A - 05 Bijlage 3.Onderzoeksrapport Openbaar maken van overheidsinformatie deel 1

Als het gaat om de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (10 lid 2, sub e Wob), dan moet worden gemotiveerd waarom het belang van de bescherming persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan belang openbaarmaking. Stap 7: Maak een zakelijke samenvatting van de onleesbaar gemaakte informatie.

• Als een document wordt geclassificeerd, gebeurt dat op documentniveau en niet op passageniveau. Verreweg de meeste documenten bevatten geen classificatie. Dit maakt het niet eenvoudiger om gedurende een Wob-verzoek te beoordelen of een document of een deel ervan niet-openbare informatie bevat. Naar ons oordeel is het ook minder efficiënt om deze afweging pas bij een Wob-verzoek te maken in plaats van bij het opstellen van het document. – Het is - conform het classificatiebeleid (maart 2020) - wel de bedoeling dat documenten een classificatie bevatten (zie paragraaf 2.2.1), maar dit beleid is nooit geoperationaliseerd.174 Directies en stadsdelen zijn zelf verantwoordelijk voor het toepassen van het classificatie en kunnen daarbij worden ondersteund door CIO-office.175 – De ambtelijke organisatie schat in dat ook in de toekomst classificatie niet zal plaatsvinden op passageniveau binnen een document.176

47

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

– In april 2021 zijn de classificatiecategorieën in Andreas aangepast en in overeenstemming gebracht met het gewijzigde classificatiebeleid van maart 2020.177

3.7 Verlengen van beslistermijn geregeld, sturing tijdig beslissen niet Normenkader

• De processtap van het tijdig nemen van het Wob-besluit is beschreven in een procedure of instructie. Daarin is vastgelegd: – dat de beslissing tijdig wordt genomen en dat de Wob-verzoeker over de termijn wordt geïnformeerd; – dat het verdagen en opschorten van de beslistermijn met de Wob-verzoeker moet worden gecommuniceerd; – dat de belanghebbende de mogelijkheid wordt geboden tot het geven van een zienswijze op de voorgenomen Wob-beslissing. Bevindingen

• De monitoring en het sturen op het tijdig nemen van een Wob-besluit maakt geen onderdeel uit van procedures en instructies, terwijl de ambtelijke doelstelling is om bijna nagenoeg alle Wob-verzoeken binnen acht weken af te handelen. Er zijn modelbrieven waarmee de Wob-verzoekers kunnen worden geïnformeerd over het verdagen en opschorten van het afhandelen van Wob-verzoeken. – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021), de modelbrieven en andere instructies (zie paragraaf 2.2.3) is niet opgenomen hoe moet worden gemonitord en gestuurd op de tijdige besluitvorming. – De ambtelijke organisatie heeft de doelstelling dat de beslissing op het Wobverzoek tijdig wordt genomen. > In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken zijn drie kritische prestatie-indicatoren (KPI's) opgenomen. Eén ervan is dat 100% van de Wob-verzoeken tijdig, binnen de wettelijke termijnen, beantwoord moet worden.178 > In de directeurensessie is de streefwaarde van 99,9% benoemd voor het afhandelen van Wob-verzoeken binnen een termijn van vier tot acht weken.

Daarbij is aangegeven dat dit percentage is gedaald van 69% naar 31%.179 > Omdat is geconstateerd dat er achterstand is bij de afhandeling van verzoeken is ook een doelstelling van het college om de achterstand bij de lopende Wob-verzoeken aan het begin van 2022 te hebben weggewerkt.180 • De termijnen voor het verdagen en opschorten van de Wob-beslissing maken onderdeel uit van de instructies. – De reguliere beslistermijn is uiterlijk vier weken na ontvangst van het Wobverzoek (twee weken indien het milieu-informatie betreft). De beslistermijn van Wob-verzoeken kan eenmalig met maximaal vier weken worden verlengd.

48

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Uit de modelbrief blijkt dat het college de beslistermijn standaard met vier weken verlengt en geen maatwerk toepast.181 – In de modelbrieven aan de verzoeker en belanghebbende(n) is een redelijke termijn, in beginsel twee weken, opgenomen om de belanghebbende(n) in de gelegenheid te stellen een zienswijze te geven op de openbaarmaking van documenten. Met deze termijn schort de beslistermijn op.182 In de Wobuitgangspunten is vastgelegd dat aan een belanghebbende, die naar verwachting bedenkingen zal hebben, een zienswijze wordt gevraagd. Als onduidelijk is of een belanghebbende hiertegen bedenkingen zal hebben (maar dit ook niet kan worden uitgesloten), wordt informeel contact gezocht om dit na te gaan.183

3.8 Motivering Wob-beslissing en rechtsbescherming voldoende geborgd Normenkader

• De processtap motivering en rechtsbescherming is beschreven in een procedure of instructie. Daarin is vastgelegd: – dat voor Wob-besluiten geldt dat belangen moeten zijn afgewogen en dat ze deugdelijk gemotiveerd moeten zijn (artikel 3:4 en 3:46 Awb); – dat de beslissing om documenten (deels) niet-openbaar te maken moet worden gemotiveerd. In geval van art. 10, lid 2 moet ook worden gemotiveerd waarom het zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid van informatie. De motivering moet in eigen bewoording worden opgesteld; – dat de beslissing moet worden voorzien van een rechtsmiddelenclausule, zodat de Wob-verzoeker op het recht van bezwaar wordt gewezen. Bevindingen

• De processtap motivering en rechtsbescherming is beschreven en bevat instructies voor de motivering en een rechtsbeschermingsclausule. – Bij besluiten inzake Wob-verzoeken worden - volgens de procedures - belangen afgewogen en deugdelijk gemotiveerd. De opsteller van het besluit dient de motivatie in eigen bewoordingen aan te vullen. > In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) is opgenomen dat het belang dat wordt beschermd in de uitzonderingsgrond wordt afgewogen tegen het belang van openbaarmaking en dat het nietopenbaar maken van stukken altijd gemotiveerd moet worden.184 > In de modelbrief Beslissing op uw verzoek in het kader van Wet openbaarheid bestuur en in de modelbrief Standaard en voorbeeldoverwegingen t.a.v. de toepassing van de uitzonderingsgronden van de Wob worden standaard- en voorbeeldmotivaties benoemd ter onderbouwing van het besluit. Hierbij is ook aangegeven op welke plekken de opsteller van de brief de motivatie in eigen bewoordingen moet aanvullen.185

49

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

– In de modelbrief voor het besluit op het Wob-verzoek is een standaard rechtsmiddelenclausule opgenomen. De standaard clausule in deze brief luidt: > Tegen dit besluit kan ingevolge de Algemene wet bestuursrecht een bezwaarschrift worden ingediend bij <bevoegd orgaan>, t.a.v. <afdeling en adres>. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt zes weken. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze bekendis gemaakt. Belanghebbenden kunnen in afwachting van de behandeling van het bezwaarschrift een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening indienen bij de voorzieningenrechter van de rechtbank te Amsterdam (Rechtbank Amsterdam, sector Bestuursrecht, afdeling voorlopige voorzieningen, Postbus 75850, 1070AW, Amsterdam).186

3.9 Informatieverstrekking in de gewenste vorm niet geborgd Normenkader

• De processtap document verstrekking is beschreven in een procedure of instructie. Daarin is vastgelegd dat de gevraagde informatie zo mogelijk in de door de verzoeker verzochte vorm wordt verstrekt. Bevindingen

• De Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021), de modelbrieven en andere instructies (zie paragraaf 2.2.3) bevatten geen instructie over de oplevering van de informatie in een door de Wob-verzoeker verzochte vorm.

3.10 Openbaarmaking en archivering grotendeels geregeld, maar toegankelijkheid nog niet geborgd Normenkader

• De processtap openbaarmaking en archivering is beschreven in een procedure of instructie. Daarin is vastgelegd: – dat (deels) openbaar gemaakte documenten en Wob-besluiten voor een ieder vrij toegankelijk zijn en laagdrempelig kunnen worden ontsloten (bijvoorbeeld via een website); – dat de (deels) openbaar gemaakte documenten toegankelijkl en bruikbaar zijn voor mensen met een handicap (bijvoorbeeld een visuele beperking).187

l Bij toegankelijkheid gaat het erom dat het document in een format is opgeslagen dat (door

computers) leesbaar is en zonder beperkingen te gebruiken is.

50

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

– dat het Wob-verzoek, -besluit en de (deels) openbaar gemaakte documenten (zowel de originele als gelakte versie) worden gearchiveerd en op grond van de Archiefwet 1995 overeenkomstig de termijnen uit de selectielijstm bewaard. Bevindingen

• De processtap openbaarmaking en archivering is beschreven. Daarbij is voorgeschreven dat het Wob-verzoek, Wob-besluit en de bijbehorende documenten (hierna het Wob-dossier) geanonimiseerd worden gepubliceerd op de website van de gemeente. En dat het Wob-dossier na vijf jaar wordt gearchiveerd. • Het geanonimiseerde Wob-verzoek, het Wob-besluit en de (deels) openbaar gemaakte documenten worden gepubliceerd op de gemeentelijke website of die van het Stadsarchief. – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) en op het intranet staat dat het geanonimiseerde Wob-verzoek en Wob-besluit samen met de openbaar gemaakte informatie worden gepubliceerd op de website van het Stadsarchief.188 – In de werkinstructie Aanleveren Wob-besluiten voor publicatie op de website van het Stadsarchief (februari 2021) is aangegeven dat in de periode maart 2018 tot en met januari 2021 de Wob-besluiten door DJZ worden gepubliceerd op www.amsterdam.nl/wobbesluiten, omdat het nog niet mogelijk was om de Wob-besluiten via het stadsarchief te publiceren.189 Wob-besluiten die in of na februari 2021 zijn genomen, worden gepubliceerd op de website van het stadsarchief: archief.amsterdam/inventarissen. • Er zijn geen instructies voor het toegankelijk en bruikbaar maken van de documenten (voor mensen met een (visuele) handicap).

• Het Wob-verzoek, het Wob-besluit en de openbaar gemaakte documenten worden gearchiveerd. Het opgebouwde Wob-dossier wordt overeenkomstig de termijn uit de selectielijst vijf jaar bewaard. Het college heeft een heldere visie op het archiveren van documenten. – In het concept-document Kennisproduct Digitaal Vernietigen (mei 2020) is aangegeven dat een groot gedeelte van de overheidsinformatie in aanmerking komt voor vernietiging als de bewaartermijn volgens de selectielijst is verstreken. Na deze termijn vormt die informatie een ballast voor de informatiehuishouding. Vernietigen kent daarom drie voordelen: 1. De kans neemt toe dat de juiste informatie naar voren komt bij een zoekvraag. Een (te) grote hoeveelheid aan informatie leidt in de praktijk niet tot meer bruikbare informatie. Maar maakt het juist moeilijker om bijvoorbeeld goed en tijdig te voldoen aan een Wob-verzoek. Dit betekent

m Bedoeld wordt de publicatie Selectielijst gemeenten en intergemeentelijke organen 2020.

Selectielijst voor archiefbescheiden van gemeentelijke en intergemeentelijke organen opgemaakt of ontvangen vanaf 1 januari 2020. Vastgesteld Staatscourant 11143, 26 februari 2020.

51

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

namelijk een grotere administratieve last bij de behandeling van Wobverzoeken, omdat er meer doorzocht, meer beschikbaar gesteld en daarmee ook meer geanonimiseerd moet worden. 2. Het beschikbaar houden van informatie brengt kosten met zich mee voor licenties en onderhoud van de applicatie, omdat deze vaak gevangen zit in de silo van een informatiesysteem. 3. (Toekomstige) migratietrajecten zijn minder complex en kostbaar. Ballast leidt er ook toe dat back-ups door de grote volumes niet meer gedraaid kunnen worden en systemen trager – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) staat dat het Wob-dossier (het geanonimiseerde verzoek en besluit en de openbaar gemaakte informatie) wordt overgebracht naar het Stadsarchief conform de instructie overbrenging.

De zaak (het niet-geanonimiseerde verzoek, besluit, verzamelde informatie), correspondentie met verzoeker en bestuurlijke stukken worden daarbij afgesloten in Decos en bewaard tot het vervallen van de bewaartermijn (zijnde vijf jaar).190 > De werkinstructie Aanleveren Wob-besluiten voor publicatie op de website van het Stadsarchief bevat afspraken tussen het stedelijk Wobondersteuningsteam en het Stadsarchief Amsterdam over het publiceren van Wob-besluiten via de website van het Stadsarchief.191 > De checklist eisen over te brengen archiefbescheiden naar het stadsarchief Amsterdam (2012) bevat uitgebreide en praktische instructies om archieven van de ambtelijke organisatie over te brengen naar het stadsarchief. Het bevat geen instructies dat de documenten na overdracht vernietigd moeten worden door de ambtelijke organisatie.192 > Over het vernietigen van documenten na de overbrenging naar het Stadsarchief en het toegankelijk maken van documenten zijn werkafspraken gemaakt met de vakgroep informatiebeheer (IB), aldus de ambtelijke organisatie.193 Deze werkafspraken zijn niet aan ons toegestuurd.

3.11 Openbaarmaking na bezwaar en (hoger) beroep niet geregeld Normenkader

• De processtap bezwaar en (hoger) beroep is beschreven in een procedure of instructie. Daarin is vastgelegd: – wanneer de beslissing op bezwaar moet worden genomen, rekening houdend met de interne adviescommissie waarmee Amsterdam werkt; – hoe processtukken ter inzage worden gelegd (art 7:4 Awb) en in het geval van derden hoe er bij besluitvorming rekening wordt gehouden met deze partij(en); – dat documenten die na een beslissing op bezwaar of een uitspraak in (hoger) beroep alsnog (deels) openbaar worden gemaakt, alsnog voor een ieder toegankelijk zijn en laagdrempelig kunnen worden ontsloten (bijvoorbeeld via een website);

52

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

– dat de (deels) openbaar gemaakte documenten toegankelijk en bruikbaar zijn voor mensen met een handicap (bijvoorbeeld een visuele beperking). Bevindingen

• De processtap bezwaar en (hoger) beroep bevat beperkte instructies over de lengte van het beslissen op bezwaar, bevat instructies over het ter inzage leggen van stukken en het betrekken van een derde belanghebbende bij de beslissingen op bezwaar. Niet is geregeld dat documenten die na een beslissing op bezwaar of (hoger) beroep openbaar worden gemaakt, ook toegankelijk worden gepubliceerd. – In de Regeling bezwaar en beroep (2016) is aangegeven dat de beslissing op bezwaar binnen zes weken moet worden genomen. De regeling bespreekt wel de mogelijkheid om een beslissing op bezwaar te verdagen, maar geeft niet weer dat deze verdagingstermijn maximaal zes weken bedraagt, waardoor de maximale beslistermijn voor bezwaar twaalf weken bedraagt. In de regeling is aandacht voor het belang van derden.194 > In de toelichting van artikel 4.10 van de regeling staat: Normaliter bedraagt de termijn om op het bezwaar te beslissen 6 weken. In het geval een externe commissie is ingeschakeld bedraagt de termijn 12 weken. Een en ander behoudens in het geval van opschorting of met gebruikmaking van de mogelijkheid van verdaging. Niet is aangegeven in de regeling wanneer deze termijn start, namelijk vanaf de dag nadat de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken (artikel 7:10 eerste lid Awb).

> Indien naar zijn oordeel de termijn, genoemd in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, ontoereikend is voor het uitbrengen van een advies en het nemen van een beslissing, kan de commissie de beslissing verdagen. Uit artikel 7:10 derde lid Awb blijkt dat deze termijn maximaal zes weken bedraagt. > Het belang van derden is geregeld in de artikelen 4.1 (informele aanpak), 4.3 en 4.5 (hoorzitting), 4.7 (verslag), 4.8 (toezending nieuwe feiten en omstandigheden) en artikel 4.10 (het advies) van de regeling. • Daarnaast heeft het Juridisch Bureau een procedure voor het verwerken van persoonsgegevens in een bezwaarprocedure. Daarin is beschreven dat bezwaarschrift en alle op de zaak betrekking hebbende stukken ten minste een week voor de hoorzitting voor (derde) belanghebbenden ter inzage gelegd worden gelegd (artikel 7:4 Awb). Op het uitgangspunt dat het bezwaardossier integraal beschikbaar is voor derde belanghebbenden, zijn uitzonderingen geformuleerd. Dit betreffen persoonsgegevens, medische gegevens en rapporten met concurrentiegevoelige bedrijfsinformatie.195 • In de procedures en instructies is in december 2021 nog niets geregeld over het openbaar maken van de ge-Wob’te documenten na een beslissing op bezwaar of een uitspraak in (hoger) beroep voor zover dit betrekking heeft op het Wobbesluit.

53

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

– Het college geeft in algemene zin aan bezwaarschriften en besluiten niet actief openbaar te maken. Dit betreft ook de beslissingen op bezwaar op Wobbesluiten. Dit komt ons om twee redenen vreemd over. – Ten eerste zijn ge-Wob’te documenten die (deels) openbaar zijn gemaakt na een beslissing op bezwaar of na (hoger) beroep ook voor eenieder openbaar. In het verlengde van de gemeentelijke procedures (zie paragraaf 3.11) zouden dus ook deze documenten op de gemeentelijke website gepubliceerd moeten worden. De ambtelijke organisatie geeft in december 2021 aan dat het wel de bedoeling is om deze documenten toegankelijk te maken op de website van het Stadsarchief, maar dat dit nog niet altijd gebeurt. In december 2021 hebben DJZ en JB een werkinstructie opgesteld, aldus de ambtelijke organisatie om deze documenten in de toekomst wel altijd openbaar te maken. Deze instructie zal in het eerst volgende Wob-coördinatorenoverleg worden gedeeld, met het doel dat vanaf januari 2022 ook zo wordt gewerkt.196 – Ten tweede is het mogelijk om beslissingen op bezwaar (ook bij Wob-besluiten) te anonimiseren, net zoals dit bij het Wob-besluit al gebeurt. Dit wordt ook gedaan voor dat deel van de gerechtelijke uitspraken die op rechtspraak.nl worden gepubliceerd.

Wanneer in een Wob-verzoek wordt verzocht om openbaarmaking van beslissingen op bezwaar, dan worden deze beslissingen, ontdaan van persoonsgegevens, openbaar gemaakt aldus de ambtelijke organisatie.197 – In de brief aan de gemeenteraad van 4 juni 2019 waarin het college reageert op het initiatiefvoorstel van het raadslid Van Dantzig getiteld Ontwikkel effectief online wobarchief geeft het college aan dat het besluiten van de gemeente na een bezwaarprocedure inclusief het advies van de bezwaarschriftencommissie niet openbaar wil maken. Het college meent dat dergelijke besluiten en adviezen vol staan met persoonsgegevens. Ook na het eventueel schrappen van zogenaamde NAW-gegevens zijn dergelijke documenten nog tot een persoon herleidbaar. Daarnaast kunnen er in de dossiers strafrechtelijke of medische gegevens voorkomen. Bij de gemeente worden jaarlijks 130.000 bezwaarschriften ingediend. 198

3.12 Evalueren en leren onvoldoende procedureel geborgd Normenkader

• De processtap evalueren en leren is beschreven in een procedure of instructie. Daarin is vastgelegd: – dat de Wob-jurisprudentie periodiek in kaart wordt gebracht, waarna procedures worden aangepast (indien nodig); – dat periodiek wordt nagegaan welke lessen kunnen worden getrokken uit Wobbesluiten, beslissingen op bezwaar, beroep en hoger beroep en klachtbehandeling met betrekking tot Wob-verzoeken.

54

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Bevindingen

• In een procedure of instructies is niet beschreven dat de Wob-jurisprudentie periodiek in kaart wordt gebracht (om vervolgens bestaande procedures aan te passen). Ook is niet beschreven dat periodiek moet worden nagegaan welke lessen kunnen worden getrokken uit Wob-besluiten, bezwaren en (hoger) beroepszaken met betrekking tot Wob-verzoeken. Dat betekent overigens niet dat er in de praktijk niet geleerd wordt (zie hoofdstuk 4). – Uit het rekenkameronderzoek Geheimhouding (oktober 2020) blijkt dat DJZ een belangrijke rol vervult met betrekking tot het in kaart brengen van jurisprudentie. We nemen aan dat dit ook geldt ten aanzien van de Wob:199 > DJZ heeft de taak om de kennis over wet- en regelgeving en jurisprudentie actueel te houden. > DJZ is verantwoordelijk voor de vertaling van wet- en regelgeving en jurisprudentie in handreikingen en toetskaders en is verantwoordelijk voor het uitleggen hiervan aan de ambtelijke organisatie. – Sinds juli 2021 is er een Expertisegroep Openbaarheid ingesteld die juridische Wob-vragen beantwoordt en advies geeft (zie uitgebreid paragraaf 4.2).200

3.13 Doeltreffende en rechtmatige actieve openbaarmaking nauwelijks geborgd Normenkader

• Het proces van het uit eigen beweging openbaar maken van informatie is uitgewerkt in te onderscheiden processtappen zoals benoemd in paragrafen 3.4 tot en met 3.12. Bevindingen

• Voor het uit eigen beweging openbaar maken van informatie bestaat nog geen standaard werkwijze. Het proces is (daarom) nog niet uitgewerkt in een procesbeschrijving of instructies. Wel zijn er een paar 'proefprojecten' gestart, met soms eigen instructies. En wordt gewerkt aan een aanpak voor publicatie van informatie. – Het actief openbaar maken van informatie is een besluit waar rechtsbescherming tegen open staat. Doordat procedures ontbreken is niet duidelijk of het college van B en W zich hiervan bewust is en of belanghebbenden voldoende rechtsbescherming wordt geboden. – Het college heeft besloten om erfpachtvernieuwingsdocumenten zoveel mogelijk actief openbaar te gaan maken. Hierover is de gemeenteraad geïnformeerd in een raadsbrief van 1 april 2021.201 > In de voorbereiding op de vernieuwing van het erfpachtstelsel zijn circa 40.000 documenten geproduceerd en opgeslagen. Het betreft hier onder meer e-mails, verslagen, (bestuurlijke) notities, financiële en juridische analyses, (concept-)beleidsstukken en (concept-)bestuurlijke stukken. Deze

55

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

–

–

–

–

informatie wordt in kaart gebracht, ontdubbeld en er wordt bezien welke informatie er actief openbaar gemaakt wordt. Er wordt zoveel mogelijk begonnen met het openbaar maken van informatie waar in lopende Wobverzoeken om is gevraagd. Naar aanleiding van een Wob-verzoek dat bij verschillende bestuursorganen is ingediend heeft het college van B en W de opdracht gegeven om zoveel mogelijk informatie over Shell uit eigen beweging openbaar te maken. Hiervoor is een werkinstructie opgesteld.202 > In de werkinstructie wordt aangegeven welke informatie het betreft, namelijk alleen definitieve informatie (geen concepten), alleen digitaal beschikbare informatie uit de periode februari 2005 tot april 2019 en alleen die documenten waarop geen uitzonderingsgronden (anders dan privacygevoelige gegevens) van toepassing zijn De instructie omvat verder aanwijzingen voor de inventarisatie en identificatie van bronnen, de bewerking van relevante bestanden en wat daarin moet worden gelakt en de publicatie en archivering van documenten. Aangegeven is wie verantwoordelijk is voor het actief openbaar maken van informatie en daarom ook de voortgang en planning faciliteert. De ambtelijke wens is om vanuit deze verschillende aanpakken te komen tot het ontwerpen van een generiek proces, waarbij zo veel mogelijk handelingen worden geautomatiseerd.

Dit (her)ontwerp van het generieke proces maakt onderdeel uit van het Programma Open Amsterdam (oktober 2021) en staat gepland in het vierde kwartaal van 2021.203 Binnen het Programma Open Amsterdam (oktober 2021) zullen de pilots voor het openbaar maken van de elf Woo-categorieën worden aangestuurd en zal in het vierde kwartaal van 2021 een nulmeting worden uitgevoerd naar actieve openbaarheid. Per categorie zal indien nodig maatwerk worden geleverd.204 De ambtelijke organisatie is voorlopig terughoudend in het laten opstellen van een gestandaardiseerde werkwijze voor het actief openbaar maken van informatie, omdat nog niet duidelijk is of één werkwijze het beste is.205 Wel wordt vanuit het programma Open Amsterdam, een generieke proces opgesteld om informatie te publiceren via de website van het Stadsarchief Amsterdam.206

4 Leren 4.1 Conclusies In welke mate leert het college van Wob-verzoeken, -besluiten, beslissingen op bezwaar en uitspraken in (hoger) beroep?

56

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Het college leert van Wob-verzoeken, -besluiten en eigen beslissingen op bezwaar. Sinds de zomer van 2021 geldt dat ook voor uitspraken in (hoger) beroep die betrekking hebben op eigen beslissingen op bezwaar en van Wob-jurisprudentie:

• Leren gericht op vraag ‘doen we het goed’ is opgepakt (paragraaf 4.2); • Het beleid is nog niet heroverwogen, ofwel aan de vraag ‘doen we de juiste dingen’ is nog geen uitvoering gegeven (paragraaf 4.3); Los van de onderzoeksvraag zijn we nagegaan of het college van B en W zich voorbereidt op de invoering van de Woo. In paragraaf 4.4 concluderen we dat het college zich daarop voorbereidt en zetten we uiteen hoe het dit doet.

4.2 Leren gericht op vraag 'doen we het goed' is opgepakt Normenkader

• Het college van B en W signaleert ontstane problemen als gevolg van gemaakte keuzes en lost de problemen op. Dit betreft zowel problemen die worden gesignaleerd bij het nemen van een Wob-verzoek, bij het nemen van een beslissing op bezwaar, naar aanleiding van een rechtelijke uitspraak in (hoger) beroep of naar aanleiding van ontwikkelingen (in de Wob-jurisprudentie). Daarbij wordt de vraag beantwoord 'doen we dingen goed?'. In dat geval is er sprake van 'single loop learning' (zie kader Single en double loop learning)

Single en double loop learning Lerend ontwikkelen betekent dat problemen die ontstaan als gevolg van gemaakte keuzes worden gesignaleerd en worden opgelost: single loop learning. De vraag die bij single loop learning gesteld moet worden is ‘doen we de dingen goed?’. Dingen die in de uitvoering niet goed gaan kunnen zo worden bijgesteld. Maar om daadwerkelijk lerend te kunnen ontwikkelen volstaat deze vraag niet. Een tweede vraag die op een zeker moment gesteld moet worden is ‘doen we de juiste dingen?’. Het opnieuw bekijken van de aannames waarop de gemaakte keuzes zijn gebaseerd, en deze zo nodig te herzien, betekent double loop learning. In onderstaande figuur is dit proces schematisch weergegeven.

57

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Om zo optimaal mogelijk te kunnen functioneren als lerende organisatie moet het college zich zowel de vraag stellen ‘doen we de dingen goed?’ als de vraag ‘doen we de juiste dingen?’. Bron: Rekenkamer Amsterdam, bestuurlijk rapport Transformatie zorg voor de jeugd, september 2014, pp. 24-26 Bevindingen

• Het college van B en W heeft de ontstane problemen in kaart laten brengen, heeft verbeterplannen en een programma gestart om de problemen op te lossen, is gestart met het verbeteren van de juridische functie van de gemeente, heeft het stedelijk Wob-ondersteuningsteam verantwoordelijk gemaakt om het leren te bevorderen, laat scholing verzorgen en zet breed in op interne communicatie. Sinds de zomer van 2021 wordt er door twee directies directie-overstijgend geleerd van Wob-verzoeken, Wob-besluiten, -bezwaren, beroepen en Wobjurisprudentie. Dat geldt nog niet voor klachten over de afhandeling van Wobverzoeken. – Aan het beleid liggen probleemanalyses ten grondslag. De probleemanalyses zijn gaandeweg de collegeperiode tot stand gekomen (februari 2019 - oktober 2021). Het college van B en W heeft de problemen en achterliggende oorzaken in kaart laten brengen (zie uitgebreid paragraaf 2.2.2). – Het college van B en W heeft verschillende verbeteracties in gang gezet om de geconstateerde problemen op te lossen (februari 2019 tot en met oktober 2021). Te noemen zijn: > Plan van aanpak ten aanzien van de nieuwe lijn inzake openbaarheid van informatie en verbeterpunten op het gebied van het Wob-proces (opgesteld tussen februari en mei 2019).207

58

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

> De opdracht van de ambtelijke leiding aan Bureau Interim & Advies en het Projectmanagementbureau om te komen tot extra capaciteit en middelen om het Wob-proces te verbeteren en tot een leer- en verbeterproces met alle betrokkenen bij de Wob (januari 2020).208 > Deze opdracht leidde tot de notitie Optimaliseren Wob-proces (februari 2020), waarin de eerste observaties zijn gedeeld met de ambtelijke opdrachtgever over het Wob-proces (zie paragraaf 2.2.6). Hierin worden twee adviezen gegeven om het Wob-proces te verbeteren: 1. Start direct met het inrichten van centrale regie op het 'reguliere' werk en 2. Werk drie scenario's uit (centraal Wob-team, model á la business controles, huidige model met centrale regie op proces) aan de hand van vijf uitgangspunten: A. Centrale regie op Wob-proces, B. Toekomstbestendig verbeteren, C. Beleid en uitvoering in één hand, D. Versterken van de uitvoering en E. Participatief proces: samen met betrokkenen.209 In het verlengde van de notitie is er gestart met de pilot rondom het stedelijke Wob-team.210 > Bij de Voorjaarsnota 2021 (mei 2021) is € 1,2 miljoen in 2021 en € 2,5 miljoen in 2022 en 2023 beschikbaar gesteld voor het meerjarenprogramma informatie-huishouding op orde/openbaarheid.

De middelen zijn bedoeld om achterstanden in de afhandeling van de Wob-verzoeken weg te werken en om kortere termijnen en betere kwaliteit van de afhandeling van Wobverzoeken te realiseren.211 > In juni 2021 is een collegesessie openbaarheid georganiseerd waarvoor een notitie is opgesteld over de ambtelijke en bestuurlijke opgaves bij het verbeteren van passieve en actieve openbaarmaking. Voorgelegd zijn een aantal 'bestuurlijke knoppen' waar het college aan kan draaien.212 > Voor de besteding van de middelen die bij de Voorjaarsnota 2021 ter beschikking zijn gesteld is een Programmaplan Open Amsterdam in voorbereiding.213 Dit is opgesteld door de Stuurgroep Open Amsterdam, die medio 2021 is ingesteld. Het gaat om een stuurgroep op concernniveau die de organisatie goed kan faciliteren met betrekking tot openbaarheid.n214 > Het concept-programma Open Amsterdam (oktober 2021) beschrijft de aanpak voor de geconstateerde problemen in negen doelen en drie sporen.215 De drie sporen en negen doelen zijn: A. Open mind (bij de medewerkers) met doelen op het gebied van: 1. kennisontwikkeling; 2. bewustwording; 3. openheid in een veilige, creatieve werkomgeving; B. Open, tenzij met als doelen: 4. actieve openbaarheid van de verplichte elf categorieën;

n Leden zijn de stedelijk directeur en CIO, directeur Juridische Zaken, directeur Communicatie,

directeur Bestuurs- en Managementondersteuning, chef kabinet burgemeester, directeur Stadsarchief Amsterdam, hoofd CIO-office en de informatiecommissaris.

59

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

5. Wob-afhandelingen binnen de termijn; 6. beleid, sturing en control; 7. burgers staan centraal; C. Modern informatiebeheer met als doelen: 8. duurzaam beheren van informatie; 9. toegankelijke informatiebronnen. > Er wordt sinds 2019 handmatig informatie ingevoerd over de afhandeling van Wob-verzoeken in een centraal registratiesysteem, maar er is nog geen structureel centraal registratiesysteem. De informatiecommissaris heeft een onderzoek voorgesteld naar een structureel registratiesysteem, waar alle Wob-verzoeken in worden vastgelegd en afgehandeld. Het is het meest effectief om met dit onderzoek pas te starten als de ambtelijke organisatie heeft kunnen leren van het pilotsysteem en van het klachtensysteem van de klachtencoördinatoren, aldus de informatiecommissaris.216 > Ambtelijk is de pilot met Decos in oktober 2021 geëvalueerd en wordt gekeken naar het vervolg. Daarbij kwamen de vragen aan de orde of Decos wordt gecontinueerd, of er een ander systeem zal worden gebruikt en of zal worden gekozen voor een volwaardig registratiesysteem, waarbinnen alle Wob-verzoeken zullen worden geregistreerd en afgehandeld. In de reactie op de nota van bevindingen (december 2021) geeft de ambtelijke organisatie aan dat er inmiddels duidelijkheid is: er komt één systeem voor de registratie van alle Wob-verzoeken.217 – Amsterdam neemt deel aan het landelijke project Open Wob.

> Op rijksniveau loopt vanuit het Actieplan Open Overheid het traject Open Overheidsinformatie. Het project Open Wob maakt hier onderdeel van uit. Het betreft het aansluiten van Amsterdam op een landelijke digitale infrastructuur – Het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI). Vanuit Amsterdam neemt de adviseur Informatievoorziening deel aan dit project.218 – Er zijn verbetertrajecten gestart voor de juridische functie in meer brede zin. Daarbinnen zijn voor de afhandeling van Wob-verzoeken de volgende trajecten relevant: > DJZ is een verbetertraject gestart voor bezwaar en beroep. Voor het nemen van beslissingen op bezwaar werkt DJZ aan procesbeschrijvingen (september 2021).219 > Een traject om de rapportages van de interne (bezwaar)commissie aan te passen. Nu lijkt het alsof de interne commissie zelfstandig de beslissing op bezwaar neemt, terwijl de interne commissie slechts een advies uitbrengt over de te nemen beslissing op bezwaar door het bestuursorgaan (veelal het Dagelijks Bestuur van een bestuurscommissie).220 – Het stedelijk Wob-ondersteuningsteam heeft de uitdrukkelijke opdracht de ambtelijke organisatie te leren en te helpen om de generieke (proces)afspraken toe te passen, waarmee onder meer de afhandeltermijnen moeten worden

60

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

teruggebracht.221 Overigens hado het team van de informatiecommissaris in juni 2021 nog weinig ruimte gehad voor het leren, vanwege de noodzaak tot het wegwerken van de achterstanden en het op orde brengen van de organisatie om Wob-verzoeken af te handelen, omdat dit door de ambtelijke organisatie als een randvoorwaarde wordt ervaren voor het actief openbaar kunnen maken van informatie.222 – Het Juridisch Bureau verzorgt zowel een introductiecursus als een verdiepingscursus rond de Wob en de Woo. De introductiecursus zou geschikt zijn voor elke ambtenaar die wat meer over de openbaarheid en de Wob wil weten. De verdiepingscursus is vooral bedoeld voor ambtenaren die vaker met de Wob werken. Een gemeentebrede cursus gericht op het vergroten van de bewustwording over openbaarheid bestaat nog niet binnen de gemeente.223 > De introductiecursus heeft het Juridisch Bureau in de periode oktober 2020 oktober 2021 zesmaal kunnen geven. Dit is een basiscursus en geschikt voor iedere collega die wat meer over openbaarheid en de Wob wil weten (zie kader Introductiecursus Wob). > De verdiepingscursus zal in november 2021 voor het eerst tweemaal worden gegeven (zie kader Verdiepingscursus). Deze gaat wat dieper op alles in en is vooral bedoeld voor collega’s die vaker met de Wob werken. Dit kunnen Wob-coördinatoren zijn, maar ook andere ambtenaren die vaker met de Wob te maken hebben.

Introductiecursus Wob In de introductiecursus worden de volgende onderwerpen behandeld: • • • • • • •

De Wob in kort bestek De ambities van het college inzake de Wob De manier waarop het Wob-proces in Amsterdam is georganiseerd Wat documenten zijn Het zoeken en toetsen van documenten Het informatiebeheer De weigeringsgronden van de Wob

Bron: Juridisch Bureau, Introductie Wet openbaarheid bestuur (Wob), ongedateerd.

o Situatie juni 2021.

61

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Verdiepingscursus In de verdiepingscursus worden de volgende onderwerpen behandeld: • • • • • • • •

• • • • •

Uitgangspunten van de wet en jurisprudentie De Wet open overheid Actieve en passieve openbaarheid De herkenning van een Wob-verzoek Informeel afhandelen Formele vereisten voor de afhandeling van een Wob-verzoek De vorm van de verstrekte informatie Inhoudelijke beoordeling van een Wob-verzoek, met daarin o absolute en relatieve uitzonderingsgronden o intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen o milieu-informatie o toetsing op onderdelen Motiveren van het besluit Standaarden op intranet Verhouding met andere wetten Misbruik van de wet De organisatie van het Wob-proces in Amsterdam

Bron: Gemeente Amsterdam, Bestuursdienst, Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Verdiepingscursus, 19 mei 2021.

> In december 2020 was het voornemen om het aanbod uit te breiden door een introductiecursus te ontwikkelen voor de gehele organisatie. De ambtelijke organisatie geeft aan dat er meer opleiding nodig is om de bewustwording over openbaarheid te vergroten en de benodigde competenties van verschillende doelgroepen te ontwikkelen.224 In de feitelijke reactie is aangegeven dat de bestaande introductiecursus (zie kader Introductiecursus Wob) voor de gehele organisatie bestemd is. Daaruit leiden wij af dat het aanbod niet verder zal worden uitgebreid, zoals in december 2020 het plan was.225 – De ambtelijke organisatie geeft aan dat communicatiemiddelen breed worden ingezet om medewerkers te informeren over openbaarheid. Genoemd zijn informatiemails aan directeuren/middenmanagement, sessies met de directeuren, TamTam, intranet (inclusief de Wob-pagina op internet), summerschools, een infographic voor nieuwe medewerkers en de binnengemeentelijke campagne Weet wat je deelt.226 Er vindt kennisuitwisseling plaats door Wob-coördinatoren aan elkaar te koppelen.227 • Het college heeft stappen gezet om van de eigen praktijk te leren. De ambtelijke organisatie is van oordeel dat dit op onderdelen nog beter kan.

62

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

– Binnen de ambtelijke organisatie wordt op verschillende wijzen kennis uitgewisseld. > Sinds de start van de pilot rondom het stedelijk Wob-team (oktober 2020) worden in de weekstart casussen besproken. Onderwerpen die worden besproken, gaan over van elkaar kunnen leren en over elkaar helpen.228 Sinds juli 2021 vormen de Wob-juristen van DJZ en het JB de Expertisegroep Openbaarheid. Op roulatiebasis worden jurisprudentie besproken, juridische Wob-vragen beantwoord en wordt advies gegeven. Deze expertisegroep, ook wel de stedelijk Wob-coördinatorenbijeenkomst genoemd, komt regelmatig bijeen. Daarbij worden ook juristen van andere directies uitgenodigd om casussen te bespreken. Ook wordt informatie uitgewisseld over de good practices en de ervaren dilemma's die spelen bij het nemen van een Wobbesluit, zodat dit bijdraagt aan een meer eenduidige besluitvorming. De ambtelijke organisatie vindt deze groep belangrijk voor het delen van kennis en ontwikkelingen op het terrein van de Wob en openbaarheid. De groep komt regelmatig bijeen, maar ook buiten de overleggen vindt uitwisseling plaats. Indien er aanleiding is om de bestaande procedure aan te passen (vanwege jurisprudentie of andere reden) wordt dit vanuit de Expertisegroep doorgegeven aan de Wob-coördinatoren van de directies/stadsdelen en dus gemeentebreed gedeeld.

p CIO-office zorgt er vervolgens voor dat de bestaande richtlijnen op intranet worden aangepast.229 > In twee gevallen waarin een zeer groot aantal verzoeken zijn gedaan is wel sprake van het leren van Wob-verzoeken: voor Shell en Erfpacht heeft het college besloten om via pilotprojecten informatie actief openbaar te maken. Andere voorbeelden van leren van Wob-verzoeken, zoals verbeteringen in de communicatie naar burgers of aan de wijze van publiceren van documenten, zijn ons niet bekend. – De ambtelijke leiding is ervan overtuigd dat het leren van het drieluik bezwaar, beroep en klachten over Wob-verzoeken nog veel beter kan en beter moet.230 > Monitoring en sturing op de afhandeling van bezwaar- en beroepszaken vindt niet op centraal niveau plaats. Inzicht op centraal niveau op de inhoud van de bezwaar- en beroepzaken ontbreekt.231 De interne bezwaarcommissies stellen geen jaarverslag op.232 In het Wobcoördinatorenoverleg werden de adviezen over de beslissingen op bezwaar met betrekking tot de Wob-verzoeken tot juli 2021 niet gedeeld. Wel werd gesproken over de gezamenlijke inhoudelijke uitgangspunten.233 In de expertisegroep Openbaarheid wordt vanaf juli 2021 (zie hierboven) ook gesproken over de praktijk van bezwaren.234

p Eerder hadden we vernomen van DJZ en JB dat de Expertisegroep niet zozeer de functie heeft het

geleerde uit te dragen.

63

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

> Er zijn geen jaarverslagen van de interne bezwaarcommissies. Het Juridisch Bureau geeft aan via een dashboard wel cijfermatige gegevens te verstrekken over bezwaar- en beroepsprocedures aan alle stadsdelen en een aantal directies.235 > Het leren van klachten tot april 2021 is alleen mogelijk op decentraal niveau (van de directie of een stadsdeel).236 Het is nog zeer lastig om te leren van ingediende klachten. Tot april 2021 waren er tussen zes tot dertien klachtregistratie- en behandelsystemen binnen de gemeentelijke organisatie. Daarin werden de klachten geregistreerd voor circa zestig organisatieonderdelen (directies en stadsdelen). Deze systemen waren er veelal niet op gericht om concernbreed managementinformatie te generen. Ook boden ze over het algemeen niet de mogelijkheid om te zoeken op een specifiek onderwerp, bijvoorbeeld ‘klachten over Wob-verzoeken’ of ‘klachten over de bezwaarafhandeling van Wob-besluiten’. > Vanaf april 2021 beschikt de gemeentelijke organisatie over één centraal klachtenregistratiesysteem. In dit centrale klachtenregistratiesysteem worden vanaf april 2021 alle klachten geregistreerd die via de website binnenkomen. Daarnaast worden de telefonische klachten, voor zover deze binnenkomen via 14020, in het systeem geregistreerd.

Niet alle directies en stadsdelen maken in oktober 2021 gebruik van het centrale klachtenregistratiesysteem voor de coördinatie en behandeling van klachten. Ook binnen het centrale klachtenregistratiesysteem kan in oktober 2021 nog niet op onderwerp worden gezocht. Alleen als de betreffende directie en het liefst ook de naam van de Wob-verzoeker bekend is, kan uitgezocht worden of de gemeente een klacht over een Wob-verzoek heeft ontvangen en hoe deze is opgelost. Het leren van klachten vindt tot oktober 2021 alleen plaats op decentraal niveau (het niveau van een directie of stadsdeel). Het centrale klachtenregistratiesysteem is in oktober 2021 nog volop in ontwikkeling. Of er een klachtencategorie ‘Wob-verzoeken’ komt, is nog niet besproken. Het is zeer waarschijnlijk dat er een categorie ‘tijdigheid besluiten’ in gebruik wordt genomen.237 > Pas vanaf 2022 krijgt de gemeente naar verwachting van de ambtelijke organisatie meer mogelijkheden om stadsbreed, dus directie-overstijgend, te leren. Het leren kan worden bevorderd met signalen uit verschillende systemen, bijvoorbeeld uit het meldingssysteem over de openbare ruimte, Woo-rapportages of signalen uit Wob-verzoeken, die kunnen worden gebundeld of samengevoegd.

Hierdoor kan een meer integraal beeld ontstaan, zodat signalen (bijvoorbeeld over een niet goed werkend gemeentelijk(e) systeem of procedure) eerder kunnen worden teruggekoppeld naar de ambtelijke organisatie en veranderingen kunnen worden ingezet.238 – Van 2018 tot oktober 2021 heeft de Ombudsman Metropool Amsterdam 38 klachten ontvangen die betrekking hebben op procedurele tekortkomingen

64

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

rondom het afhandelen van Wob-verzoeken en het afhandelen van bezwaren tegen een Wob-besluit. Het is aan de ambtelijke klachtencoördinatoren om te zorgen dat de ambtelijke organisatie leert van deze klachten. Tegelijkertijd maakt de ombudsman zich zorgen over de kwaliteit en positionering van enkele klachtencoördinatoren.239 > De klachten hebben onder meer betrekking op de lange duur van de behandeling van Wob-verzoeken of het nemen van een beslissing op bezwaar of het in zijn geheel niet reageren op dergelijke verzoeken. > Klachtencoördinatoren spelen naar het oordeel van de ombudsman een belangrijke rol bij het leren van klachten. Ook in het geval van klachten over Wob-verzoeken of beslissingen op bezwaar. Het is aan klachtencoördinatoren om klachten te delen binnen hun directie en het leerproces te faciliteren om te voorkomen dat keer op keer dezelfde processen fout gaan. > De Ombudsman Metropool Amsterdam maakt zich ten aanzien van bepaalde afdelingen in Amsterdam dan ook zorgen als het gaat om de kwaliteit en positionering van de klachtencoördinatie. De Ombudsman Metropool Amsterdam overweegt om hier verder onderzoek naar te doen. • Het college leert van jurisprudentie over de Wob.

– Uit het rekenkameronderzoek Geheimhouding (oktober 2020) blijkt dat DJZ een belangrijke rol vervult met betrekking tot het in kaart brengen van jurisprudentie voor de ambtelijke organisatie (zie paragraaf 3.12).240 Het vertalen van Wob-jurisprudentie in een handreiking of een toetskader zodat de informatie gemeentebreed bekend wordt, heeft in beperkte mate plaatsgevonden. > De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over sms- en WhatsApp-berichten is vertaald in een bericht op intranet. De Raad van State oordeelde dat sms- en WhatsApp-berichten onder de definitie van document van de Wob vallen.241 – Gerechtelijke uitspraken over de Wob worden sinds juli 2021 centraal besproken. Tussen de directies werd op het punt van bezwaar en beroep niet (intensief) samengewerkt tot juli 2021. > Met de instelling van de expertisegroep Openbaarheid in juli 2021 (zie hiervoor) wordt er ook gesproken over of het noodzakelijk is om bestaande procedures aan te passen vanwege jurisprudentie (en andere redenen).242

4.3 Het beleid wordt nog niet heroverwogen Normenkader

• Het college van B en W evalueert periodiek de aannames waarop de gemaakte (beleids)keuzes zijn gebaseerd, en herziet de aannames indien nodig. Daarbij wordt de vraag beantwoord ‘doen we de juiste dingen?’. In dat geval is er sprake

65

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

van 'double loop learning' (zie kader Single en double loop learning). Bevindingen

• Het college heeft nog geen evaluaties gemaakt van de gemaakte (beleids)keuzes. Er is (nog) geen sprake van double loop learning. Dat is overigens niet zo opmerkelijk, omdat het verbeterproces nog maar recent is ingezet. – Een eerste beleidskeuze maakte het college in 2016 door de uitzonderingsgronden van de Wob terughoudend te gaan toepassen. In aanvulling daarop wilde het college in 2018 de bestaande (relatieve) uitzonderingsgronden van de Wob meer in lijn met de Woo toepassen. Deze keuzes zijn echter niet ingevuld door richtlijnen of werkinstructies voor de ambtelijke organisatie. Pas vanaf het aanstellen van de informatiecommissaris in mei 2019 kreeg de uitvoering van het beleid meer vorm door het opstellen van een aantal procedures en instructies voor de afhandeling van Wobverzoeken. Daarnaast werd stapsgewijs een monitoringsysteem opgebouwd, waarin sinds januari 2021 ook de afgehandelde Wob-verzoeken zijn opgenomen. In maart 2021 is tenslotte een Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken vastgesteld. We constateren dat vanaf 2019 sprake is van beleid dat ook in maatregelen is omgezet. Op grond hiervan concluderen wij dat het verbeterproces nog maar recent is ingezet. – Van double loop learning kan pas sprake zijn als het beleid tot uitvoering is gebracht en is gecontroleerd (zie kader Single en double loop learning).

Die controleslag op de uitvoering en de heroverweging van aannames heeft nog niet plaatsgevonden. Van double loop learning is daarom in november 2021 nog geen sprake. > Voor zover ons bekend zijn er verder nog geen evaluaties gemaakt van het ingezette beleid of de doorgevoerde organisatiemaatregelen. > De eerste stappen voor double loop learning zijn gezet. In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken uit maart 2021 is de afspraak opgenomen om deze uiterlijk over een jaar weer met elkaar door te nemen en aan te passen, op basis van de nieuwe, dan geldende afspraken.243 Ook zijn in overleggen binnen CIO-office de lessons learned besproken en wordt nagedacht over wat anders kan.244

4.4 De invoering van de Woo wordt voorbereid Normenkader

• Het college van B en W bereidt de invoering van de Woo voor. Bevindingen

• Het college heeft stappen gezet om de invoering van de Woo voor te bereiden.

66

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

– Vanaf mei 2019 heeft CIO-office verschillende ervaringen opgedaan met het actief openbaar maken van informatie over Shell, erfpacht, het publiceren van het overzicht van documenten waarop geheimhouding is opgelegd en het algoritmeregister (zie paragraaf 4.2). – Op grond van een ambtelijk voorstel uit september 2019 doet het college mee aan de proeftuinen die de VNG organiseert. Hierin werken gemeenten samen om de bepalingen en uitgangspunten van de Woo praktisch toepasbaar te maken. Er zijn in 2021 elf officiële VNG proeftuinen gestart. Amsterdam doet mee aan tien van de elf proeftuinen (zie kader Onderwerpen VNG proeftuin). Onderwerpen VNG proeftuin 1. Informatiehuishouding op orde: Gemeenten gaan actief aan de slag met het ‘informatiebeheerplan’ en de ‘toolkit informatiebeheer’ om het inzicht van de organisatie te vergroten en collega’s de basisbeginselen van informatiebeheer bij te brengen. 2. Vernietigen van informatie: Gemeenten gaan in gezamenlijkheid actief aan de slag om binnen hun organisatie informatie te vernietigen in vak applicaties en DMS/zaaksystemen. Hierbij zijn ook leveranciers van applicaties betrokken. 3. KIDO light: Een aantal gemeenten gaat de lightversie van de handreiking Kwaliteitssysteem Informatiebeheer Decentrale Overheden (KIDO) implementeren en actief ervaringen uitwisselen. Op basis van die ervaringen wordt tegelijkertijd KIDO light verbeterd.

4. Monitoring: Vooruitlopend op het ‘Adviescollege informatiehuishouding’ (in het kader van het wetsvoorstel open overheid), dat gaat monitoren op de voortgang van de implementatie van de wet open overheid, gaat een aantal gemeenten aan de slag om uniformiteit te krijgen in monitoren en rapporteren. 5. Actieve openbaarmaking: Het in 2020 opgeleverde implementatieplan wordt door gemeenten opgepakt en de ervaringen worden actief gedeeld. 6. Vervroegd overbrengen: Gemeenten en archiefinstellingen gaan ervaringen uitwisselen ten aanzien van vervroegd overbrengen van archieven naar het stadsarchief. 7. Archive by design: Gemeenten wisselen ervaringen uit in het praktisch vorm geven van ‘archive by design’ en zijn een toetsgroep voor de handreiking die door het Nationaal Archief wordt ontwikkeld. 8. Preservering: Gemeenten ontwikkelen preserveringsbeleid, geven dit concreet vorm in de praktijk en delen de ervaringen. 9. Archiveren van tekstberichten: In 2020 is de handreiking verschenen ten behoeve van het archiveren van tekstberichten. Gemeenten gaan de handreiking concreet toepassen in de eigen organisatie.

67

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

10. Bewaren bij de bron: Vooruitlopend op de nieuwe archiefwet een concrete praktijktoepassing om ervaringen op te doen met bij de bron archiveren. Dit zal plaatsvinden in samenwerking met onder meer de LOPAI (landelijk overleg provinciale archiefinspecteurs). 11. Nieuwe archiefwet: In gezamenlijkheid wordt een handreiking opgesteld over de concrete effecten van de nieuwe archiefwet. Bron: CIO-office, Bijdrage VNG proeftuinen openbaarheid, 5 juli 2021.

– In de Voorjaarsnota 2021 zijn middelen toegekend, ook voor het implementeren van de Woo (zie paragraaf 2.2.6) – In juni 2021 is een collegesessie openbaarheid georganiseerd waarvoor een notitie is opgesteld over de ambtelijke en bestuurlijke opgaves bij het verbeteren van passieve en actieve openbaarmaking onder de Woo. Voorgelegd zijn een aantal 'bestuurlijke knoppen' waar het college aan kan draaien (zie paragraaf 4.2). – In het concept-programma Open Amsterdam, dat in oktober 2021 is opgesteld om de geconstateerde problemen aan te pakken, zijn ook doelen opgenomen inzake actieve openbaarheid. Het betreft in het bijzonder doelen inzake de actieve openbaarheid van de 11 verplichte categorieën in de Woo.

5 Informatievoorziening 5.1 Conclusies In welke mate rapporteert het college over de doeltreffendheid en rechtmatige openbaarmaking van informatie? Het college rapporteert in beperkte mate over de doeltreffendheid en rechtmatige openbaarmaking van informatie.

• De monitoringsinformatie waarover de ambtelijke organisatie beschikt, is deels volledig, maar niet actueel en onvoldoende relevant (paragraaf 5.2); • De informatie over doeltreffendheid en rechtmatigheid is beperkt (paragraaf 5.3). Het college wordt beperkt geïnformeerd over doeltreffendheid en rechtmatigheid van de afhandeling van Wob-verzoeken en het actief openbaar maken van informatie (paragraaf 5.3.1). De gemeenteraad is alleen in grote lijnen geïnformeerd over openbaar maken van informatie, maar nauwelijks over de doeltreffendheid en rechtmatigheid (paragraaf 5.3.2).

68

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

5.2 Monitoringsinformatie deels volledig, maar niet actueel en onvoldoende relevant Normenkader

• Monitoringsinformatie omvat de lopende en afgehandelde verzoeken, inclusief informatie over ingediende bezwaren en beroepsprocedures. • Monitoringsinformatie is actueel, relevant en volledig. Bevindingen

• Sinds het najaar van 2019 is centrale monitoringsinformatie over de afhandeling van Wob-verzoeken beschikbaar. Die omvatte aanvankelijk alleen de lopende Wob-verzoeken, maar bevat vanaf januari 2021 ook de afgehandelde verzoeken. Centraal is geen informatie beschikbaar over ingediende bezwaren en beroepsprocedures. – De rapportages aan de burgemeester waren in de periode oktober 2019 tot maart 2020 gebaseerd op de samengevoegde informatie die stadsdelen en directies wekelijks centraal aanleverde aan DJZ (zie paragraaf 2.3.3). Hierin was slechts informatie over een beperkt aantal punten opgenomen. > Voor 2019 was er geen informatie centraal beschikbaar. Het bijhouden van monitorings- en sturingsinformatie over de Wob-verzoeken werd tot halverwege 2018 op wisselende wijzen door de directies en stadsdelen gedaan. Het is op verzoek van de burgemeester in 2018 overgenomen door DJZ.245 Begin 2019 is gestart met de wekelijkse rapportage vanuit de stadsdelen en directies richting DJZ. Daar werd het eerste half jaar door DJZ niet voldoende op toegezien. Pas in de zomer van 2019 kwam het systeem van de rapportages op gang.246 > In de Excel-sjablonen van DJZ was informatie opgenomen over het organisatieonderdeel, de portefeuillehouder, de datum van het verzoek, de verzoeker, het onderwerp en de datum waarop de beslistermijn afloopt.

Soms zijn aantekeningen gemaakt over de afspraken die met de verzoeker zijn gemaakt.247 – Nadat het team Informatiecommissaris het verzamelen van informatie had overgenomen (maart 2020)248 is de inhoud van de gebruikte Excel-sjablonen uitgebreid. > In 2020 zijn toegevoegd: de verwachte afhandeldatum met een toelichting, de 'gevoeligheid' van het verzoek, het verwachte aantal te publiceren documenten, een karakterisering van de indiener, de status, het stadium van afhandeling met een toelichting en het aantal dagen in behandeling en tot de (verwachte) publicatie.249 > Vanaf januari 2021 zijn ook gegevens over afgehandelde verzoeken toegevoegd. Hierin zijn opgenomen: de datum van het verzoek, de datum van de afhandeling met en toelichting, de 'gevoeligheid', het aantal gepubliceerde documenten, de indiener en een karakterisering daarvan, het onderwerp, de

69

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

status, het stadium van afhandeling met een toelichting, het organisatieonderdeel, de portefeuillehouder, het aantal dagen in behandeling en aantal dagen tot publicatie.250 > In het monitoringssysteem is geen informatie opgenomen over de afhandeling van bezwaren en beroepen. Dergelijke informatie is er wel. Directies registeren op hun eigen wijze de bezwaar en (hoger)beroepzaken. Een deel doet dat sinds februari 2018 in Octopus (module TrueLime) 251 en een ander deel doet dat op een eigen wijze.252 Deze informatie wordt niet centraal samengebracht. Op ons verzoek is dat wel eind augustus gebeurd. De kwaliteit van de data in het gegenereerde bestand is nogal wisselend. Soms zijn gegevens niet ingevuld (bijvoorbeeld de specificatie van het Wobverzoek), terwijl vooral de directies met minder bezwaren minder gegevens bijhouden of veel globalere gegevens bijhouden. Enkele directies vermelden als startdatum slechts een bepaald jaar en niet een datum. Voor DJZ is ook weergegeven of een hoorzitting heeft plaatsgevonden en of de beslissing op het bezwaar is verdaagd. Het Juridisch Bureau geeft aan alle gegevensvelden in Octopus in te vullen, maar heeft ten behoeve van de rekenkamer een aantal velden geselecteerd.253 > Vanaf oktober 2020 wordt gewerkt met het zaaksysteem Decos, dit staat los van de gebruikte Excel-sjabloon.

In oktober 2020 is het stedelijk Wobondersteuningsteam, dat onderdeel uitmaakt van CIO-office, gestart met het registreren van de Wob-verzoeken in het zaaksysteem Decos, voor zover deze rechtstreeks binnenkomen bij CIO-office.254 Er is dus sprake van een centrale registratie van metadata van ontvangen Wob-verzoeken. En het is geen centraal datasysteem waarmee alle directies en stadsdelen werken en waarin dossiervorming plaatsvindt. Alle directies werken ook in oktober 2021 nog met hun eigen systeem, waarin ze lopende Wob-verzoeken afhandelen.255 > Ambtelijk wordt de pilot met Decos in oktober 2021 geëvalueerd (zie paragraaf 4.2). • De monitoringsinformatie is in december 2021 maar ten dele volledig en actueel. – Het aantal afgehandelde Wob-verzoeken is in december 2021 niet exact bekend, omdat: > het aantal ontvangen Wob-verzoeken niet centraal wordt geregistreerd, maar is geconstrueerd uit de maandelijks aangeleverde informatie van directies en stadsdelen;256 > de ambtelijke organisatie voor een volledig en juist overzicht sterk afhankelijk is van de aanleverende directies en stadsdelen;257 > alle kanalen binnen de gemeente openstaan voor het ontvangen van Wobverzoeken. Dit kan een WhatsApp-bericht aan een ambtenaar zijn.

Die kan op het moment van rapportage dan niet bekend zijn in het systeem.258 Bij CIO-office bestaat de verwachting dat - gezien de keuze voor de inrichting van een eenduidig centraal systeem met afspraken over de verslaglegging -

70

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

de informatie uit het overgrote deel van de andere (decentrale) systemen in beeld is en er geen groot lek bestaat;259 > het ontdubbelen van de geregistreerde ontvangen Wob-verzoeken handmatig gebeurt en daarbij soms fouten worden gemaakt, in de zin dat er te veel ontvangen Wob-verzoeken niet zijn meegeteld.260 – De monitoringsinformatie kan niet echt actueel zijn, omdat de inrichting van het monitoringsysteem dit niet toelaat. Het monitoringsysteem bestaat uit een centrale registratie, op grond van maandelijks ontvangen Excel-bestanden, die handmatig in het systeem worden ingevoerd. Het is daarom niet mogelijk om 'door een druk op de knop' de meest recente informatie te genereren. Dit zal alleen mogelijk zijn in een centraal datasysteem waarin alle directies en stadsdelen werken. – In het monitoringssysteem ontbreken nog relevante onderdelen. Door uitbreiding van de opgenomen informatie is de relevantie van het systeem in de afgelopen jaren toegenomen. Vooral de toevoeging over de gegevens van de afgehandelde verzoeken in januari 2021 was een belangrijke stap. In de registratie ontbreken gegevens over of het Wob-verzoek betrekking heeft op milieu-informatie, welk bestuursorgaan verantwoordelijk is en informatie over de afhandeling van bezwaren en beroepen.

5.3 Informatievoorziening over doeltreffendheid en rechtmatigheid is beperkt 5.3.1

College beperkt geïnformeerd over doeltreffendheid en rechtmatigheid

Normenkader

• Het college laat zich regelmatig informeren over ontwikkelingen, doeltreffendheid en rechtmatigheid van de afhandeling van Wob-verzoeken, bezwaar- en beroepsprocedures. Bevindingen

• De burgemeester wordt geïnformeerd over lopende Wob-verzoeken, maar beperkt over de doeltreffendheid en rechtmatigheid van afgehandelde Wob-verzoeken. De burgemeester wordt niet geïnformeerd over bezwaar- en beroepsprocedures. – De in oktober 2019 gestarte rapportages aan de burgemeester omvatten in het begin slechts beperkte informatie over lopende Wob-verzoeken. Vanaf de zomer van 2020 is de informatie uitgebreid. De rapportages aan de burgemeester bevatten geen informatie over afgehandelde verzoeken, over ingediende en afgehandelde bezwaren en verdere juridische afhandeling. Ook informatie over actieve openbaarmaking ontbreekt. > In de raadsvergadering van 10 juli 2019 gaf de burgemeester aan dat zij op de hoogte wilde worden gehouden van de lopende Wob-verzoeken. Daarop is een eerste rapportage aan de burgemeester aangeboden op 4 oktober 2019. Deze omvatte het totaal aantal lopende Wob-verzoeken in de vijf