A - 03 Ruimtelijke Ordening (22) Bijlage 12 Memo Regels in de APV ter regule

Mogelijkheid aanpassing Algemene Plaatselijke Verordening (APV) ter regulering van flitsbezorging vanuit darkstores. Het college heeft gevraagd vervolgonderzoek te doen naar de mogelijkheden om de overlast rondom darkstores verder te beperken langs andere wettelijke kaders1 dan de ruimtelijke ordening2. Mogelijkheid van regels in de APV Het is mogelijk om op grond van artikel 149 Gemeentewet regels te stellen in de APV. De gemeenteraad mag immers de verordeningen maken, die zij in het belang van de gemeente nodig acht. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen algemene regels (bijvoorbeeld het maximeren van het aantal fietsen per locatie, het opleggen van sluitingstijden of het aanwijzen van tijden voor laden en lossen) of het introduceren van een vergunningplicht. Van belang is dat regels in de APV niet vanuit hetzelfde oogpunt gesteld mogen worden als hogere regelgeving. Wordt een onderwerp al uitputtend geregeld door hogere regelgeving of heeft een gemeentelijke regeling eenzelfde motief als de hogere regeling, dan is de gemeentelijke regeling onverbindend. Op veel bedrijven (inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer) zijn milieuregels van toepassing, opgenomen in het Activiteitenbesluit, bijvoorbeeld ten aanzien van geluid (waaronder laden en lossen) en geur.

Buiten de mogelijkheden die deze wetgeving biedt – bijvoorbeeld voor regels ten aanzien van onversterkte muziek, festiviteiten en hobbymatige activiteiten – kan de gemeente dus geen regels ten aanzien van deze onderwerpen stellen3. Daarnaast mogen regels niet door de ondergrens van de regelgevende bevoegdheid van de gemeente zakken: regels moeten betrekking hebben op een algemeen belang van de gemeente, niet op persoonlijk belangen van een of meerdere inwoners van de gemeente. Aandachtspunten bij het opnemen van algemene regels zijn: - Onderbouwing: waarom zijn regels nodig? Welk probleem wordt er met het stellen van regels opgelost? Waar blijkt het probleem uit? - Afbakening: zijn de regels alleen bedoeld voor dit soort vestigingen? Of ook voor andere bezorgdiensten? Hoe zorg je ervoor dat je alleen die bedrijven raakt waar de regel voor bedoeld is? - Proportionaliteit: zijn deze regels nodig? Waar blijkt dat uit? Welke probleem wordt opgelost met de regels? Zijn er andere, minder vergaande oplossingen mogelijk? - Verhouding andere regelgeving: wat voegen de regels toe ten opzichte van bestaande regelgeving? Welke aspecten worden al gedekt door het bestemmingsplan en milieuwetgeving? - Nut: met welk doel worden de regels gesteld? Wat hoop je met de regels te bereiken? Is het stellen van regels daarvoor het juiste instrument? - Handhaafbaarheid: zijn er voldoende mogelijkheden

om de te stellen regels ook daadwerkelijk te handhaven? Is er capaciteit voor? Wie gaat dat doen? Welke sanctie staat er op deze regels?

1

In deze notitie wordt ingegaan op de APV. Mogelijk zijn ook nog regels of maatwerkvoorschriften mogelijk op grond van milieuregelgeving. 2 Collegevoordracht 10 mei 2022 3 Met de komst van de Omgevingswet (nu voorzien voor 1 januari 2024) komen er wel meer mogelijkheden voor gemeenten om zelf regels te stellen ten aanzien van milieuonderwerpen.

Daarnaast volgen er uit de Europese Dienstenrichtlijn eisen aan het beperken van diensten: - Verbod op discriminatie; er mag geen onderscheid worden gemaakt tussen dienstverleners; - Noodzakelijkheidsvereiste: de gestelde eisen aan de dienst (bijvoorbeeld het beperken van de openingstijden of het vereiste van een voorafgaande vergunning) moeten gesteld worden vanuit redenen van openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of milieubescherming of een andere reden van dwingend algemeen belang, zoals bescherming van het stedelijk milieu; - Evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken en gaan niet verder dan voor het bereiken van dat doel nodig is. Voor het opnemen van een vergunningplicht geldt dat eerst een verbod nodig is op de activiteit. Met een vergunning kan het uitoefenen van de activiteit dan per individueel geval alsnog worden toegestaan. Het introduceren van een vergunningstelsel moet in het licht van de Dienstenrichtlijn gerechtvaardigd kunnen worden op grond van dwingende redenen van algemeen belang, die noodzakelijk en redelijk zijn. Wat is er nodig voor het opnemen van regels in de APV? Om regels in de APV op te nemen ten aanzien van flitsbezorgers is het in ieder geval nodig om: 1. Probleem duiden: duidelijk in kaart brengen wat het maatschappelijke, feitelijke probleem is.

Hoe groot is het probleem, wie ondervindt het probleem, hoe erg is het probleem? De aard van de problemen (overlast, aantasting straatbeeld, mogelijk onveilige situaties door af- en aanrijden fietsers over de stoep en met hoge snelheid) komt wel naar voren, maar hoe vaak doen die problemen zich voor? Is er een uitgebreide onderbouwing van de problemen? Onderscheiden darkstores met flitsbezorgers zich hierin op relevante onderdelen van andere bedrijven? Zo nee, zijn regels voor alleen deze branche dan verdedigbaar of zouden de regels voor meerdere vormen van bedrijfsmatige activiteiten moeten gelden? 2. Bestaande instrumenten evalueren: bezien of alle bestaande oplossingen voor de problemen al uitgeput zijn, bijvoorbeeld het gebruik maken van bestaande regels in de APV, handhaven op bestemmingsplan, gesprekken met bewoners, afsluiten van een convenant, handhaven op milieuregels? 3. Oplossingen in kaart brengen: de verschillende mogelijke oplossingen onderzoeken: welke regels zouden het probleem op kunnen lossen? Te denken valt aan algemene regels ten aanzien van een of meerdere aspecten van de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld openingstijden of het aantal of locatie van geparkeerde voortuigen.

Of is het instellen van een verbod met een vergunningplicht de oplossing? Waar zou de aanvraag voor zo’n vergunning aan getoetst worden? Wanneer kan een vergunning geweigerd worden? Als de vestiging van een dergelijk bedrijf planologisch wel mogelijk is, wat zouden dan omstandigheden kunnen zijn om een vergunning te weigeren? Zijn er nog andere oplossingen denkbaar? Is het planologisch reguleren van deze diensten wellicht al voldoende? Kortom: er kunnen regels of zelf een vergunningplicht in de APV worden opgenomen, maar daarvoor is voldoende onderzoek in het probleem, de oplossingen en de effecten van die oplossingen noodzakelijk. Daarbij moet ook voldoende zijn onderzocht of inzet van bestaande instrumenten reeds een voldoende oplossing zou kunnen bieden.

1. Probleem duiden De overlast rondom darkstores wordt voornamelijk veroorzaakt door: - Fietsbewegingen van bezorgers (inclusief verkeersonveilige situaties); - Het laden en lossen van voertuigen om de vestigingen te bevoorraden; - Het parkeren van voertuigen en fietsen in de openbare ruimte/op de stoep; - Rumoer van de bezorgers. De vraag die zich voordoet, is de vraag naar de definitie van darkstores en flitsbezorging en daarmee naar de afbakening van het onderwerp van eventueel in te voeren regels in de APV. Zoals hierboven al aangestipt is daarbij van belang of de regels gelden voor: a) De exploitatie van een darkstore (inclusief flitsbezorging). b) Flitsbezorging in algemene zin, vanuit wat voor exploitatie dan ook (dus horeca, winkels, magazijn, etc.). Het invoeren van regels in de APV voor deze activiteit zonder naar het bredere speelveld van (flits)bezorging te kijken is juridisch niet zonder risico. Waarom is het we nodig voor deze vorm van bezorgen en niet voor andere vormen? Daarbij wordt opgemerkt dat in het kader van het nieuwe (concept) horecabeleid ook is gekeken naar bezorging van voor directe consumptie geschikte etenswaren, waarbij de volgende problemen naar voren kwamen: − − −

Deze bezorgactiviteiten zijn niet gekoppeld aan sluitingstijden, waardoor de activiteiten in principe 24 uur per dag kunnen doorgaan. Vooral ’s nachts zorgt dit voor overlast; Bezorging zorgt voor meer verkeersbewegingen in de openbare ruimte en trottoirs die daarnaast (langdurig) bezet zijn met bezorgscooters en/of -fietsen; Onduidelijke regels rondom de bezorging van alcohol, ook in combinatie met de leeftijdscontrole.

Bij het opstellen van het nieuwe (concept) horecabeleid is er voor gekozen geen algemene regels dan wel vergunningplicht in te voeren voor (flits)bezorging, omdat daarmee mogelijk het gehele aanbod van bezorgers geraakt zou worden en bezorging niet in alle gevallen plaatsvindt vanuit een horecabedrijf. De problematiek van bezorging overstijgt de reikwijdte van het horecabeleid, al zijn bezorgers vanuit horecabedrijven wel onderdeel van het aanbod van bezorgdiensten. Hetzelfde doet zich voor bij (flits)bezorging vanuit darkstores. 2. Bestaande instrumenten evalueren Om algemene regels ofwel een vergunningplicht in de APV te kunnen opnemen, is het van belang dat andere instrumenten voldoende zijn ingezet om het probleem aan te pakken. In het ontwerpparaplubestemmingsplan darkstores wordt een algemeen verbod op darkstores ingesteld, met daaraan gekoppeld een vergunningplicht. Het ruimtelijk afwegingskader ziet toe op de ruimtelijke inpasbaarheid van een darkstore in de buurten. Daarnaast kan gehandhaafd worden op bestaande regels uit de APV en milieuwetgeving. Bij inzet van bestaande instrumenten kan in ieder geval gedacht worden aan: Artikel 4.27 APV: parkeren van fietsen en bromfietsen. Deze bepaling verbiedt - kort gezegd het hinderlijk parkeren van (brom)fietsen.

Het parkeren van fietsen en bromfietsen op trottoir, voetpad en berm is in principe toegestaan, maar mag niet hinderlijk zijn, m.a.w.: de doorgang niet belemmeren, de veiligheid en zicht van het verkeer niet hinderen, geen schade veroorzaken en zicht vanuit pand waartegen geparkeerd wordt niet belemmeren. Het tweede lid van dit artikel

geeft het college de mogelijkheid om gebieden aan te wijzen waar fietsen en bromfietsen slechts een beperkte tijd geplaatst mogen worden, ongeacht of ze in of buiten de daartoe bestemde fietsparkeervoorzieningen zijn geplaatst. Artikel 5.7 APV Hinder door motorvoertuigen en bromfietsen Dit artikel verbiedt het zonder noodzaak veroorzaken van hinder met een motorvoertuig of bromfiets, het zonder noodzaak in werking hebben van de motor van een motorvoertuig en het op zodanige wijze laden of te lossen van een voertuig als dat zonder noodzaak hinder veroorzaakt. De verboden gelden niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien bij of krachtens de Wet milieubeheer of de Wegenverkeerswet 1994. Daarnaast is van belang dat in het Activiteitenbesluit (artikel 2.17 e.v.) geluidsnormen zijn opgenomen veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting.

Hoewel er ten aanzien van laad- en losactiviteiten nog wel enige verfijning wordt aangebracht (zo gelden de normen voor piekgeluiden als gevolg van laden en lossen niet tussen 7:00 en 19:00), maar tegen geluidsoverlast als gevolg van de activiteiten in de inrichting zelf en in de onmiddellijke nabijheid daarvan kan dus worden opgetreden, als de van toepassing zijnde normen worden overschreden. Omdat het paraplubestemmingsplan nog niet is vastgesteld, is nog niet te bepalen wat het effect van dit middel is op de omschreven impact die een darkstore met flitsbezorging heeft op de omgeving. De verwachting is dat de combinatie van het paraplubestemmingsplan, de toepassing van het ruimtelijk afwegingskader en het inzetten van bestaande handhavingsmogelijkheden deze negatieve gevolgen aanzienlijk verminderd. 3. Oplossingen in kaart brengen De volgende vraag is of we algemene regels in de APV willen stellen die rechtstreeks van toepassing zijn op darkstores of dat we de darkstores vergunningplichtig willen maken. Onderstaand zijn een aantal voor- en nadelen van beide opties in kaart gebracht.

Algemene regels

Vergunningplicht

Voordelen o Eenvoudig o Minder belastend voor ondernemers en gemeentelijk apparaat o Duidelijk o Minder ingrijpend, toetsing aan Dienstenrichtlijn mogelijk iets lichter o o o

Individuele toets mogelijk Bibob-toetsing mogelijk Individuele voorwaarden mogelijk (bijv. t.a.v. sluitingstijden).

Nadelen o Geen mogelijkheid voor individueel maatwerk o Geen Bibob-toetsing mogelijk o Geen individuele toetsing mogelijk o Geen mogelijkheid preventief bedrijfsvoering te toetsen o Arbeidsintensief o Ingrijpender voor ondernemers, mogelijk hogere eisen vanuit Dienstenrichtlijn o Lasten voor ondernemers

o

Handhaving kan via band vergunning

o

Kan juridische procedures oproepen vanuit zowel ondernemer als omwonenden

Een voorbeeld van algemene regels kan zijn: Definitie darkstore: vorm van bedrijfsvoering die in hoofdzaak is gericht op de verkoop en bezorging binnen zeer korte termijn (flitsbezorging) van online aangeboden producten, overwegend dagelijkse goederen, vanuit een opslagruimte, al dan niet met uitstalling ten verkoop, al dan niet met een afhaalloket of afhaalbalie en die al dan niet toegankelijk is voor winkelend publiek. Artikel Darkstores en flitsbezorging 1. Het is degene die een darkstore exploiteert verboden om bedrijfsmatige activiteiten, inclusief bezorgen van goederen, uit te voeren tussen 22:00 en 06:004. 2. Het college kan van het verbod in lid 1 ontheffing verlenen tot uiterlijk 01:00. Een voorbeeld van een vergunningplicht zou kunnen zijn: Vergunningplicht Darkstores met flitsbezorging 1. Het is verboden zonder vergunning van het college een darkstore te exploiteren5. 2. Het college kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar haar oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het bedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het bedrijf. 3. Het college kan aan de vergunning voorschriften verbinden die zij in het kader van de belangen genoemd in lid 2 nodig acht. 4. Bij de aanvraag voor een vergunning overlegt de aanvrager een bedrijfsplan, waarin in ieder geval in wordt gegaan op: a.

De voorgenomen openings- en bezorgtijden. b. De maatregelen die worden getroffen overlast als gevolg van de bedrijfsexploitatie wordt voorkomen. Beide mogelijkheden bieden voor- en nadelen. In dit geval is het van belang om te constateren dat een vergunningplicht geregeld wordt in het ontwerp-paraplubestemmingsplan en dat dit, gecombineerd met een aantal bestaande regels handhaving op de meeste negatieve gevolgen van een darkstore mogelijk maakt. Wat hierin echter niet geregeld wordt, is de bezorging vanuit een darkstore die, in theorie, de gehele nacht kan plaatsvinden. In de praktijk is dat op dit moment echter niet het geval, maar dit kan in de toekomst bij ontwikkelingen in het bedrijfsconcept of bij de komst van nieuwe aanbieders veranderen.

4

Deze tijden sluiten aan bij de Winkeltijdenwet, maar zijn vrij beperkend. Uit onderzoek zou moeten blijken op welke tijdstippen de overlast zo groot is dat een verbod noodzakelijk is. 5 Een alternatief zou kunnen zijn: Het is in door het college aangewezen gebieden verboden zonder vergunning van het college een darkstore te exploiteren.

Zoals gezegd geldt dit aandachtspunt en de daaruit voortvloeiende overlast voor alle vormen van (flits)bezorging in de stad en is in het kader van het opstellen van het nieuwe (concept) horecabeleid besloten op dit moment geen aanvullende regels op te stellen voor bezorging vanuit horeca. Er kan op dit moment niet onderbouwd worden waarom dit voor bezorging vanuit darkstores wel zou moeten gelden. Advies Het advies is om nu niet over te gaan tot het opnemen van regels of een vergunningplicht in de APV. Hoewel dit juridisch-technisch wel mogelijk is, is het op dit moment niet noodzakelijk en is het daarmee inhoudelijk onvoldoende te onderbouwen. Het advies is om de tijd te nemen om te bezien welk effect het paraplubestemmingsplan, in combinatie met de bestaande mogelijkheden tot handhaving, heeft op de geconstateerde negatieve gevolgen van de vestiging van een darkstore in de wijken. Mocht op termijn blijken dat aanvullende regels in de APV alsnog wenselijk zijn, dan kan het college ertoe besluiten dit nader te onderzoeken.