelsel. Vandaar dat het college in een besluits op 17 december 1996 met ingang van 1997 een alleenrecht heeft toegekend waarin dit geregeld is.106 Europese aanbestedingsrichtlijnen De reden dat er alleenrecht is verstrekt, was ook om zeker te stellen dat de opdracht tot uitvoering van de taken niet tot een aanbestedingsplicht zou leiden.107 De voorbereidingscommissie heeft uitgezocht of de gewenste vorm van samenwerking onderhevig zou zijn aan het Europese aanbestedingsrecht. De commissie concludeerde dat er geen sprake was van een contractuele opdracht zoals bedoeld in de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Dit was volgens de commissie omdat het hier ging om samenvoeging van overheidsmiddelen en taken met een publieke grondslag. De opdracht van AGV en Amsterdam aan de gemeenschappelijke organisatie had namelijk de vorm van een bestuursopdracht aan een 'eigen' organisatie.

Organisatorische vormgeving In deze paragraaf gaan we dieper in op twee aspecten van de organisatorische vormgeving van de (toentertijd nieuwe) gemeenschappelijke operationele organisatie: de inrichting van de organisatie enerzijds, en de inrichting en afspraken over de informatievoorziening intern en richting de fusiepartners anderzijds.

Inrichting Een gemeenschappelijke organisatie die taken uitvoert voor zowel een gemeente als een waterschap was in 1997 uniek. Er was sprake van een fusie van verschillende bestaande organisaties die vanaf dat moment zouden gaan samenwerken in één nieuwe gemeenschappelijke organisatie. Bij sommige onderdelen van de organisatie zouden er meer bestuurlijk-politieke dynamieken spelen dan bij andere. Ook was het de bedoeling dat met een grotere organisatie het innoverend vermogen zou toenemen en schaalvoordelen zouden kunnen worden benut. Er was daarom sprake van noodzaak tot uitwisseling van technische kennis binnen de organisatie. Desondanks is er gekozen voor een model waarbij de 'oude' organisaties op basis van hun taken grotendeels naast elkaar in stand bleven binnen de organisatie. Schematisch zag de nieuwe gemeenschappelijke organisatie er als volgt uit:108

s 96/126/31B/VMB.

31

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Figuur 3.6 Ontwerp gemeenschappelijke organisatie Waternet

Organisatiestructuur volgt de twee taakvelden De nieuwe organisatie kreeg twee 'taakvelden': een taakveld waterbeheer (oppervlaktewater in Amsterdam en tevens ondiep grondwater) met circa 170 fte's en afvalwater (rioolbeheer en zuivering) met circa 600 fte's.109 Door rioolbeheer (een gemeentelijke taak) en zuivering (een waterschapstaak) samen te voegen zag men voordelen in efficiëntie, mede in de samenhang tussen de twee. Directie en sectoren Een driekoppige directie zou de nieuwe organisatie (met tussen de 800 á 900 fte's) gaan leiden.110 Naast de algemeen directeur, die eindverantwoordelijk werd, zou er een directeur waterbeheer (tevens secretaris van AGV) en een directeur afvalwaterbeheer aangesteld worden. De directeur waterbeheer beheerde de sector oppervlakte- en grondwater. Binnen deze sector werd initieel nog een geografisch onderscheid aangebracht maar had men het voornemen om deze onderdelen later wel samen te voegen. De directeur afvalwater beheerde de sector afvalwater. Onderdeel hiervan waren de afdelingen Zuivering & bemaling, Riolering, Reststoffenverwerking en het Ingenieursbureau. Daarmee kreeg de sector afvalwater een functionele indeling.111

32

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT Stafafdelingen Er werden drie stafafdelingen gecreëerd:112

• Financiën, belasting, informatisering en automatisering. Deze stafafdeling werd belast met het opstellen van het financiële beleid, de financiële coördinatie en consolidatie, het opleggen en (doen) invorderen van heffingen, en de coördinatie van de informatievoorziening en automatisering. • Directieondersteuning. Deze stafafdeling werd belast met de secretariële ondersteuning, bestuurlijke en juridische zaken, voorlichting, algemene zaken, secretariaat en interne dienst. • Personeel en organisatie. Deze stafafdeling werd belast met verschillende hr-taken, waaronder het opstellen van het personeelsbeleid, het vaststellen van de rechtspositie van de medewerkers en de salarisverwerking en -betaling. Daarnaast werd er een staffunctionaris aangesteld die belast zou worden met de planningen controlfunctie.113 Vanuit de filosofie van integraal management en bedrijfsmatig werken werd voorgesteld om de staffuncties zoveel mogelijk in de lijn te integreren.114 De sectoren waren voldoende groot en kregen ook staftaken toebedeeld. Een aantal staftaken zouden centraal onder de directe verantwoordelijkheid van de algemeen directeur worden uitgevoerd. Regionale indeling bleef (voorlopig) in stand bij sectoren van waterbeheer Binnen het taakveld waterbeheer werd gekozen om bij de start een organisatorisch onderscheid te blijven houden tussen Amsterdam en de rest van het gebied van AGV.

De reden hiervoor was enerzijds het grote verschil in de manier van werken die ten tijde van de fusie bestond tussen AGV en Amsterdam, en anderzijds de grote verschillen tussen het stedelijke en landelijke gebied. Het streven was wel om dit geleidelijk organisatorisch te integreren. De samenhang tussen de beide sectoren diende door de directeur waterbeheer, tevens secretaris AGV, te worden bewaakt.

Informatievoorziening Het tweede belangrijke deel van de organisatorische vormgeving is de informatievoorziening (verantwoording). We maken een onderscheid tussen interne (binnen de organisatie) en externe (naar de fusiepartners en de burger) informatievoorziening. Interne informatievoorziening Intern werd de afdeling Financiën, belasting, informatisering en automatisering verantwoordelijk voor onder andere de informatievoorziening. Het valt ons op dat in de samenwerkingsovereenkomst, statuten en het achterliggende rapport van de voorbereidingscommissie verder vrij weinig aandacht werd besteed aan de interne informatievoorziening en verantwoording. Externe informatievoorziening: uitvoering In de samenwerkingsovereenkomst werd afgesproken dat de stichting drie maal per jaar

33

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM zou rapporteren over de uitvoering, het effect en de kwaliteit van de taken en werken door de stichting en de gerealiseerde kostprijs hiervan.115 Daarnaast werd vastgelegd dat het bestuur en de directie van de stichting alle gevraagde inlichtingen zouden verschaffen aan de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV. Externe informatievoorziening: financieel Ook werd afgesproken dat er drie maal per jaar een financiële rapportage zou worden opgeleverd, opgesteld door de directie en gericht aan het gemeentebestuur.116 Deze rapportages liepen min of meer in de pas met de gemeentelijke jaarstukken.

Financiële vormgeving In deze paragraaf gaan we in op de wijze waarop de nieuwe gemeenschappelijke organisatie financieel werd vormgegeven.

Vermogensoverdracht bij start De nieuwe gemeenschappelijke organisatie diende te beschikken over de nodige activa en personeel om de opgedragen taken goed uit te kunnen voeren. Zowel Amsterdam als AGV beschikten al over een (groot) deel van deze zaken. Als gevolg hiervan diende er relatief weinig nieuw aangeschaft te worden. Het overgrote deel van de noodzakelijke activa en personeel werd door beide partijen ingebracht. Inbreng van multifunctionele activa Men sprak af om multifunctioneel inzetbare goederent van Amsterdam en AGV over te dragen aan de nieuwe gemeenschappelijke organisatie. Deze goederen konden worden ingezet voor alle taken.117 De goederen werden tegen boekwaarde aan de nieuwe gemeenschappelijke organisatie verkocht.118 Wij hebben niet kunnen vaststellen om wat voor bedragen het precies ging. Overige activa bleven in eigen bezit Het eigendom van de overige activa, in de vorm van bemalingsinrichtingen, waterkeringen, en AWZI's van AGV en in de vorm van het rioolstelsel van Amsterdam bleef bij de afzonderlijke fusiepartners. De nieuwe gemeenschappelijke organisatie kreeg wel het mandaat tot directievoering over deze installaties.119 Op deze manier kan de organisatie bijvoorbeeld onderhoud plegen aan het riool van Amsterdam, zonder dat het dit riool zelf in bezit heeft.

Inbreng van personeel Naast de inbreng van activa zijn ook medewerkers die een aanstelling hadden bij AGV en Amsterdam overgegaan naar de nieuwe gemeenschappelijke organisatie.120 Het ging specifiek om personeel dat in zijn oude functie belast was met de taken die de gemeenschappelijke organisatie voortaan zou uitvoeren.

t In de samenwerkingsovereenkomst wordt gesproken over 'niet-registergoederen' in plaats van

multifunctionele activa.

34

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Bekostiging via rioolrecht De bekostiging van de rioolwatertaken verliep in de jaren '90 grotendeels aan de hand van het rioolrecht. Voor het gebruik en/of het genot van - een aansluiting op - de gemeentelijke riolering konden er toen rioolrechten worden geheven. Hiermee kon de gemeente de aan het riool gerelateerde kosten doorbelasten aan haar inwoners. De opbrengsten van het rioolrecht werden dus gebruikt om de 'rioolwerkzaamheden' van de gemeenschappelijke organisatie te bekostigen.121 De raad stelde het tarief voor het rioolrecht vast. Naast het rioolrecht kon ook een deel van de Amsterdamse watertaken met de algemene middelen worden gefinancierd.122u Of daar toen in Amsterdam voor is gekozen, hebben we niet vast kunnen stellen. Gescheiden financiële administraties Naast het bovengenoemde rioolrecht werden de werkzaamheden van de gemeenschappelijke organisatie ook via andere wegen gefinancierd. Zo werd de zorg voor het waterkwaliteitsbeheer gefinancierd via de Wvo-heffing van het waterschap.123 Er waren dus meerdere financieringsbronnen, waaronder specifieke belastingen die aan complexe wet- en regelgeving onderworpen zijn. De verschillende financieringsbronnen waren expliciet gekoppeld aan de verschillende wettelijke taken.

Hierdoor was het nodig om de financiële administraties met betrekking tot de verschillende taken binnen de operationele organisatie strikt te scheiden.124 In de samenwerkingsovereenkomst is daarom vastgelegd dat de financiële administratie gescheiden zal plaatsvinden.125 Op deze manier kon worden voorkomen dat belastingbetalers van het rioolrecht bijvoorbeeld ook meebetaalden aan zaken die strikt gezien niets met het Amsterdamse riool te maken hebben. Het valt ons op dat hoewel er in het rapport van de voorbereidingscommissie aandacht wordt besteed aan de wijze waarop kosten aan de verschillende werkzaamheden toegerekend dienen te worden126, we dit niet terug zien komen in de samenwerkingsovereenkomst. Afzonderlijke financiering, afzonderlijke jaarstukken Voor elk van de gescheiden financieringsbronnen moesten er afzonderlijke deelbegrotingen worden opgesteld.127 Daarover zijn de volgende afspraken gemaakt in de samenwerkingsovereenkomst. Het stichtingsbestuur (i.c. het bestuur van de gemeenschappelijke organisatie) stelt de voorlopige begroting (die de deelbegrotingen bevat) uiterlijk 1 december vóór het opvolgende kalenderjaar vast. Vervolgens stelt de raad van Amsterdam respectievelijk het algemeen bestuur van AGV (afhankelijk van de

u We hebben geen uitvoerig onderzoek gedaan naar de verhoudingen financiering rioolrecht -

algemene middelen. Het is zeer aannemelijk dat het grootste deel met het rioolrecht werd gefinancierd. In het rapport wat ten grondslag lag aan de samenwerking wordt namelijk gesproken over financiering via rioolrecht. In de Samenwerkingsovereenkomst (1997) spreekt men over financiering via de Amsterdamse begroting. Waarschijnlijk om de deur open te zetten voor financiering buiten het rioolrecht om via de algemene middelen voor taken die minder sterk samenhangen met de rioleringstaak, maar toch door Waternet werden uitgevoerd. Dit heeft mede te maken met complexe regelgeving inzake rioolrecht en wat er zoal met het rioolrecht gefinancierd mag worden.

35

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM taak) de jaarmandaten (zie paragraaf 3.4.4) inclusief budget vast.128 Vervolgens past de gemeenschappelijke organisatie de voorlopige begroting aan conform de jaarmandaten. Uiterlijk 1 maart van het betreffende kalenderjaar stelt het stichtingsbestuur de definitieve begroting van de gemeenschappelijke organisatie vast. Voor de jaarrekening van de gemeenschappelijke organisatie geldt dat het algemeen bestuur van AGV en de raad van Amsterdam de deeljaarrekeningen vaststellen voor wat betreft de taken die onder hun eigen verantwoordelijkheid vallen.129

Garanties De gemeente en AGV staan vanaf de oprichting van de gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie in 1997 garant voor alle geldleningen die de organisatie afsluit die betrekking hebben op de uitvoering van de gemandateerde taken.130 De gemeente verstrekt deze garanties aan derde partijen die het kapitaal willen lenen. Dat betekent dat de gemeente de schuld op zich neemt indien de gemeenschappelijke organisatie niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. De gemeenschappelijke organisatie mag geen uitgaven doen waarvan redelijkerwijs kan worden voorzien dat zij op enig tijdstip niet aan haar verplichtingen kan voldoen.131 Procedure bij aanspraak door schuldenaar Indien de gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie niet aan haar betalingsverplichtingen kan voldoen, zullen de gemeente Amsterdam en het waterschap tezamen de leningen plus rente dienen af te lossen.v In een dergelijke situatie is de onderlinge afspraak tussen AGV en de gemeente dat de lasten over beide zal worden verdeeld. De verdeling is daarbij gebaseerd op de gemiddelde verhouding tussen de uitvoeringskosten van de taken die de organisatie voor de gemeente respectievelijk AGV uitvoert over een periode van vijf boekjaren.

Omzetbelasting (btw) Bij oprichting van de nieuwe gemeenschappelijke organisatie ging men ervan uit dat deze (in de toekomst) geen omzetbelasting (btw) zou moeten betalen.132 Dat komt, omdat de operationele organisatie enkel overheidstaken zou verrichten, die in principe vrijgesteld zijn van btw. Voor wat betreft de overdracht van goederen van Amsterdam en AGV heeft men vrijstelling gevraagd (en naar alle waarschijnlijkheid gekregen) omdat de overdracht plaatsvond naar een organisatie die in het algemeen belang werkzaam is.

Financiële gevolgen bij ontbinding De samenwerking zoals vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst uit 1997 is aangegaan voor onbepaalde tijd. Desondanks zijn er gronden voor ontbinding in de overeenkomst opgenomen (zie paragraaf 3.4.1). Een dergelijke ontbinding zal altijd

v Of een van beide indien de ander niet aan de schuld kan of wil voldoen.

36

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT gepaard gaan met financiële gevolgen voor zowel de gemeenschappelijke organisatie als de originele fusiepartners. Plan van scheiding De Samenwerkingsovereenkomst (1997) bevat afspraken om een eventuele financiële 'ontvlechting' van de organisatie soepeler te laten verlopen.133 Indien de samenwerkingsovereenkomst wordt ontbonden, is afgesproken dat de directie van de gemeenschappelijke organisatie de taak heeft om binnen zes maanden een plan van scheiding op te stellen. Hierin worden de regels met betrekking tot de vereffening en een nieuwe organisatiestructuur uiteengezet. Bij een dergelijke scheiding zullen het personeel en ingebrachte activa worden toegekend aan de oorspronkelijk inbrengende partij. Eventuele nadelige personele en financiële gevolgen van een afname van omvang van een bepaalde taak of meerdere taken, komen voor rekening van de oprichter die daar bestuurlijk verantwoordelijk voor is. Het plan van scheiding dient door zowel AGV als Amsterdam te worden goedgekeurd. Een eventuele ontbinding mag geen nadelige gevolgen hebben voor de arbeidsvoorwaarden en de rechtspositie van het personeel.134

Samenvatting inrichting jaren '90 In deze paragraaf vatten we de belangrijkste punten met betrekking tot de inrichting in de jaren '90 nog even samen, voordat we een blik werpen op de huidige inrichting (2021). Aanleiding Er was sprake van een uniek probleem waarvoor men een unieke oplossing heeft bedacht. Er liepen al twintig jaar lang interbestuurlijke discussies die met de nieuwe gemeenschappelijke operationele organisatie zouden worden opgelost. Daarnaast zag men ook andere voordelen in de samenwerking zoals schaalvoordelen, betere coördinatie en meer innovaties. Ontwerp en uitgangspunten Mede vanwege deze lange aanloop is er van tevoren uitgebreid over (de uitgangspunten van) het ontwerp nagedacht en gediscussieerd. Het ontwerp is in een uitgebreid rapport vastgelegd. Het ontwerp bevat enkele belangrijke uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de uitwerking, zoals:

• • • • • • •

Het aangaan van een overeenkomst tussen alle partijen; Een evaluatiemoment na zes jaar; Behoud van eindverantwoordelijkheid bij uitgegeven taken; Behoud van beleidsvaststelling bij uitgegeven taken; Behoud van eigen kennis en kunde; Behoud van eigen bezittingen; Behoud van afzonderlijke financiële administraties.

Bestuurlijke vormgeving Er kwam een nieuwe gemeenschappelijke operationele organisatie genaamd DWR die de

37

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM belangen van de fusiepartners moest behartigen en voor hen taken ging uitvoeren. Ondanks het feit dat het ontwerp gericht was op samenwerking tussen overheden en een publiekrechtelijke rechtsvorm daarbij een zeer voor de hand liggende vorm lijkt, is gemotiveerd gekozen voor de privaatrechtelijke vorm van een stichting. Men onderkende ook bepaalde nadelen bij deze vorm, maar het werd desondanks als de meest optimale vorm gezien. De stichting kreeg een two-tier board bestaande uit een bestuur en een directie. Het bestuur bestaat uit één wethouder van Amsterdam, de dijkgraaf van AGV en een onafhankelijke derde. Hiermee achtte men democratische controle in de stichting te integreren. Het bestuur heeft een besturende, toezichthoudende en raadgevende rol. De directie heeft een ondersteunende, voorbereidende en uitvoerende rol. Opvallend is dat de algemeen directeur de relatief vergaande bevoegdheid kreeg om het directieteam naar eigen wens samen te stellen. Juridische vormgeving De belangrijkste afspraken zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst (1997). De overeenkomst werd voor onbepaalde tijd aangegaan. Hierin komen alle uitgangspunten bij het ontwerp in meer of mindere mate terug. Zo is bijvoorbeeld vastgelegd dat na zes jaar evaluatie zou plaatsvinden.

De overeenkomst bevat bepalingen met betrekking tot ontbinding, desondanks zijn deze beperkt. Er zijn ook allerlei belangrijke zaken vastgelegd in de statuten van de stichting. Er zouden naast de overeenkomst jaarlijks 'jaarmandaten' komen waarin is vastgelegd welke taken de stichting zou moeten uitvoeren. En de stichting kreeg de exclusiviteit in het uitvoeren van haar taken via een alleenrecht (1996). Organisatorische vormgeving Er ontstond een nieuwe organisatie die grotendeels bestond uit oude 'bloedgroepen'. Er kwamen ongeveer 800 tot 900 fte te werken. De sector oppervlakte en grondwater kreeg een geografische indeling; de sector afvalwater een functionele indeling. Financiële vormgeving De nieuwe organisatie kreeg vermogen toegekend bij de start van de fusiepartners. We hebben tijdens het onderzoek niet kunnen vaststellen om wat voor bedrag het ging, omdat deze gegevens niet voorhanden waren. De rioolwatertaken werden bekostigd via het rioolrecht in Amsterdam.

4 Huidige inrichting rioolwatertaken In het vorige hoofdstuk hebben we een beeld geschetst van hoe de oorspronkelijke inrichting (in de jaren '90) van de gemeentelijke rioolwatertaken tot stand is gekomen. In dit hoofdstuk kijken we naar de huidige inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken (2021). Hierbij onderzoeken we de uitgangspunten en de bestuurlijke, organisatorische en financiële vormgeving van de inrichting van de rioolwatertaken zoals deze nu zijn. Het verleden geeft hierbij duiding aan het heden. De inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken is anno 2021 op veel vlakken nog hetzelfde als in 1997. Desondanks zijn er ook een aantal duidelijke verschillen. In dit hoofdstuk gaan we in op deze verschillen en

38

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT op zaken die ons zijn opgevallen bij het in kaart brengen van de huidige inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken. Onderzoeksmethoden Het beeld dat wij in dit hoofdstuk zullen schetsen is gebaseerd op de gesprekken die wij hebben gevoerd met gemeenteambtenaren en de directie- en stichtingsbestuursleden van Waternet. Daarnaast hebben we een analyse uitgevoerd van relevante interne documenten van Waternet uit de gehele bestaansgeschiedenis (1997-heden) en van gemeenteraadsverslagen en notulen van de vergaderingen van het stichtingsbestuur uit de huidige collegeperiode.

Toevoeging nieuwe taken Voordat we ingaan op de huidige inrichting (2021) van de rioolwatertaken gaan we in deze paragraaf kort in op twee gemeentelijke taken die na de oprichting in de jaren '90 ook bij Waternet zijn ondergebracht. Het betreffen twee nieuwe samenwerkingsovereenkomsten naar aanleiding van de fusies van het Waterleidingbedrijf Amsterdam (WLB) in 2006 en de dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam (BBA) in 2011 met Waternet. Als gevolg van deze fusies zijn naast de gemeentelijke rioolwatertaken ook de gemeentelijke drinkwatertaken (2006)w en de binnenwaterbeheertaken (2011)x bij Waternet belegd. De drinkwatertaken en binnenwaterbeheertaken zijn publieke taken die goed aansluiten bij de oorspronkelijke taken van Waternet waardoor de constructie op hoofdlijnen niet aangepast hoefde te worden. Dat wordt mogelijk anders als de gemeente besluit nieuwe taken onder te brengen bij Waternet die een minder duidelijk publiek profiel hebben. In paragraaf 4.2.2 gaan we nader in op een recente ontwikkeling die een aanpassing van de constructie mogelijk wel noodzakelijk maakt.

Stapeling van de samenwerkingsovereenkomsten Bij de fusies wordt verder gebouwd op de fundering die in 1997 gelegd was met de eerste samenwerkingsovereenkomst. In 2006 en 2011 wordt gekozen voor een stapeling van de nieuwe samenwerkingsovereenkomsten bovenop die uit 1997, in plaats van één integrale samenwerkingsovereenkomst waarin alle taken worden behandeld. De nieuwe samenwerkingsovereenkomsten krijgen hierdoor het karakter van addenda bij de

w De drinkwatertaken behelzen het ontwerpen, aanleggen en beheren van

(drink)waterwinningsinstallaties, (drink)waterzuiveringsinstallaties en leidingnetten, het borgen van de kwaliteit van het (drink)water van bron tot aan het punt van levering en het bevorderen van een duurzaam beheer van waterbronnen, waaronder mede wordt verstaan het natuurbeheer in de waterwingebieden. x De binnenwaterbeheertaken behelzen het ontwikkelen van, uitvoering geven aan en toezien op de naleving van het vaartuigenbeleid op het binnenwater, het handhaven van orde en veiligheid op het binnenwater, de bediening van gemeentelijke sluizen en bruggen, het heffen en innen van havengelden van de pleziervaart, de uitvoering van de Wrakkenwet, het voeren van de regietaak op het binnenwater en de uitvoering van de Verordening op het binnenwater en de uitvoering van het project Overlast.

39

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM originele basisovereenkomst en daarmee bestaat er een zekere hiërarchie in de overeenkomsten (zie ook paragraaf 4.1.4). Ook de statuten van de stichting worden aangepast na beide fusies. Zo worden in 2006 en 2011 de nieuwe doelen en taken van de stichting toegevoegd aan de statuten. Aangezien statuten geen gelaagdheid zoals bij samenwerkingsovereenkomsten mogen hebben, worden telkens na elke fusie nieuwe statuten opgesteld die in de plaats komen van de voorgaande versies. In 2006 vindt ook een naamsverandering plaats: 'DWR' gaat vanaf dat moment 'Waternet' heten.

Veel overeenkomsten met eerdere overeenkomst De nieuwe samenwerkingsovereenkomsten komen in veel opzichten overeen met de samenwerkingsovereenkomst uit 1997. Zo staat in de overeenkomsten dat de beleidsvoorbereiding en -uitvoering van de nieuwe taken gemandateerd worden aan Waternet en wat de doelen en taken van Waternet zijn ten aanzien van de nieuwe taken.135 Net als in 1997 vindt bij beide fusies een overgang plaats van personeel en van multifunctionele activa. Hierdoor groeit de organisatie in personele en financiële omvang. Tevens wordt het beheer van een aantal gemeentelijke deelnemingen overgedragen van WLB aan Waternet. De stem- en eigendomsverhouding wordt niet aangepast. Met de introductie van de nieuwe samenwerkingsovereenkomsten blijft de overeenkomst uit 1997 onverminderd van kracht. In beide nieuwe overeenkomsten wordt in artikel 9.2 opgenomen dat deze beëindigd zullen worden indien de samenwerkingsovereenkomst uit 1997 beëindigd wordt.136

Enkele verschillen Nieuwe overeenkomsten leiden niet tot nieuwe evaluatiemomenten Omdat het in 1997 een nieuwe constructie betrof, waarmee men geen ervaring had, werd de verplichting tot een grondige evaluatie (binnen zes jaar na oprichting) in de samenwerkingsovereenkomst van 1997 opgenomen. Een belangrijk uitgangspunt (toegelicht in paragraaf 3.2.2) dat ook een belangrijke plek kreeg in de samenwerkingsovereenkomst van 1997. Als we naar de samenwerkingsovereenkomsten van 2006 en 2011 kijken, valt op dat artikelen over een dergelijke evaluatie ontbreken. In beide samenwerkingsovereenkomsten wordt enkel de periodieke evaluatie benoemd.137 Dit is opmerkelijk, omdat de argumenten die in 1997 voor een eenmalige evaluatie na zes jaar genoemd werden ook van toepassing zijn bij het onderbrengen van de drinkwater- en binnenwaterbeheertaken bij Waternet. Ook dit was nieuw voor de gemeente Amsterdam en nog niet eerder in Nederland vertoond.

Waternet, ontstaan uit de fusie van DWR en WLB, werd als eerste organisatie in Nederland actief in de gehele watercyclus.138 De fusie van Waternet met de BBA betekende dat alle watertaken in Amsterdam voor het eerst bij één gemeenschappelijke operationele organisatie in beheer kwamen.139 Hoewel er in de periode tussen 1997 en 2006 ervaring opgedaan was met de 'Waternetconstructie' voor de riool(water)beheertaken, gold dat niet voor de drinkwater- en binnenwaterbeheertaken. Er waren weliswaar raakvlakken (transport van water via een buizenstelsel) met de al eerder uitbestede taken, maar er waren ook de nodige verschillen (gescheiden stelsels en verschillende wet- en regelgeving) zichtbaar. Daar komt bij dat ook met deze taken (grote)

40

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT personele, financiële en maatschappelijke belangen gemoeid waren. Het is onduidelijk waarom de grondige (eenmalige) evaluatie - zoals die in de samenwerkingsovereenkomst van 1997 werd geïntroduceerd - ontbreekt in de samenwerkingsovereenkomsten van 2006 en 2011. Succesvolle samenwerking Daarnaast valt op dat in de overwegingen van de samenwerkingsovereenkomst uit 2006 vermeld wordt dat de samenwerking tussen Amsterdam en AGV succesvol gebleken is.140 Het is opmerkelijk dat hier voor een positieve formulering wordt gekozen (de samenwerking is succesvol), terwijl de eenmalige evaluatie uit 2002 negatief geformuleerd is (wanneer heeft DWR niet aan de verwachtingen voldaan?; zie paragraaf 4.2.1). Bij deze evaluatie werd er gekeken of er aan de gronden van ontbinding voldaan werd en wat de ervaringen van betrokkenen waren. Daarmee werd dus niet geëvalueerd of de samenwerking ook daadwerkelijk succesvol was en of het nog steeds de meest optimale constructie was bij het uitvoeren van de publieke taken. Er wordt in de samenwerkingsovereenkomst uit 2006 geen verdere motivering gegeven waaruit blijkt dat de samenwerking tot dan succesvol was.

Onderlinge samenhang niet altijd duidelijk Het stapelen van de samenwerkingsovereenkomsten maakt de onderlinge samenhang tussen de verschillende overeenkomsten niet altijd even duidelijk. Zo wordt er geregeld naar andere overeenkomsten verwezen en is het bij sommige afwijkende bepalingen niet duidelijk welke overeenkomst prevaleert. Hieronder geven we twee voorbeelden hiervan. Frequentie financiële en bestuurlijke rapportage In de samenwerkingsovereenkomsten van 2006 en 2011 staat dat er twee keer per jaar financieel en bestuurlijk aan Amsterdam gerapporteerd dient te worden, terwijl in de samenwerkingsovereenkomst van 1997 staat dat dit drie keer per jaar dient te gebeuren.141 Het is onduidelijk of de nieuwe frequentie uitsluitend voor de nieuwe taken geldt of voor de organisatie als geheel en of deze dan in de plaats komt van de eerdere afspraken. Organisatiestatuut Daarnaast wordt in de samenwerkingsovereenkomst van 2006 gesteld dat de directie een organisatiestatuut dient op te stellen, waarin de missie, kernwaarden, organisatiestructuur, taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en de besturingsfilosofie van Waternet worden beschreven.142 Een dergelijk organisatiestatuut wordt niet in de samenwerkingsovereenkomst van 1997 genoemd.

(Gedeeltelijke) beëindiging overeenkomst uit 2011 In 2019 wordt besloten een gedeelte van de binnenwaterbeheertaken formeel weer binnen de gemeentelijke organisatie te beleggen.143 Redenen hiervoor zijn dat Waternet zich ontwikkelt van een ‘integraal waterbeheerder’ naar een ‘watercyclusbedrijf’ en dat toezicht houden op het water meer het karakter heeft van ‘handhaven van de openbare

41

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM orde’. Alleen de gemeentelijke taken met betrekking tot de brug- en sluisbediening en het nautisch vaarwegbeheer van de doorgaande routes voor de binnenvaart (Kostverlorenvaartroute en Oost- of Amstelroute) blijven achter bij Waternet. Bij de terugname van de binnenwaterbeheertaken neemt de gemeente Amsterdam de met deze taken samenhangende activa tegen boekwaarde weer terug en wordt het jaarmandaat aangepast. De samenwerkingsovereenkomst en statuten worden echter niet aangepast. De ambtelijke organisatie heeft desgevraagd bevestigd dat deze documenten niet zijn aangepast omdat een deel van de binnenwaterbeheertaken wel bij Waternet bleven. Als gevolg hiervan staan er nu nog taken, doelen en afspraken in de samenwerkingsovereenkomst en in de statuten van 2011 die betrekking hebben op binnenwaterbeheertaken die teruggenomen zijn door de gemeente.

Uitgangspunten Voor de oprichting van Waternet waren dertien uitgangspunten bepalend die uiteindelijk leidden tot de samenwerkingsovereenkomst van 1997. Anno 2021 vallen er, met betrekking tot de uitgangspunten voor samenwerking, een aantal dingen op.

Evaluatie constructie niet (goed) uitgevoerd Het rapport van de voorbereidingscommissie laat zien dat er uitgebreid is stilgestaan bij de bestuurlijke, juridische, organisatorische en financiële vormgeving van de gemeenschappelijke operationele organisatie. Het betrof immers voor Nederlandse begrippen een unieke samenwerking tussen een gemeente en een waterschap. Zoals in paragraaf 3.2.1 en het eind van paragraaf 4.1.3 al werd toegelicht, zijn er twee soorten evaluaties voorgeschreven in de samenwerkingsovereenkomst. Periodieke evaluatie door directie en bestuur Ten eerste vermeldt artikel 7 van alle samenwerkingsovereenkomsten dat er ten minste twee keer per jaar een overleg dient plaats te vinden tussen de directie en het bestuur, waarin gereflecteerd wordt over hoe de interne organisatie gefunctioneerd heeft en hoe de samenwerking tussen Waternet, AGV en Amsterdam in het opvolgende jaar verbeterd kan worden.144 Uit de notulen van de vergaderingen van het stichtingsbestuur en uit onze gesprekken met bestuursleden blijkt dat dergelijke evaluaties niet op deze wijze hebben plaatsgevonden. De indrukken die men heeft over de wijze waarop intern (organisatorisch) en extern (met AGV en Amsterdam) wordt samengewerkt en welke mogelijke verbeterpunten te onderkennen zijn, worden niet geagendeerd en expliciet met elkaar besproken.

Eenmalige evaluatie; niet vastgesteld door raad Ten tweede is besloten om de samenwerkingsvorm in zijn geheel in het zesde jaar na oprichting, uiterlijk vóór 1 januari 2003, te evalueren. Redenen hiervoor waren het unieke karakter van de constructie, het ontbreken van ervaring met een dergelijke samenwerking en de grote personele, financiële en maatschappelijke belangen. Deze evaluatie is in 2002 in eigen beheer uitgevoerd.145 Het rapport is opgesteld door de bestuursdiensten van de

42

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT gemeente Amsterdam en het waterschap AGV. Omdat in 2002 op 6 maart gemeenteraadsverkiezingen gehouden werden, is ervoor gekozen de evaluatie al in de eerste maanden van het jaar uit te voeren. Het werd namelijk van belang geacht dat de evaluatie plaats had in de zittingsperiode van de betrokken vakwethouder. Als gevolg hiervan werd een evaluatie door een extern bureau niet meer mogelijk geacht en was ook een tijdige behandeling van de evaluatie in de commissie van advies uit de raad van Amsterdam niet meer mogelijk.146 De (in eigen beheer uitgevoerde) evaluatie is op 5 maart 2002 vastgesteld door het college en op 19 maart 2002 door het dagelijks bestuur van AGV. De evaluatie is echter nooit gedeeld met de raad en is ook niet door de raad vastgesteld. Kanttekeningen bij de wijze van evalueren Ook over de manier waarop de evaluatie is uitgevoerd, valt het nodige op te merken. Zo lag de nadruk bij de evaluatie niet op opgedane ervaringen in de jaren na oprichting en of de constructie de beoogde meerwaarde had gebracht. Er is ook niet nagegaan in hoeverre de uitgangspunten die bepalend waren voor de bestuurlijke, juridische, organisatorische en financiële vormgeving nog steeds op dezelfde wijze van toepassing waren. En, of (al dan niet gedeeltelijke) aanpassing van de constructie wenselijk was.

In plaats daarvan heeft men ervoor gekozen om de ontbindingsgronden in de samenwerkingsovereenkomst als uitgangspunt te nemen. Daarbij is nagegaan of er zich na oprichting omstandigheden hadden voorgedaan die aan de ontbindingsgronden voldeden. Het college en het dagelijks bestuur van AGV waren van mening dat de ontbindingsgronden vanuit juridisch oogpunt negatief geformuleerd dienden te worden en gestoeld op de vraag "wanneer heeft DWR (Waternet) niet aan de verwachtingen voldaan?". De conclusie van het evaluatierapport is dat 'zich geen situatie had voorgedaan waarbij DWR zijn taken niet op behoorlijke wijze had uitgevoerd.'147 Daarmee werd geconcludeerd dat er geen gronden voor ontbinding van de samenwerkingsovereenkomst bestonden en dat DWR daarmee aan de verwachtingen had voldaan. Vooralsnog geen behoefte aan grondige evaluatie Uit onze gesprekken met het huidige stichtingsbestuur blijkt dat voorafgaand aan het incident met betrekking tot ICT-beheer en publicaties van het online platform Follow the Money (september 2020), nog geen behoefte en noodzaak werd gevoeld om een grondige evaluatie van de constructie uit te voeren.148 Dit kwam mede vanwege tevredenheid over de manier waarop de constructie opereert.

Waternet scoorde immers goed op de drie kernwaarden die bij de oprichting geformuleerd zijn en op verschillende plekken in Nederland wordt met interesse gekeken naar de mogelijkheid om een soortgelijke constructie als bij Waternet toe te passen. Daaruit blijkt volgens het bestuur in voldoende mate het succes en de meerwaarde van de constructie.149 Naar aanleiding van de publicaties van Follow the Money en eventuele toekomstige uitbreidingen in het takenpakket van Waternet heeft het stichtingsbestuur zich inmiddels wel voorgenomen om een evaluatie van de constructie als geheel te laten uitvoeren.150 Daarin zal ook de

43

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM organisatiecultuur en de organisatie- en directiestructuur tegen het licht worden gehouden, en waar nodig gewijzigd worden. Gemeentelijke herijking blijft uit Volgens het verbonden partijenbeleid van de gemeente dient er minstens eens in de vier jaar een herijking plaats te vinden.151 Een herijking houdt in dat er gekeken wordt naar de behartiging van het publiek belang en dat de risico's en financiële belangen in kaart worden gebracht. Een herijking van de verbonden partij Waternet heeft echter nooit plaatsgevonden. Desgevraagd geeft de ambtelijke organisatie aan dat in de vorige collegeperiode wel aan een herijking gewerkt is, maar dat deze niet is afgerond.152 De verwachting was tijdens het onderzoek dat ook in deze en de volgende collegeperiode geen herijking zal plaatsvinden, omdat er maar beperkte capaciteit is om de herijkingen uit te voeren. Omdat Waternet over het algemeen haar kerntaken goed uitvoert en omdat er weinig politieke issues zijn in verhouding tot andere verbonden partijen, had herijking van Waternet geen prioriteit, aldus de ambtelijke organisatie.153 Mogelijk wordt een herijking in het kader van Deelnemingen ook meegenomen in de door het college toegezegde evaluatie.154

Mogelijke uitbreiding met nieuwe taak De uitgangspunten die in 1997 bij de oprichting bestonden, hadden betrekking op een samenwerking bij het uitvoeren van de rioolwatertaken en de waterschapstaken. Zoals in hoofdstuk 4.1 beschreven, werden hier in 2006 en 2011 drinkwatertaken respectievelijk binnenwaterbeheertaken aan toegevoegd. De toevoeging van deze nieuwe taken leidde niet noodzakelijkerwijs tot aanpassing van Waternet, mede omdat ze in grote mate verwantschap vertoonden met de eerdere publieke taken die bij Waternet waren ondergebracht. Vanaf 2020 worden er gesprekken gevoerd over een mogelijk nieuwe uitbreiding van de taken van Waternet.155 Er wordt onderzocht of Waternet een rol kan spelen rondom aquathermie en lage-temperatuur-warmtenetten. Aquathermie is het gebruik van warmte en koude uit oppervlaktewater, afvalwater of drinkwater om gebouwen mee te verwarmen of juist te koelen.156 Via een warmtenet wordt het warme of koude water naar gebouwen getransporteerd. Warmtenetten als publieke taak? De gemeente heeft in het kader van de verduurzaming van de warmtevoorziening (zie ook ons onderzoek naar de verduurzaming van de warmtevoorziening met warmtenetten) de ambitie om in 2040 minimaal 235.000 woningen aangesloten te hebben op lagetemperatuur-warmtenetten.157 Op dit moment onderzoekt de gemeente welke rol zij moet nemen om deze ambitie het best te realiseren.

In deze overweging wordt meegenomen of het netwerk in privaat of publiek eigendom komt te liggen en of bij de gemeente meer een eigenaarsrol past, of dat meer afstand passend is. Uit onderzoek naar de verschillende combinaties van deze overwegingen blijkt dat er veel combinaties mogelijk zijn, maar dat er op dit moment nog geen optimale (voorkeurs)variant is.158

44

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT Mogelijke nieuwe 'warmterol' voor Waternet De ambtelijke organisatie en Waternet onderzoeken momenteel welke rol Waternet op het gebied van aquathermie en lage-temperatuur-warmtenetten zou kunnen spelen. Naar verwachting ontstaat hier in het eerste kwartaal van 2021 meer duidelijkheid over.159 Uit onze gesprekken met betrokken ambtenaren en bestudering van verschillende (interne en externe) rapporten blijkt dat een rol voor Waternet rondom aquathermie en lagetemperatuur-warmtenetten als optie wordt gezien, omdat Waternet al beschikt over de nodige kennis over 'waterinfrastructuren' en leidingwerken.160 Waternet heeft immers al 7.000 kilometer aan leidingen in de stad liggen en heeft daarnaast veel ervaring met het aanleggen, beheren en controleren van een dergelijk stelsel. Uit onze gesprekken komt naar voren dat er niet alleen technische uitdagingen zijn, maar dat deze ook op het gebied van wet- en regelgeving liggen. Het is daarbij onder meer de vraag of een dergelijke taak wel past binnen de huidige constructie en rechtsvorm. Daarvoor is het van belang dat de gemeente een beslissing neemt over de vraag of het aanleggen en (al dan niet in eigendom van de gemeente) exploiteren van lage-temperatuur-warmtenetten in combinatie met aquathermie een publieke taak is.

De huidige constructie heeft immers tot gevolg dat Waternet geen eigen vermogen of winstoogmerk mag hebben.161 Het uitvoeren van (semi-)commerciële activiteiten, zoals het exploiteren van warmtenetten zou hier haaks op kunnen staan. Daarnaast zijn er de nodige restricties voor besteding van middelen door Waternet en kan Amsterdam niet zelfstandig beslissen tot een mogelijke uitbreiding op dit vlak. AGV dient er ook mee in te stemmen.

Bestuurlijke aspecten Anno 2021 zijn een aantal bestuurlijke aspecten onveranderd gebleven ten opzichte van de situatie bij de oprichting in 1997. Voorbeelden hiervan zijn het systeem van mandaten en alleenrechten, en de samenstelling van het stichtingsbestuur. Daarentegen zijn er op een aantal punten wel veranderingen zichtbaar. In de volgende paragrafen gaan we in op de bestuurlijke situatie anno 2021 en zullen daarbij stilstaan bij de zaken die ons het meest opvallen.

Bestuurlijke betrokkenheid college van B en W In deze paragraaf onderzoeken we de betrokkenheid van het college bij de huidige ‘constructie Waternet’. Hiertoe kijken we enerzijds naar de informatievoorziening vanuit Waternet richting het college en anderzijds naar de manieren waarop het college grip houdt op de aan Waternet gemandateerde rioolwatertaken. Informatievoorziening via vakwethouder Hoewel Waternet een verbonden partij van de gemeente is, vertoont de informatievoorziening richting het college vanuit Waternet veel gelijkenissen met die van een gemeentelijke directie. De wethouder Verkeer en Vervoer, Water en Luchtkwaliteit is bestuurlijk verantwoordelijk voor het dossier Waternet. Besluiten met betrekking tot de uitvoering van de watertaken worden door deze vakwethouder voorgelegd aan het college. Het college kan dan over deze besluiten meedenken en advies uitbrengen. Zo

45

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM wordt het college bijvoorbeeld door Waternet - via de vakwethouder - meegenomen in de ontwikkeling van het gemeentelijk rioleringsplan (GRP). Informatievoorziening via de P&C-cyclus Daarnaast gaan de verantwoordingsrapportages van Waternet, in de vorm van de begroting en jaarrekening, mee in de P&C-cyclus van de gemeente.162 In deze verantwoordingen rapporteert Waternet over het effect, de kwaliteit en de gerealiseerde kostprijs van de aan haar gemandateerde uitvoering van de rioolwatertaken. In de P&Cproducten worden belangrijke KPI's behandeld die betrekking hebben op deze aspecten, zoals het percentage gecombineerd werk en de onderhoudstoestand van het rioleringsstelsel.163 Sturing via het jaarmandaat Het college houdt op verschillende manieren grip op de aan de Waternet gemandateerde rioolwatertaken. Ten eerste wordt ieder jaar een jaarmandaat aan de algemeen directeur van Waternet verleend. Dit is een besluit waarin is vastgelegd welke taken Waternet het komende jaar zal gaan uitvoeren. Dit jaarmandaat wordt ieder jaar vastgesteld door het college. Omdat dit mandaat ieder jaar vastgesteld wordt, houdt het college op deze wijze periodiek (in ieder geval eens per jaar) de controle over de uitvoering van de rioolwatertaken.