A - 07 Openbare Ruimte en Groen (24) 00 Voordracht Voorjaarsrapportage Stadsbehoud
Tekst van het document
Gemeenteraad
VN2022-004676 Verkeer en Openbare Ruimte
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 20 april 2022
Portefeuille
Openbare Ruimte en Groen Verkeer, Vervoer en Luchtkwaliteit (40)
Agendapunt
7
Datum besluit
15 maart 2022 Onderwerp
Kennisnemen van de Voorjaarsrapportage Stadsbehoud 2022 en instemmen met de financiële spelregels Stadsbehoud De gemeenteraad van Amsterdam besluit
1. Kennis te nemen van de Voorjaarsrapportage Stadsbehoud 2022 met als belangrijkste punten: a. Vastgestelde normkosten geven zicht op ontoereikende begroting b. Het realisatievolume is de afgelopen jaren flink gegroeid, maar moet nog verder doorgroeien om op niveau sober te komen c. De huidige beschikbare middelen voor beheer en onderhoud zijn nog steeds onvoldoende voor het vasthouden van het randvoorwaardelijk niveau 2. In te stemmen met de financiële spelregels voor het programma Stadsbehoud, met daarin de volgende onderdelen: a. de verevening van middelen dagelijks onderhoud met de reserve Programma Stadsbehoud, in de gevallen 1. van dagelijks onderhoudsprojecten waarbij sprake is van vertraging en die daardoor over de jaargrens heen lopen en 2. van extra kosten die voor dagelijks onderhoud worden gemaakt teneinde het groot onderhoud uit te stellen, of andersom en hierop het paspoort van de reserve aan te passen (zie bijlage 02); b. het benoemen van de reserve Achterstallig Onderhoud als systeemreserve en het paspoort van de reserve aan te passen (zie bijlage 02); c. een grotere flexibiliteit, naast de flexibiliteit over de jaren heen, in het benoemen van projecten te dekken uit de reserve achterstallig onderhoud en daarbij de keuze vrij te laten binnen de werkvoorraad per asset; d.
het verwerken van de nieuwe regelgeving BBV (Koninklijk Besluit Begroting en Verantwoording) in het paspoort van deze reserve (zie bijlage 02). Wettelijke grondslag
Artikel 169 lid 2 Gemeentewet Het college geeft de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Artikel 108, jo artikel 147 lid 2 Gemeentewet De bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente wordt aan het gemeentebestuur overgelaten. Artikel 189, eerste lid jo artikel 212, eerste lid van de Gemeentewet en artikel 6, eerste lid van de Financiële verordening gemeente Amsterdam.
Gegenereerd: v1.21
1
Gemeenteraad
VN2022-004676 Verkeer en Openbare Ruimte
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 20 april 2022
Voor alle taken en activiteiten brengt de raad jaarlijks op de begroting de bedragen die hij daarvoor beschikbaar stelt, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden. De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. De raad autoriseert met het vaststellen van de begroting of een begrotingswijziging. Bestuurlijke achtergrond
Een functionele, aantrekkelijke, duurzame en participatieve leefomgeving bieden voor alle Amsterdammers: Dat zijn de ambities voor de openbare ruimte en het groen in het vastgestelde beleidskader 1Amsterdam Heel en Schoon. Door de groeiende stad, het verouderde areaal, en nieuwe uitdagingen zoals klimaatverandering, staan de functionaliteit, aantrekkelijkheid, duurzaamheid en de mogelijkheid om in te spelen op de behoeften van de gebruikers van de openbare ruimte onder druk. Daarom heeft het college in 2019 besloten om te starten met het Programma Stadsbehoud. Het Programma Stadsbehoud moet het beheer en onderhoud van de gemeentelijke infrastructuur, openbare ruimte (assets) en het groen op orde brengen, op een manier die aansluit bij de bestuurlijke ambities en de strategische opgaven van de stad. In de afgelopen jaren is daarvoor €101 tot €172 miljoen structureel beschikbaar gesteld. Ondersteunend daaraan is het samenbrengen van de middelen voor de assets in de openbare ruimte en het groen in één financiële systematiek. Deze systematiek is erop gericht om de flexibiliteit te vergroten tussen verschillende onderdelen, tussen activiteiten (bijvoorbeeld groot onderhoud en vervanging), en over de jaren heen, teneinde de middelen efficiënter en effectiever te kunnen inzetten. Bij de Voorjaarsnota 2019 is een start gemaakt met de inrichting van deze nieuwe financiële systematiek.
Voorliggende aanvullende besluitvorming over de spelregels geeft inhoud aan de gewenste flexibiliteit bij de inzet van de middelen van het Programma Stadsbehoud. Het gaat specifiek om verbetering van het gebruik en het beheer van de reserves Programma Stadsbehoud (PSB) en Achterstallig Onderhoud (AO). Jaarlijks wordt twee keer gerapporteerd over het beheer en onderhoud in de voor- en najaarsrapportage Stadsbehoud. In de bijgevoegde Voorjaarsrapportage Stadsbehoud 2022 wordt stilgestaan bij wat er gerealiseerd is aan onderhoud in 2021 en de uitdagingen voor de komende tijd. Het College heeft in 2021 een extern onderzoek laten doen naar de kosten van het beheer en onderhoud van ons gemeentelijke bezit zoals wegen en groen, de zogenoemde normkosten. De Raad is hierover per brief op 14 december 2021 geïnformeerd. Het onderzoek toont aan dat de huidige begroting ontoereikend is om de openbare ruimte in stand te houden. Om het huidige areaal op het bestuurlijk vastgestelde niveau C (sober) in stand te houden, is meer onderhoud nodig. Daarnaast zien we dat additionele onderhoudsinspanningen geleverd moeten worden gezien de ontwikkelingen in de openbare ruimte en het groen. Uit de huidige programmering komt de daadwerkelijke werkvoorraad met de daarbij horende uitdagingen duidelijk naar voren: achterstallig onderhoud, klimaatadaptatie, veranderend gebruik en areaaluitbreiding.
In 2020 en 2021 is het programma Stadsbehoud in staat geweest om grotere volumes onderhoud te laten uitvoeren dan we deden voor de start van programma Stadsbehoud. Daar zijn we trots op. We zien dat op dit moment de middelen ontbreken om deze groei door te zetten, of om zelfs de huidige productie in stand te houden. Daarnaast worden we geconfronteerd met krapte op de arbeidsmarkt en de ontoereikende beschikbaarheid van materialen. Onderbouwing besluit
Ad 1. Kennis te nemen van de Rapportage Stadsbehoud voorjaarseditie 2022, met een toelichting op de opgave, realisatie en knelpunten 2022-2026 voor programma Stadsbehoud
Gegenereerd: v1.21
2
Gemeenteraad
VN2022-004676 Verkeer en Openbare Ruimte
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 20 april 2022
Sinds 2019 stuurt de gemeente Amsterdam met Programma Stadsbehoud op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Onderhoud van groot tot en klein en van weg, boom of brug zijn in het Programma Stadsbehoud bijeengebracht. Zo houden we de openbare ruimte van Amsterdam in stand en behouden we haar functionaliteit voor toekomstige generaties. Najaar 2021 is bij de Begroting 2022 de najaarsrapportage Stadsbehoud gepresenteerd, met het doel de huidige raad te informeren over de huidige stand van zaken en risico’s op gebied van programma Stadsbehoud. In januari zijn de resultaten de bestuursopdracht Normkosten met de raad gedeeld. Hierin wordt aangetoond dat er op dit moment te weinig onderhoud wordt uitgevoerd om de stad op een kostenefficiënte manier in stand te houden en dat er grote financiële knelpunten zijn om de openbare ruimte op niveau Sober te onderhouden. De Voorjaarsrapportage Stadsbehoud geeft de knelpuntenanalyse op gebied volgens de Stadsbehoud-systematiek, waarbij de programma, normkosten, realisatie en begroting met elkaar worden vergeleken om inzicht te geven in een realistische en adequate budgetaanvraag. Vanuit het perspectief van de realisatie (uitvoeringscapaciteit) is het niet mogelijk om meteen de beheerinspanning naar het niveau normkosten Sober te vergroten.
Er is nog een paar jaar voor nodig om de uitvoeringsorganisatie naar het gewenste niveau te laten groeien. Wel wordt inzichtelijk dat de financiële tekorten ten opzichte van het onderhoud dat gerealiseerd moet en kan worden op de korte en lange termijn zeer groot is. Ad 2. In te stemmen met de financiële spelregels voor het programma Stadsbehoud. De aangescherpte financiële spelregels helpen om de flexibiliteit van inzet van middelen binnen programma Stadsbehoud, die cruciaal is in de in 2019 geïntroduceerde financiële systematiek van Stadsbehoud, te effectueren. Dit is opgedeeld in 4 onderdelen die ter besluit voorliggen. Ad 2 a. De verevening van middelen dagelijks onderhoud met de reserve Programma Stadsbehoud: De benodigde middelen voor dagelijks onderhoud zijn in principe jaarlijks hetzelfde. In de praktijk zien we echter het volgende: a. bij dagelijks onderhoudsprojecten kan sprake zijn van vertraging waardoor de middelen over de jaargrens heen lopen, en b. we maken incidenteel extra kosten voor dagelijks onderhoud teneinde groot onderhoud uit te stellen, of andersom (omdat dat efficiënter en effectiever is). Beide gevallen leiden ertoe dat er incidenteel vrijval van middelen plaatsvindt, maar er ook incidenteel extra middelen nodig zijn.
Om rechtmatig te kunnen handelen, om te voorkomen dat de accountant de mutatie in dit kader met de reserve Stadsbehoud als fout aanmerkt en om de projecten doorgang te kunnen laten vinden, wordt voorgesteld om eventuele saldi te verrekenen met de reserve PSB. Hiermee wordt de flexibiliteit tot het uitgeven van middelen over jaargrenzen heen groter, zonder dat dit over de gehele periode bezien tot meer uitgaven voor het programma leidt. Het college legt jaarlijks via de jaarrekening verantwoording af over de besteding van de jaarlijkse onderhoudsmiddelen en geeft inzicht in de eventuele saldi die met de reserve over de jaren heen worden verevend. Ad 2 b. Het benoemen van de reserve Achterstallig Onderhoud als systeemreserve en het paspoort van de reserve aan te passen (zie bijlage 01). De gemeente Amsterdam kent zogenaamde systeemreserves. Hiermee kunnen uitgaven over de jaren heen worden verevend. Als in enig jaar budget over blijft kan via een storting in de reserve het budget worden doorgeschoven naar een volgend jaar. Dat geldt ook andersom. Indien in enig jaar meer wordt uitgegeven dan oorspronkelijk geraamd, kan dit worden geregeld via een extra
Gegenereerd: v1.21
3
Gemeenteraad
VN2022-004676 Verkeer en Openbare Ruimte
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 20 april 2022
onttrekking uit de reserve. Deze laatste situatie kan alleen zonder tussenkomst van de raad indien sprake is van een systeemreserve. De reserve PSB is een systeemreserve, de reserve AO (Achterstallig Onderhoud) niet. Het is wenselijk dat de reserve AO ook als systeemreserve wordt aangemerkt. Ten eerste gaat het hier om een wel zeer langdurige “tijdelijke” reserve (naar verwachting meer dan 10 jaar in verband met onder andere het Programma Bruggen & Kademuren). Ten tweede is het noodzakelijk dat extra, niet geraamde, uitgaven voor achterstallig onderhoud direct kunnen worden gedaan zonder tussenkomst van de raad, om tijdverlies te voorkomen. Achterstallig onderhoud kan namelijk zodanig snel verslechteren dat met spoed extra uitgaven nodig zijn om het achterstallig onderhoud weg te werken en om de veiligheid te herstellen en te garanderen. Er is dus, om met de woorden van de beleidsnota Reserves en Voorzieningen 2021 te spreken, sprake van een omvangrijke variabele component op het gebied van de onmiddellijke inzetbaarheid van middelen. Het is daarbij gewenst om met een reserve te werken en niet met een voorziening. Het treffen van een voorziening wordt gedaan bij de jaarrekening op basis van bewezen achterstallig onderhoud (kapitaalvernietiging dan wel onveilige situaties).
Dat betekent dat een voorziening achteraf wordt ingesteld en dat je daarmee niet proactief onveilige situaties kunt voorkomen. In meerjarig perspectief draagt een grotere flexibiliteit van de beschikbare budgetten over de jaren heen bij aan het efficiënter kunnen uitvoeren van het onderhoud. Er wordt daarom voorgesteld om de reserve Achterstallig Onderhoud als systeemreserve te benoemen. Jaarlijks wordt via de jaarrekening verantwoording afgelegd over de besteding van de middelen en daarnaast krijgt de raad via de voortgangsrapportages Stadsbehoud inzicht in de stand van zaken van het achterstallig onderhoud. Daarnaast zal de besteding van zowel de reserve PSB als de reserve AO jaarlijks met de verantwoordelijke portefeuillehouder(s) worden doorgenomen. Ad 2 c. Een grotere flexibiliteit, naast de flexibiliteit over de jaren heen, in het benoemen van projecten achterstallig onderhoud en daarbij de keuze vrij te laten binnen de werkvoorraad per asset. De stad wordt jaarlijks onderhouden door het uitvoeren van regulier onderhoud waarvoor in principe reguliere budgetten beschikbaar zijn. Indien deze reguliere middelen onvoldoende beschikbaar zijn, ontstaat achterstallig onderhoud. De gemeenteraad heeft voor het wegwerken van achterstallig onderhoud middelen ter beschikking gesteld middels een reserve.
Achterstallig onderhoud wordt binnen de CROW-systematiek gedefinieerd als kwaliteitsniveau D. CROW stelt dat bij niveau D functieverlies dreigt en dat dit per definitie achterstallig is. 1 Amsterdam Heel & Schoon definieert tot maximaal 10% niveau D als werkvoorraad. Dit omdat je na het constateren van niveau D, aankelijk van het soort onderhoud, een paar maanden tot vijf jaar nodig hebt om het project te realiseren. Er komt gedurende het jaar ook weer nieuwe werkvoorraad bij, omdat het areaal veroudert en degradeert door gebruik. Het is daardoor niet altijd op voorhand bekend waar schades zullen ontstaan en dus projecten nodig zijn. Zo treden in de winterperiode (t/m maart) relatief veel en ernstige asfaltschades op (bij de asset verhardingen), maar die moeten vóór de volgende winter alweer opgelost zijn. Bij de projecten die worden uitgevoerd om het achterstallig onderhoud weg te werken is dus altijd sprake van kwaliteitsniveau D; we kunnen de exacte locaties alleen niet altijd voorspellen voorafgaande aan de begroting. Om dit op te lossen wordt voorgesteld om het aanwenden van de reserve achterstallig onderhoud te verruimen. Hiermee hoeven we niet ver van tevoren te specificeren welke projecten zullen worden uitgevoerd in het kader van achterstallig onderhoud, maar kunnen we uit de totale werkvoorraad de meest urgente projecten selecteren.
Zowel in de jaarrekening als in de Voortgangsrapportages Stadsbehoud wordt verantwoording afgelegd over de totale uitgaven en de ontwikkeling van de verschillende onderhoudsniveaus. Ad 2 d. Het verwerken van de nieuwe regelgeving BBV (Koninklijk Besluit Begroting en Verantwoording) in het paspoort van deze reserve
Gegenereerd: v1.21
4
Gemeenteraad
VN2022-004676 Verkeer en Openbare Ruimte
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 20 april 2022
Achterstallig onderhoud kan leiden tot hogere lasten en onveilige situaties. Daarom willen wij achterstallig onderhoud zo snel mogelijk herstellen. In 2020 is de Notitie Materiële vaste activa van de Commissie BBV ((Koninklijk) Besluit Begroting en Verantwoording) gepubliceerd. Hierin is een belangrijke wijziging doorgevoerd met betrekking tot het ramen van achterstallig onderhoud als sprake is van onveilige situaties of kapitaalvernietiging. Voorheen mochten de lasten van achterstallig onderhoud verdeeld worden over vier jaar. Dit mag niet langer. De middelen die nodig zijn voor het oplossen van achterstallig onderhoud moeten voortaan direct vrijgemaakt worden in het begrotingsjaar waarin de omvang en maatregelen worden vastgesteld om het achterstallig onderhoud op te lossen. Dit kan middels een voorziening, een reserve en/ of kredieten. Deze wijziging is verwerkt in de beleidsnota reserves en voorzieningen 2021 (punt 31.). Wij zullen jaarlijks bij de voorjaarsnota toetsen in hoeverre extra middelen nodig zijn in de reserve AO en/ of kredieten voor het, op basis van inspectierapporten, geconstateerde achterstallig onderhoud. Zonder aanvulling van deze middelen zullen wij, conform de nieuwe BBV-regelgeving en de nota reserves en voorzieningen 2021, het kwaliteitsniveau van de openbare ruimte verder naar beneden bijstellen en daartoe een voorstel aan de raad voorleggen.
Financiële onderbouwing Conclusie
De genoemde beslispunten in de voordracht hebben geen financiële consequenties. Geheimhouding
n.v.t.
Welke stukken treft u aan Meegestuurd
Registratienr.
Naam
AD2022-028528
01 Voorjaarsrapportage Stadsbehoud 2022_akkoord B&W.pdf (pdf)
AD2022-028527
02 Bijlage. Wijzigingen Paspoorten reserve Programma Stadsbehoud en reserve Achterstallig Onderhoud.docx (msw12)
AD2022-016563
Gemeenteraad Voordracht (pdf)
Registratienr.
Naam
Ter Inzage
Behandelend ambtenaar (naam, telefoonnummer en e-mailadres)
Jean-Paul Rocour, j.rocour@amsterdam.nl; 06-52505500 Kris Steen, k.steen@amsterdam.nl; 06-39089243
Gegenereerd: v1.21
5