A - 10 Grondzaken (31) Raadsonderzoek erfpachtbeleid Amsterdam
Tekst van het document
hoofdstuk beschrijven wij in drie paragrafen de politieke en beleidsmatige uitgangspunten en de
Het Amsterdamse erfpachtstelsel bestaat sinds
belangrijkste wijzigingen en aanpassingen van het
1896 en is sinds die tijd regelmatig aangepast. Het
erfpachtstelsel over de periode 2000-2020. Vervolgens
erfpachtstelsel is ook in de periode 2000-2020 op
beschrijven wij de betrokkenheid van burgers
verschillende punten aangepast.
en de gemeenteraad bij de vernieuwing van het erfpachtstelsel. Tot slot beschrijven wij de (financiële)
In hoofdstuk 3 zijn de hoofdlijnen van het
opbrengsten van het erfpachtstelsel. Ieder van deze
erfpachtstelsel in Amsterdam besproken. In dit
paragrafen zijn als volgt opgebouwd.
37
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
•
Feitelijke informatie. Deze informatie is verkregen vanuit
van tijdelijke naar voortdurende erfpacht in de AB 1915. Een
beschikbare documentatie en geeft duiding aan het
tijdelijk recht van erfpacht stopt wanneer het tijdvak eindigt.
erfpachtstelsel en de ontwikkelingen in het erfpachtstelsel.
In dat geval krijgt de gemeente aan het einde van de termijn de beschikking over de grond terug. Bij voortdurende erfpacht
•
Beelden. Dit betreft de informatie, ervaringen, inzichten
is er sprake van een voortdurend recht, maar gaat na vijftig of
en meningen uit de gesprekken met betrokkenen
vijfenzeventig jaar een nieuw tijdvak in en wordt een nieuwe
vanuit gemeentezijde ((oud-) gemeenteraadsleden,
canon vastgesteld. Sinds de AB 1937 is er de mogelijkheid om de
(oud-) wethouders en ambtenaren), Amsterdamse
canon voor een tijdvak vooruit te betalen (af te kopen). Sinds
belangenorganisaties en (andere) deskundigen.
de AB 1966 wordt de canon periodiek aan de inflatie aangepast en komt de gemeente Amsterdam eerst met een aanbieding
•
Bevindingen. In dit onderdeel komen wij tot een
voor een nieuwe canon, voordat deskundigen kunnen worden
samenvoeging en afweging van de feiten en beelden.
ingeschakeld.
4.2 Uitgangspunten voor de vernieuwing van het erfpachtstelsel
Ter gelegenheid van het 100-jarig bestaan van het Amsterdamse erfpachtstelsel in 1996 is het symposium “Een eeuw erfpacht in Amsterdam” georganiseerd. Op dit symposium waren kritische geluiden te horen waren over het erfpachtstelsel. Dit symposium is de aanleiding geweest om het erfpachtstelsel
In 1896 neemt de Amsterdamse gemeenteraad de beslissing dat
nader te onderzoeken. Het college concludeert op basis van de
de eigen grond van de gemeente Amsterdam in de regel onder
Eindrapportage 100 jaar erfpacht; operatie Groot Onderhoud85
erfpacht (en niet in eigendom) zal worden uitgegeven. Bij de
(4 januari 2000): “De belangrijkste argumenten gelden
keuze voor erfpacht zijn de volgende argumenten als doelen van
vandaag de dag nog steeds onverkort. De waardevermeerdering
erfpacht vermeld:
van de grond valt toe aan de gemeenschap. De grote investeringen die het Rijk en de gemeente plegen in de
Doel
Mechanisme van effect
leefbaarheid en ontwikkeling van de stad, dragen onmiskenbaar
De waardevermeerdering
De gemeenschap profiteert van de
bij aan de waardestijging van de grond. Door middel van het
van de grond komt ten bate
waardevermeerdering die wordt
van de gemeenschap.
veroorzaakt door gemeentelijke
erfpachtstelsel komt de waardestijging van de grond ten goede
investeringen, zoals bijvoorbeeld
aan de gemeenschap, zodat deze gelden mede weer kunnen
door in aanleg en onderhoud van
worden benut voor de verdere verbetering en ontwikkeling van
infrastructuur en het in stand houden
de stad.”
van voorzieningen. De gemeente krijgt een
Met voorwaarden in erfpachtcontracten
grotere invloed op de
kan de gemeente sturen op de
Volgens het programakkoord 1998-2002 wenst de coalitie
woningbouw, het gebruik
bestemming en onderhoud, zoals het
en de bestemming van de
het erfpachtstelsel te handhaven: “Het erfpachtstelsel wordt
handhaven van het karakter van een
grond.
buurt, beschermen van de gebruikers
gehandhaafd en door middel van groot onderhoud verder aan
en voorkomen van hinder en overlast.
de eisen van deze tijd aangepast. Een doorzichtiger en meer
Individuele bouwers
Individuele bouwers hoeven geen
klantvriendelijk stelsel is daarbij het doel. Bij de nieuw af te
worden gestimuleerd om
grond te kopen. Er blijft meer geld
woningen te bouwen.
beschikbaar om in de kwaliteit en
sluiten contracten zullen burgers bijvoorbeeld een budgettair
veiligheid van woningen te investeren.
neutrale keuze krijgen tussen jaarlijkse betaling en afkoop”. In dit akkoord wordt ook genoemd dat de erfpachtopbrengsten
De gemeente kan in geval
Met voorwaarden in erfpachtcontracten
van een algemeen belang
kan de gemeente in geval van een
herkenbaar moeten worden besteed aan onderhoud en
het recht van erfpacht
algemeen belang het recht van
beëindigen.
erfpacht beëindigen.
verbetering van de stad.
Tegengaan van
Er wordt voorkomen dat particulieren
grondspeculatie.
grond opkopen en deze grond na
In 2000 worden de Algemene Bepalingen voor voortdurende
een aantal jaar voor een hogere prijs
erfpacht 2000 (AB 2000) vastgesteld. De wijzigingen hebben
doorverkopen.
vooral betrekking op de financieel economische systematiek. Deze Algemene Bepalingen treden met ingang van 1 januari
Na 1896 is het erfpachtstelsel verschillende keren aangepast. Deze aanpassingen leiden tot nieuwe Algemene Bepalingen. Een van de veranderingen in het erfpachtstelsel is de overgang
2001 in werking. 85
Gemeenteblad afd. 1, nr. 19, 2000, Eindrapportage 100 jaar erfpacht; operatie Groot onderhoud.
38
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Periode 2010-2014
Periode vanaf 2014
In de periode 2011 tot 2013 komt er meer kritiek op het
In het coalitieakkoord van 2014-2018 is opgenomen dat er
bestaande erfpachtstelsel. Erfpachters worden in deze periode
een einde wordt gemaakt aan het systeem van voortdurende
geconfronteerd met een forse verhoging van de erfpachtcanon
erfpacht. De coalitie wil het erfpachtstelsel radicaal
aan het einde van een tijdvak. Daarnaast kunnen banken
vernieuwen. “In plaats van voortdurende erfpacht komt een
een hypotheekaanvraag bemoeilijken vanwege financiële
systeem van eeuwigdurende erfpacht. Hiermee creëren we een
onzekerheden. Gemeenteraad en college zijn het er over eens
toekomstbestendig en transparant systeem, dat eerlijker is voor
dat de voorspelbaarheid, transparantie en zekerheid van het
de erfpachter. We gaan het zo inrichten dat de gemeente er
erfpachtstelsel verbeterd moeten worden. Aan het begin van het
op korte termijn geen financieel nadeel van heeft. Het college
vernieuwingstraject stelt de gemeenteraad de uitgangspunten
gaat op korte termijn een commissie van onafhankelijke
voor de nieuwe Algemene Bepalingen vast (3 en 4 juli 2013).
deskundigen om advies vragen over de beste methode van
Hierbij worden de volgende uitgangspunten geformuleerd:
grondwaardering en de huidige taxatiepraktijk. Op basis daarvan zal het college een voorstel maken voor eeuwigdurende
“… en daarbij uit te gaan van:
erfpacht, dat dient ter vervanging van het huidige systeem. In het nieuwe stelsel komt geen recht op koop. Wel wordt
•
de wijziging van de Algemene Bepalingen levert de gemeente
het mogelijk om erfpacht af te kopen. Omdat eeuwigdurende
geen financieel voor- of nadeel op;
afkoop dicht bij koop komt, zullen we geen volksraadpleging over dit onderwerp uitschrijven. Er komt een uitgewerkt
•
herziening van de canon voor particuliere woningen onder
voorstel om speculatie tegen te gaan.”
de AB 2013 op het moment van transactie (bij (ver)koop van de woning);
Het college stelt dat het nieuwe stelsel voor eeuwigdurende erfpacht een oplossing moet bieden voor de ook al in de
•
de canon wordt door middel van een rekenmethode afgeleid
voorgaande periode gesignaleerde knelpunten in het stelsel voor
van de transactieprijs;
voortdurende erfpacht. Deze betreffen: •
•
een rekenmethode te ontwikkelen die aansluit bij de residuele grondprijsmethodiek waarbij onderzocht wordt
einde tijdvak; •
hoe daarbij rekening gehouden kan worden met de kwaliteit van de woning zonder dat dit de helderheid en
onvoorspelbaarheid van de nieuwe canon en daardoor onzekerheid over toekomstige woonlasten;
•
eenduidigheid van het stelsel aantast;
terughoudendheid van banken bij de financiering van erfpachtwoningen;
• •
plotselinge stijging van de woonlasten bij canonherziening
het aanbieden van periodieke canonbetaling als
ingewikkelde procedures bij de vaststelling van de nieuwe canon;
betalingsvorm bij particuliere woningen als uitgangspunt in de Algemene Bepalingen op te nemen;
Het college hanteert de volgende uitgangspunten voor de stelselvernieuwing, welke zijn vastgelegd in het Startdocument
•
de mogelijkheid op te nemen in de Algemene Bepalingen om
Eeuwigdurende erfpacht (maart 2015):
andere betalingsvormen dan periodieke canonbetaling in de
•
geen canonherziening einde tijdvak (CHET) meer;
toekomst aan te bieden via daarvoor op te stellen beleid;
•
eeuwigdurende erfpacht voor alle individuele erfpachters
het vaststellen van een canonpercentage in de AB 2013 dat
•
(woningen, commercieel en maatschappelijk vastgoed); •
in relatie staat met de vastgoedmarkt en het vaststellen van een indexering”.
[bij] volumewijzigingen voor particuliere koopwoningen: geen prijsaanpassing;
•
[bij] overige volumewijzigingen en bestemmingswijziging: wel prijsaanpassing;
Het college heeft een voorstel voorbereid om het erfpachtstelsel
•
geen mogelijkheid tot ondererfpacht;
aan te passen. In de kern betreft het voorstel om de
•
gebruiksverplichting;
erfpachtcanon en residuele grondwaarde te berekenen bij een
•
geen optie tot teruggave erfpachtrecht;
transactie (koop en verkoop van een nieuwe woning). Dit
•
waardeverschil tussen voortdurend en eeuwigdurend wordt
leidde tot een referendumaanvraag. Het college heeft 2013 besloten het voorstel in te trekken.
verrekend; •
tussentijdse overstap is vrijwillig voor de erfpachter;
39
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
• •
geen financieel nadelig effect voor de gemeente op de korte
Beelden
termijn;
Respondenten met een goed beeld van het politieke proces dat
invoering van het nieuwe stelsel in deze collegeperiode,
is doorlopen geven aan dat de drijvende motivatie voor het
focus is 2016;
vernieuwen van het erfpachtstelsel in 2016 was om erfpachters (meer) lange termijn zekerheid te geven. De VVD had al
Het eeuwigdurende erfpachtstelsel is gefaseerd ingevoerd.
langere tijd in het programma staan dat het stelsel aanpassing
Halverwege 2016 wordt eeuwigdurende erfpacht mogelijk
behoefde, waarbij de inzet was dat grond in eigendom kon
voor nieuwe uitgifte van grond. Daarna is het ook voor
worden verkregen. D66, die in 2014 de grootste partij werd,
bestaande erfpachters mogelijk om over te stappen. Bij een
had dat jaar in zijn verkiezingsprogramma opgenomen dat het
overstap van voortdurende naar eeuwigdurende erfpacht is de
erfpachtstelsel veranderd moest worden.
Overstapregeling van toepassing. 86
Het ontbreken van zekerheid voor de erfpachter was een Om erfpachters te stimuleren over te stappen naar
(gedeeld) probleem voor VVD en D66. De oplossing van dat
eeuwigdurende erfpacht heeft het college een aantal gunstige
probleem had ook via andere manieren gekund dan door een
voorwaarden opgesteld. De erfpachter moest zijn aanvraag
stelsel van eeuwigdurende erfpacht te introduceren. Zo had in
vóór 8 januari 2020 indienen om gebruik te maken van deze
eerdere instantie (2013) de optie op tafel gelegen om de canon
voorwaarden.
(enkel) aan te passen bij de verkoop van de woning op basis van een vooraf kenbare formule. Dit voorstel heeft het om politieke
Vergelijkende analyse met Den Haag en Rotterdam
redenen niet gehaald. Evenals de mogelijkheid om grond in
Omdat de context en de regelingen zo verschillend zijn, is
volle eigendom uit te gaan geven.
het niet eenvoudig om het Amsterdamse erfpachtstelsel met de Haagse en Rotterdamse stelsels te vergelijken.
Respondenten geven aan dat de Amsterdamse gemeenteraad
Bij de herziening van het Haagse stelsel van tijdelijke
over erfpacht sterk verdeeld is. Een deel van de partijen
erfpachtrechten en totstandkoming van een eeuwigdurend
is voorstander van het erfpachtstelsel, andere partijen
stelsel in 1986, is voor een groot deel afstand gedaan van
voelen niets voor erfpacht. Bij elk erfpachtdebat komt deze
de financiële doelstelling van het erfpachtstelsel. Ruim de
verdeeldheid terug. De verdeeldheid spitst zich toe op de vraag
helft van de tijdelijke erfpachtrechten is toen omgezet en
of waardeontwikkeling van de grond aan het individu ten goede
eeuwigdurend afgekocht. De gemeente Den Haag heeft
moet komen of aan de gemeente.
er voor gekozen om erfpachters korting te geven op de vastgestelde grondwaarde, om de overstap aantrekkelijker
De inhoudelijke keuzes die gemaakt zijn volgens deze
te maken. De grondwaardeontwikkeling van de (her)uitgifte
respondenten zijn vooral politiek verklaarbaar. De afdeling
gaat naar de erfpachter. De erfpachter kan kiezen voor
Grond & Ontwikkeling is een uitvoeringsorganisatie en
canonbetaling of afkoop. Sinds 2008 is het mogelijk om
voert hetgeen uit dat politiek wordt besloten. Het gaat hierbij
van eeuwigdurende erfpacht over te stappen naar volle
bijvoorbeeld om:
eigendom (koop). Het Rotterdamse stelsel kent andere tijdvakken, te
•
het toevoegen van het stelsel van eeuwigdurend erfpacht
weten vijfenzeventig jarige tijdelijke erfpachtrechten.
(in plaats van alternatieve opties die eveneens voor meer
In 2002 besloot het Rotterdamse gemeentebestuur het
rechtszekerheid zorgen);
erfpachtstelsel te versoepelen en in 2003 is een start gemaakt met de afkoop van lopende erfpachtrechten. De
•
het behoud van de residuele grondwaardemethode;
•
het minimaliseren van de BSQ op 5% en het maximeren
helft van de Rotterdamse erfpachtrechten is inmiddels omgezet in eeuwigdurende afkoop of vol eigendom. De
van de BSQ op 49%;
erfpachtcanon wordt middels een individuele taxatie vastgesteld en de erfpachters ontvangen een korting van 40% om de overstap aantrekkelijker te maken. Ook
•
de 10% (extra) korting bij overstappen voor 8 januari 2020;
•
de keuze voor de WOZ-waarde met peildatum 2014 (of
Rotterdam kent de mogelijkheid van koop. 86
De overstapregeling van voortdurende erfpacht naar eeuwigdurende erfpacht is door het college van BenW op 9 mei 2017 vastgesteld. Het document is naar aanleiding van collegebesluiten een aantal keer gewijzigd. Wij baseren ons op de laatste versie van het document van 24 november 2020.
peildatum 2015 als deze lager is).
40
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Respondenten geven aan dat het centraal punt in de redenering
met de erfpachtstelsel te dienen doelstellingen. In de gesprekken
is, dat het nieuwe stelsel voor consumenten meer in plaats van
merken wij dat er historisch besef is van wat de doelstellingen
minder opties biedt. Door het bieden van een extra keuzeoptie
waren. Respondenten geven aan dat deze doelstellingen (deels)
kan de consument niet slechter af zijn, is de redenering. De
nog actueel zijn en (deels) zijn verlaten. Bij systematische
positie van de consument kan er alleen maar op vooruit gaan:
beschouwing komen wij tot de volgende bevindingen:
als de aanbieding voor eeuwigdurende erfpacht tegenvalt, kan de consument immers nog altijd terugvallen op het bestaande
Doel
Bevinding
stelsel van voortdurende erfpacht. Voor schrijnende gevallen is
De waardevermeerdering
Is niet meer actueel indien sprake
er bovendien de mogelijkheid van een hardheidsclausule. Langs
van de grond komt ten bate
is van eeuwigdurende erfpacht. De
van de gemeenschap.
opbrengsten worden niet herkenbaar
deze routes zijn consumenten beschermd, zo is de gedachte.
besteed aan de onderhoud en verbetering van de stad.
Desalniettemin, zo wordt ook door respondenten aangegeven,
De gemeente krijgt een
Voor woningen lijkt dit doel mogelijk
is een aanzienlijk deel van de inwoners niet tevreden met de
grotere invloed op de
niet (langer) actueel, omdat er
woningbouw, het gebruik
publiekrechtelijke instrumenten
en de bestemming van de
beschikbaar zijn.
uiteindelijke uitwerking. Belangenorganisaties wijzen er op dat het naast elkaar bestaan van twee stelsels door de toegenomen
grond.
keuzeopties het stelsel voor erfpachters ingewikkelder is
Individuele bouwers
Er is niet langer sprake van een
worden gestimuleerd om
noodzaak individuele bouwers te
woningen te bouwen.
stimuleren om woningen te bouwen.
geworden. De consequenties van bepaalde keuzes, en zeker de effecten op lange termijn, zijn moeilijk te doorgronden. In toenemende mate is, zo geven respondenten aan, het erfpachtstelsel een inkomstenbron voor de gemeente geworden. Dit vertaalt zich ook in de voorwaarden bij vernieuwing van
Dit doel lijkt daarom niet meer actueel. De gemeente kan in geval
Voor woningen, en ook voor andere
van een algemeen belang
functies, lijkt dit doel mogelijk
het recht van erfpacht
niet (langer) actueel, omdat er
beëindigen.
publiekrechtelijke instrumenten beschikbaar zijn gekomen (zoals onteigening).
het stelsel, dat de opbrengst voor de gemeente op korte termijn minimaal gelijk moest blijven. Dit was volgens respondenten in de praktijk echter geen probleem omdat de grondwaarden
Tegengaan van
Het erfpachtstelsel voorkomt
grondspeculatie.
grondspeculatie bij nieuwe uitgifte. In de gevoerde gesprekken blijft
zo enorm gestegen waren. Op de vraag of er nog andere
onduidelijk of dit doel nog actueel
doelstellingen dan financiële zijn, geven de geïnterviewden
is en/of dit doel met andere publiek-
aan dat deze steeds meer naar de achtergrond zijn geraakt,
en privaatrechtelijke instrumenten gediend kan worden. Bij uitgifte in
zeker waar het doelstellingen voor bestaande woningen
eigendom heeft de gemeente ook
betreft. Respondenten benoemen de beschikbaarheid van
mogelijkheden speculatie tegen te
publiekrechtelijke instrumenten om te sturen op woningbeleid,
gaan, bijvoorbeeld het opleggen van een zelfbewoningsplicht.
zoals het borgen van woningen voor lage- en middeninkomens, zelfbewoningsplicht en het tegengaan van speculatie. Daar waar erfpacht als instrument voor ruimtelijke doelstellingen wordt
Verder stellen wij vast dat de consumentenbescherming en de
ingezet, heeft het betrekking op commerciële functies.
democratische controle gerelateerd zouden moeten zijn aan de met het stelsel te bereiken (legitieme) doelen. Doordat de
Bevindingen
doelen van het erfpachtstelsel niet scherp en/of actueel zijn, rijst
Onder burgers, belangenorganisaties, deskundigen, de
de vraag of het middel (het erfpachtstelsel) in verhouding staat
gemeenteraadsleden en bestuurders binnen de gemeente
tot de te realiserende doelen. Wij stellen vast dat er veel debat is
Amsterdam is er overeenstemming dat het erfpachtstelsel
geweest over het ‘hoe’ van het stelsel, maar niet fundamenteel
transparanter, duidelijker en eenvoudiger moet worden.
is gesproken over het ‘waarom’. Politieke compromissen zijn
De meningen verschillen echter over de manier waarop. In
gevonden op het ‘hoe’, maar niet op het waarom. Dat heeft
2014 is de (politieke) keuze gemaakt om naast het stelsel
de consumentenbescherming niet gediend. Dit lijkt het gevolg
van voortdurende erfpachtstelsel een nieuw stelsel van
van een wens om tot pacificatie van onverzoenbare politieke
eeuwigdurende erfpacht te introduceren. Onze bevindingen zijn:
(ideologische) tegenstellingen te komen.
Wij stellen vast dat er in de afgelopen twintig jaar veel discussie
Daarnaast hanteert de gemeente bij de vernieuwing van het
is geweest over het erfpachtstelsel. Er is wel een kritische
stelsel het uitgangspunt dat het nieuwe erfpachtstelsel op de
reflectie geweest op de werking van het middel, maar niet op de
korte termijn geen financieel nadelig effect mag hebben voor de
41
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
gemeente. Voor de lange termijn heeft eeuwigdurende erfpacht
de opstal is niet eenvoudig, er worden afslagen gehanteerd
wel degelijk een nadelig financieel effect. De waarde wordt nog
zonder onderbouwing en partijen hanteren verschillende
één keer (eeuwigdurend) bepaald, waardoor de gemeenschap
uitgangspunten waardoor uitkomsten niet eenduidig zijn. De
niet meer zal profiteren van toekomstige grondwaardestijgingen.
methode heeft een grote mate van gevoeligheid voor aannames.
Vanwege het uitgangpunt dat het nieuwe stelsel geen financieel nadelig effect voor de gemeente op de korte termijn mag
Omdat bij bestaande bouw er geen markten zijn van grond en
hebben, is het bovendien onwaarschijnlijk dat een (nieuw)
opstallen apart is deze onzekerheid hier ook veel groter dan bij
erfpachtstelsel bij overstap of op korte termijn tot een gunstig
nieuwbouw.
financieel effect leidt voor de erfpachter (woningbezitter, als individu), uitzonderingssituaties daargelaten. De positie
Dit is mede van belang, omdat WOZ-waarde (geen individuele
van de consument verbetert in algemene zin wel doordat
taxatie) en BSQ (cijfers buurstraat wijken af van woningen
onzekerheid over de ontwikkeling van de canon in de toekomst
hierbinnen) vrij grote onzekerheidsmarges kennen wanneer
bij eeuwigdurende erfpacht verdwenen is en doordat Algemene
het wordt toegepast op een individuele woning. Dit zorgt voor
Bepalingen niet meer eenzijdig vanuit de gemeente kunnen
ongelijkheid tussen erfpachters (sommige krijgen een te hoge
worden aangepast.
anderen een te lage aanbieding).
4.3 Aanpassingen in het erfpachtstelsel
Overigens is een algemeen beginsel van taxatie dat taxateurs een waarde niet berekenen, maar een expert opinion over de waarde geven. Deze opinie wordt vaak gevoed door berekeningen, maar de waarde wordt niet uitgerekend en daar
In het vorige hoofdstuk is het erfpachtstelsel en de berekening
zit een belangrijk verschil tussen ‘mass appraisal’ (waartoe
van de canon beschreven. Voor zowel voortdurende als
WOZ, BSQ behoren) en taxatie.
eeuwigdurende erfpacht is de berekeningssystematiek van de erfpachtgrondwaarde in de periode 2000-2020 aangepast.
In 2014 heeft de commissie Grondwaardebepaling in opdracht
In deze paragraaf beschrijven we de aanpassingen en de
van de gemeente Amsterdam een advies uitgebracht om
(beleidsmatige) overwegingen in de totstandkoming van
tot een waardebepalingsmethode te komen. De commissie
deze aanpassingen. Vervolgens worden de beelden (van de
Grondwaardebepaling (maart 2014) adviseert om een methode
respondenten) uit de gesprekken beschreven en komen wij tot
te gebruiken waarbij de canon wordt gebaseerd op een residuele
een aantal bevindingen.
grondwaarde per buurt (vergelijkbaar met de eerdere methode) en stelt voor deze aanpak te verfijnen.
4.3.1 Bepaling grondwaarde Het begrip grondwaarde wordt in de AB 1994 geïntroduceerd.
De residuele grondwaarde zou moeten worden vastgesteld
Mogelijke aanleiding hiervan is het advies van de Commissie
door een gezaghebbend, onafhankelijke instantie op basis van
Ankum (1992) waarin wordt voorgesteld om de residuele
recent gerealiseerde transacties. De Grondwaardecommissie
waarde methode te gebruiken, omdat de canon niet op basis
(juni 2015) sluit zich aan bij dit advies om de residuele
van (de marktwaarde) van volle eigendom kan worden
waarde methode te gebruiken. Deze methode wordt al
gebaseerd. In de AB 1994 is aangegeven dat de grondwaarde
enige tijd gebruikt (in de gemeente Amsterdam) en wordt
door het college wordt vastgesteld. Hieraan ligt een residuele
wetenschappelijk gedragen.
waarde methode aan de basis, waarbij een middeling per buurt en woningtype gebruikt werd. Via vaste afslagen werd
De opstalwaarde wordt bepaald door de herbouwwaarde. De
vervolgens de canongrondslag bepaald en op basis daarvan
Grondwaardecommissie (juni 2015) doet een voorstel om de
werd de erfpachter bij canonherziening een nieuwe canon
opstalwaarde te berekenen. Kenmerken als woningtype, volume,
aangeboden.
staat van onderhoud en vorm van het dak zijn van invloed op de herbouwwaarde. De vervangingswaarde is gelijk aan de
De residuele methode heeft enkele voordelen en het is
herbouwwaarde, gecorrigeerd voor leeftijd, staat van onderhoud
nationaal en internationaal aanvaard, ook in de wetenschap.
en bouwjaar. Met behulp van dit model kan de WOZ-waarde
De residuele methode is vooral aanvaard bij nieuwbouw.
van een woning gecorrigeerd worden met de geschatte
Er kleven ook nadelen aan. Het is een complexe methode
herbouwwaarde.
waarvoor expertise nodig is, het bepalen van de waarde van
42
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
De Grondwaardecommissie (2015) stelt dat het berekenen van
vol-eigendom van de grond waarbij de gemeente de grond
de opstalwaarde en de schatting van de waardevermindering
opnieuw zou uitgeven. Daarnaast zou de methodiek tot een
(depreciatie) als gevolg van de leeftijd, staat van onderhoud
te hoge grondwaarde leiden, omdat de veroudering van de
en bouwjaar van de opstal niet eenvoudig is. Dit maakt de
opstalwaarde (van de woning) wordt afgehaald. Het college
uitvoering van deze methode complex. Aan de andere kant
reageert een jaar later (januari 2017) op het advies van de
maakt deze methode het mogelijk om (min of meer) gelijke
Marktwaardecommissie. Het advies is een onderdeel van
gevallen gelijk te behandelen, al zijn de gebruikte bouwkosten
de inspraakprocedure van de Overstapregeling. Het college
schattingen van de vervangingswaarde. Dit heeft tot gevolg dat
bestrijdt de conclusies van de MWC: ”Naar de mening van
de geschatte vervangingskosten op afzonderlijk niveau kunnen
het college is de residuele methode een geschikte methode om
afwijken van de werkelijke kosten. De Grondwaardecommissie
tot bepaling van de grondwaarde te komen, ook bij bestaande
(juni 2015) stelt desondanks dat deze benadering nauwkeurig
erfpachtrechten. De grondwaardecommissie heeft verschillende
genoeg is om een schatting te geven van de gemiddelde
methodes van grondwaardebepaling onderzocht en vond de
grondquote en de gemiddelde grondprijs per vierkante meter
residuele methode het meest geschikt. Deze methode om de
gebruiksoppervlak op buurtniveau of per woningtype.
erfpachtkosten te berekenen is niet van invloed op het bezit van de erfpachter.88”
Bepaling van de grondwaarde op basis van de WOZ-taxatie
Voor nieuwe uitgifte van grond staat de residuele grondwaarde
De Grondwaardecommissie (juni 2015) adviseert om voor
niet ter discussie. Bij nieuwe uitgifte van grond is het eenvou-
de grondwaarde de WOZ waarde te gebruiken. Er is sprake
diger om de opstalwaarde te berekenen. Het college staat in
van een maatschappelijk breed gedragen en geaccepteerd
beginsel positief tegenover het advies van de Grondwaarde-
systeem van waarderingen en er is mogelijkheid voor
commissie en neemt een groot deel van de aanbevelingen van
bezwaar en beroepsprocedure. Daarnaast zou de WOZ
de Grondwaardecommissie over (januari 2016). De residuele
waarde overeenkomen met hetgeen dat een koper van
grondwaarde wordt (bij bestaande erfpachtrechten) bepaald
een woning voor de woning overheeft. De koper zou bij
door de WOZ-waarde te verminderen met de opstalwaarde.
de aankoop van een woning rekening houden met de toekomstige erfpachtbetalingen.
De WOZ-waarde
De erfpachtcorrectie corrigeert de WOZ waarde voor het
De WOZ-waarde met peildatum van twee jaar eerder wordt
verschil tussen de waarde van een woning op erfpachtgrond
gebruikt om de erfpachtcanon te berekenen.89 De WOZ-
en de waarde van dezelfde woning op eigen grond. Omdat
waarde van een woning is de waarde van de woning op basis
de Wet WOZ uitgaat van een woning op eigen grond,
van volledig eigendom van opstal en grond. In Amsterdam
wordt de (lagere) verkoopwaarde van een woning op
ligt het grootste deel van de woningen op erfpachtgrond.
erfpachtgrond verhoogd met een erfpachtcorrectie.
Bij het vaststellen van WOZ-waarden moet is die reden een aanvullende berekening nodig om van transactiewaarden
Vanwege de complexiteit en de modelmatige benadering,
van woningen op erfpachtgrond te komen naar een (fictieve)
staat de berekening van de residuele grondwaarde bij
berekening van de waarde bij volledig eigendom. Om tot
bestaande erfpachtrechten ter discussie. De Stichting
de WOZ-waarde te komen, maakt de directie Belastingen
Erfpachters Belang Amsterdam (SEBA) stelt dat er nagenoeg
de canonverplichtingen contant en telt deze op bij de
geen draagvlak is onder erfpachters voor het advies van de
transactiewaarden.
Grondwaardecommissie en stelt voor om een gezamenlijke ‘second opinion’ uit te laten voeren. Het college ziet geen
De directie Belastingen van de gemeente Amsterdam
reden voor het uitvoeren van een second opinion. Vervolgens
heeft een wetenschappelijke analyse laten uitvoeren naar
heeft SEBA de Marktwaardecommissie Eeuwigdurende
de berekeningssystematiek van de erfpachtcorrectie. Het
Erfpacht (MWC) gevraagd om op het advies van de
onderzoek van Ortec Finance (september 2019) toont aan
Grondwaardecommissie te reageren. De MWC (januari
dat woningkopers slechts beperkt rekening houden met de
87
2016) reageert op het advies van de Grondwaardecommissie. Zij concluderen dat de Grondwaardecommissie de huidige
88
praktijk in de gemeente verdedigt, door uit te gaan van
89
87
Bezint eer gij begint, Amsterdam, 6 januari 2017.
Nota van Beantwoording inspraak Overstapregeling eeuwigdurende erfpacht, 2017, pag. 55 Hierop geldt de uitzondering voor de aanvraag voor de overstap van voortdurende naar eeuwigdurende erfpacht die vóór 8 januari 2020 is ingediend. In dat geval wordt de WOZ-waarde met peildatum 2014 gebruikt (of peildatum 2015, indien deze lager is). Het college heeft hier in 2017 voor gekozen omdat het uitwerken van de overstapregeling meer tijd heeft gekost dan voorzien.
43
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
toekomstige erfpachtbepalingen bij de aankoop van een woning.
de grondslag voor canonheffing vergroot en wordt afgeweken
Ortec concludeert in het onderzoek dat een koper relatief meer
wordt van het advies van de commissie Frijns van 2014.
wil betalen voor een woning op erfpachtgrond dan voor een woning op eigen grond. In het kader van de Wet WOZ is de
De opstalwaarde en de Buurtstraatquote
conclusie dat de koper slechts rekening houdt met 40% van de
Het is niet eenvoudig om voor ieder object de opstalwaarde
contante waarde van deze toekomstige betalingen.
te berekenen. In de uitwerking van het college (januari 2016 wordt voor het eerst gesproken over de buurtstraatquote (BSQ),
Btw-vraagstuk
waarbij de buurtstraatquote een gemiddelde grondquote is van
Fiscaliteit maakt een relevant onderdeel uit van de
een (substantieel) deel van de individuele grondquotes in de
waardebepaling van de grond. Hierbij is vooral btw van
betreffende buurtstraat. Het voordeel van de buurtstraatquote
belang en de wijze waarop dit wordt meegenomen in de
is dat niet voor elk individueel erfpachtrecht de opstalwaarde
erfpachtgrondwaarde. Het wel of niet meenemen van of
en grondwaarde hoeft te worden berekend. Wanneer er
corrigeren van btw kan grote impact hebben op de uiteindelijke
voor een representatief aantal woningen de grondwaarde is
canon die betaald moet worden. In de onderzochte periode is
berekend kan de buurtstraatquote voor de hele straat worden
op diverse momenten over de wijze waarop met btw omgegaan
bepaald. Vervolgens kan voor iedere woning de individuele
moet worden gediscussieerd, is het onderdeel geweest van
grondwaarde worden bepaald door de individuele WOZ waarde
gerechtelijke procedures en is de verrekening aangepast.
te vermenigvuldigen met de buurtstraatquote.
In de SEBA-rechtszaak betrekt de rechter in zijn uitspraak
De totstandkoming van de BSQ is niet ter inspraak voorgelegd.
ook het btw-vraagstuk.90 Hij komt in zijn vonnis tot de
Naar aanleiding van de inspraak op de Overstapregeling en
conclusie dat het aan deskundigen, als onderdeel van de
een advies van Ortec Finance (2016) 92, besluit het college
deskundigencommissie, om zelf te bepalen in welke mate de
om de herbouwwaarde niet te corrigeren voor veroudering.
btw wordt meegerekend dan wel gecorrigeerd.
Dit leidt tot een hogere opstalwaarde en een gemiddeld lagere buurtstraatquote. Hoewel de BSQ niet ter inspraak is
De commissie Frijns c.s. nemen in 2014 in hun advies op dat
voorgelegd, besluit het college om de BSQ te maximeren op
het redelijk is in de grondwaardebepaling een afslag (= correctie
49%, om extremen te voorkomen. Als gevolg van deze keuze
op de grondwaarde) moet worden toegepast. De stelling is dat
worden twaalfhonderd buurtstraatquotes afgetopt. De hoogste
btw bij uitgifte ten laste komt van de erfpachter en het dus ook
buurtstraatquote daalt van 85% naar 49%. Door de deze
redelijk is dat de waardestijging over dit deel ten gunste te laten
aanpassingen daalt de gemiddelde buurtstraatquote van 28%
komen van de erfpachter.
(tijdens de inspraak) naar 21% (na de inspraak). 93.
De grondwaardecommissie gaat in 2015 ook in op de btw-
De berekening van de BSQ wordt jaarlijks getoetst door een
kwestie en benoemt in de rapportage een aantal dilemma’s en
commissie van deskundigen. Deze toets heeft tot doel om
onduidelijkheden die met btw samenhangen. Onder andere dat
na te gaan of de in het beleid opgenomen methodiek voor
niet na te gaan is welke referentiepanden bij taxaties gehanteerd
grondwaardebepaling correct is toegepast. Vervolgens is er
worden en of deze al dan niet btw-belast waren.
een second opinion uitgevoerd. In november 2020 is de externe toets door SEO en second opinion door prof. dr. De
Het college besluit de WOZ-waarde als uitgangspunt te nemen
Groot uitgevoerd. SEO constateert dat de gemeente naar
bij de overstapregeling. De fiscale consequenties van deze
aanleiding van het onderzoek verschillende verbeteringen heeft
keuze zijn nader uitgewerkt in de nota verschillen tussen de
doorgevoerd. Prof.dr. De Groot stelt dat SEO het onderzoek zeer
WOZ-methode en het Grondprijsbeleid 2016 . In de situatie
zorgvuldig heeft uitgevoerd en stelt dat de verantwoordelijke
voor 2017 werd op basis van de fictie van bouwrijpe grond
medewerkers van de gemeente Amsterdam het beleid op een
gewaardeerd en werd een btw-correctie toegepast. Vanaf 2017
zeer kundige en integere wijze uitvoeren.
91
wordt de grondwaarde bepaald op basis van bebouwde grond en wordt niet meer gecorrigeerd voor btw. Hiermee wordt feitelijk
90 91
Rb. Amsterdam 5 juni 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:CA2167. De verschillen tussen de WOZ-methode en het Grondprijsbeleid 2016, bijlage bij het besluit van het college van B en W nr. ZD2016-009443, d.d. 20 december 2016
92 93
Ortec Finance, Gevoeligheid verouderingsfactor voor hoogte herbouwkosten, 30 november 2016. Raadsvoordracht overstapregeling erfpacht, 31 mei 2017.
44
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
Beelden
van de woning en via de canon. Een respondent is van
Respondenten verschillen van mening over de vraag of de
mening dat de overwaarde door exogene factoren (zoals
residuele methode de juiste methode is. Respondenten die
daling van de rente of krapte op de huizenmarkt) evenredig
voorstander zijn van de residuele methode wijzen er op dat de
moet worden verdeeld tussen erfpachter en gemeente.
kosten om een huis te bouwen een logische manier is om de waarde van het huis te berekenen. Factoren die geen deel uit
•
Door het hanteren van de residuele methode stijgt de
maken van de (herbouw)kosten van de woning zijn onderdeel
toegerekende waarde van de grond harder dan de waarde
van de grondwaarde.
van de opstal. Hiermee ontstaat een hefboom. Enkele belanghebbenden geven aan dat erfpacht hiermee een
Amsterdam hanteerde voor de vernieuwing van het
risicovol financiële constructie wordt.
erfpachtstelsel in 2015 de residuele rekenmethode. Een respondent acht de residuele rekenmethode geen principieel
•
Meerdere respondenten geven aan dat de berekeningen die
punt in de hervormingsdiscussie. Dit kwam ook omdat de
gemeente gebruikt om de herbouwkosten te bepalen, niet
grondwaardecommissie onafhankelijk had geadviseerd en
inzichtelijk zijn voor de erfpachter. Het is voor de erfpachter
gebruik maakte van eerdere onderzoeken en adviezen. Het
niet mogelijk om de herbouwkosten na te rekenen. Een
advies om de residuele methode te blijven hanteren was dan
erfpachter weet bijvoorbeeld niet welke woningen als
ook politiek niet een heet hangijzer. Ook bestuurders en
referentie zijn gebruikt en welk woningtype wordt gebruikt.
ambtenaren waren tevreden met deze methode. De aandacht was er op gericht om voor het einde van de raadsperiode
•
Meerdere respondenten geven aan dat de gemeente de
tot besluitvorming te komen ten aanzien van een stelsel
herbouwkosten modelmatig bepaalt. De gemeente gebruikt
van eeuwigdurende erfpacht. De gedachte was eventuele
een klein deel van de erfpachtwoningen. In de praktijk
oneffenheden (onder de streep) ook aan de achterkant glad
blijkt dat de herbouwwaarde soms sterk afwijkt van de
gestreken konden worden. Hierop was het politieke proces dan
werkelijkheid.
ook op gericht. •
Consumenten kunnen bezwaar maken tegen de WOZ-
Aan de andere kant zijn een aantal respondenten kritisch op
waarde, maar kunnen geen bezwaar maken tegen de
de toepassing van de residuele methode. Zij geven de volgende
herbouwwaarde of hier een deskundigenoordeel tegenover
argumenten:
zetten, terwijl de herbouwwaarde een fundamenteel onderdeel is voor het bepalen van de canon.
•
De gemeente brengt de (door de gemeente berekende herbouwkosten) in mindering op de WOZ, het restant
•
Btw wordt benoemd als vraagstuk. De gemeente heeft
zou de grondwaarde geven. Volgens een respondent is
besloten geen btw-correctie meer toe te passen op
dit discutabel omdat grond en opstal niet los van elkaar
grondprijzen als gevolg van het overstappen op de WOZ-
verhandeld worden; daar zijn dus geen aparte marktprijzen
waardering. Hoewel deskundigen op dit punt ofwel een
voor.
ander advies geven (Frijns) ofwel geen expliciet advies geven (Grondwaardecommissie). Verder is besluitvorming
•
De rentestand en de economische conjunctuur is van
impliciet en wordt buiten de gemeenteraad om genomen,
invloed op de waarde van vastgoed. In het model van de
hoewel het grote impact heeft.
gemeente stijgen de huizenprijzen (en de WOZ waarde) bij een rentedaling. De herbouwwaarde is gebaseerd op
•
Respondenten benoemen de beperkte transparantie
materiaal en loon en stijgt in dat geval niet. Daardoor wordt
van de BSQ als een probleem. Erfpachters willen hun
de grond veel meer waard. Een aantal respondenten zijn
‘eigen’ BSQ kunnen narekenen. Een aantal respondenten
van mening dat de residuele methode zoals de gemeente die
benoemt dat de gemeente (op grond van publiekrechtelijke
inzet, ertoe leidt dat vooral macro-economische factoren
bevoegdheden) data kan toe-eigenen en gebruiken voor
invloed hebben op de grondprijs. Respondenten benoemen
berekeningen die complex en geheim zijn. De erfpachter is
dat deze waardestijging onevenredig naar de gemeente wordt
niet in staat om deze berekeningen te controleren.
toegerekend. Een respondent voegt daar aan toe dat een erfpachter in de huidige woningmarkt dubbel betaalt voor de relatief hoge woningwaarde: via een hoge aankoopprijs
•
Andere respondenten wijzen er op dat de gemeente erfpachters in dit verband tegemoet komt door
45
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
grondwaarderapporten te publiceren. Respondenten geven
gebieden. De prijs per vierkante meter verschilt met een
aan dat de transparantie van de BSQ bij het ontwerpen
factor 1 op 3,5 à 1 op 4 tussen de beste en de slechtste
van de grondwaarderapporten niet zozeer een punt van
locaties in Amsterdam. De BSQ gaat ervan uit dat het
zorg en aandacht is geweest. Een respondent benoemt dat
verschil tussen de beste en slechtste buurt met een factor 10
er geen principieel bezwaar is tegen het inzichtelijk maken
wordt versterkt (hoogste BSQ gedeeld door de laagste BSQ
van de achterliggende berekening, maar dat er sprake
= 49/5 =10). Door de grondprijs op basis van WOZ-waarde
is van een wettelijke belemmering. Na overleg met de
en BSQ te berekenen, komt de grondprijs in een verhouding
waarderingskamer zijn er stappen gezet om de transparantie
van 1:40 te staan.
van de BSQ te verhogen. De wet WOZ verhindert dat de achterliggende (bulk)data, die wordt gebruikt om de BSQ
•
Een respondent legt uit dat de eerste berekening door de
te berekenen, aan burgers wordt verstrekt, al wordt dat
gemeente tot BSQ’s van meer dan 80% leidde. In dat geval
momenteel nader onderzocht. Respondenten erkennen dat
komt 80% van de WOZ-waarde toe aan de grond. Met
de berekening voor individuele erfpachters niet helemaal
andere woorden, volgens deze berekening is de gemeente
navolgbaar blijft.
voor 80% eigenaar van de WOZ-waarde. Dit leidde tot de vraag waarom inwoners gemeentebelasting zouden betalen.
•
De residuele methode berekent bij voortdurende erfpacht
De percentages onder 49% zijn niet herschaald, maar
de volledige grondwaarde, terwijl er sprake is van een
afgetopt. Dit valt uit in het nadeel van veel eigenaren.
afkoop van vijftig jaar. In de berekening wordt geen afslag (depreciatie) voor de tijdelijkheid van het tijdvak van vijftig
Bevindingen
jaar meegenomen. Aan het einde van een tijdvak (CHET) of
De berekening van de erfpachtgrondwaarde (= grondslag voor
bij de overstap naar eeuwigdurende erfpacht wordt opnieuw
canonberekening)vindt modelmatig plaats. Het hanteren van
de volledige grondwaarde in rekening gebracht. Een
deze modelmatige berekening leidt tot uitkomsten die niet
respondent vindt dit onjuist en benoemt dat de afkoopsom
acceptabel zijn voor erfpachters. College en gemeenteraad
de gekapitaliseerde waarde van de toekomstige canon zou
hebben er voor gekozen deze uitkomsten aan de achterkant te
moeten zijn.
‘repareren’ in plaats van de methodiek fundamenteel aan te passen.
•
In de gesprekken is ook aan de orde gesteld dat de residuele waarde al voor de introductie van het eeuwigdurende
Aan de verschillende elementen en onderbouwingen voor de
stelsel werd gehanteerd. Grote principiële discussies over
grondwaardebepaling worden met deelbesluiten elementen
de methode zijn niet gevoerd bij de voorbereiding van
toegevoegd of aangepast aan de rekenmethode of worden
besluitvorming. De gedachte was dat grote verschillen aan
besluiten impliciet genomen zoals bijvoorbeeld bij btw. Het
de achterkant wel weer gladgestreken konden worden.
kader voor de grondwaardebepaling wordt niet door de gemeenteraad vastgesteld, maar door het college in diverse
•
De hefboomwerking wordt door diverse personen als
losse deelbesluiten. In de kaderstellende documenten over
problematisch gezien. Zowel het potentiële risico in de
grondwaardebepaling worden belangrijke kanttekeningen of
toekomst als ook het effect op de grondwaarde en canon
overwegingen, zoals ten aanzien van de btw niet meegenomen.
bij overstap worden benoemd. Hiermee zouden inwoners
Hiermee is het voor de gemeenteraad ondoenlijk beleid en
de stad zijn uitgejaagd. Maatregelen om de effecten te
uitvoering te controleren.
verzachten zouden inwoners er toe hebben verleid ‘dan maar’ eeuwigdurend af te kopen.
De BSQ wordt gebaseerd op een aantal grondquotes. Onderzoekers voeren externe controle en toets uit op de
•
Andere, concurrerende systemen om de grondwaarde vast
totstandkoming van BSQ’s en constateren dat de BSQ op
te stellen, werden in de diverse discussies wel naar voren
een juiste manier tot stand komt. Aan de andere kant is
gebracht, ook door gemeenteraadsleden. Deze methoden
het voor erfpachters niet bekend welke referentiewoningen
werden in de beleving van tafel geveegd.
worden gebruikt om deze BSQ te berekenen en hoeveel referentiewoningen zijn gebruikt om de BSQ te berekenen. Dit
•
Een respondent geeft aan dat de locatie ook in de WOZ
maakt het ook voor ons als onderzoekers en voor erfpachters
waarde is opgenomen. De WOZ waarde wordt namelijk
onmogelijk om te onderzoeken of de BSQ’s redelijk zijn. Het is
beïnvloed door aantrekkelijke en minder aantrekkelijke
voor de erfpachter niet mogelijk om de BSQ zelf na te rekenen,
46
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
de onderliggende data te controleren, te toetsen en/of ter
leiden tot extreme effecten. Deze hefboomwerking brengt voor
discussie te stellen. De BSQ is in onze ogen niet transparant,
individuele erfpachters risico’s met zich mee en doet afbreuk
waardoor vanuit het perspectief van de consument sprake is
aan het draagvlak voor het stelsel. Dit nadeel van de residuele
van een ‘black box’. De erfpachter kan niet controleren of zijn/
methodiek wordt in het rapport van de Grondwaardecommissie
haar BSQ juist is. Dat doet afbreuk aan de bescherming die de
niet vermeld en speelt ook in de besluitvorming geen rol. In
erfpachter (consument) heeft.
door de gemeenteraad vastgestelde grondprijzenbrieven (2011 en 2012) wordt deze hefboomwerking wel benoemd.
De buurtstraatquote is gemaximeerd op 49%. Dit is een politiek bestuurlijke overweging geweest. De BSQ’s boven de
Het model voor het berekenen van de herbouwwaarde
49% zijn bijgesteld naar (gemaximeerd op) 49%. Er heeft geen
is voornamelijk gebaseerd op vierkante meters
herverdeling plaatsgevonden voor alle BSQ’s. De bestuurlijke
gebruiksoppervlakte. De eigen gemaakte onderhoudskosten/
overweging om de BSQ te maximeren en andere BSQ’s niet te
woningverbeteringen worden niet meegenomen in de
herverdelen is niet eenvoudig te volgen en is in ieder geval een
herbouwkosten. De erfpachter kan geen bezwaar indienen tegen
arbitraire keuze. De keuze leidt bovendien tot een vergroting
de herbouwkosten, terwijl het – samen met de WOZ-waarde
van rechtsongelijkheid: er zijn erfpachters die hier van
– bepalend is voor de grondwaarde. Wij kunnen niet terug
profiteren en andere erfpachters die niet profiteren. Dit verschil
vinden welke formule wordt gebruikt om de herbouwkosten
tussen erfpachters doet afbreuk aan acceptatie en draagvlak
te berekenen en hoeveel datapunten er worden gebruikt in het
voor het stelsel als geheel.
model.
In het rapport van de Grondwaardecommissie worden drie
Het hanteren van de WOZ-waarde als basis voor de berekening
mogelijke methoden genoemd voor het bepalen van de
leidt ook tot enkele fundamentele problemen. De WOZ-taxatie
grondwaarde (de residuele methode, de grondquotemethode,
gaat uit van volledig eigendom van opstal en grond. Om van
de comparatieve methode). De commissie adviseert de residuele
een WOZ-taxatie naar de feitelijke marktwaarde te komen
methode. Dit advies bevat een beknopte onderbouwing met
van een woning op erfpacht is een modelmatige berekening
voor- en nadelen. Bij de grondquotemethode worden nadelen
nodig. Daarbij is echter de volledige WOZ-waarde de basis,
opgenomen die ook voor de residuele methode gelden en/of
zonder een erfpachtcorrectie toe te passen. WOZ-taxatie gaat
die met maatregelen ondervangen kunnen worden. Ook een
uit van volledig en onbezwaard eigendom, feitelijk is de situatie
weging van voor- en nadelen ontbreekt waarmee de keuze van
in geval van Amsterdamse erfpacht er één van wederzijdse
de Grondwaardecommissie voor de residuele methode onzes
gebondenheid: erfpachter en gemeente zijn ‘voortdurend’
inziens onvoldoende is onderbouwd. Daarnaast adviseert de
tot elkaar veroordeeld. Een ander principieel bezwaar is dat
Grondwaardecommissie dat de residuele grondwaarde moet
WOZ- en grondwaardebepaling geen van elkaar onafhankelijke
worden vastgesteld door een gezaghebbend, onafhankelijke
variabelen zijn. In de berekening van de WOZ-waarde
instantie op basis van recent gerealiseerde transacties. Dit
worden immers de contant gemaakte canonverplichtingen
advies is niet door het college overgenomen.
meegenomen. Een hogere canonverplichting leidt tot een hogere WOZ-waarde; de hogere WOZ-waarde leidt vervolgens tot een
De Grondwaardecommissie wilde niet meewerken aan een
hogere grondwaarde en hogere canon. Die leidt vervolgens weer
interview voor dit onderzoek, we hebben onze bevindingen over
tot een hogere WOZ-waarde, etc. etc.
de rapportage van de grondwaardecommissie om die reden niet aan hen voor kunnen leggen.
Het college heeft het hanteren van de WOZ-taxatie in 2017 uitgebreid gemotiveerd94, maar is daarbij voorbijgegaan aan de
De Grondwaardecommissie gaat niet nader in op de effecten
meer fundamentele bezwaren.
van de residuele methodiek op verschillende erfpachtsituaties. Ook in het raadsvoorstel van 22 juni 2016 komen deze effecten
Inzake btw besluit het college in 2017 deze niet meer
niet nader terug.
te corrigeren op de grondwaarde. In de besluitvorming worden onderliggende, deels tegenstrijdige argumenten van
De residuele methodiek leidt tot een hefboomwerking in de
adviescommissies niet expliciet meegewogen. Ook wordt de
waardeontwikkeling van woningen en grond. Een stijging
gemeenteraad in de besluitvorming over deze belangrijke
(of daling) van woningwaarde leidt tot een versterkte waardestijging (of -daling) van de grondwaarde. Dit kan
94
Voordracht voor raadsvergadering 28 en 29 juni 2017, nummer 682.
47
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
beleidswijziging niet betrokken. Hoewel btw een grote
en modelmatige berekeningen op elkaar stapelt en daarmee
impact heeft, is het niet benoemd in de raadsvoorstel over
niet meer aansluit op reële verwachtingen van erfpachters.
besluitvorming over het aanvullende beleid voor bestaande
De WOZ, de herbouwwaarde, de BSQ en de depreciaties
erfpachtrechten (gemeenteraad 28 en 29 juni 2017).
worden modelmatig bepaald. De methodiek is daarmee ook technocratisch geworden waarmee het voor consumenten
De Grondwaardecommissie geeft aan dat de nadelen van
niet meer te volgen is. Tot slot leidt de gehanteerde methodiek
de residuele methode kunnen worden gereduceerd door de
er toe dat het merendeel van de waardeontwikkeling van het
depreciatie van de opstal op wetenschappelijke basis te bepalen.
vastgoed aan de gemeente toevalt, ook als deze het gevolg is
Bij de besluitvorming over het verlagen van de depreciatie van
van macro-economische ontwikkelingen of investeringen door
40% naar 25% (collegebesluit van 7 december 2010) ontbreekt
inwoners zelf. Dit wordt door belangenvertegenwoordigers als
deze wetenschappelijke onderbouwing.
onevenwichtig ervaren. Hoewel voor de afzonderlijke elementen in de grondwaarde bepaling een theoretische onderbouwing
Hoewel de gemeente Amsterdam in de waardebepalingen in
wordt gezocht, leidt de optelsom van deze elementen tot een
de onderzochte periode altijd residueel gerekend heeft, was de
grondwaardebepaling die onherkenbaar is en daarmee niet
betekenis van het residuele rekenen tot 2016 in de praktijk
bijdraagt aan het gevoel van rechtvaardigheid en legitimiteit.
voor consumenten van gering belang. Bij de canonherziening einde tijdvak kozen de meeste erfpachters er voor om een
4.3.2 Depreciatie
deskundigencommissie in te schakelen, zie hiervoor onder meer
Een onderdeel van de berekening van de erfpachtcanon is
de onderzoeken die de Rekenkamer heeft uitgevoerd. In de
de depreciatie. De Guidance Note ‘taxatie erfpacht’ van
praktijk werkten deze deskundigen met een vaste grondquote.
RISC Nederland stelt dat de hoogte van de depreciatiefactor
Omdat een overstap naar eeuwigdurende erfpacht vrijwillig is,
afhankelijk is van de mate waarin beperkende voorwaarden in
bestaat in het eeuwigdurende stelsel de mogelijke gang naar een
de erfpachtovereenkomst zijn opgenomen en afhankelijk is van
deskundigencommissie niet meer. Daarmee is het aanbod van
de mate waarin deze beperkende voorwaarden consequenties
de gemeente, op basis van een residuele berekening, definitief.
hebben. Te denken valt aan de volgende twee redenen:
Inclusief de financiële effecten die aan deze methode verbonden zijn.
•
Depreciatie vanwege privaatrechtelijke beperkingen in de erfpachtovereenkomst die verder gaan dan
De wijziging in taxatiemethodiek bij een CHET is in
publiekrechtelijke bepalingen ten aanzien van planologie,
het verleden vanuit de gemeente eenzijdig bepaald. De
milieubeheer en waterbeheer. Het betreft directe bouw- of
beroepsgroepen hebben in inspraakprocedures en expertsessies
gebruiksbeperkingen die vaak eenduidig taxeerbaar zijn.
input geleverd vanuit hun praktijk. Op de tot dan toe gehanteerde grondquotemethode viel af te dingen, de residuele
•
Depreciatie vanwege de gebonden staat. Drie factoren
methode werd gezien als het meest ideale model, mits elk
spelen een rol:
object afzonderlijk beoordeeld zou worden. Tegen het advies
-
De bloot eigenaar en erfpachter zijn via het
van de praktijkdeskundigen in, heeft het college gekozen voor
erfpachtcontract aan elkaar gebonden en de erfpachter
een residuele methodiek met een modelmatige berekening. De
is gebonden aan het gebruik van de grond.
praktijkervaring leerde dat de werkwijze met grondquotes leidde
-
Beperkingen in de erfpachtvoorwaarden die de
tot een meer gematigde prijsontwikkeling met meer acceptatie
erfpachter in zijn beschikkingsmacht beperken. Het gaat
en begrip.
om indirecte gebruiksbeperkingen zoals bijvoorbeeld voorwaarden aan het vestigen van een hypotheek op het
Dit leidt tot de concluderende bevinding dat opstal en grond
erfpachtrecht, beperkingen aan de overdracht van het
in de praktijk geen onafhankelijke waarde van elkaar hebben.
erfpachtrecht aan derden of opzeggingsmogelijkheden
De waardebepaling van de grond is dan ook een papieren werkelijkheid en elke berekening van de waarde fictief en voor
door de eigenaar. -
De duur van de erfpachtovereenkomst (inclusief
discussie vatbaar. In de methode die de directie Grond en
eventueel contractueel vastgelegde verlenging of
Ontwikkeling van de gemeente Amsterdamvanaf 2010 gebruikt
heruitgifte).
(residueel rekenen) zitten veel effecten die voor de erfpachter onzekerheden met zich meebrengen en nadelig kunnen zijn
De depreciatiefactor wordt door het college beleidsmatig
(hefboomwerking). Dit leidt tot een systematiek die aannames
vastgesteld. De Grondwaardecommissie (juni 2015) beschrijft
48
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
dat het college tot 2011 een depreciatie (afslag) van 0,6 (40%
niet bekend hoe het college is gekomen tot een depreciatie
korting) hanteerde voor bestaande woningen . Het college
(afslag) van 10%. Het verschil van 15% zou een plek hebben
stelt in het collegebesluit van 7 december 2010 dat twee
gekregen in het berekenen – fictieve – sloopkosten in de
rechtszaken, de zaak Honnebier en NLVE, aanleiding geven
residuele methode.
95
om de depreciatiefactor te onderbouwen en als gevolg daarvan aan te passen. Het college verwijst naar een onderzoek door
Beelden
Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA) waaruit
Een respondent licht toe dat de depreciatie van 25% naar 10%
blijkt dat het verschil tussen de grondwaarde van bouwrijpe en
geen echte aanpassing van de depreciatie is. De depreciatie van
bebouwde grond kleiner is dan 40%. OGA ziet twee redenen
25% is als volgt opgebouwd: 10% betreft het karakter van het
om een depreciatiefactor toe te passen en hanteert de volgende
contract en 15% betreft de stichtings- en sloopkosten. De 15%
kortingspercentages:
van de sloopkosten is een onderdeel van de stichtingskosten, welke als onderdeel van de residuele methodiek wordt berekend.
•
Bij bestaande erfpacht is geen sprake van bouwrijpe
Deze 15% wordt niet in de depreciatie, maar in de residuele
grond. Op basis van bouwkostenonderzoek wordt een
grondwaardemethode verrekend.
kortingspercentage van 15% gehanteerd, om de kosten voor het bouwrijp maken te dekken.
Een andere respondent geeft aan dat de depreciatie in twee stappen van 40%, naar 25% naar 10% is gegaan. Hiermee
•
Bij voortdurende erfpacht is er al een contractrelatie met
worden erfpachters aanzienlijk benadeeld in de ogen van de
de erfpachter. De erfpachter heeft geen reëel alternatief
respondent. De wijze van besluitvorming over de verlaging van
anders dan het voortzetten van het contract. OGA stelt dat
de depreciatiefactor zou ook niet transparant verlopen zijn. Het
deze bestaande contractrelatie niet objectief is te maken. Er
college heeft dit zelfstandig besloten zonder de gemeenteraad
wordt voorgesteld om een korting van 10% te hanteren.
hier actief bij te betrekken. Het college zou hiermee willen reageren op de uitkomst van lopende rechtszaken (zaak
In totaal wordt de grondprijs voor bouwrijpe grond met 25%
Honnebier en zaak NLVE). In het collegebesluit van 7 december
gedeprecieerd. De depreciatiefactor wordt gewijzigd van 0,6 naar
2017 wordt ook verwezen naar deze twee zaken waarin de
0,75. Bij de jaarlijkse vaststelling van het grondprijsbeleid per
rechter taxatierapporten vernietigde vanwege gebrekkige
1 januari 2011 hanteert het college een depreciatie van 0,75
onderbouwing.
(25% korting) om de grondprijs van een bestaand erfpachtrecht te verkrijgen.
Bevindingen In de grondprijzenbrief van 2011 is aangegeven dat de
Het college beschrijft (januari 2016) dat de
depreciatie van 40% teruggebracht wordt naar 25%. De
Grondwaardecommissie spreekt van een beperkt waardeverschil
onderbouwing van deze daling is terug te vinden in het
tussen eeuwigdurende erfpacht en eigen grond is (tussen de 0%
collegebesluit van 7 december 2010. De onderbouwing is echter
en 5%) , al komt dit niet expliciet terug in het rapport van de
niet op wetenschappelijke inzichten gebaseerd.
96
Grondwaardecommissie. Het college maakt in deze uitwerking nog geen keuze voor een afslag.
De Grondwaardecommissie adviseert de residuele methode te hanteren waarbij de depreciatie van de canon op
Het college stelt op 19 december 2017 de depreciatie vast
wetenschappelijke wijze zou moeten plaatsvinden97. Met
op 10%. In het beleid Grondwaardebepaling bestaande
deze aanpak zou het belangrijkste nadeel van de residuele
erfpachtrechten (december 2018) is deze depreciatie (afslag)
rekenmethode ondervangen worden. Hoewel in het besluit
van 10% opgenomen. Met deze depreciatie wordt de erfpachter
van 22 juni 2016 (invoering eeuwigdurende erfpacht) het
gecompenseerd voor het bestaande erfpachtrecht en wordt het
advies van de Grondwaardecommissie om residueel te rekenen
verschil in waarde tussen vol eigendom en erfpacht overbrugd.
is overgenomen, is hierin niet gemotiveerd op welke wijze
De depreciatie wordt toegepast bij gemeentelijke aanbiedingen
depreciaties (wetenschappelijk) onderbouwd worden.
voor canonherzieningen einde tijdvak (onder voortdurende erfpacht) en bij wijzigingen van een erfpachtrecht. Het is ons 95 96
Bij nieuwbouwuitgiftes worden geen afslagen gehanteerd. De Grondwaardecommissie ziet erfpacht als een financieringsmethode, waardoor de waarde van de activa in principe onafhankelijk is van de manier waarop de activa gefinancierd is.
97
Rapport Grondwaardecommissie, p. 31 en 32.
49
Erfpacht in Amsterdam: een Gordiaanse knoop | Consumentenbescherming vanuit het oogpunt van goed bestuur
4.3.3 Canonpercentage en indexatie
De Grondwaardecommissie (juni 2015) adviseert om voor
Tot 1993 stelde het college jaarlijks het canonpercentage vast.
eeuwigdurende erfpacht de erfpachter een budgettair neutrale
Het canonpercentage was een variabele canon die iedere vijf
keuze te geven tussen afkoop, indexcanon en vaste canon.
jaar aan de inflatie werd aangepast. De erfpachter had ook
Het college vindt twee soorten canon te complex en weinig
de mogelijkheid om voor een vaste canon te kiezen. Voor een
transparant. Het college kiest er voor om uit te gaan van een
vaste canon ging het college uit van een toeslag van 25% op de
indexcanon. De indexcanon begint lager (dan een vaste canon)
variabele canon. Met deze toeslag wordt de vaste canon voor
en beweegt mee met de inflatie. Het college legt het voorstel
inflatie gecorrigeerd. Deze toeslag is gebaseerd op een gemiddeld
van de Grondwaardecommissie voor een indexcanon en vaste
inflatiepercentage van 2,5%. Op basis van het advies van de
canon voor bij de inspraakprocedure.
commissie Ankum (1992) heeft het college de vaststelling en herziening van het canonpercentage aangepast.
In de AB 2016 is een jaarlijks geïndexeerde canon en eenmalige afkoop als optie opgenomen. De inspraak heeft niet geleid tot
In 2003 hebben Uittenbogaard & Traudes in opdracht van de
het toevoegen van een vaste canon als extra mogelijkheid. De
Makelaarsvereniging Amsterdam (2003) een advies uitgebracht
indexcanon wordt berekend op basis van de formule van de
over de vaststelling van canonpercentages bij herziening. Zij
Grondwaardecommissie.
beschrijven dat de gemeente Amsterdam de erfpachtwaarde gelijk stelt aan de grondwaarde, waarbij de canon wordt
Omdat het canonpercentage voor voortdurende erfpacht
gezien als vergoeding voor de financiering van de grond, de