5. Rebel rapport over Financiële Participatie Wind Zon Amsterdam.pdf

27/10/2023

Onderzoek en advies financiële participatie Amsterdamse wind & zon Eindrapport

2

Samenvatting Onderzoek en advies financiële participatie Amsterdamse wind & zon Rebel is gevraagd advies te geven over hoe financiële participatie bij zon- en windprojecten verankerd kan worden in het beleid van de gemeente Amsterdam. Hoofdstuk 1 schetst de context van het onderzoek en gaat in op de ambities en de inzet van de gemeente Amsterdam in het kader van de energietransitie. De gemeente zet in op het stimuleren van lokaal eigendom bij energieprojecten zodat Amsterdammers mee kunnen profiteren, waarbij wordt gefocust op coöperatieve vormen van duurzame energieopwekking.

Hoofdstuk 2 definieert lokaal eigendom en gaat in op de verschillende vormen van financiële participatie. De Amsterdamse ambitie van lokaal eigendom kan worden ingevuld met economisch en juridisch eigendom of aandeelhouderschap van de lokale omgeving en lokale partijen, zolang deelname openstaat voor de bredere gemeenschap. Financiële participatie heeft een bredere scope dan lokaal eigendom en omvat zowel risicodragend investeren door omwonende als afdracht van opbrengsten uit energieprojecten aan de omgeving. Financiële participatievormen zijn (certificaten van) aandelen, obligaties/ leningen, kortingen/ vergoedingen/ compensaties, duurzaamheidspakketten, een omgevingsfonds en sociale projecten. Vanuit het juridisch kader wordt duidelijk dat de gemeente op basis van het huidige omgevingsrechtelijke kader (de vorm van) financiële participatie niet kan afdwingen via juridische normen, maar het wel via verschillende wegen kan stimuleren.

In hoofdstuk 3 wordt de theorie uit hoofdstuk 2 toegepast op de Amsterdamse context. De meest genoemde doelen van financiële participatie in Amsterdam worden gekoppeld aan de financiële participatievormen. Deze doelen zijn; het tijdig realiseren van duurzame lokale energie opwek, een eerlijke verdeling van lusten en lasten, het verschaffen van autonomie aan de omgeving en het benutten van koppelkansen. Vervolgens worden de verschillende opvattingen van betrokken Amsterdamse stakeholders op dit onderwerp schematisch weergegeven en stellen we op basis van de verkregen input een werkdefinitie van lokaal eigendom voor, specifiek voor Amsterdam.

Hoofdstuk 4 concretiseert financiële participatie voor specifieke wind- en zonprojecten. Bepalende factoren voor welke participatievorm het meest geschikt is zijn; de financiële draagkracht in een gebied, of het project zich binnen of buiten bewoond gebied bevindt, de grondpositie, de aanwezigheid van energiecoöperaties en de mate van financiële haalbaarheid. Hoofdstuk 5 concludeert met de belangrijkste uitgangspunten voor financiële participatie bij wind- en zonprojecten:

1.

Stel de doelen centraal en maak op basis daarvan afwegingen per project. Dat wil zeggen dat lokaal eigendom het uitgangspunt is, maar dat daar van kan worden afgeweken indien het de realisatie van projecten in de weg staat.

2.

Als een project moet worden aanbesteed, richt de aanbesteding dan in op lokaal eigendom; in de procedure (denk aan 2-fase aanbesteding of inschrijfgeld) en in de eisen en wensen.

3.

Ondersteun coöperaties met een professionaliseringsslag. Dat kan met directe middelen, maar met name door ervaring op te doen zoals reeds gebeurt. Stel daarbij wel eisen aan kennisborging en vooraf uitgangspunten op over hoe ver je als gemeente wil gaan in het ondersteunen van de coöperaties.

4.

Lokaal eigendom gaat veelal over burgers, maar in bepaalde gebieden – zoals het havengebied en bedrijventerreinen – heeft de directe omgeving betrekking op bedrijven. Lokaal eigendom zou in deze situaties met de bedrijven moeten worden ingevuld, waarbij een combinatie met financiële participatie door burgers zeker mogelijk is.

Inhoudsopgave H1 – Introductie

H2 – Achtergrond en theorie

1.1 Introductie

2.1 Definitie lokaal eigendom en fianciële participatie

Aanleiding en doelstelling van voorliggende rapportage

1.2 Context energietransitie 1.3 Context windenergie 1.4 Context zonne-energie

Intermezzo: Relevante factoren voor acceptatie 2.2 Mogelijke participatievormen

H3 – Participatievormen Amsterdamse context 3.1 Doelstellingen 3.2 Opvattingen Amsterdamse stakeholders Intermezzo: Windturbines aan de aan de Noorder IJ-plas

2.3 Vehikels voor financiële participatie Intermezzo: Gemeentelijk energiebedrijf

3.3 Werkdefinitie Lokaal Eigendom

2.5 Juridisch kader

H4 – Geschikte participatievormen Amsterdam

H5 – Conclusies en doorkijk

Bijlagen

5.1 Conclusies: Uitgangspunten voor het beleid rondom financiële participatie

I.

Compensatievormen en maatschappelijke voordelen

4.1 Introductie

5.2 Doorkijk: mogelijke vervolgacties

II.

Mogelijke participatievormen

III.

Aanbestedingswetgeving

IV.

Inspanningsverplichting

V.

Notitie staatssteun

VI.

Wet Markt en Overheid

4.2 Passende participatievormen op basis van casussen 4.3 Handelingsperspectief gemeente 4.4 Bepalende factoren

4

1 Introductie 1.1 Introductie 1.2 Context energietransitie 1.3 Context windenergie 1.4 Context zonne-energie

5

1.1 Introductie Aanleiding en doelstelling van voorliggende rapportage De gemeente Amsterdam heeft een doelstelling voor lokale opwek van wind en zon, voortkomend uit de Regionale Energiestrategie (RES). In dezelfde RES streeft de gemeente naar minimaal 50% lokaal eigendom van windturbines. Het is de inzet van het college om alle te bouwen windturbines door energiecoöperaties te laten ontwikkelen. Bij zonnepanelen streeft de gemeente naar 100% lokaal eigendom van zonprojecten op eigen grond, gerealiseerd door coöperaties in de stad.

Onderzoeksvragen voor dit rapport: •

Welke financiële participatievormen zijn mogelijk? Welke (organisatievormen) zijn er om deze participatievormen te realiseren?

•

Hoe passen mogelijke participatievormen binnen:

Lokaal eigendom draagt er aan bij dat bewoners middels (financiële) participatie inspraak krijgen en/of kunnen meeprofiteren. Dit creëert betrokkenheid van bewoners bij de energietransitie en zorgt ervoor dat de baten uit energieprojecten lokaal worden gehouden wat de acceptatie1 ten goede kan komen. In het Coalitieakkoord ‘Het Amsterdams Akkoord 2022-2026’ is hier de volgende passage over opgenomen:

“We zetten in op het stimuleren van lokaal eigenaarschap zodat Amsterdammers mee kunnen profiteren. We gaan uit van coöperatieve vormen van duurzame energieopwekking. Wij leveren als Amsterdam een wezenlijke bijdrage aan de doelstellingen van de RES 1.0.’’ Het invullen van deze ambitie is reden voor de gemeente om de opties te verkennen en de juiste middelen voor (financiële) participatie beschikbaar te stellen. Rebel is gevraagd advies te geven over hoe financiële participatie bij zon- en windprojecten verankerd kan worden in het gemeentelijk beleid. De focus van dit rapport op de mogelijke invulling van financiële participatie in Amsterdam, is uiteraard slechts één onderdeel van de gehele participatieaanpak. Als onderdeel van het Programma Wind wordt tevens ingezet op procesparticipatie, wat bijdraagt aan bewustzijn van en zeggenschap over hernieuwbare opwek.

•

vier typen windprojecten; fictieve casussen die passen binnen de aangestelde zoekgebieden voor windturbines.

•

drie typen zonprojecten, gebaseerd op bestaande projecten; zonnecarports, zon langs Rijksnelwegen en zon op gronden in bezit van de gemeente Amsterdam.

•

Welke rol past bij aandachtspunten?

de

Amsterdamse

•

Wat is het handelingsperspectief van de gemeente om de financiële participatievormen te borgen en welke rol kan de gemeente in dat kader aannemen?

•

coöperaties

en

wat

zijn

daarbij

In de hierop volgende hoofdstukken gaan we op deze onderdelen in.

1. In het kader van financiële participatie wordt ook vaak gesproken over draagvlak. In dit onderzoek hanteren we de term ‘acceptatie’. Het onderscheid laat zich duiden door de volgende definitie:

•

vehikels

Acceptatie: gaat om bereidheid van individuen of groepen om iets te aanvaarden en ermee in te stemmen, zelfs als ze het er mogelijk niet volledig mee eens zijn. Het kan betekenen dat mensen de beslissing of verandering tolereren of zich erbij neerleggen zonder er actief tegen te zijn. Draagvlak: is de mate van ondersteuning, goedkeuring en betrokkenheid van individuen of groepen bij een bepaalde beslissing of verandering. Het gaat verder dan alleen acceptatie, omdat het impliceert dat mensen actief instemmen met of steun verlenen aan de beslissing of verandering. Een hoog draagvlak betekent dat de meerderheid van de betrokkenen positief staat tegenover het idee of de actie.

6 6

1.2 Context energietransitie Inzet op lokaal eigendom zodat Amsterdammers kunnen meeprofiteren De gemeente Amsterdam wil een bijdrage leveren aan de Nederlandse en regionale klimaatambities en streeft als (tussen)doel naar een CO2-reductie van 60% in 2030. Onderdeel van deze ambitie is om voor 2030 ten minste 127 MW opgesteld vermogen aan windturbines te realiseren en 550 MW aan zonnepanelen. Zoals hiervoor beschreven, wil de gemeente de Amsterdammers betrekken bij de energietransitie en het realiseren van bovenstaande ambities. Daarbij wordt gestreefd naar lokaal eigendom van energieprojecten, zodat burgers middels (financiële) participatie hierin inspraak krijgen en/of kunnen meeprofiteren. De gemeente Amsterdam wil een leefbare en op het gebied van duurzaamheid toekomstbestendige stad zijn. De Amsterdamse ambities op het gebied van de energietransitie zijn in verschillende beleidsstukken vastgelegd en worden middels verschillende programma’s gerealiseerd. Zo beschrijft de in 2022 vastgestelde Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050 de strategie, de langetermijnvisie op de Amsterdamse energietransitie en de acties voor de korte termijn. Ook in het Coalitieakkoord zijn aanvullende passages opgenomen over energieprojecten (zie blok hiernaast). Met de jaarlijkse Klimaatrapportage brengt de gemeente alle maatregelen in beeld die impact hebben op de CO2-uitstoot van de stad.

Coalitieakkoord ‘Het Amsterdams Akkoord 2022-2026' Passages uit het coalitieakkoord die als uitgangspunt dienen bij het uitvoeren van energieprojecten op Amsterdams grondgebied: •

Windenergie is een cruciaal onderdeel van de energiemix. We willen het potentieel aan windenergie in Amsterdam benutten zonder dat hierdoor onaanvaardbare gezondheidsrisico’s ontstaan of de natuur te veel wordt belast.

•

We zetten onze ambities voort op het gebied van zonne-energie. We breiden de mogelijkheden uit om collectief zonnepanelen in te kopen en stimuleren eigenaren van panden met een groot dakoppervlak om zonnepanelen te plaatsen.

•

We zetten in op het stimuleren van lokaal eigenaarschap zodat Amsterdammers mee kunnen profiteren. We gaan uit van coöperatieve vormen van duurzame energieopwekking. Wij leveren als Amsterdam een wezenlijke bijdrage aan de doelstellingen van de RES 1.0.

•

We zetten ons extra in op het bestrijden van energiearmoede door energielasten van mensen met lage inkomens te verlagen.

7 7

1.3 Context windenergie 52 MW extra opgesteld vermogen aan windturbines voor 2030 Onderdeel van de Amsterdamse ambitie is om voor 2030 circa 17 extra windturbines (ten minste 52 MW) te realiseren om de ambitie van 127 MW opgesteld vermogen aan windturbines te bereiken. Dit is ongeveer gelijk aan het voorzien van 80 procent van de Amsterdamse huishoudens van duurzame elektriciteit. De zoekgebieden voor deze windturbines zijn in 2021 vastgesteld in de Regionale Energiestrategie 1.0 van Noord-Holland Zuid (RES 1.0). De gemeente werkt met betrekking tot windenergie toe naar een ruimtelijk besluit, zoals bedoeld in de Omgevingswet: het Programma Windenergie Amsterdam (PWA). In het PWA komt te staan in welke zoekgebieden en onder welke voorwaarden gestart kan worden met de ontwikkeling van windenergie. Om de keuzes in het PWA te onderbouwen wordt in alle zoekgebieden nu, middels een plan-milieueffectrapport (plan-MER), uitgebreid onderzoek gedaan naar onder andere de gevolgen van windturbines op veiligheid, geluid en gezondheid. Eind 2023 worden de resultaten van het plan-MER afgerond. Ook heeft de gemeente in het kader van het PWA een Participatieplan opgesteld. Hierin worden de doelen, uitgangspunten, belangrijkste stakeholdergroepen en het proces op hoofdlijnen - met de belangrijkste inspraak- en participatiemomenten - besproken.

Na vaststelling van het PWA kunnen op de aangewezen plekken ontwikkelende partijen beginnen met het maken van plannen voor de bouw van windturbines. Amsterdam heeft, gebaseerd op het landelijk klimaatakkoord, in de RES 1.0 afgesproken om te streven naar minimaal 50% lokaal eigendom van windturbines. Het is de inzet van het college om de windmolens door energiecoöperaties te laten ontwikkelen. ¹ Onderstaande figuur geeft de zoekgebieden voor de windturbines weer die in 2021 zijn vastgesteld in de Regionale Energiestrategie 1.0 van Noord-Holland Zuid. 1 Gemeente Amsterdam: link

Windzoekgebieden Gemeente Amsterdam - link

8 8

1.4 Context zonne-energie Inzet op daken en dubbel ruimtegebruik Amsterdam zet in op het benutten van daken voor het opwekken van zonne-energie. Daarnaast wordt gestreefd naar dubbel ruimtegebruik van bijvoorbeeld gronden langs infrastructuur en parkeergelegenheden. Daarbij is de ambitie om voor 2030 550 MW aan zonnepanelen, waarvan 400 MW op grote daken (RES), te realiseren. Hierbij is het doel dat 50% van de geschikte daken wordt benut. Op dit moment (maart 2023) is 235 MW gerealiseerd, wat betekent dat er in de komende 7 jaar nog 315 MW te gaan is. Vervolgens is de ambitie voor 2040 om 1100 MW aan zonnepanelen te hebben gerealiseerd, door alle geschikte daken in te zetten voor het opwekken van zonne-energie.

eigendom en op uitvoering door coöperatieve partijen in de stad. Ook maakt de gemeenten afspraken met woningcorporaties over de verdere uitrol van panelen, waardoor meer huurders kunnen profiteren van zonne-energie.

Naast zon op dak zet de gemeente bijvoorbeeld in op zonne-carports, tijdelijke zonneweides op eigen grond en is de gemeente betrokken bij de Energieroute Noord-Holland (onderdeel van het Programma Opwek Energie op Rijksgrond (OER)) waar gezocht wordt naar mogelijkheden om langs de snelwegen grootschalig duurzame energie op te wekken. Vanwege het grote potentieel voor zonnepanelen in de haven is er ook een samenwerking met het havenbedrijf gestart. Dakeigenaren krijgen maatwerkadviezen en nieuwe oplossingen voor constructief zwakke daken worden gestimuleerd. Ook kijkt de gemeente naar mogelijkheden tot verplichting voor het gebruik van daken. Het Programma Zon van de gemeente Amsterdam werkt aan bovenstaande ambities door middel van een doelgroepgerichte aanpak die ondersteunend en faciliterend is. De gemeente ondersteunt bewoners, bedrijven, VvE’s en maatschappelijke organisaties met het realiseren van zonprojecten door middel van adviezen, onderzoek en ambtelijke ondersteuning. Naast de kwantitatieve opgave voor zon werken we ook aan kwalitatieve doelstellingen. Denk aan lokaal eigendom, het tegengaan van energiearmoede en het stimuleren van circulariteit en innovatie. Amsterdam stuurt bij realisatie van eigen zonprojecten op 100% lokaal

Gemeente Amsterdam - link

9

2 Achtergrond en theorie 2.1 Definitie van lokaal eigendom en financiële participatie Intermezzo: Relevante factoren voor acceptatie 2.2 Mogelijke participatievormen 2.3 Vehikels voor financiële participatie Intermezzo: Gemeentelijk energiebedrijf 2.4 Juridisch kader

10

2.1 Definitie van lokaal eigendom en financiële participatie (1/2) Lokaal eigendom gaat over economisch eigendom én open deelname voor de brede gemeenschap Zoals eerder genoemd, streeft de gemeente Amsterdam naar minimaal 50% lokaal eigendom van windturbines en 100% lokaal eigendom van zonprojecten op gemeentelijke grond. Voordat we kijken naar hoe dit ingevuld kan worden, is het belangrijk om te verduidelijken hoe we lokaal eigendom interpreteren. We gebruiken de definities van lokaal eigendom van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en de Participatiemonitor als startpunt12. •

•

Het principiële uitgangspunt van EZK is als volgt: “De belangrijkste criteria om te kwalificeren als lokaal eigendom van zijn dat er sprake is van economisch en juridisch eigendom of aandeelhouderschap én dat deelname openstaat voor de brede gemeenschap.”3 Voor de brede gemeenschap maakt EZK onderscheid tussen twee soorten lokaal eigendom: 1) eigendom van de lokale omgeving en 2) eigendom van lokale partijen (zie kader voor dit onderscheid). Als een aandeelhouder/eigenaar tot categorie 1 behoort, bijvoorbeeld een lokale coöperatie, dan kan hun complete aandeel worden toegerekend aan de ambitie van lokaal eigendom. Hiernaast kan ook het aandeel van andere lokale partijen (e.g. een lokale agrariër, ondernemer of waterschap; categorie 2) worden meegeteld in de definitie van lokaal eigendom. Echter EZK telt een project niet als lokaal eigendom wanneer slechts één of enkele lokale partijen het eigendom hebben, omdat deelname dan niet openstaat voor de bredere gemeenschap. De Participatiemonitor verbreedt deze definitie door ook eigendom van enkele lokale partijen tot lokaal eigendom te rekenen. Hier worden drie typen onderscheiden: 1) Bewonerscollectieven en lokale partners (in collectief samenwerkingsverband); 2) Publiek eigendom van gemeenten, waterschappen, drinkwaterbedrijven; en 3) Lokale bedrijven, zoals ondernemers, agrariërs of maatschappelijke instellingen.

Geen lokaal eigendom is bijvoorbeeld een partij die niet in de omgeving is gevestigd. Wat precies lokaal is, laat de monitor aan ontwikkelaars.

Op basis van deze twee definities, de Amsterdamse context en doelstellingen, hebben we voor Amsterdam een definitie opgesteld (zie p.22). Op de volgende pagina gaan we verder in op het onderscheid tussen lokaal eigendom en financiële participatie. 1 EZK: link 2. Participatiemonitor-2021.pdf (hier.nu), p,12 3 Participatie Coalitie Noord-Holland: link

Soorten lokaal eigendom volgens EZK 1. Eigendom van de lokale omgeving (burgers, bedrijven): mede-eigendom van een collectief samenwerkingsverband van bewoners, lokale ondernemers, agrariërs en/of andere lokale partners in de omgeving van het project. Uitgangspunt is dat iedereen uit de lokale omgeving mee moet kunnen doen in het project, met andere woorden: de lokale omgeving krijgt de kans mee te investeren en mede-eigenaar te worden indien gewenst.

2. Eigendom van lokale partijen: eigendom van één of enkele lokale partijen waarbij de bredere omgeving niet/minder is betrokken. Dit gaat bijvoorbeeld om projecten van een waterschap of een lokaal bedrijf, of om projecten van één of meerdere agrariërs/ondernemers die zich verenigen om een zonnepark of windpark te ontwikkelen, zonder toegang voor de gehele omgeving. Met coöperatief eigendom wordt eigenaarschap van een burgerenergiecoöperatie bedoeld. In dit geval is de coöperatie aandeelhouder in de coöperatie. In dit geval is de coöperatie aandeelhouder in de BV, de leden hebben zeggenschap in de BV via de coöperatie Dit is dus een speciale vorm van eigendom van de lokale omgeving omdat de leden van een lokale coöperatie vrijwel altijd in de omgeving wonen of werken.

11

2.1 Definitie van lokaal eigendom en financiële participatie (2/2) Financiële participatie betreft zowel risicodragend investeren (lokaal eigendom) als afdracht aan de omgeving (geen lokaal eigendom) Zoals hiervoor genoemd is er bij lokaal eigendom sprake van economisch eigendom; bij financiële participatie is dit niet altijd het geval. Zodoende is lokaal eigendom een vorm van financiële participatie, maar financiële participatie niet altijd lokaal eigendom. Financiële participatie heeft dus een bredere scope. Het delen van financiële baten met de omgeving (financiële participatie) is een manier om draagvlak voor projecten te vergroten. Dit kan op verschillende manieren. Op hoofdlijnen zijn er twee belangrijke richtingen te onderscheiden:

Financiële participatie

1. Risicodragend investeren 1.

2. Afdracht aan de omgeving

Risicodragend investeren (ook wel: actieve financiële participatie): In het eerste geval investeren burgers zelf of via een energiecoöperatie in een duurzaamenergieproject. Hierdoor delen ze mee in de (verwachte) winsten. Het is belangrijk om te benadrukken dat deze investering een zeker risico met zich meebrengt, vergelijkbaar met andere investeringen zoals aandelen kopen in een bedrijf. Een financiële vergoeding gaat doorgaans gepaard met het nemen van risico. Daar staat tegenover dat het project (deels) daadwerkelijk eigendom van de omgeving wordt, waardoor het draagvlak groter wordt en de opbrengsten in de lokale gemeenschap blijven. Daarbij komt dat burgers de vrijheid hebben om zelf te beslissen in welk project zij willen participeren en voor welk bedrag. Indien de investering gepaard gaat met zeggenschap, past deze binnen de definitie van lokaal eigendom van EZK.

2.

Afdracht aan de omgeving (ook wel: passieve financiële participatie): Een andere manier om financiële participatie te organiseren, is door een percentage van de opbrengsten van een project af te dragen aan de lokale omgeving. Er wordt hierbij periodiek een bepaald bedrag afgedragen aan een vooraf bestempeld doel of fonds waar de omgeving bij gebaat is, zogenaamde “bovenwettelijke activiteiten voor acceptatie en participatie” (zie onderstaand kader). Een belangrijk verschil met risicodragende investeringen is dat de omwonenden geen eigendom krijgen van het project – omwonenden profiteren louter mee van de opbrengsten. Dit is dus geen vorm van lokaal eigendom. Wel stelt dit mensen die niet de mogelijkheden hebben om zelf te investeren in staat om mee te profiteren en lopen burgers geen risico.

Hoewel de twee ‘sporen’ van financiële participatie apart worden benoemd, hoeven ze elkaar binnen een project niet uit te sluiten. Het is goed denkbaar dat bijvoorbeeld een energiecoöperatie lokaal vermogen voor het project ophaalt en van de opbrengst een gedeelte afdraagt aan de omgeving. Op pagina 13 gaan we verder in op de verschillende mogelijke vormen van financiële participatie.

Aansluiting afdracht bij uitdagingen in de omgeving Afdracht aan de omgeving kan worden ingezet voor uitdagingen in de wijk, bijvoorbeeld voor energiearmoede kunnen de middelen worden gebruikt voor energiecoaches en/of kleine isolatiemaatregelen, of kan simpelweg een financiële compensatie worden gegeven voor de overlast. Ook het afnemen van stroom met korting door omwonenden uit het project is een mogelijkheid om burgers die niet investeren toch te laten participeren en een vorm van indirecte compensatie. Voor een wijk met hoge werkeloosheid kan een sociaal project worden opgezet waarbij inwoners worden opgeleid en/of omgeschoold voor de energiesector.

12 12

Intermezzo: Relevante factoren voor acceptatie Financiële participatie draagt bij aan acceptatie van een energieprojecten (Financiële) participatie draagt bij aan de acceptatie van de betreffende hernieuwbare energievorm te vergroten. Daarom zetten we een stap terug om belangrijke factoren voor acceptatie te verkennen. Vervolgens kijken we hoe (financiële) participatie kan bijdragen aan de acceptatie van een energieproject. Angst en perceptie van externaliteiten: Bij wind hebben vooral het geluidsvolume vanaf de woning en de afstand tussen windturbines en woonplaats een negatieve invloed op de acceptatie van windprojecten1. Bij zon gaat het vooral over esthetiek; sommige mensen vinden dat zonnepanelen afbreuk doen aan het uiterlijk van gebouwen en landschappen2. Distributieve en procedurele rechtvaardigheid: dit verwijst naar een goede lustenlastenverdeling en de optie om mee te praten3. Een Nederlands onderzoek gericht op zon laat zien dat gemeenschapsvoordelen een positieve rol kunnen hebben in de acceptatie van zonnevelden, omdat zij zorgen voor een betere lusten-lastenverdeling4’; ditzelfde is aangetoond voor wind3. Er zijn verschillende typen gemeenschapsvoordelen, zoals financiële compensatie (stimulering van de lokale economie of verlaging van energiekosten) of compensatie in publieke goederen (buurthuis, opleidingen, vergroening, zie bijlage 1).

Een Zwitsers onderzoek toont aan dat bewoners bij voorkeur voordelen gericht op de gehele gemeenschap willen, over de optie van individuele aandelen of obligaties5. Bij een Duits sample m.b.t. wind had men de voorkeur voor informatieve participatie in plaats van financieel6. 1. Langer et al. – link 2. Breukel, Dijk & Spee - link 3. Lienhoop – link 4. Van den Berg & Tempels - link

Kennis: m.b.t. windenergie blijken mensen met meer kennis over het algemeen deze energievorm meer te accepteren.6 Bij gemeenschapsacceptatie – de mate waarin een gemeenschap een bepaald project steunt – kunnen drie niveaus worden onderscheiden: impact, context en proces7. Om acceptatie te bevorderen, kunnen beleidsmakers volgens de literatuur dus op deze drie niveaus actie ondernemen: •

Impact (mate waarin impact wordt voorkomen, verminderd, gecompenseerd of getolereerd): zoveel mogelijk direct reduceren door bijv. geluidsoverlast te verminderen, afstand te vergroten en esthetiek te verbeteren en indirect door overlast te compenseren voor verbeterde lusten-lastenverdeling

•

Context (mate waarin rekening wordt gehouden met de lokale situatie, bijv. normen en waarden): onderzoeken van lokale behoeften en zo het type participatie bepalen, waarmee kan worden gecompenseerd. Wanneer participatie niet goed aansluit bij lokale behoeften, kan dit zorgen voor een tegengesteld effect op weerstand en een negatieve invloed op vertrouwen. Zo kan men financiële compensatie, wanneer dit niet goed aansluit bij de lokale behoeften en/of niet in verhouding staat tot de ervaren lasten, zelfs slechter ervaren dan geen compensatie omdat het ervaren kan worden als ‘’omkoperij.’’

•

Proces: zorgen voor een transparant en eerlijk proces met inspraak en procesparticipatie, om zo de perceptie van vertrouwen en eerlijkheid te verhogen.

5. Vuichard, Stauch & Dällenbach - link 6. Langer, Katharina; Decker, Thomas; Menrad, Klaus - link 7. Klok, Kirkels & Alkemade (2023) – link

13

2.2 Mogelijke participatievormen In de categorieën risicodragend investeren en afdracht aan omgeving Op basis van kennis en ervaring uit eerdere onderzoeken en trajecten op het gebied van financiering en participatie bij duurzame energieprojecten, hebben we zeven mogelijke participatievormen op een rij gezet, zoals hiernaast weergeven. We richten ons hierbij uitsluitend op financiële participatievormen en laten (proces)participatievormen gericht op inspraak, op wens van de gemeente, buiten beschouwing. Van de hiernaast weergegeven vormen gaan alleen aandelen (1) en certificaten van aandelen (2) samen met zeggenschap en economisch eigendom; deze twee vormen kunnen worden gerekend onder lokaal eigendom. Obligaties / leningen (3), daarentegen, betreffen geen economisch eigendom, omdat de investerende burger/bedrijf optreedt als leningsverstrekker. Wel vormen obligaties een veel toegepaste methode voor burgers om risicodragend te investeren, met enerzijds een relatief laag risico en zonder zeggenschap, anderzijds een duidelijk profijt voor de leningsverstrekker. We maken ook nog een onderscheid tussen persoonlijke participatie (direct vanuit of voor het individu) of gemeenschapsparticipatie (middelen vloeien terug naar projecten voor de gehele gemeenschap). Bijlage 2 geeft een nadere toelichting over deze zeven participatievormen en de mogelijke kansen en uitdagingen per vorm.

14

2.3 Vehikels voor financiële participatie Financiële participatie kan via verschillende vehikels worden ingericht, waarvan de meest bekende een coöperatie is In voorgaande hebben we participatievormen toegelicht. Er zijn verschillende routes waarop deze vormen georganiseerd kunnen worden. Deze verschillende organisatievormen noemen wij 'vehikels’ voor financiële participatie. Welk vehicle het meest geschikt is, hangt af van de situatie en de wensen van de betrokken partijen.

Het rendement uit het project stroomt (eventueel met tussenkomst van de verschillende vehikels) als rente of rendement weer terug naar de mensen die hebben geïnvesteerd. Daarnaast kan een deel van het rendement worden afgedragen aan de (niet-investerende) omgeving via een omgevingsfonds, sociale projecten, korting, vergoeding, compensatie of duurzaamheidspakketten. De vehikels en routes kunnen per energieproject verschillen.

Voor een energieproject wordt in veel gevallen een Special Purpose Vehicle (SPV) opgericht. Verschillende partijen werken in deze SPV samen aan de realisatie, exploitatie en infrastructuur van het energieproject. Burgers kunnen via verschillende vehikels risicodragend investeren in deze SPV; via een energiecoöperatie, een crowdfundingplatform (rechtstreeks of met tussenkomst van een coöperatie) en/of een investeringsfonds.

Het is belangrijk om te beseffen dat een energiecoöperatie niet louter een vehikel is voor het investeren van een individu: een coöperatie kan (afhankelijk van de casus) ook veel nietfinanciële waarde toevoegen, bijvoorbeeld door de ambassadeursfunctie in de lokale omgeving m.b.t. verduurzaming.

Afdracht aan de omgeving*

Risicodragend investeren Energiecoöperatie

Individu

CrowdfundingPlatform Investeringsfonds

Rente / dividend

Omgevingsfonds

Legenda Sociale projecten

Project (SPV)

Korting/ vergoeding/ compensatie

Vehicle Inleg

Omgeving

Duurzaamheidspakket Het rendement stroomt (eventueel via de verschillende vehikels) terug naar het individu

*Afdracht aan de omgeving kan ook via een energiecoöperatie lopen

Opbrengst

15 15

Intermezzo: Gemeentelijk Energiebedrijf Een (te) zwaar middel om financiële participatie vorm te geven Bij diverse gemeenten, zo ook de gemeente Amsterdam, wordt gesproken over de optie om een gemeentelijk energiebedrijf op te zetten en een regierol te geven in de lokale energietransitie. Gemeentelijke energiebedrijven kennen we uit het verleden. Gemeenten stonden aan de basis van de huidige marktleiders en zijn in de jaren 1980 veelal gefuseerd (tot o.a. Nuon) en in jaren 2000 verkocht aan private eigenaars. Nu zien we de tendens dat gemeenten constateren dat de markt onvoldoende invulling geeft aan de publieke belangen. De gedachte is dat dit met een gemeentelijk energiebedrijf kan worden verbeterd. Een gemeentelijk energiebedrijf kan diverse vormen hebben, bijvoorbeeld: •

Een gemeentelijk energiebedrijf investeert in duurzame opwek en heeft deze assets in eigendom. Eventueel kan een deel van de financiering van het project aan de lokale omgeving worden uitgegeven, bijv. in de vorm van omgevingsobligaties. Afhankelijk van de gekozen definitie van lokaal eigendom (zie p.10) past ook de gemeente als eigenaar binnen de doelstelling om eigendom lokaal te beleggen.

•

Een gemeentelijk energiebedrijf fungeert als ontwikkelbedrijf, ontwikkelt duurzame opwekprojecten en verkoopt ze daarna door aan de omgeving (bijv. coöperaties).

•

Een gemeentelijk energiebedrijf vervult de leveranciersrol binnen de energieketen. In Haarlemmermeer is sprake van een dergelijke constructie waarbij de gemeente garant staat voor een lokaal bedrijf dat elektriciteit inkoopt en vervolgens levert aan bewoners. Overigens levert deze constructie geen voordeel op voor financiële participatie, aangezien juist de leveranciersrol in de energieketen door marktpartijen wordt ingevuld en dat wordt al veelvuldig in combinatie met financiële participatie vormgegeven.

Een gemeentelijk energiebedrijf kan zo naast de diverse vormen van financiële participatie staan. Het kan fungeren als ontwikkelaar die financiële participatie mogelijk maakt. Echter, ook aan andere partijen kan (al dan niet dwingend) worden opgelegd om financiële participatie vorm te geven – al kan de gemeente die participatie dan niet geheel zelf vormgeven. Het oprichten van een gemeentelijk energiebedrijf heeft echter veel bredere

implicaties, zowel financieel als organisatorisch. Uit onze ervaring weten we dat een gemeentelijk energiebedrijf een complexe opgave is. De gemeente moet over voldoende uitvoeringskracht beschikken (kennis, kunde, capaciteit) – wat veelal nog niet in huis is, en bereid moeten zijn tot het aangaan van significante (financiële) risico’s. Bovendien draagt een gemeentelijk energiebedrijf niet noodzakelijkerwijs bij aan extra draagvlak (dat hangt af van hoe o.a. proces- en financiële participatie wordt ingericht). Samengevat, is het opzetten van een gemeentelijk energiebedrijf een zeer zwaar en risicovol middel om financiële participatie te bereiken. Een besluit om hiertoe over te gaan is een politieke keuze, die gebaseerd zou moeten zijn op meerdere doelstellingen dan financiële participatie alleen. Indien de gemeente een GEB overweegt, adviseren wij hier een verdiepende onderzoek naar uit te voeren vanuit een bredere context dan financiële participatie.

Definitie gemeentelijk energiebedrijf (GEB) Een gemeentelijk energiebedrijf (GEB) is een energiebedrijf in eigendom van een gemeente en opgericht met het doel om energieproductie en -distributie te regelen binnen de gemeentegrenzen. Bij een gemeentelijk energiebedrijf kan de lokale overheid direct sturen op de activiteiten die worden ondernomen. Het gaat dus om zeggenschap en niet enkel om financiële participatie. Wij definiëren een GEB als een gemeentelijke entiteit die risicodragend ontwikkelt en investeert in duurzame energieprojecten in de vorm van een rechtspersoon (bijvoorbeeld een besloten vennootschap). Hybride vormen zijn ook denkbaar waarbij de gemeente risicodragend deelneemt, maar ook andere stakeholders deelnemen (publiek-publiek of publiek-privaat).

16

2.4 Juridisch kader (1/2) De eigendomspositie en eventuele eisen bepalen het rechtsgebied De gemeente Amsterdam heeft de vraag gesteld hoe afspraken rondom de ambitie van lokaal eigendom geborgd kunnen worden in gemeentelijk beleid. Vanuit die vraag is het waardevol om te verkennen of er juridische instrumenten zijn die toegepast kunnen worden. Voor het selecteren van een partij dient de gemeente zich te houden aan de (Europese) wet- en regelgeving en het selectiebeleid van de gemeente zelf, waarbij zij er bij deze selectie voor dient te zorgen dat er sprake is van een gelijk speelveld. Welk rechtsgebied bij een energieproject relevant is – aanbestedingsrecht, staatssteunrecht en/of omgevingsrecht – is afhankelijk van verschillende factoren. Zoals weergegeven in het bijgevoegde schema van RVO is een belangrijke factor eigendom (publiek of privaat) en de mate waarin eisen worden gesteld aan de bouw en exploitatie¹.

• Wanneer de grond in publieke handen is, loopt het ter beschikking stellen van een locatie via een aanbesteding, een zuivere uitgifte of een anterieure overeenkomst. Een zuivere uitgifte van grond is een transactie waarbij de gemeente de grond zonder voorwaarden in erfpacht uitgeeft aan een partij (binnen de grenzen van het bestemmingsplan). Wanneer er wel nadere eisen (zoals m.b.t. geluid of draagvlak) worden gesteld aan de exploitatie, dient een aanbestedingsprocedure gestart te worden (zie bijlage 3 voor een toelichting). Een anterieure overeenkomst is een overeenkomst waarbij de gemeente en een projectontwikkelaar afspraken maken over de kosten van de ontwikkeling van de grond en andere aspecten van de ontwikkeling. De gemeente Amsterdam heeft veel te maken met erfpachtconstructies – dit gaat inhoudelijk om dezelfde soort (privaatrechtelijke) afspraken als een anterieure overeenkomst2, waarbij het eigendom van de grond in publieke handen blijft, maar de grond onder voorwaarden in erfpacht is bij een private partij tegen betaling van een canon.

1. 2.

RVO; Locaties voor energiecoöperaties – link Kamerstuk 32847– link

17

2.4 Juridisch kader (2/2) De gemeente kan lokaal eigendom niet afdwingen via juridische normen Op basis van het huidige omgevingsrechtelijke kader kand de gemeente financiële participatie niet als vereiste stellen voor bijvoorbeeld het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan en/of het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Dat betekent dat de gemeente lokaal eigendom niet kan afdwingen via juridische normen¹. Wel kan de gemeente op verschillende manieren bijsturen via decentraal beleid. Zo kan de gemeente in een aanbesteding bepaalde geschiktheidseisen en selectie- en gunningscriteria toepassen die voordelig zijn voor energiecoöperaties (zie bijlage 3 voor een toelichting). Ook kan de gemeente, als ze geen aanvullende eisen stelt aan het werk en er dus niet aanbesteed hoeft te worden, een locatie 1-op-1 gunnen aan een coöperatie via een zuivere uitgifte2. Belangrijk is dat dat marktconform gebeurt, om een vorm van staatsteun te voorkomen ( zie bijlage 5 voor een toelichting). Daarnaast kan een gemeente bij een anterieure overeenkomst een inspanningsverplichting tot het creëren van draagvlak opleggen aan een ontwikkelaar (zie bijlage 4 voor een toelichting). Er bestaat echter geen wettelijke grondslag voor een inspanningsplicht voor financiële participatie in zichzelf3.

Aandachtspunten binnen het huidige juridische kader zijn:

•

Staatssteunrisico’s: risico op ongeoorloofde staatssteun vanuit de gemeente aan marktpartijen. Zie bijlage 5 voor een toelichting. Het is belangrijk om op te merken dat er een update vanuit de Europese Commissie is geweest van staatssteunregelgeving die lidstaten additinionele flexibilieit biedt richting energiegemeenschappen (o.a. energie coöperaties). Deze update is het onderzoeken waard en het is aan de gemeente hoe zij hiermee om willen gaan⁴.

• Ongewenste marktbeïnvloeding: marktpartijen hebben in ongelijke mate toegang tot de in te zetten middelen van de gemeente (geen gelijk speelveld).

• Wet markt & overheid: de Wet Markt en Overheid (onderdeel van de Mededingingswet)

bevat 5 gedragsregels. Als een overheid goederen of diensten op de markt aanbiedt, dan moet zij zich aan deze gedragsregels houden. Deze regels gelden voor de hele overheid, dus ook voor de gemeente. Zie bijlage 6 voor een toelichting. Deze regels zijn relevant indien de gemeente zelf windturbines of zonprojecten gaat exploiteren, dat is nu niet aan de orde.

• Gedragscodes Acceptatie & Participatie Windenergie op Land: In de Gedragscode van het

Nederlandse WindEnergie Associatie (NWEA) zijn een aantal basisprincipes ten aanzien van participatie, communicatie en het leveren van een bijdrage aan het versterken van acceptatie opgesteld. 3 De gedragscode is breed geaccepteerd maar niet juridisch bindend.

1. Polum Rotterdam Law Firm – link 2..RVO; Locaties voor energiecoöperaties – link 3. NWEA, Gedragscodes Acceptatie & Participatie Windenergie op Land – link / De Wet ruimtelijke ordening (“Wro”), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) en de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) bevatten het huidige wettelijk kader 4. Europese Commissie - link

18

3 Participatievormen Amsterdamse context 3.1 Doelstellingen 3.2 Opvattingen Amsterdamse stakeholders Intermezzo: Windturbines aan de aan de Noorder IJ-plas 3.3 Werkdefinitie Lokaal Eigendom

19

3.1 Doelstellingen (1/2) Prioritering van doelstellingen Financiële participatie is geen doel op zich. Het is een middel om onder andere acceptatie van duurzame energieprojecten te vergroten, de baten van projecten lokaal te houden en de autonomie van de omgeving te vergroten. Het is van belang om de doelen van financiële participatie scherp te formuleren en te prioriteren, om te voorkomen dat projecten worden ‘verzwaard’ met diverse doelen waardoor de uitvoerbaarheid in het geding komt. Een voorbeeld is de zonnecarports waar de businesscase moeilijk sluitend te krijgen is, maar waaraan diverse doelstellingen rondom verdelen van baten en energiearmoede worden gekoppeld. Het stapelen van doelstellingen bemoeilijkt het maken van keuzes over financiële participatie, maar (belangrijker) het vertraagt veelal de projectontwikkeling. Ook zal er bij een krappe businesscase naar verwachting weinig maatschappelijk te verdelen en/of koppelen zijn en zou met name het realiseren van de opwek leidend moeten zijn in het project. Het helder formuleren en prioriteren van de doelstellingen helpt om binnen projecten afwegingen te maken en snelheid te behouden in de realisatie van projecten.

Concreet kan deze aanpak betekenen dat wanneer er binnen een project geen ruimte is om energiearmoede te bestrijden, het project daar geen rekening mee hoeft te houden en middelen aan andere doelen kunnen worden besteed.

Tijdig en deskundig realiseren lokale opwek

Lusten en lasten eerlijk verdelen

Autonomie verschaffen bij hernieuwbare opwek

Hiernaast geven we een eerste formulering van de vier meest genoemde doelen en de prioritering die wij hieraan meegeven vanuit onze expert judgement op basis van de interviews, desk studie en ervaringen elders. De volgende pagina koppelt de doelen aan financiële participatievormen.

Koppelkansen benutten

Het hoofddoel is het tijdig en deskundig realiseren van duurzame lokale energie-opwek zoals afgesproken in de Regionale Energiestrategie, opdat de CO2-uitstoot van Amsterdamse stroom afneemt. Financiële participatie kan daaraan bijdragen doordat dit draagvlak kan vergroten, maar ook professionaliteit van projectontwikkeling draagt bij aan tijdige realisatie. Het laten meeprofiteren van Amsterdammers met de energietransitie is in het Coalitieakkoord als doel van lokaal eigendom gesteld. Voor de bredere definitie van financiële participatie gaat het daarbij om een eerlijke verdeling van lusten en lasten. Het verschaffen van autonomie aan de omgeving over een energieproject kan eveneens worden gerealiseerd met (financiële) participatie. Zeggenschap vanuit de omgeving zorgt ervoor dat rekening gehouden wordt met de lokale context. Zeggenschap kan betrekking hebben op de totstandkoming van het project (bijv. exacte locatie), maar ook over het verdelen van baten (bovenstaande doelstelling). Zo kan autonomie bijdragen aan de perceptie van de omgeving over wat eerlijk is. Tenslotte onderscheiden we als laatste doel het benutten van koppelkansen – zo kan een project bijdragen aan het beperken van energiearmoede, of werkgelegenheid of sociale cohesie vergroten.

20

3.1 Doelstellingen (2/2) De koppeling tussen doelstellingen en financiële participatievormen De verschillende vormen van financiële participatie kunnen invulling geven aan de doelstellingen. Niet iedere vorm draagt echter in dezelfde mate bij aan de doelstellingen. In de figuur hiernaast maken we een koppeling tussen doelstellingen en welke vormen van financiële participatie daar invulling aan geven. 1.

2.

3.

Alle vormen van financiële participatie bieden op verschillende wijze mogelijkheid om deze verdeling goed te organiseren en baten van opwek (deels) te laten terugvloeien naar de omgeving die de lasten ervaart van het opwekproject. Afhankelijk van de context in de wijk is de ene vorm beter passend dan de andere. In een wijk met laag financieel draagkracht is participatie via aandelen minder passend dan afdracht via een omgevingsfonds, omdat slechts een zeer beperkt deel van de wijk zal kunnen meeprofiteren van de winst vanuit aandelen. Het verschaffen van autonomie wordt met name gerealiseerd met de participatievariant risicodragende investeringen (zijnde lokaal eigendom). Met deze investeringen verwerft de omgeving aandelen, waarmee men zeggenschap krijgt over het opwekproject. Echter zijn er ook andere manieren om zeggenschap te verwerven, bijvoorbeeld door middel van bewonersraden (mits deze gepaard gaan met mandaat). Voor het benutten van koppelkansen is vooral de subcategorie ‘afdracht aan de omgeving’ van financiële participatie met name geschikt, omdat hiermee bijvoorbeeld een deel van de opbrengst kan worden geïnvesteerd in buurtprojecten voor de beperking van energiearmoede en/of het vergroten van sociale cohesie.

Vanzelfsprekend is er een relatie tussen de doelstellingen en participatievormen. Vanuit een coöperatie (lokaal eigendom) kan bijvoorbeeld het zeggenschap worden gebruikt om koppelkansen te benutten.

Doelstellingen & Financiële participatievormen Tijdig realiseren lokale opwek Vergroten van draagvlak Lusten en lasten eerlijk verdelen

1. Financiële participatie

Autonomie verschaffen bij hernieuwbare opwek

2. Risicodragend investeren (Lokaal eigendom)

Koppelkansen benutten

3. Afdracht aan omgeving: projecten op koppelthema’s

21

3.2 Opvattingen Amsterdamse stakeholders Ambities en houdingen ten opzichte van lokale opwek en lokaal eigendom lopen uiteen Onderstaande tabel geeft een beknopt en veralgemeend overzicht van verschillende opvattingen die Amsterdamse partijen hebben over de lokale opwek van duurzame energie en lokaal eigendom bij energieprojecten. Dit overzicht is tot stand gekomen op basis van meerdere interviews en geeft inzicht in de uiteenlopende belangen.

Amsterdammers

Lokale bedrijven

Gemeente Amsterdam Energiecoöperaties

Port of Amsterdam

Andere overheden (Rijk (w.o. RVO/RVB) provincie/ RES)

Ontwikkelaars

Lokale opwek duurzame energie

Lokaal eigendom energieprojecten

De opvatting over lokale duurzame energieopwekking verschilt per persoon. Doorgaans willen omwonenden dat externaliteiten van energieprojecten (visuele impact, geluidsoverlast, gezondheidszorgen, eigendomswaarde) worden voorkomen of gecompenseerd en dat er sprake is van een goede lusten-lastenverdeling en de optie om mee te praten (toegang tot het proces). Over het algemeen is er wel een groeiend bewustzijn en een toenemende steun voor duurzame energie onder Amsterdammers en sluiten meer mensen zich bijvoorbeeld aan bij energiecoöperaties (APEC heeft gezamenlijk ruim 5000 leden). De mate waarin Amsterdamse bedrijven zich inzetten voor duurzame energie varieert en hangt af van verschillende factoren, waaronder bedrijfsdoelen, marktomstandigheden, wettelijke vereisten, lokale betrokkenheid en de bereidheid om te investeren in duurzame energieopwekking. Wel is een groeiende trend te zien van bedrijven die actief streven naar duurzame energieopwekking. Dit is bijvoorbeeld terug te zien in Amsterdam Noord, waar ruim 60 bedrijven zich hebben verenigd in NDSM energie, een bedrijven coöperatie voor ondernemers. De gemeente heeft duidelijke ambities op het gebied van duurzame opwek van energie en heeft daarvoor meerdere programma’s lopen. De ambitie is om voor 2030 circa 17 extra windturbines (ten minste 52 MW) en 550 MW aan zonnepanelen te realiseren.

Het doel van energiecoöperaties is doorgaans het democratiseren van de energietransitie. Het gaat daarbij om coöperaties van burgers en bedrijven die zeggenschap hebben over de investeringen en ontwikkeling van energieprojecten en de energiestromen. Veelal is niet het maken van winst, maar het leveren van een bijdragen aan de energietransitie en het creëren van een toegankelijk energiesysteem waarbij de lokale gemeenschap centraal staat, de doelstelling. De inzet van het havenbedrijf is het realiseren van 10 MW aan opgesteld vermogen extra windenergie. Daarnaast heeft het havenbedrijf haar doelstelling zon opgehoogd met 100.000 m2 (van 250.00m2 naar 350.00m2) aan PVpanelen voor 2025. De haven bekijkt alle mogelijkheden om deze 10 MW extra aan opgesteld vermogen (windenergie) te realiseren. Het havengebied heeft al veel windturbines staan. De ruimte voor meer windturbines is echter beperkt en veelal alleen nog mogelijk op al uitgegeven terrein. De medewerking van die bedrijven is daarmee cruciaal. Voor zonenergie wordt er voornamelijk gekeken naar daken. Daarnaast worden er mogelijkheden verkend waarbij de opgewekte stroom direct wordt afgenomen door de gebruiker zowel bij wind als zon. Net als de gemeente hebben ook het Rijk en de provincies ambities op het gebied van duurzame energie opwek.

Zo is in de RES 1.0 vastgesteld dat de regio Noord-Holland Zuid 2,7 TWh aan hernieuwbare energie wil opwekken in 2030. Daarnaast is de provincie heeft bevoegd gezag over de RES-zoekgebieden en verleent de vergunningen. Ontwikkelaars zijn verantwoordelijk voor en hebben expertise van de ontwikkeling, implementatie en het beheer van duurzame energieprojecten. Veelal hebben de ontwikkelaars de opwekinstallaties zelf in eigendom. Over de projecten wordt een rendement behaald om ontwikkelaars in staat te stellen hun activiteiten voort te zetten, toekomstige projecten te financieren, kosten te dekken en investeerders en financiering aan te trekken. In toenemende mate fungeren coöperaties als ontwikkelaar van duurzame energieprojecten, al dan niet in samenwerking met commerciële ontwikkelaars.

De wens voor lokaal eigendom varieert van persoon tot persoon en hangt af van verschillende factoren, waaronder persoonlijke overtuigingen, prioriteiten, economische omstandigheden, lokale context en het wel of niet ondervinden van externaliteiten. Het betrekken van de gemeenschap bij het besluitvormingsproces en het bieden van verschillende opties voor financiële participatie kan helpen om een breed scala aan perspectieven en behoeften te accommoderen. Voor lokale bedrijven kan het interessant zijn om te investeren in lokale energieprojecten (en daarmee eigendom te verkrijgen), omdat ze kunnen profiteren van de opbrengsten die worden gegenereerd. Dit draagt waarde bij aan individuele bedrijven maar ook aan de lokale economie. Bovendien biedt het bedrijven de mogelijkheid om controle te hebben over de besluitvorming en kan het leiden tot energiezekerheid en invloed op de energieprijs. De gemeente streeft naar minimaal 50% lokaal eigendom van windturbines en 100% lokaal eigendom van zonprojecten op eigen grond. Het bestuur stuurt daarbij op realisatie door energiecoöperaties. Energiecoöperaties geven invulling aan lokaal eigendom van duurzame energieprojecten. Voor de definitie van lokaal eigendom sluiten de coöperaties die wij gesproken hebben aan bij het Klimaat Akkoord.

De hoofddoelen van lokaal eigendom zijn voor hen zeggenschap voor de lokale omgeving en het lokaal houden van de baten uit een project. De coöperaties geven daarnaast aan volledig (100%) lokaal eigendom na te streven. Het Havenbedrijf heeft er bij het opstellen van de RES op aangedrongen om eigenaarschap van bedrijven ook te laten meetellen voor lokaal eigendom. Het havenbedrijf geeft aan dat wanneer zij turbines ontwikkelen, ze mogelijkerwijs openstaan voor een samenwerking met energiecoöperaties (van zowel burgers als bedrijven). Echter, door de hoogte beperkingen kan de business case mogelijk niet rond gerekend worden. De opwek en lokale afname van de opgewekte energie kan dan een belangrijke drijfveer zijn om de windturbines toch te ontwikkelen, ondank de beperkte business case. De keuze ligt bij bedrijven waarbij de grond in erfpacht is en de vraag is of een samenwerking met coöperaties voor deze partijen voldoende voordelen biedt. Dit geldt ook voor zon, waarbij een bedrijf in veel gevallen (bij hoog eigen gebruik) ook zelf zonnepanelen wil plaatsen of recht van opstal verleent aan een ontwikkelaar.

Vanuit het Klimaatakkoord zet het ministerie van EZK in op een ‘’evenwichtige eigendomsverdeling in een gebied waarbij gestreefd wordt naar 50% eigendom van de productie van de lokale omgeving (burgers en bedrijven).’’ Bij het programma OER (gemeente overstijgend) geven betrokken partijen specifiek aan dat voor de uitvoerbaarheid van het programma het bevorderlijk is dat de betrokken gemeenten hetzelfde beleid wat betreft lokaal eigendom hanteren. In de meeste gevallen heeft een ontwikkelaar een inspanningsverplichting voor het creëren van draagvlak. Vooral bij windprojecten betrekken commerciële ontwikkelaars doorgaans energiecoöperaties om zo de betrokkenheid van de lokale gemeenschap te bevorderen. Desalniettemin zal een ontwikkelaar die risicodragend investeert ook zelf (gedeeltelijk) zeggenschap willen en kan het betrekken van lokale partijen complex zijn om juridische, financiële of organisatorische redenen.

22 22

Intermezzo: Windturbines aan de Noorder IJ-plas Ontwikkeling in complex stedelijk gebied betreft veel gevoeligheden en vereist een aanzienlijke mate van afstemming Een voorbeeld van de ontwikkeling van duurzame energie-opwek met lokaal eigendom binnen de gemeente Amsterdam is het project bij de Noorder IJ-plas, waar de intentie is om 3 windturbines te ontwikkelen. Samen met NDSM Energie (een coöperatie van meer dan 50 Amsterdamse bedrijven) is Amsterdam Wind (een samenwerking van 4 Amsterdamse energiecoöperaties) de initiatiefnemer. Het is een project dat al meer dan 10 jaar gaande is en waarbij de complexiteit van energieprojecten in een stedelijke omgeving goed duidelijk wordt. Onderstaand figuur geeft de tijdlijn van het project weer.

2012

• Noorder IJ-plas en het Cornelis Douwesterrein worden als zoekgebied aangewezen.

door de gemeente uit het duurzaamheidsfonds, die alleen terug betaald moet worden indien het project daadwerkelijk wordt gerealiseerd. De hoogte van deze lening was €500.000, wat niet genoeg is om de kosten in de ontwikkelfase te dekken. Dat betekent voor de coöperaties dat er ook geld uit andere bronnen moet komen, namelijk uit de middelen van NDSM en de coöperaties en de leden. Daarnaast is ook geld nodig voor de realisatie van de windturbines. Daarvoor worden ook andere vormen van financiering onderzocht.

Op het moment van schrijven werkt Amsterdam Wind aan een voorstel voor de inrichting van financiële participatie. Er is nog geen besluit genomen, maar er wordt op dit moment naar 3 vormen gekeken:

• De gemeente tekent een intentieovereenkomst met Amsterdam Wind om te onderzoeken of in het zoekgebied windturbines gebouwd kunnen worden.

•

2020

Ledenleningen: leden kunnen in de ontwikkelfase via een participatie of een certificaat geld lenen aan de coöperatie.

• Start omgevingsberaden waarbij omwonenden worden betrokken bij de besluitvorming en het ontwerp van het project.

•

2021

Omgevingsobligatie: omwonenden in een bepaalde straal om de turbines kunnen geld lenen, direct aan de bv, dus buiten de coöperaties om. Reden om deze optie te onderzoeken is dat een aantal omwonenden hebben aangegeven geen voorstander te zijn van de turbines en geen lid wensen te worden van de coöperatie. Maar wanneer de turbines er dan toch komen willen ze wel financieel meeprofiteren.

•

Omgevingsfonds: Vanuit de energieopbrengsten wordt door Amsterdam Wind ook gekeken hoe de opbrengsten lokaal gedeeld kunnen worden, zoals een omgevingsfonds waarin lokale initiatieven gesteund kunnen worden en afnemen elektriciteit tegen een gereduceerd tarief.

20212023

• Opstellen Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) en uitvoeren MER-onderzoek

Maart 2023

• Aanvraag van de omgevingsvergunning voor drie windturbines.

De gemeente Amsterdam bezit de grond op de beoogde locatie voor de turbines. De gemeente heeft de intentie om Amsterdam Wind, via een recht van opstal, toestemming te verlenen voor de ontwikkeling van de turbines (onder voorbehoud van de vergunningverlening van de Omgevingsdienst). De coöperaties geven aan steun nodig te hebben om de risicovolle ontwikkelfase te kunnen overbruggen. Er is een lening verstrekt

23

3.3 Werkdefinitie lokaal eigendom Voor Amsterdam specifiek De gemeente heeft de ambitie uitgesproken om minstens 50% en indien mogelijk 100% lokaal eigendom te realiseren. Wat de gemeente onder lokaal eigendom verstaat, is echter nog niet gedefinieerd. Op basis van interviews en deskstudie stellen wij onderstaande definitie en handvatten voor. Dit voorstel sluit grotendeels aan bij de eerder toegelichte definities (EZK & Participatiemonitor)1: •

Lokaal eigendom betreft economisch eigendom – in de vorm van aandelen (eigen vermogen), waarmee eigenaar/eigenaren zeggenschap hebben over het betreffende opwekproject.

•

Het eigen vermogen wordt ingelegd door de lokale gemeenschap (individuele burgers, burgercollectief en lokale partners, lokale bedrijven - we excluderen publiek eigendom, omdat dit minder direct verbindt in de omgeving); de meerderheid van de lokale gemeenschap is gesitueerd in de directe omgeving. Het inleggen van eigen vermogen moet open toegankelijk zijn voor iedereen in de lokale gemeenschap.

•

De directe omgeving krijgt te maken met de effecten op de leefomgeving en kan mogelijk hinder ondervinden. Voor het inrichten van instrumentarium is het wenselijk vast te stellen wat onder directe omgeving verstaan wordt. We stellen voor aan te sluiten bij de vroegere ‘postcoderoosregeling’. De postcoderoos omvatte een cluster van postcodegebieden en daarmee ongeveer wijkniveau (maar hield ook rekening met projecten aan de randen van wijken). Binnen deze ring moet in eerste instantie de basis voor lokaal eigendom ingevuld worden (nader te bepalen percentage, bijvoorbeeld 50% van het eigen vermogen). Wanneer dat niet haalbaar (bijv. indien een vooraf vastgestelde termijn voor het ophalen van financiering is verstreken) is kan men een tweede ring meenemen; het stadsdeel. De laatste ring is de gehele stad, hier worden de lusten binnen Amsterdam gehouden, doch komen deze minder ten goede van degenen die lasten hebben.

Lokaal eigendom via burgercollectieven geeft niet automatisch invulling aan de vereiste voor het eigendom binnen de directe omgeving. Om dit te ondervangen kan aan de collectieven worden gevraagd om aan te tonen dat het merendeel van de leden (>50%) zich bevindt in de directe omgeving en/of de inspanning aan te gaan dit aantal met een bepaald percentage te vergroten.

Deze definitie kan ertoe leiden dat bij sommige projecten in de gemeente Amsterdam, 100% lokaal eigendom niet mogelijk is. Bijvoorbeeld omdat de directe omgeving (en dus lokale gemeenschap) beperkt eigen vermogen kán inleggen, vanwege gelimiteerd financieel draagvlak. Of omdat de grond al is uitgegeven aan een private partij, die het opwekproject niet wil openstellen aan een bredere gemeenschap – en omdat het project anders niet doorgaat. Ook kan de wens tot lokaal eigendom ervoor zorgen dat gemeentegeld moet worden ingezet als subsidie (incl. een goedkope lening voor een risicovolle lening t.b.v. de ontwikkelfase) terwijl gelijksoortige projecten in andere gevallen zonder belastinggeld rond zouden kunnen komen. In deze gevallen kan het streven nog altijd zijn om in 50% lokaal eigendom in te vullen. Om een gevoel te geven van deze afwegingen en de mogelijkheden voor andere financiële participatievormen hebben we een aantal casussen opgesteld, die we in hoofdstuk 4 behandelen.

1.Afwijkend op de Participatiemonitor sluiten we daarbij niet aan bij het publiek eigendom als zijnde lokaal eigendom, zoals ook niet wordt gedaan in de definitie van EZk. Reden om hierin aan te sluiten bij de definitie van EZk is dat voor Amsterdam met name de autonomie van de omgeving een belangrijke doelstelling is, verkregen via zeggenschap. Dat wordt niet (automatisch) verkregen met publiek eigendom.

24

4 Geschikte participatievormen Amsterdam 4.1 Introductie 4.2 Passende participatievormen op basis van casussen 4.3 Handelingsperspectief gemeente naar eigendomssituatie 4.4 Bepalende factoren

25

4.1 Introductie Vanuit cases volgen passende participatievormen en een aanpak voor de gemeente In voorgaande hoofdstuk hebben we vanuit de theorie en Amsterdamse context geschetst wat financiële participatie en lokaal eigendom is en hoe dat op hoofdlijnen vorm kan krijgen in Amsterdam. Op projectbasis kunnen daarmee verschillende vormen van participatie passend zijn. In dit hoofdstuk beschrijven we aan de hand van cases hoe financiële participatievormen in een project kunnen worden toegepast. Vervolgens gaan we in op wat de gemeente kan doen om daar vorm aan te geven.

draagkracht (want zullen zowel in wijken met hoge als lage draagkracht gerealiseerd worden), maar verschillen wel voor binnen en buiten bewoond gebied. In de figuur hiernaast geven we de casussen weer. Het is ook denkbaar dat wind en zon in combinatie worden ontwikkeld (en de bijbehorende financiële participatie dus wordt gecombineerd).

Uitgangspunten cases

We schetsen per casus de vormen van financiële participatie die passend zijn. De gemeente is niet overal in dezelfde mate aan zet om de financiële participatie te realiseren. In deel 2 van dit hoofdstuk gaan we daarom in op het handelingsperspectief van de gemeente om de participatie vorm te geven, aan de hand van verschillende grondposities (is de grond in eigendom of niet). Het hoofdstuk sluit af met conclusies uit de casuïstiek voor Amsterdams beleid.

•

Passende participatievormen in verschillende contexten schetsen met als doel handvatten te bieden voor het Programma Wind en Zon.