A - 05 Algemene Zaken (3) 02 Bestuurlijk rapport Coalitieakkoord 2018-2022

8.3 Geen centrale sturing op uitvoering ambities College geeft opdracht tot plan van aanpak voor integrale en samenhangende sturing Een belangrijk doel van de uitvoeringsagenda was ook de wens om de ambtelijke organisatie op de juiste prioriteiten aan te sturen. In dit verband heeft het college ook expliciet opdracht gegeven aan het GMT om eind 2018 een plan van aanpak op te stellen voor een integrale en samenhangende aansturing van de ambtelijke organisatie op de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord. Een belangrijk element daarbij was het voornemen om de uitvoeringsagenda periodiek te actualiseren. Wij beschouwen dit voornemen van integrale aansturing als een belangrijk instrument om de uitvoering van het coalitieakkoord door de ambtelijke organisatie te borgen.

l Omdat de pijlers in deze routekaart niet een-op-een aansluiten op de ambities is niet altijd

duidelijk hoe deze samenhangen.

24

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT Sturing op basis van uitvoeringsagenda niet van de grond gekomen De aanpak om op basis van de uitvoeringsagenda de ambtelijke organisatie integraal aan te sturen, is niet van de grond gekomen. Hoewel er wel plannen waren opgesteld voor integrale sturing, is hier geen uitvoering aan gegeven. De uitvoeringsagenda zelf is na de eerste keer niet meer geactualiseerd of opnieuw opgesteld. De ambtenaren waarmee wij hebben gesproken bevestigen dat deze aanpak niet is gerealiseerd, maar zij konden niet duidelijk aangeven waarom dit niet is gebeurd. Mogelijke verklaringen die zijn aangedragen variëren van wisselingen in de ambtelijke top tot nieuwe, grote opgaven waaraan het college aandacht moest geven (zoals de problemen bij het Afvalenergiebedrijf). Het GMT is in ieder geval niet meer door het college gevraagd om een vervolg te geven aan de uitvoeringsagenda. Reguliere P&C-documenten lenen zich niet voor integrale en samenhangende sturing Door ons gesproken ambtenaren geven aan dat de uitvoeringsagenda wel succes had in de zin dat de agenda heeft gefunctioneerd als vliegwiel om het coalitieakkoord neer te zetten en over te dragen aan de directies.

Ook benadrukken zij dat het stopzetten van de uitvoeringsagenda en het uitblijven van een daarop geënt plan van aanpak niet betekent dat er geen sturing heeft plaatsgevonden op de uitvoering van het coalitieakkoord. Zij wijzen erop dat deze sturing plaatsvond via de reguliere planning- en controlcyclus (hierna: P&C-cyclus en P&C-documenten). Echter, zoals wij in paragraaf 8.6 meer uitgebreid zullen beschrijven, bieden de P&C-documenten (en de bijbehorende 'doelenboom') een erg beperkt inzicht in de stand van zaken van de uitvoering van de ambities en lenen zich daarmee niet voor een effectieve, samenhangende en integrale sturing op de uitvoering van het coalitieakkoord.

8.4 Organisatie van uitvoering ambities door ambtelijke organisatie oogt rommelig Uitvoeringsagenda heeft vaak geen rol van betekenis vervuld bij uitvoering ambities Voor de deelonderzoeken naar de verschillende thema's uit het coalitieakkoord hebben we betrokken ambtenaren gevraagd naar hun ervaringen met de uitvoeringsagenda. Uit deze gesprekken ontstaat een beeld dat bij het grootste deel van de negen thema's de uitvoeringsagenda geen rol van betekenis heeft vervuld bij het uitvoeren van de ambities. In één geval (het thema werk en inkomen) werd zelfs aangegeven dat men de indruk had dat de uitvoeringsagenda vooral bedoeld was om de raad te informeren over de prioriteiten van het college. Bij twee thema's werd aangegeven dat de uitvoeringsagenda wél een duidelijke rol heeft vervuld. Betrokken ambtenaren bij de thema's voorschool, primair en secundair onderwijs, en betaalbaar wonen voor lage en middenkomens geven aan dat de uitvoeringsagenda hen heeft ondersteund bij het uitvoering geven aan de ambities uit het coalitieakkoord. Bij vijf van negen thema's is sprake van (deels) systematische en integrale aanpak ambities In onze deelonderzoeken zijn we in vier gevallen een systematische en integrale aanpak van de ambities tegengekomen. Zo zagen we dat er voor het thema democratisering een speciaal programmateam was opgezet. Samen met de portefeuillehouder is toen verkend

25

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM hoe de ambities het beste konden worden ingevuld wat is uitgemond in een overzichtelijke beleidsbrief Democratisering. Een vergelijkbare systematische en integrale aanpak hebben we waargenomen bij het thema voorschool, primair en secundair onderwijs. Daar heeft het college in de Onderwijsvisiebrief 2019-2025 aangegeven hoe de ambities een plaats hebben gekregen in het onderwijsbeleid met een helder overzicht van de ingezette maatregelen. De ambities van het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij zijn uitgewerkt als onderdeel van de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050. Een kanttekening daarbij is dat de pijlers van deze 'routekaart' niet een-op-een aansluiten op de ambities waardoor de samenhang niet altijd duidelijk is. Voor schuldhulpverlening en armoede is het overgrote deel van de ambities opgenomen in de Agenda armoede en schulden 2019-2022. Een deel van de ambities is echter moeilijk of niet terug te vinden. Een van de ambities die niet in deze agenda is opgenomen, is de ambitie om 'een breed welvaartsbegrip' te introduceren en het was aanvankelijk niet bekend of en door wie dit is opgepakt.

Tot slot zijn voor het thema betaalbaar wonen voor lage en middenkomens de meeste ambities verwerkt in het opstellen van het Woningbouwplan 2018-2025 en gebruikt bij het maken van de Samenwerkingsafspraken 2020-2023 met de Amsterdamse federatie van woningbouwcorporaties en de federatie van Amsterdamse huurderskoepels. Voor overige thema's geen overzichtelijke plannen voor uitvoering ambities gemaakt Een systematische, integrale en, bovenal, overzichtelijke aanpak ontbrak bij vier thema's. Dit was het geval bij het thema werk en inkomen. Daar is geen enkel document opgesteld waarin het college integraal en systematisch uiteenzet hoe aan de ambities uitvoering zal worden gegeven. Bij de andere drie thema's troffen we een onoverzichtelijke situatie. Zo was er bij het thema zorg, Wmo en jeugdhulp geen overkoepelend plan gemaakt en was het aan afzonderlijke afdelingen overgelaten om zorg te dragen voor uitvoering van de ambities. Bij de thema's haven, circulaire economie en afval en openbare ruimte, mobiliteit en water zagen we dat meerdere (soms externe) organisatieonderdelen betrokken waren terwijl er feitelijk geen sprake leek te zijn van een vorm van coördinatie of aansturing. In beide gevallen bleek het ingewikkeld om de maatregelen waarmee uitvoering aan de ambities moest worden gegeven op een rij te krijgen.

8.5 Financiële vertaling coalitieakkoord in begroting, maar moeilijk navolgbaar Financiële paragraaf verwerkt in begroting Met onder meer een centrale stelpost is de financiële paragraaf van het coalitieakkoord in één keer in de Begroting 2019 verwerkt met de bedoeling deze stelpost later meer precies te verdelen over de beleidsprogramma's in de begroting. Deze precieze verwerking van de financiële paragraaf in de begroting is vervolgens niet in één keer gebeurd, maar op verschillende momenten. Uit de laatste interne overzichten (uit 2020) die wij van DMC hebben ontvangen, blijkt dat er nog € 5,3 miljoen (oplopend tot € 6,3 miljoen in 2022) aan structurele intensiveringen en circa € 2 miljoen aan incidentele intensiveringen niet was overgeheveld naar beleidsprogramma's. Of dit later wel is gebeurd, hebben we niet kunnen vaststellen.

26

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT Financiële vertaling moeilijk navolgbaar vanwege andere indeling financiële paragraaf De financiële paragraaf van het coalitieakkoord kent een andere indeling dan de inhoudelijke hoofdstukken uit het coalitieakkoord. Weliswaar komen de hoofdstukken terug in de financiële paragraaf, maar de daaronder opgenomen posten zijn niet eenvoudig aan te sluiten op de thema's en ambities uit het coalitieakkoord. Hierdoor is het niet goed mogelijk om per thema aan te geven welke structurele en incidentele intensiveringen er in de periode 2018-2022 worden gedaan, laat staan voor losse ambities.

8.6 Realisatie coalitieakkoord niet-navolgbaar gemaakt Uitvoeringsagenda heeft niet bijgedragen aan navolgbaarheid en dialoog De uitvoeringsagenda moest er ook aan bijdragen dat de voortgang bij het uitvoeren van de ambities van het coalitieakkoord inzichtelijk zou zijn. Door de voortgang navolgbaar te maken en de uitvoeringsagenda periodiek te actualiseren, moest een dialoog met de raad en met de Amsterdammers worden ondersteund. Een dergelijke werkwijze, waarbij op basis van voortgangsinformatie achteraf bijgestuurd kan worden, is ook een manier om te borgen dat er op een goede manier uitvoering wordt gegeven aan het coalitieakkoord. Echter, zoals we hiervoor (in paragrafen 8.2 en 8.3) al hebben geconstateerd: de uitvoeringsagenda sluit niet goed aan op het coalitieakkoord en is slechts één keer opgesteld. De uitvoeringsagenda heeft dus ook deze belangrijke functie niet kunnen vervullen.

Ook P&C-documenten bieden geen bruikbaar inzicht in voortgang uitvoering Het GMT geeft aan dat het college, op hoofdlijnen via de begrotingen, jaarrekeningen en, daarnaast, binnen portefeuilles met brieven en beleidsnota’s, inzichtelijk maakt hoe uitvoering wordt gegeven aan het coalitieakkoord: Het zoeken naar de realisatie van de doelen van raad en college moet mede ook in dit licht dus primair zijn basis vinden in de begroting en rekening en uitwerkingen van beleid (veelal ook vastgesteld door de raad) en voortgangsrapportages daarop. Bron: GMT, Feitelijke reactie op nota van bevindingen deelonderzoek navolgbaarheid, 16 september 2021. Het inzicht dat de verwerking van de ambities uit het coalitieakkoord in de P&Cdocumenten oplevert, is echter erg beperkt. Niet alleen geven de indicatoren in de begroting (en aanvankelijk in de zogenoemde 'doelenboom') geen bruikbaar inzicht in de uitvoering van gemeentelijke taken en beleid, de indicatoren kennen ook andere indelingen, rubriceringen en omschrijvingen dan de ambities uit het coalitieakkoord.m Het is niet-herleidbaar gemaakt welke doelen, activiteiten en indicatoren horen bij welke

m De bruikbaarheid van de indicatoren in de doelenboom en de begrotingen van de gemeente

Amsterdam hebben wij onderzocht in ons onderzoek Bruikbaarheid van indicatoren (juni 2020): https://publicaties.rekenkamer.amsterdam.nl/bruikbaarheid-van-indicatorenbestuurlijk-rapport/

27

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM ambities uit het coalitieakkoord. Intern bestaat ook geen document waarin een aansluiting wordt gelegd tussen de ambities uit het coalitieakkoord en de indicatoren in de begroting.n GMT: geen opdracht van raad voor centrale regie en informatievoorziening In reactie op het deelonderzoek Navolgbaarheid heeft het GMT aangegeven dat het coalitieakkoord primair een politiek document is van de coalitiepartijen. Ook stelt het GMT geen toegevoegde waarde te zien in een aparte integrale rapportage over de uitvoering van het coalitieakkoord, dit zou zelfs tot verwarring kunnen leiden volgens het GMT. De afwezigheid van bruikbare en overzichtelijke informatie over de uitvoering van het coalitieakkoord wordt door het GMT verder gerechtvaardigd doordat een expliciete opdracht van de raad hiertoe ontbreekt: Bij de vaststelling van het coalitieakkoord heeft de gemeenteraad geen opdracht gegeven over de wijze waarop uitvoering moet worden gegeven aan deze afspraken of de mate waarin hier centraal regie en informatievoorziening moet plaatsvinden. Bron: GMT, Reactie op voorlopige bevindingen, 22 april 2021.

8.7 Gevolgen herijking voor ambities coalitieakkoord niet in beeld Voor het wijzigen van het coalitieakkoord is geen vaste werkwijze of procedure. Voor zover bekend is het herstelplan Samen sterker uit de crisis de enige grootschalige bijstelling van het coalitieakkoord geweest. Hoe de aanpassingen uit het herstelplan beleidsinhoudelijk de oorspronkelijke ambities raken, is niet goed te bepalen. De onderwerpen met nieuwe activiteiten uit het herstelplan zijn moeilijk of niet aan te sluiten op de inhoud van het coalitieakkoord. Hoewel in het herstelplan wordt gemeld dat ook de bestaande prioriteiten (ambities) van de gemeenteraad (deels) worden losgelaten, is niet verder beschreven wat dit dan inhoudt. Financieel valt dit nog enigszins uit de financiële paragraaf van het herstelplan op te maken; deze indeling is echter weinig gedetailleerd en biedt geen inzicht in beleidsinhoudelijke keuzes. De ambtelijke organisatie geeft aan dat er geen overzicht is van meer gedetailleerde keuzes die zijn gemaakt, en benadrukt dat er gekozen is om vooral na 2022 te besparen op de ambities uit het coalitieakkoord zodat deze keuzes later alsnog kunnen worden gemaakt. Dit betekent dat het vooralsnog niet duidelijk is in welke mate de oorspronkelijke ambities in stand zijn gehouden of zijn losgelaten.

9 Vertaling in maatregelen niet altijd in lijn met ambities Wij constateren dat de ambities erg wisselend zijn vertaald naar concrete maatregelen en niet altijd in lijn met de intenties uit het coalitieakkoord. Uit gesprekken die wij hebben

n Het is in dit opzicht ook vermeldenswaardig dat in de instructie voor de ambtelijke organisatie

voor het formuleren van doelen en activiteiten (en bijbehorende indicatoren) voor de doelenboom in het geheel niet werd gerefereerd aan de ambities van het coalitieakkoord.

28

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT gevoerd met betrokken ambtenaren blijkt dat de uitvoeringsagenda in de meeste gevallen niet of nauwelijks een rol heeft gespeeld bij het concretiseren van de ambities. Daarnaast hebben wij bij slechts vijf van de negen door ons onderzochte thema's een systematische en integrale uitwerking van de ambities aangetroffen. Bij de andere vier thema's troffen we veelal een weinig overzichtelijke situatie aan waarbij het niet eenvoudig te achterhalen was hoe uitvoering aan de ambities was gegeven (zie ook paragraaf 8.4). Als we meer kijken naar de concrete maatregelen die zijn gepland, dan valt inhoudelijk op dat de invulling regelmatig sterk verschilt tussen de thema's. Deze verschillen doen zich voor in de mate waarin de ambities zijn ingevuld met nieuwe maatregelen of de mate waarin het uitvoeren van de maatregelen direct voor de stad en de Amsterdammer merkbaar is. Ook zien we dat de relevante aspecten van een groot deel van ambities meestal zijn gedekt door de voorgenomen maatregelen, maar zien we daarbij de nodige variatie tussen thema's. Dit impliceert dat het ook regelmatig voorkomt dat minimaal een deel van de belangrijke aspecten van een ambitie niet zijn vertaald naar maatregelen.

In het geval van passendheid van de voorgenomen maatregelen zien we daarentegen weinig variatie: meestal passen deze goed bij de strekking van de ambities. Methode beoordelen van maatregelen In dit hoofdstuk gaan we, onder andere, in op met wat voor soort maatregelen het college uitvoering wilde geven aan de ambities en of deze voorgenomen maatregelen passen bij deze ambities en de relevante aspecten van de ambities dekken. Dit hebben wij onderzocht in de negen deelonderzoeken naar de door ons geselecteerde thema's uit het coalitieakkoord. Voor elk thema hebben wij aan de ambtelijke organisatie verzocht om ons een overzicht van de maatregelen te geven die per ambitie waren uitgewerkt. De omschrijving van deze maatregelen en eventuele aanvullende informatie verstrekt door de ambtelijke organisatie hebben wij gebruikt om te beoordelen wat voor soort maatregel het betrof en of de maatregel passend was voor betreffende ambitie. Voor de dekkendheid hebben wij per ambitie uit de tekst van het coalitieakkoord de in onze ogen belangrijkste elementen geïdentificeerd. Vervolgens zijn wij nagegaan in hoeverre de door de ambtelijke organisatie aangeleverde maatregelen deze aspecten dekten. In het vervolg van dit hoofdstuk geven we eerst een beschrijving van het soort maatregelen dat is ingezet om uitvoering te geven aan de ambities.

Daarna beoordelen we inhoudelijk of de ingezette maatregelen waarmee het college, volgens de ambtelijke organisatie, uitvoering wilde geven, passend en dekkend zijn voor de betreffende ambities.

9.1 Variatie tussen thema's in soorten voorgenomen maatregelen Gemiddeld genomen iets meer dan de helft voorgenomen maatregelen nieuw In onze deelonderzoeken hebben wij de ambtelijke organisatie gevraagd aan te geven in hoeverre er bij de voorgenomen maatregelen om uitvoering te geven aan de ambities sprake was van nieuw beleid of nieuwe activiteiten. Uit deze inventarisatie blijkt dat,

29

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM gemiddeld, bij iets meer dan de helft van de maatregelen dit het geval was (ruim 50%). Als er geen sprake was van nieuw beleid of nieuwe activiteiten, dan bestonden de maatregelen uit het continueren of intensiveren van bestaand beleid. In tabel 9.1 hebben we de uitkomsten van deze inventarisatie ook per thema weergegeven. Daaruit blijkt dat het gemiddelde aandeel van nieuw beleid en nieuwe activiteiten sterk varieert. Het hoogste aandeel nieuw beleid en nieuwe activiteiten is zichtbaar bij de thema's democratisering; haven, circulaire economie en afval; klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij; schuldhulpverlening en armoede en openbare ruimte, mobiliteit en water. Het thema werk en inkomen valt op doordat het aandeel nieuwe maatregelen als enige duidelijk lager is dan het gemiddelde. Het hoeft natuurlijk geen probleem te zijn dat er is gekozen om via intensiveringen van bestaande maatregelen nieuwe ambities te realiseren. Maar dit onderstreept wel het belang van een heldere uitwerking die wordt gedeeld met de gemeenteraad: was het ook de bedoeling van de gemeenteraad om overwegend bestaand beleid voort te zetten? Ruim de helft van voorgenomen maatregelen resultaatgericht Wij hebben de aangeleverde maatregelen ook beoordeeld op het nagestreefde resultaat.

Concreet betekent dit dat we, op basis van de omschrijving van de maatregel en eventueel aanvullende informatie, zijn nagegaan of het in de verwachting ligt dat een Amsterdammer direct wat zal merken van de uitvoering van de maatregel. Als dat het geval is, hebben wij dergelijke maatregelen getypeerd als 'resultaatgericht'. Als maatregelen niet resultaatgericht zijn, dan zijn het maatregelen die meer gericht zijn op de interne organisatie en het creëren van randvoorwaarden. Het gaat dan, bijvoorbeeld, om het aanpassen van procedures en processen of het uitvoeren van (verkennende) onderzoeken. Wij schatten in dat, gemiddeld genomen, ruim meer dan de helft van de ambities is ingevuld met resultaatgerichte maatregelen (ruim 60%). Uit tabel 9.1 blijkt dat de variatie tussen de onderzochte thema's relatief beperkt is. De thema’s democratisering; klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij; schuldhulpverlening en armoede en werk en inkomen zijn minder dan gemiddeld uitgewerkt met resultaatgerichte maatregelen. Ook hier is dit niet noodzakelijkerwijs een tekortkoming; dat hangt af van wat hierbij de intenties en verwachtingen van de gemeenteraad waren.

30

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Tabel 9.1 - Aandeel nieuwe en resultaatgerichte maatregeleno Onderzochte thema's uit het coalitieakkoord

Aantal ambities in het themap

Gemiddeld aandeel nieuwe maatregelen

Gemiddeld aandeel resultaatgerichte maatregelen

Betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens

16

●●●○○

●●●●○

Democratisering

12

●●●●○

●●●○○

Haven, circulaire economie en afval

11

●●●●○

●●●●○

Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij

22

●●●○○

●●●○○

Openbare ruimte, mobiliteit en water

7

●●●●○

●●●●○

Schuldhulpverlening en armoede

11

●●●●○

●●●○○

Voorschool, primair en secundair onderwijs

10

●●●○○

●●●●○

Werk en inkomen

11

●●○○○

●●●○○

Zorg, Wmo en jeugdhulp

14

●●●○○

●●●●○

Totaal

114

●●●○○

●●●●○

●: 0-20% ●●: 21-40% ●●●: 41-60% ●●●●: 61-80% ●●●●●: 81-100%

9.2 Voorgenomen maatregelen meestal passend bij ambities Bij verreweg de meeste onderzochte ambities zijn maatregelen (grotendeels) passend Per thema hebben we in de deelonderzoeken de voorgenomen maatregelen om uitvoering

o De weergegeven aandelen zijn gebaseerd op gemiddelden per ambitie binnen de desbetreffende

thema's. In sommige gevallen is het voorgekomen dat de ambtelijke organisatie aangaf dat een maatregel aan meerdere ambities bijdroeg. In dat geval is de maatregel bij de berekening van de gemiddelden van alle betreffende ambities meegeteld. p Voor de thema's haven, circulaire economie en afval en klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij hebben we enkele ambities uit het coalitieakkoord uitgesplitst naar subambities.

31

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM te geven aan de ambities beoordeeld op passendheid. Een passende maatregel heeft een duidelijke inhoudelijke relatie met de ambitie waardoor uitvoering daarvan verondersteld mag worden bij te dragen aan de realisatie van de betreffende ambitie. Daarvoor hebben we gekeken naar eventuele bestuurlijk vastgestelde documenten (zoals een plan van aanpak om de ambities uit te voeren) waarin deze relatie expliciet wordt bekrachtigd. Maar bij afwezigheid van dergelijke bestuurlijke documenten hebben we ook gekeken naar de omschrijvingen van de aangeleverde maatregelen, eventuele aanvullende informatie daarover en de teksten van de ambities zelf. Bij alle negen thema's constateren wij dat er in de meeste gevallen sprake is van passende maatregelen. Bij ongeveer 90% van de door ons onderzochte ambities is sprake van passende of grotendeels passende maatregelen. Beperkte verschillen tussen de negen onderzochte thema's In tabel 9.2 zijn de uitkomsten van de beoordeling van de passendheid van de maatregelen weergegeven per thema. De verschillen tussen de onderzochte thema's zijn beperkt. Het aandeel ambities met (grotendeels) passende maatregelen laat relatief weinig variatie zien. De thema's democratisering en openbare ruimte, mobiliteit en water scoren lager dan gemiddeld.

Bij beide thema's hebben we een of meer ambities aangetroffen waarbij het voor ons niet mogelijk was om te beoordelen of de voorgenomen maatregelen passend waren omdat de ambities waren komen te vervallen of waren samengevoegd met gelijkluidende ambities. De thema's haven, circulaire economie en afval en klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij scoren weliswaar hoog (min of meer vergelijkbaar met het gemiddelde), maar omvatten elk één ambitie waarbij wij constateren dat er in het geheel geen sprake is geweest van passende maatregelen. Het gaat dan om de ambitie om in de haven steenkolenoverslag en andere fossiele activiteiten te vervangen en de ambitie dat de gemeente een lokaal publiek-privaat klimaatakkoord sluit.

Tabel 9.2 - Passendheid maatregelen per thema uit coalitieakkoord Onderzochte thema's uit het coalitieakkoord

Aantal ambities in het themaq

Aandeel ambities met (grotendeels) passende maatregelen

Meer informatie

Betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens

16

●●●●●

Deelrapport 5.1.3

Democratisering

12

●●●●○

Deelrapport 3.13

Haven, circulaire economie en afval

11

●●●●●

Deelrapport 5.1

q Voor de thema's Haven, circulaire economie en afval en Klimaat, energietransitie en Amsterdam

aardgasvrij hebben we enkele ambities uit het coalitieakkoord uitgesplitst naar subambities.

32

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Onderzochte thema's uit het coalitieakkoord

Aantal ambities in het themaq

Aandeel ambities met (grotendeels) passende maatregelen

Meer informatie

Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij

22

●●●●●

Deelrapport 5.1.1

Openbare ruimte, mobiliteit en water

7

●●●●○

Deelrapport 5.1.1

Schuldhulpverlening en armoede

11

●●●●●

Deelrapport 4.1.3

Voorschool, primair en secundair onderwijs

10

●●●●●

Deelrapport 5.1.2

Werk en inkomen

11

●●●●●

Deelrapport 5.1.2

Zorg, Wmo en jeugdhulp

14

●●●●●

Deelrapport 4.1.2

Totaal

114

●●●●●

●: 0-20% ●●: 21-40% ●●●: 41-60% ●●●●: 61-80% ●●●●●: 81-100%

9.3 Kwart van ambities niet volledig gedekt door maatregelen Bij ongeveer 25% geen sprake van volledig of grotendeels dekkend maatregelenpakket In onze deelonderzoeken hebben we beoordeeld in hoeverre de voorgenomen maatregelen alle relevante aspecten van de ambities dekken. Dit hebben we gedaan op basis van onze eigen lezing van de ambities waarbij we de belangrijkste aspecten hebben geïdentificeerd. Vervolgens zijn we nagegaan in hoeverre deze door de voorgenomen maatregelen werden geadresseerd. Bij bijna 75% van de 114 onderzochte ambities constateren we dat alle relevante aspecten met maatregelen zijn gedekt. Dit impliceert echter ook dat bij ongeveer 25% van de onderzochte ambities dit niet het geval is. Niet-volledige dekking ambitie vaak gevolg van onvolledige vertaling naar maatregelen In de meeste gevallen waar sprake is van een niet-volledig dekkend maatregelenpakket komt dit doordat het college en de ambtelijke organisatie een belangrijk deel van de ambitie niet hebben vertaald naar maatregelen. Een voorbeeld van een dergelijk onvoldoende dekkend maatregelenpakket doet zich voor bij de ambitie om de gemeentelijke organisatie zoveel mogelijk te laten bijdragen aan CO2-reductie, onder meer door het eigen vastgoedbezit klimaatneutraal te maken (uit het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij). Bij deze ambitie constateerden we onder

33

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM andere dat de ambitie van klimaatneutraal vastgoed zo smal mogelijk is geïnterpreteerd. Een tweede voorbeeld doet zich voor bij het thema werk en inkomen bij de ambitie waar de samenwerking met sociale firma's moest worden verbeterd en budgetten voor zorg en werk 'slim gebundeld moesten worden.' Daarbij constateerden we dat voor het onderdeel 'slim bundelen' geen maatregelen zijn getroffen. Een derde voorbeeld zien we bij het thema zorg, Wmo en jeugdhulp waar geen maatregelen zijn gekoppeld aan het voornemen om jonge mensen zoveel als mogelijk een stem te geven in de zorg die zij krijgen. Soms ontstaat door formulering of latere besluitvorming onduidelijkheid Het komt soms voor dat de formulering van de ambitie onvoldoende houvast biedt om te beoordelen of de voorgenomen maatregelen dekkend zijn. Dit doet zich voor bij het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij waar de eerste ambitie in feite overkoepelend is aan alle andere ambities en daardoor zeer algemeen is geformuleerd. Bij het thema openbare ruimte, mobiliteit en water is bij de ambitie voor reiniging en handhaving onduidelijk wat het precies inhoudt dat dit een 'stevige prioriteit wordt'.

Tot slot komt het een enkele keer voor dat we constateren dat het niet duidelijk is of maatregelen een ambitie dekken omdat een later raadsbesluit inhoudelijk niet geheel overeenkomt met de ambitie, terwijl het niet duidelijk is of de ambitie zelf is losgelaten door de raad. Een voorbeeld hiervan is de ambitie om per buurt een buurtbudget in te stellen (uit het thema democratisering). Het naderhand door de raad vastgestelde beleidskader buurtbudgetten laat de mogelijkheid open dat niet in alle buurten buurtbudgetten worden ingesteld. Mate van dekkendheid varieert tussen de thema's In tabel 9.3 hebben we de uitkomsten per thema weergegeven. Daarin is de nodige variatie zichtbaar. De relevante aspecten van de ambities uit de thema’s voorschool, primair en secundair onderwijs; schuldhulpverlening en armoede en betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens zijn meer dan gemiddeld gedekt door de voorgenomen maatregelen. Bij de thema's openbare ruimte, mobiliteit en water en klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij is de uitwerking daarentegen in ongeveer de helft van ambities niet (grotendeels) dekkend.

Tabel 9.3 - Dekkendheid maatregelen per thema uit coalitieakkoord Onderzochte thema's uit het coalitieakkoord

Aantal ambities in het themar

Aandeel ambities met (grotendeels) dekkende maatregelen

Meer informatie

Betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens

16

●●●●●

Deelrapport 5.1.3

r Voor de thema's haven, circulaire economie en afval en klimaat, energietransitie en Amsterdam

aardgasvrij hebben we enkele ambities uit het coalitieakkoord uitgesplitst naar subambities.

34

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Onderzochte thema's uit het coalitieakkoord

Aantal ambities in het themar

Aandeel ambities met (grotendeels) dekkende maatregelen

Meer informatie

Democratisering

12

●●●●○

Deelrapport 3.13

Haven, circulaire economie en afval

11

●●●●○

Deelrapport 5.2

Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij

22

●●●○○

Deelrapport 5.1.2

Openbare ruimte, mobiliteit en water

7

●●●○○

Deelrapport 5.1.2

Schuldhulpverlening en armoede

11

●●●●●

Deelrapport 4.1.4

Voorschool, primair en secundair onderwijs

10

●●●●●

Deelrapport 5.1.3

Werk en inkomen

11

●●●●○

Deelrapport 5.1.3

Zorg, Wmo en jeugdhulp

14

●●●●○

Deelrapport 4.1.3

Totaal

114

●●●●○

●: 0-20% ●●: 21-40% ●●●: 41-60% ●●●●: 61-80% ●●●●●: 81-100%

10 Niet altijd concrete stappen gezet om ambities uit te voeren Bij ruim de helft van de ambities zijn de voorgenomen maatregelen uitgevoerd In onze deelonderzoeken zijn we nagegaan in hoeverre het college en de ambtelijke organisatie daadwerkelijk concrete stappen hebben gezet om uitvoering te geven aan de ambities uit het coalitieakkoord. We concluderen dat er concrete stappen zijn gezet als bij de voorgenomen maatregelen de beoogde inspanningen zijn gepleegd en de beoogde resultaten zijn behaald. Uit onze deelonderzoeken blijkt dat bij ruim de helft van de ambities ook daadwerkelijk stappen zijn gezet in de uitvoering. Van de 114 ambities die we hebben onderzocht, constateren we dat er bij ruim 60% geheel of grotendeels sprake is

35

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM van concrete stappen. Tussen de onderzochte thema's varieert dit percentage, echter de thema's zijn op dit punt niet zonder meer met elkaar vergelijkbaar. De reden daarvoor is dat de complexiteit van de opgenomen ambities eveneens kan variëren binnen en tussen thema's. Wij kunnen daardoor niet uitsluiten dat verschillen tussen thema’s ontstaan, doordat de opgave voor het college en de ambtelijke organisatie om de ambities uit te voeren doorwerkt in de mate waarin men erin is geslaagd om in een thema concrete stappen te zetten. Om deze reden presenteren wij, in tegenstelling tot de voorgaande paragrafen, geen uitsplitsing naar de verschillende onderzochte thema's. In de digitale rapportage is een interactieve tabel opgenomen waarin per ambitie onze belangrijkste bevindingen kunnen worden opgezocht. Deze tabel is hier vinden. We benadrukken verder dat het zetten van concrete stappen niet vanzelfsprekend betekent dat het effect of doel van de ambitie is gerealiseerd, zie ook het kader hieronder en hoofdstuk 5. Concrete stappen: wat houdt het in en hoe hebben we het onderzocht? In dit onderzoek zijn wij nagaan of er concrete stappen zijn gezet om uitvoering te geven aan de ambities van het coalitieakkoord. We zijn niet nagegaan of het nagestreefde effect of doel ook is bereikt. De reden daarvoor is dat dit soms lastig is vast te stellen.

Ambities hebben vaak betrekking op effecten en doelen die pas na verloop van tijd (en soms na verloop van veel tijd) echt zichtbaar worden en onderzocht kunnen worden. Daarnaast vraagt onderzoek naar de realisatie van effecten en doelen vaak om meer diepgang dan in dit onderzoek, waarbij we 114 ambities hebben onderzocht, haalbaar is. De beoordeling of bij de uitvoering van de voorgenomen maatregelen sprake is van concrete stappen hebben we gedaan op basis van door de ambtelijke organisatie aangeleverde informatie over (tussen)doelstellingen, concrete resultaten en informatie over ingezette financiële middelen en personeel. Deze informatie hebben wij niet nader gecontroleerd op juistheid en volledigheid. Beperkte dekking relevante aspecten van ambities door uitgevoerde maatregelen In sommige gevallen waar wij constateren dat er geen sprake is van (grotendeels) concrete stappen, hangt dit voor een deel samen met eerdere bevindingen ten aanzien van de dekkendheid van de ingezette maatregelen (zie paragraaf 9.3). In deze gevallen zijn relevante aspecten van een ambitie niet of onvolledig vertaald naar maatregelen. Dat leidt dan vervolgens meestal tot het oordeel dat er sprake is van het uitblijven van concrete stappen aangezien een ambitie niet of deels is opgepakt door het college en de ambtelijke organisatie.

Ontbreken van goede informatie over uitvoering maatregelen en behaalde resultaten In een aantal gevallen ontbrak (op onderdelen) geschikte informatie om een oordeel te geven over de mate waarin uitvoering is gegeven aan de ambities. Het gaat dan om informatie over de bereikte voortgang bij de uitvoering of om het ontbreken van duidelijke maatstaven (zoals doelstellingen) waarmee bepaald kan worden of de uitvoering volgens plan is verlopen. Zo ontbrak voor vier ambities van het thema werk en inkomen geschikte informatie over de uitvoering van maatregelen of een meetbare doelstelling voor de uitvoering. Een voorbeeld hiervan is de ambitie om de caseload van medewerkers te

36

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT verlagen, zodat zij meer persoonlijke aandacht kunnen geven aan Amsterdammers die ondersteuning van de gemeente nodig hebben. Voor 2019 is nog wel bekend hoe de caseload zich heeft ontwikkeld (een daling van gemiddeld 1:280 naar 1:200), maar over de jaren daarna is geen informatie beschikbaar. Verklaring achterblijven concrete stappen Naast al de hiervoor genoemde redenen voor het (deels) uitblijven van concrete stappen, hebben we bij diverse ambities ook gezien dat de uitvoering van de voorgenomen maatregelen niet de resultaten heeft opgeleverd die verwacht werden of als doel waren gesteld. In onze deelonderzoeken hebben we niet uitputtend onderzocht welkeverklaringen aan dit soort achterblijvende resultaten ten grondslag liggen. Dat neemt niet weg dat de ambtelijke organisatie ons in sommige gevallen expliciete verklaringen gaf. Eén daarvan is de coronacrisis. Zo zijn maatregelen door deze crisis wel voorbereid, maar uiteindelijk niet uitgevoerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om het afzien van de uitbreiding van de doelgroep van de armoedevoorzieningen van 120% van het Wettelijk Sociaal Minimum naar 130% (schuldhulpverlening en armoede).

Nog een voorbeeld is te vinden bij het thema openbare ruimte, mobiliteit en water waar de invoering van de reclamebelasting is uitgesteld en de ambitie om met technologie (zware) verkeersstromen te beïnvloeden zijn vertraagd als gevolg van de coronacrisis. Een andere reden die werd genoemd, is dat de ambitie en de bijbehorende maatregelen niet uitvoerbaar bleken vanwege wettelijke belemmeringen (of afhankelijkheden van ontwikkelingen daarin). Een voorbeeld hiervan is de ambitie uit het thema betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens om nieuwbouw te reserveren voor Amsterdammers die een betaalbare huurwoning verlaten wat wettelijk (nog) niet is toegestaan. Meer voorbeelden zijn de ambities om bovenwettelijke eisen te stellen aan de energieprestatie van nieuwbouw en het aardgasvrij bouwen van nieuwbouwwijken uit het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij waarvoor de gemeente de bevoegdheden miste om hier uitvoering aan te geven.

11 Concrete stap is nog geen garantie voor resultaat In dit onderzoek hebben we ons vooral gericht op het functioneren van het coalitieakkoord als sturingsinstrument. Daarvoor hebben we ons geconcentreerd op het onderzoeken van zaken die beïnvloedbaar zijn en bijgestuurd kunnen worden: het vertalen van de ambities naar maatregelen en de mate waarin concrete stappen zijn gezet om met de gekozen maatregelen uitvoering te geven aan de ambities. Maar het zetten van concrete stappen betekent nog niet vanzelfsprekend dat het nagestreefde resultaat of effect ook daadwerkelijk is bereikt of dichterbij is gekomen. Dit hebben wij in dit onderzoek niet systematisch en uitputtend onderzocht. De reden daarvoor is allereerst (zoals ook in hoofdstuk 6 vermeld) dat dit gegeven de reikwijdte van dit onderzoek (naar in totaal 114 ambities) simpelweg niet haalbaar is. Daarnaast zal het in veel gevallen op dit moment nog te vroeg zijn om betekenisvolle uitspraken te kunnen

37

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM doen over gerealiseerde effecten. Dat neemt niet weg dat we gaandeweg dit onderzoek wél in sommige gevallen bevindingen hebben gedaan die erop wijzen dat de behaalde resultaten en effecten soms anders lijken dan bedoeld. We zien in de negen deelonderzoeken drie situaties die zich voordoen: 1 De behaalde resultaten ogen niet-bestendig; 2 Er zijn twijfels over de behaalde effecten; 3 De haalbaarheid van langetermijndoelen lijkt in het geding. Elk van deze situaties lichten we hieronder nog toe en voorzien we van een voorbeeld uit onze negen deelonderzoeken. Behaalde resultaten ogen soms niet-bestendig Bij een aantal ambities zien we dat er weliswaar concrete stappen zijn gezet, maar dat het de vraag is in hoeverre deze stappen niet snel hun werking verliezen als er geen vervolg komt. Het is met andere woorden twijfelachtig of de gezette concrete stappen wel bestendig zijn. Een voorbeeld hiervan is het tijdelijke karakter van het programma Democratisering. Democratisering: een programma dat afloopt De uitvoering van de ambities uit het thema democratisering is vormgegeven als programma. Dit programma loopt in principe af na deze collegeperiode. Het is daarmee de vraag, gezien de signalen dat democratisering nog niet echt is geworteld binnen de ambtelijke organisatie, of verdere voortgang op het vlak van democratisering nog te verwachten is.

Bereikt effect met concrete stappen soms twijfelachtig In de deelonderzoeken zagen we dat het zetten van concrete stappen niet altijd betekent dat het nagestreefde effect is bereikt. Dat kan doordat er sprake lijkt te zijn van een (onverwacht) neveneffect dat is opgetreden of doordat het gewenste effect is uitgebleven. Een voorbeeld hiervan zien we bij het onderzoek naar het thema voorschool, primair en secundair onderwijs waarbij we concluderen dat er beperkt extra geïnvesteerd wordt in scholen die dat het hardst nodig hebben. Voorschool, primair en secundair onderwijs: waar komt extra investering terecht? We constateren dat het college concrete stappen heeft gezet om uitvoering te geven aan de ambitie om extra te investeren in achterstandsleerlingen en scholen die dat het hardst nodig hebben (thema voorschool, primair en secundair onderwijs). De gehanteerde werkwijze – een vast bedrag per leerling - zorgt er echter ook voor dat bij een gelijk aantal achterstandsleerlingen een kleine school (met een hoger percentage achterstandsleerlingen) hetzelfde subsidiebedrag ontvangt als een grote school (lager percentage achterstandsleerlingen). Deze werkwijze leidt er in de praktijk toe dat er beperkt éxtra geïnvesteerd wordt in scholen die dat het hardst (hoog percentage achterstandleerlingen) nodig hebben.

38

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT Haalbaarheid langetermijndoelen lijkt soms in het geding Soms bleken de ambities betrekking te hebben op doelen die (ver) in de toekomst liggen. Dat speelt nadrukkelijk bij het thema klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij. Het komt dan voor dat wij constateren dat weliswaar concrete stappen zijn gezet om uitvoering te geven aan dit soort ambities, maar dat de gezette stappen waarschijnlijk onvoldoende zijn om het beoogde doel in de toekomst te kunnen realiseren. Een voorbeeld hiervan is onze constatering dat er wordt ingeschat dat de CO2-reductie in 2030 zal achterblijven bij de doelstelling van 55%. Schattingen dat CO2-reductie in 2030 zal achterblijven bij doelstelling van 55% Ondanks dat de maatregelen overwegend passend en dekkend zijn en er concrete stappen zijn ondernomen, is duidelijk geworden dat er nog meer maatregelen nodig zijn om Amsterdam op de lange termijn klimaatneutraal en aardgasvrij te maken. Volgens de inschattingen van CE Delft zal de CO2-reductie in 2030 uitkomen tussen de 7 en 54%. Met de huidige maatregelen komt de CO2-reductie uit op 37% ten opzichte van 1990. Het college wil zoeken naar mogelijkheden om alsnog uit te komen op 55%.

Slotopmerking Voor de duidelijkheid de hierboven genoemde kanttekeningen beschouwen wij niet zonder meer als een aanwijzing dat de uitvoering van het coalitieakkoord (en de sturing daarop) is tekortgeschoten. Tegenvallende effecten en resultaten kunnen namelijk daar wel het gevolg van zijn, maar er kan natuurlijk ook sprake zijn van onvoorziene mee- en tegenvallers die niet of moeilijk beïnvloedbaar zijn. We vinden het desalniettemin vermeldenswaardig om op deze kanttekeningen bij de gezette concrete stappen te wijzen. In de deelonderzoeken kunt u meerdere voorbeelden van de hier genoemde kanttekeningen aantreffen.

39

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Hoofdconclusie Met dit onderzoek zijn we nagegaan of het coalitieakkoord naar behoren functioneert als sturingsinstrument voor de gemeenteraad. Daarvoor hebben we de volgende onderzoeksvraag beantwoord:

In hoeverre is de realisatie van de ambities uit het Coalitieakkoord 2018-2022 navolgbaar en zijn er concrete stappen gezet om de ambities uit het coalitieakkoord te realiseren?

12 Hoofdconclusie Het coalitieakkoord is met veel inspanningen tot stand gekomen, geamendeerd en vastgesteld door de gemeenteraad. Voor het uitvoeren van de ambities uit het coalitieakkoord heeft de gemeenteraad meer dan € 700 miljoen beschikbaar gesteld. We constateren echter dat een integraal overzicht van wat er van de ambities uit het coalitieakkoord terecht is gekomen, ontbreekt. Daarmee is niet goed navolgbaar in hoeverre de ambities uit het coalitieakkoord zijn gerealiseerd. Bij de aanvang van de coalitieperiode zijn met de uitvoeringsagenda door het college wel pogingen ondernomen om de realisatie van ambities inzichtelijk te maken, maar hier is geen verdere invulling aan gegeven. De ambtelijke organisatie vindt dit ook geen probleem, omdat deze hiervoor geen opdracht heeft ontvangen van de gemeenteraad en het college er verder niet op heeft aangedrongen. Het ontbreken van een integraal overzicht betekent vanzelfsprekend niet dat er met het coalitieakkoord in de uitvoering weinig is gedaan. Uit onze negen deelonderzoeken naar de uitvoering van de ambities van belangrijke thema's uit het coalitieakkoord ontstaat echter een wisselend beeld over de wijze waarop dit is gedaan en wat dit heeft opgeleverd.

De manier waarop uitvoering is gegeven aan de 114 onderzochte ambities lijkt inhoudelijk vaak wel passend (ongeveer 90% van de ambities), maar het komt vrij vaak voor dat belangrijke elementen uit ambities onderbelicht blijven (ongeveer 25%). De uitvoering lijkt vaak serieus te zijn opgepakt, maar toch zien wij bij ongeveer een derde van de ambities dat er sprake is van beperkte (of geen) concrete stappen. Tot slot zien wij bij diverse ambities aanwijzingen dat de uiteindelijk behaalde resultaten anders uit lijken te pakken dan bedoeld. We zien dus dat het niet vanzelfsprekend is dat aan alle elementen van de ambities in het coalitieakkoord invulling en uitvoering is gegeven. Of dat erg is, is vooral een politiek oordeel. Maar om dat oordeel te kunnen vellen is overzicht nodig en dat is er nu niet. Daardoor wordt de gemeenteraad beperkt in zijn mogelijkheden om toe te zien op de uitvoering van de gestelde prioriteiten en om deze waar nodig bij te sturen. Dit laatste zien wij ook bij de

40

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT bijstelling van het coalitieakkoord als gevolg van de coronacrisis: de consequenties daarvan voor de oorspronkelijke ambities zijn niet in beeld.

13 Analyse We zien een aantal mogelijke oorzaken voor het gebrekkige zicht op de uitvoering en realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord en een consequentie die daaruit kan ontstaan. Het coalitieakkoord zelf vormt niet het probleem Hierbij is het te makkelijk om te wijzen naar de formuleringen van ambities in het coalitieakkoord. In onze deelonderzoeken laten we op verschillende plekken zien dat ambities regelmatig niet duidelijk en concreet geformuleerd zijn. Bij een 'normaal' beleidsstuk zouden we dan concluderen dat, omdat het beleid aan de voorkant niet goed is geformuleerd, we achteraf lastig of niet kunnen vaststellen of wat beoogd werd ook is gerealiseerd. Maar deze redenering kan niet worden gebruikt voor de beoordeling van een coalitieakkoord. Daarvoor heeft het coalitieakkoord te veel verschillende functies (zie hoofdstuk 3) en het wordt bovendien in zeer hoog tempo met de inbreng van veel verschillende partijen door raadsleden zelf geschreven. In die situatie is het begrijpelijk dat niet alle ambities helemaal concreet en duidelijk zijn. Hoe concreter hoe beter, maar dat dit bij aanvang van een bestuursperiode nog niet helemaal op orde is, is begrijpelijk en te verwachten. Het is echter wel zaak dat onduidelijkheden gaandeweg worden verhelderd; dat vraagt om een proces dat op gang moet komen nadat het coalitieakkoord is vastgesteld.

Dat proces is niet goed verlopen en we zien daarvoor diverse verklaringen, te beginnen met de raadsbehandeling van het akkoord. Coalitieakkoord leidt altijd tot een opdracht Een coalitieakkoord is vormvrij en kent, vanuit wet- en regelgeving, geen voorschriften voor de betekenis ervan, de wijze waarop erover wordt besloten en welk vervolg het moet krijgen. Deze vrijheid biedt de ruimte aan gemeenteraden om een vorm te kiezen die het beste past bij de gemeente. Welke keuzes de gemeenteraad hierbij ook maakt, in onze optiek is er altijd sprake van een opdracht aan het college en daarmee ook van kaderstelling. Dat is zeker het geval als het coalitieakkoord in de vorm is gegoten van een expliciet raadsbesluit met financiële paragraaf zoals bij het huidige coalitieakkoord in Amsterdam het geval is. Maar dat geldt ook in het geval het coalitieakkoord hoofdzakelijk als een politiek document wordt gezien; immers is er ook dan sprake van afspraken en kaders waaraan de coalitiepartijen zich onderling verbinden. Het verschil is dat bij een dergelijk politiek document, het document zelf niet formeel bekrachtigd hoeft te worden door de raad met het doel kaders te stellen voor de komende periode, maar dat de afspraken wel op een later tijdstip, wellicht meer uitgewerkt, moeten worden vertaald naar expliciete kaders die door de gemeenteraad worden vastgesteld.

Want als deze kaders uit zouden blijven, wordt het bereikte coalitieakkoord een uitermate leeg en betekenisloos document.

41

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Gemeenteraad laat te veel ruimte bij opdracht aan college We zien dat de gemeenteraad het coalitieakkoord uitvoerig heeft behandeld in de raadsvergadering en daarover een formeel raadsbesluit heeft genomen. Een enkel raadslid vroeg tijdens de behandeling van het coalitieakkoord specifiek aandacht voor afrekenbare doelen en informatie om de uitvoering en resultaten van het akkoord te aan het eind van de collegeperiode te kunnen beoordelen. 'Het akkoord bevat […], maar nog weinig concrete doelstellingen. Is hij van plan om deze nog concreet te maken? Wanneer gebeurt dat? Kan hij al iets zeggen over de resultaten waar we hem en zijn college over vier jaar op kunnen afrekenen?' Raadslid Boomsma, CDA, Raadsnotulen, 30 mei 2018. 'Over vier jaar kijken we terug. Wanneer is het voor u succesvol geweest? Wat hebt u dan bereikt? […] Waar rekent u zichzelf over vier jaar op af?' Raadslid Van Lammeren, Partij voor de Dieren, Raadsnotulen, 30 mei 2018. De behoefte daaraan werd niet raadsbreed gedeeld. In het raadsbesluit en de ingediende amendementen en moties staat geen opdracht aan het college over wat er wordt verwacht van de verdere uitwerking, uitvoering, monitoring en rapportage over de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord.

Daarmee liet de gemeenteraad het aan het college om te bepalen hoe het coalitieakkoord verder wordt uitgewerkt en op welke wijze de gemeenteraad daar verder nog bij wordt betrokken. College pakt niet door Vlak na het opstellen van het coalitieakkoord heeft het college zichtbaar aandacht gehad voor het verder uitwerken van het akkoord en de verantwoording daarover. Het college wilde via de uitvoeringsagenda voor Amsterdammers en de gemeenteraad duidelijk maken wat het op korte en lange termijn wilde bereiken en was ook voornemens om te rapporteren over de realisatie van het coalitieakkoord zodat Amsterdammers dat zouden kunnen volgen. Deze uitvoeringsagenda was echter niet compleet, niet goed herleidbaar tot het coalitieakkoord en heeft geen verder vervolg gekregen. Er is geen integraal overzicht gemaakt waarin de ambities uit het coalitieakkoord werden vertaald naar concrete maatregelen en nagestreefde doelen en resultaten. Gebrek aan centrale sturing bij ambtelijke organisatie Hoewel de ambtelijke organisatie wel de ondersteuning van de coalitievorming had voorbereid, waren er voor en na het tot stand komen van het coalitieakkoord geen plannen gemaakt of processen opgezet voor het systematisch volgen en rapporteren over de (voorgenomen) uitvoering daarvan. Op initiatief van het college is, zoals hiervoor gezegd, gewerkt aan de uitvoeringsagenda.

De uitvoeringsagenda heeft vervolgens in de ambtelijke organisatie echter slechts een beperkte rol gespeeld bij het uitvoeren van het coalitieakkoord en is niet vertaald naar een proces voor sturing en rapportage. We zien dan ook een vrijwel volledig gebrek aan centrale sturing. Het GMT heeft er ook niet op

42

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT aangedrongen dat de uitvoeringsagenda een levend document werd met periodieke aanpassing. Volgens het GMT volstaat de cyclus rondom de reguliere gemeentelijke begrotingen en jaarrekeningen hiervoor. Wij constateren echter dat doelen, resultaten en inzet van financiële middelen in deze P&C-documenten niet of moeilijk herleidbaar zijn tot het coalitieakkoord. Wisselende invulling aan coalitieakkoord onderstreept belang sturing De gebrekkige sturing betekent natuurlijk niet dat er op deelterreinen geen invulling is gegeven aan het coalitieakkoord. Dat laten onze deelonderzoeken goed zien. We hebben echter wel de indruk dat de ambities erg wisselend zijn opgepakt. Wél zien we regelmatig dat passende maatregelen zijn ingezet om uitvoering te geven aan de ambities. Het gaat dan in veel gevallen om het inzetten van nieuw beleid en ook is er regelmatig gekozen om ambities met (de intensivering van) bestaand beleid in te vullen. Maar we zien ook ambities waarbij sommige aspecten niet zijn opgepakt of waarvan onduidelijk is of er überhaupt iets mee is gebeurd. Dit laatste laat zien dat een centrale sturing op de uitvoering van het coalitieakkoord geen overbodige luxe is.

De ambtelijke organisatie: noodzaak van verantwoording wordt niet onderkend Een van de belangrijkste constateringen in ons onderzoek is dat er geen integraal overzicht is van wat er van het coalitieakkoord terecht is gekomen. Op centraal ambtelijk niveau werd hier ook geen noodzaak toe gevoeld. En ook terugkijkend vindt men het eigen handelen begrijpelijk en verdedigbaar. Het GMT wijst hierbij nadrukkelijk naar het ontbreken van een opdracht van de gemeenteraad om de uitvoering en de voortgang daarbij inzichtelijk te maken met rapportages. Het lijkt dus de ambtelijke organisatie te ontbreken aan een intrinsieke motivatie om de gemeenteraad en de Amsterdamse bevolking te laten weten wat er van het coalitieakkoord is terecht gekomen. In de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur gaat het al enige jaren niet alleen om rechtmatig handelen en goed presteren. Ook het bewaken van de democratische waarden maakt daar onderdeel van uit en er wordt expliciet gewezen op het belang van verantwoording.s Vanuit dat perspectief hoort de motivatie om te verantwoorden niet afhankelijk te zijn van een opdracht, maar onderdeel te zijn van de normale gang van zaken. Maar dat is dus niet het geval. Deze constatering past bij een breder beeld dat uit onze onderzoeken van de laatste jaren naar boven komt.

In deze beleidsperiode van de Rekenkamer Metropool Amsterdam hebben we het thema verantwoording centraal gesteld. In grofweg de helft van onze rapporten concluderen we dat er gebreken waren

s Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nederlandse code voor goed openbaar

bestuur - Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur (juni 2009). In deze code wordt een zevental beginselen voor goed openbaar bestuur gepresenteerd. Openheid en verantwoording zijn een rode draad bij deze beginselen. Het belang van verantwoording wordt verder geëxpliciteerd in het zevende beginsel: “Het bestuur is bereid zich regelmatig en ruimhartig jegens de omgeving te verantwoorden. Het afleggen van verantwoording door besturen is essentieel voor het functioneren van de democratische rechtsstaat. Het dragen van verantwoordelijkheden vraagt om het afleggen van verantwoording. Om de (democratische) controle mogelijk te maken heeft het bestuur de bereidheid ruimhartig verantwoording af te leggen hoe het zijn verantwoordelijkheden draagt en invult."

43

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM met de verantwoording of informatievoorziening aan de gemeenteraad over bereikte resultaten. Dat is bij een individueel beleidsterrein al een belangrijke omissie, want het beperkt de mogelijkheden voor de gemeenteraad om te controleren. Maar bij het afleggen van verantwoording over een coalitieakkoord speelt daarnaast toch ook nadrukkelijk het publieke belang van de kiezer. Gebrek aan inzicht en overzicht resultaten coalitieakkoord leidt tot democratisch tekort Het coalitieakkoord is in vergelijking met andere beleidsstukken een bijzonder document. Het markeert een moment waarop de prioriteiten voor de nieuwe collegeperiode worden vastgelegd. Voor de lokale politiek betreft dat veelal een periode van vier jaar. Het is de uitkomst van onderhandelingen die politieke partijen op basis van verkiezingsprogramma's met elkaar hebben gevoerd. Het is met andere woorden de uiteindelijke vertaling van het verkiezingsproces in een akkoord. Vanuit het oogpunt van een democratisch proces is het belangrijk dat kiezers dan na afloop kunnen vaststellen wat er van die plannen terecht is gekomen. Het is dan ook niet voor niets dat de eerder genoemde Nederlandse code voor goed openbaar bestuur zo'n nadruk legt op verantwoording en zelfs expliciet vermeldt dat verantwoording essentieel is voor democratische controle.

De tekortkomingen die we in ons onderzoek hebben vastgesteld rond de informatie over de uitvoering van de in het coalitieakkoord opgenomen afspraken en het ontbreken van integraal overzicht van bereikte resultaten maakt dit onmogelijk. Dat is niet anders te zien dan als een democratisch tekort. Bij een document als een coalitieakkoord is het nog belangrijker dat de samenleving op een actieve wijze goede en toegankelijke informatie krijgt over de bereikte resultaten; informatie die door kiezers kan worden betrokken bij hun partijkeuze bij nieuwe verkiezingen.

44

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Aanbevelingen Hierna volgen in totaal zeven aanbevelingen. De eerste aanbeveling is gericht aan de gemeenteraad zelf en gaat over wat hij kan doen om meer grip te krijgen op de uitvoering van het coalitieakkoord. De overige zes aanbevelingen zijn gericht aan het college. Deze aanbevelingen gaan vooral in op wat het college moet doen: zorgdragen voor een ordentelijke uitvoering van het coalitieakkoord waarin de gemeenteraad naar behoren zijn kaderstellende en controlerende taken kan uitvoeren. Met onze laatste aanbeveling voor het college vragen wij aandacht voor het verstrekken van informatie aan Amsterdammers over de uitvoering van het coalitieakkoord.

14 Zorg voor een duidelijke opdracht aan het college Zoals we in onze analyse hebben benadrukt vormt een coalitieakkoord, in welke vorm dan ook, altijd een opdracht aan het college met de bijbehorende kaderstelling. Hoewel dat betekent dat de gemeenteraad meer of minder exact heeft aangegeven wat hij wil, vraagt dit altijd om een uitwerking van het college. Pas dan ontstaat een bruikbaar kader dat de gemeenteraad kan gebruiken om de uitvoering van het coalitieakkoord te volgen en waar nodig bij te sturen. Dit betekent dat het belangrijk is dat de opdracht van de gemeenteraad niet alleen aangeeft wat de inhoudelijke ambities zijn, maar ook duidelijk stelt welke verwachtingen er zijn ten aanzien van het verdere proces en de wijze waarop het college opvolging geeft aan het coalitieakkoord en zich daarover verantwoordt.

14.1 Aanbeveling 1: Geef het college een duidelijke opdracht hoe opvolging moet worden gegeven aan het coalitieakkoord en hoe de gemeenteraad daarbij betrokken en geïnformeerd wil worden Een gemeenteraad moet het college altijd de opdracht geven om een coalitieakkoord uit te werken en daarbij duidelijk maken hoe hij bij de uitvoering betrokken wil worden en over de voortgang wil worden geïnformeerd. Achterliggende bevindingen • Uit wet- en regelgeving volgen geen voorschriften hoe met het coalitieakkoord moet worden omgegaan. •

Noch het coalitieakkoord zelf, noch in het bijbehorende raadsbesluit geeft de gemeenteraad aan het college een instructie hoe er opvolging moet worden gegeven aan het coalitieakkoord.

•

In het verleden heeft de gemeenteraad dit wel gedaan. Zo is in het coalitieakkoord voor de collegeperiode 2006-2010 expliciet gevraagd om een uitwerking.

45

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM •

De uitvoeringsagenda is slechts een gedeeltelijke uitwerking van de ambities, heeft geen vervolg gekregen en is uitsluitend ter kennisname aan de gemeenteraad verstrekt.

•

Er is geen integraal overzicht van de uitvoering en de realisatie van de ambities.

Uitwerking van het coalitieakkoord Ongeacht de precieze vorm, inhoud en betekenis van het coalitieakkoord zal een verdere uitwerking van het college nodig zijn. Dat zal zeker het geval zijn bij een coalitieakkoord dat meer op hoofdlijnen is beschreven of dat op onderdelen nog wat onduidelijk is. De uitwerking van het college maakt het voor de gemeenteraad mogelijk om goed te beoordelen of de essentie van de ambities uit het coalitieakkoord afdoende worden opgepakt. Een dergelijke uitwerking is essentieel voor de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende taken te kunnen uitvoeren. Om deze reden is het ook bij een heel helder, gedetailleerd en concreet coalitieakkoord nog steeds nuttig als het college in de uitwerking laat zien de ambities volledig en passend uit te willen voeren. Procedure en rol gemeenteraad bij verdere uitwerking en eventuele bijstellingen Bij het onderzochte coalitieakkoord heeft de gemeenteraad geen expliciete opdracht gegeven aan het college om een nadere uitwerking te maken. Het college heeft hier met de uitvoeringsagenda wel op eigen initiatief een invulling aan gegeven. Echter, dit document besloeg slechts het eerste deel van de voorgenomen uitwerking, was niet goed aan te sluiten op het coalitieakkoord en heeft, uiteindelijk, ook geen vervolg gekregen.

De uitvoeringsagenda zoals gepubliceerd door het college is verder uitsluitend ter kennisname verstuurd en is geen onderwerp geweest van besluitvorming door de gemeenteraad. Wij adviseren nadrukkelijk om niet alleen expliciet een opdracht te geven aan het college om een nadere uitwerking te maken, maar ook te bepalen op welke wijze de gemeenteraad betrokken wil zijn bij deze nadere uitwerking. Wij raden daarbij aan dat de gemeenteraad expliciet besluit over de voorgestelde uitwerking door het college. Verder is het raadzaam ook duidelijk te bepalen op welke wijze de gemeenteraad wenst dat er gehandeld wordt bij eventuele bijstellingen van het coalitieakkoord of de uitwerking daarvan. Rapportage over de voortgang van de uitvoering van het coalitieakkoord De gemeenteraad heeft het college ook geen opdracht gegeven om hem periodiek en integraal te informeren over de voortgang van de uitvoering van het coalitieakkoord. Op zich zou dat ook niet nodig moeten zijn omdat het college hier ook een eigen verantwoordelijkheid heeft. Maar het onderzoek laat zien dat het verstrekken van informatie over de uitvoering geen vanzelfsprekendheid is. Daarom lijkt het ons raadzaam om in de opdracht aan het college op te nemen met welke frequentie de raad over de voortgang wil worden geïnformeerd. Het is dan aan het college om te komen met bruikbare en toegankelijke informatie (zie aanbeveling zes).