5. Rapport groei vrijstellingen - Kohnstamm Instituut_mei_2023.pdf

Onderzoek vrijstellingen Leerplichtwet artikel 5 sub a. in vier gemeenten (G4)

ANNEMIEK VEEN SUSAN BORGGREVE (DUO)

INEKE VAN DER VEEN

CIP-gegevens KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

Veen, A. & Veen, I. van der. Borggreve, S. (DUO) Onderzoek vrijstellingen Leerplichtwet artikel 5 sub a. in vier gemeenten (G4). Amsterdam: Kohnstamm Instituut. (Rapport 1105, projectnummer 40892)

ISBN 978-94-6321-165-9

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, or otherwise, without the prior written permission of the publisher.

Uitgave en verspreiding: Kohnstamm Instituut Bezoekadres: Keizer Karelplein 1, 1185 HL Amstelveen Postbus 94208, 1090 GE Amsterdam Tel.: 020-2141400 www.kohnstamminstituut.nl © Copyright Kohnstamm Instituut, 2023

Inhoudsopgave 1 Inleiding

1

2 Kwantitatieve gegevens 2.1 Gebruikte bronnen 2.2 Resultaten 2.3 Samenvatting kwantitatieve gegevens

5 5 8 26

3 Kwalitatieve gegevens: gesprekken met betrokkenen over veranderingen in vrijstellingen 5 onder a 3.1 Resultaten Amsterdam 3.2 Resultaten Rotterdam 3.3 Resultaten Den Haag 3.4 Resultaten Utrecht

29 30 42 53 61

4 Kwalitatieve gegevens: initiatieven om vrijstellingen terug te dringen 4.1 Amsterdam 4.2 Rotterdam 4.3 Den Haag 4.4 Utrecht

69 70 72 73 75

5 Samenvatting 79 5.1 Inleiding 79 5.2 Kwantitatieve gegevens 80 5.3 Factoren die een rol spelen bij stijging 80 5.4 Mogelijkheden om afgifte van vrijstellingen onder 5a terug te dringen 83 5.5 Aanbevelingen 88

Bijlagen 93 Bijlage I bij hoofdstuk 2: de populatie 4-6 jarigen in de G4, inclusief informatie over vestiging en vertrek 93 Bijlage II bij hoofdstuk 2: leerlingenpopuatie primair onderwijs in de G4, G40 en overig van 2017 t/m 2022 98 Bijlage III bij hoofdstuk 2: vergelijking vrijstellingsgronden 101 Recent uitgegeven rapporten Kohnstamm Instituut

103

1

Inleiding

Dit rapport is een verslag van onderzoek naar vrijstellingen van leerplicht op grond van artikel 5 sub a van de Leerplichtwet. Artikel 5 sub a bepaalt dat kinderen die door een zware lichamelijke of psychische beperking niet naar school kunnen, vrijgesteld kunnen worden van onderwijs. Aanleiding tot dit onderzoek is dat in de gemeente Amsterdam wordt waargenomen dat het aantal vrijstellingen onder met name jonge kinderen groeit. Dit zou met name kinderen betreffen in de Centra voor multidisciplinaire dagbehandeling (kinderdagcentra - KDC of orthopedagogisch dagcentrum - ODC) die de leerplichtige leeftijd bereiken. Tegelijkertijd ziet men een stijging in het speciaal onderwijs van kinderen in cluster 3 (leerlingen met een lichamelijke beperking, verstandelijke beperking, of die langdurig ziek zijn) en cluster 4 (leerlingen met psychische stoornissen en/of gedragsproblemen), terwijl het leerlingenaantal in het primair onderwijs dalende is (Gemeente Amsterdam, 2021)1. Bij de gemeente Amsterdam bestond daarom de wens te laten onderzoeken in hoeverre er sprake is van een stijging, onder welke groepen en wat de relatie is met de totale leerlingenaantallen en de

1

Gemeente Amsterdam, Onderzoek, Informatie en Statistiek (2021). Leerlingenprognose (V)SO 2020/’21. Gemeente Amsterdam, Onderzoek, Informatie en Statistiek (2021). Leerlingenprognose basisonderwijs 2020/’21.

1

groei van leerlingen-aantallen op het speciaal onderwijs. Ook wilde men weten of het gaat om een autonome maatschappelijkdemografische ontwikkeling of dat de stijgingen mogelijk ook te maken hebben met de processen en procedures van het afgeven van de vrijstellingen. In de beginfase bleek dat dit probleem, een groei van afgifte van vrijstellingen onder 5a, herkend werd door de andere drie grote gemeenten, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Zij hebben zich daarom bij dit onderzoek aangesloten. Bij dit onderzoek zijn vier gemeenten (G4) betrokken, Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, waarbij de gemeente Amsterdam optrad als opdrachtgever. Het onderzoek moet antwoord geven op de vraag: Hoe komt het dat het aantal vrijstellingen op grond van artikel 5 sub a van de Leerplichtwet in de afgelopen schooljaren is gestegen terwijl ook het aantal leerlingen in het so stijgt? Deze vraag is uiteengelegd in de volgende onderzoeksvragen: 1. Is in de G4 sprake van een groei, een gelijkblijvend aantal of een daling van het aantal vrijstellingen op grond van de Leerplichtwet artikel 5 sub a? Vanaf wanneer doet stijging/daling zich voor? Afgezet tegen de populatie leerplichtigen: gaat het om absolute of relatieve stijging of daling? Zijn er bepaalde groepen waarbij een sterkere daling of stijging te zien is (bv naar leeftijd, medische of psychosociale problematiek)? 2.

Is er een relatie tussen de stijging of daling van de afgifte van vrijstellingen en bepaalde omstandigheden of ontwikkelingen? Waar heeft de stijging of daling van de afgifte van vrijstellingen mee te maken/welke oorzaken zijn er voor aan te geven? In welke mate spelen werkprocessen en procedures in gemeenten en mogelijk ook het beleid van (medische) kinderdagcentra een rol bij de groei?

2

3. Zijn er good practises af te leiden die andere gemeenten zouden kunnen toepassen om het aantal vrijstellingen te reduceren? De vragen zijn beantwoord met behulp van kwantitatieve en kwalitatieve gegevens. De kwantitatieve gegevens betreffen al beschikbare cijfermatige gegevens, waaronder die over leerlingenaantallen en aantallen van onderwijs vrijgestelde kinderen. De kwalitatieve gegevens zijn verkregen door middel van het voeren van gesprekken met diverse betrokkenen in de vier gemeenten. In hoofdstuk 2 en 3 bespreken we de resultaten op de onderzoeksvragen 1 en 2, waarbij hoofdstuk 2 een weergave is van de kwantitatieve gegevens en hoofdstuk 3 van de kwalitatieve gegevens. In hoofdstuk 4 bespreken we oplossingen of good practices die in de gemeenten zijn of worden ontwikkeld om het aantal vrijstellingen onder 5a terug te dringen (onderzoeksvraag 3). In hoofdstuk 5 vatten we de bevindingen samen en formuleren we conclusies.

3

4

2

Kwantitatieve gegevens

De aanleiding van dit onderzoek betrof een combinatie van factoren in Amsterdam: een toename van verwijzingen naar het speciaal onderwijs bij clusters 3 en 4, een daling van het leerlingenaantal, maar een stijging van het aantal vrijstellingen onder 5 sub a bij met name jonge kinderen. Om na te gaan in hoeverre deze factoren zich bij verschillende leeftijdsgroepen voordoen in alle vier de gemeenten, zijn kwantitatieve gegevens op een rij gezet. Het betreft een beschrijving van demografische kenmerken en het in kaart brengen van de kenmerken van de groep kinderen met een vrijstelling op grond van 5 sub a.

2.1

Gebruikte bronnen

Er zijn gegevens uit verschillende bronnen benut, die we hieronder beschrijven. Het gaat om populatiegegevens afkomstig van het CBS en DUO, gegevens uit het vrijstellingenregister en vrijstellingsgegevens afkomstig van de vier gemeenten. DUO-data: aantallen leerlingen in het primair onderwijs In Amsterdam werd een stijging in het speciaal onderwijs van kinderen in clusters 3 en 4 geconstateerd, maar ook een daling in het leerlingenaantal in het primair onderwijs. Met behulp van cijfers die DUO jaarlijks publiceert van aantallen leerlingen in het basisonderwijs (bo), speciaal basisonderwijs (sbo) en speciaal 5

onderwijs (so) naar leeftijd, zijn ontwikkelingen in leerlingenaantallen in de G4 in kaart gebracht. Bij het so is onderscheid gemaakt naar enerzijds clusters 1 en 2 en anderzijds clusters 3 en 4. Deze gegevens geven inzicht in de mate waarin leerlingenaantallen in de G4 bij onderscheiden leeftijdsgroepen zijn veranderd. CBS-data: populatiegegevens Het CBS publiceert via de databank Statline diverse populatiegegevens. We hebben veranderingen in de omvang van de populatie 4 t/m17 jarigen in de G4 in kaart gebracht, waarbij ook onderscheid is gemaakt naar migratieachtergrond. Hiermee wordt duidelijk of de samenstelling van de populatie naar leeftijdsgroep naar etnische herkomst veranderd is én in hoeverre er een toe- of afname is in de omvang van de populatie binnen onderscheiden leeftijdgroepen. Het benutten van gegevens uit het vrijstellingenregister van DUO. Met behulp van gegevens uit het landelijke vrijstellingenregister van DUO is geprobeerd meer inzicht te verkrijgen in achtergrondkenmerken van de groep kinderen die een vrijstelling op grond van artikel 5 sub a ontving. Gegevens over vrijstellingen worden op individueel niveau bijgehouden in het vrijstellingenregister dat wordt beheerd door DUO in Groningen. Bij aanvang van het onderzoek was de kwaliteit van deze gegevens nog niet bekend, hierover werd in de loop van het project duidelijkheid verkregen.

Om deze zeer privacygevoelige gegevens te kunnen benutten, is een traject in gang gezet. Een afdeling van DUO, de afdeling Informatieproducten (IP) in Den Haag heeft, onder voorwaarden, analyses uitgevoerd en tabellen aangeleverd ten behoeve van dit onderzoek. Hieraan voorafgaand zijn diverse gesprekken gevoerd, waaronder overleg met juristen van DUO. Vooraf werd gedacht dat het opstellen van een Privacy Impact Assessment (PIA) opgesteld zou moeten worden, maar aangezien de data bij DUO bleven en er 6

alleen niet tot personen herleidbare gegevens geleverd werden, bleek dit niet nodig. Er is op basis van de adviezen van de juristen door het Kohnstamm Instituut een dataleveringsverzoek opgesteld, waarin de onderzoeksvraag werd beschreven, samen met de benodigde gegevens uit het vrijstellingenregister en overige DUO-data. Daarnaast is de grondslag van levering beschreven: dat levering van de benodigde data aan DUO IP toegestaan is op grond van artikel 43 van het besluit register onderwijsdeelnemers. In het dataleveringsverzoek is eveneens uitgeschreven welke persoonsgegevens benodigd waren en wat de voorgenomen bewerkingen met persoonsgegevens waren. Gaandeweg werd echter duidelijk dat de DUO-gegevens niet de kenmerken hebben die we ervan hadden verwacht. DUO vrijstellingenregister: geen onderscheid naar type vrijstelling binnen artikel 5. Helaas bleek dat binnen het vrijstellingenregister van DUO geen onderscheid wordt gemaakt naar type vrijstelling van de leerplicht binnen artikel 5. Dit onderzoek betreft artikel 5 sub a, maar bij de cijfers zijn ook sub b en c geteld. Een vrijstelling op grond van artikel 5 sub b betreft een vrijstelling op grond van richtingsbezwaren en op grond van artikel 5 sub c het volgen van onderwijs in het buitenland. Een vrijstelling op grond van artikel 5 sub c wordt voor maximaal een jaar toegekend.

Vrijstellingen op grond van artikel 5 sub b betreffen een veel kleiner aantal dan vrijstellingen toegekend op basis van 5 sub a en 5 sub c. Het gebrek aan onderscheid naar het type vrijstelling binnen artikel 5 zorgt er dus voor dat de interpretatie van gegevens ‘vertroebeld’ wordt. Een voordeel van de cijfers is wel dat er vergelijkingen kunnen worden gemaakt met andere grote steden en overig Nederland. DUO Vrijstellingenregister: data beschikbaar van twee jaren: 2020/2021 en 2021/2022. Een ander tegenvallend kenmerk van de DUO-data uit het vrijstellingenregister is dat deze data maar voor twee jaren beschikbaar zijn. Na twee jaren worden deze data 7

namelijk wegens regelgeving vrijstellingengegevens vernietigd. Er kan dus niet naar trends van meer dan twee jaren gekeken worden. Er zijn gegevens van de schooljaren 2020-2021 en 2021-2022 geanalyseerd. DUO Vrijstellingenregister: beperkt aantal beschikbare achtergrondgegevens. De achtergrondgegevens die op individueel niveau beschikbaar zijn, betreffen postcode, geslacht, leeftijd en begin- en einddatum vrijstelling. Etnische herkomst is niet opgenomen, vanwege strengere regels hieromtrent. Op basis van gemeente is een indeling gemaakt naar G4, G40 en overig. Data gemeenten over vrijstellingen 5 sub a. De G4 rapporteren in hun jaarrapportages cijfers over toegekende vrijstellingen op grond van artikel 5 sub a. De gegevens van meerdere jaren zijn op een rij gezet. Omdat binnen het vrijstellingenregister van DUO geen onderscheid wordt gemaakt naar het type vrijstelling op grond van artikel 5, is aan de afdeling leerplicht van de vier gemeenten gevraagd om een uitsplitsing te maken naar leeftijd, om toch meer zicht te krijgen op veranderingen in de omvang en samenstelling van toegekende vrijstellingen.

2.2 Resultaten In deze paragraaf beschrijven we de bevindingen uit de geraadpleegde bronnen: populatiegegevens 4-17 jarigen (CBS, 2.2.1), aantallen leerlingen in het primair onderwijs (DUO, 2.2.2), gegevens over vrijstellingen van artikel 5 (gemeentelijke informatie in 2.2.3 en DUO vrijstellingenregister in 2.2.4). We bespreken de resultaten van het DUO-vrijstellingenregister ondanks de beperkte zeggingskracht- omdat de resultaten inzicht bieden in wat er op dit moment mogelijk is met de registerdata en handvatten voor verbetering biedt. 8

2.2.1 Veranderingen in de populatie 4-17 jarigen in de G4 In Figuur 2.1 wordt weergegeven hoe de aantallen 4-17 jarigen zich in de G4 ontwikkeld hebben. Bij de jonge leeftijdsgroep 4-5 jaar is er in alle vier gemeenten sprake van een daling, terwijl er bij de groep 9-11 en 12-14 jarigen sprake is van een stijging.

Figuur 2.1 Aantallen 4-17 jarigen in de G4 van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 (bron: CBS)

In Figuur 2.2 worden de gegevens voor 4-17 jarigen met een nietwesterse migratieachtergrond getoond 2. In Amsterdam is er bij

2

Een persoon heeft een migratieachtergrond als ten minste één van de ouders in het buitenland is geboren. Een persoon met een niet-westerse migratieachtergrond heeft als migratieachtergrond één van de landen in Afrika, Latijns-Amerika en Azië (exclusief Indonesië en Japan) of Turkije. Een persoon met een westerse migratieachtergrond heeft als migratieachtergrond één van de landen in Europa (exclusief Turkije), Noord-Amerika en Oceanië, en Indonesië en Japan. Op grond van hun sociaaleconomische en sociaal-culturele positie worden personen met een migratieachtergrond uit Indonesië en Japan tot de westerse migratieachtergrond gerekend. Het gaat vooral om mensen die in het voormalig Nederlands-Indië zijn geboren en werknemers van Japanse bedrijven met hun gezin.

9

alle onderscheiden leeftijdsgroepen onder de 15 jaar, sprake van een daling. In Rotterdam is er bij alle onderscheiden leeftijdsgroepen behalve 9-11 een daling die in de jongste groep het grootst is. In Den Haag en Utrecht is er een lichte daling van 45 jarigen en is er bij de overige leeftijdsgroepen sprake van een lichte stijging.

Figuur 2.2 Aantallen 4-17 jarigen met een niet-westerse migratieachtergrond in de G4 van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 (bron: CBS)

In Figuur 2.3 worden de gegevens weergegeven voor 4-17 jarigen met een westerse migratieachtergrond. Bij alle leeftijdsgroepen is sprake van een (overall) stijging. In Amsterdam, Rotterdam en Den Haag is deze stijging het meest duidelijk bij de 9-11 jarigen.

10

Figuur 2.3 Aantallen 4-17 jarigen met een westerse migratieachtergrond in de G4 van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 (bron: CBS)

In Figuur 2.4 worden de gegevens weergegeven voor 4-17 jarigen zonder migratieachtergrond. In alle vier gemeenten is er een afname van de leeftijdsgroep 4-5 jaar. Verder valt op dat in Utrecht, de kleinste gemeente van de vier qua inwoneraantal, in absolute zin ongeveer evenveel 4 t/m 17 jarigen zonder migratieachtergrond wonen als in de andere drie gemeenten. In Utrecht wonen er dus vergeleken met de andere drie gemeenten relatief meer 4 t/m 17 jarigen zonder migratieachtergrond.

11

Figuur 2.4 Aantallen 4-17 jarigen zonder migratieachtergrond in de G4 van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 (bron: CBS)

In Tabel 2.1 wordt weergegeven wat de relatieve verschillen (in percentages) zijn tussen de omvang van de populatie in 2021 ten aanzien van 2016. De tabel geeft inzicht in de mate waarin er veranderingen waren. De afname in de populatie 4-5 jarigen is het grootst in Amsterdam: 10,1%, vergeleken met rond de vijf procent in de andere drie gemeenten (in Den Haag is de afname 5,5%, in Rotterdam 5,4% en in Utrecht 5,2%). Uit de tabel valt ook af te lezen dat in de vier grote steden het aantal 4-5 jarigen met een westerse migratieachtergrond groeit, terwijl het aantal 4-5 jarigen met alle andere (migratie)achtergronden daalt.

12

Tabel 2.1 G4: populatie op 1 januari 2021 vergeleken met die op 1 januari 2016 naar leeftijd (%)

Leeftijd Totale populatie

Niet-westerse migratieachtergrond

Westerse migratieachtergrond

Geen migratieachtergrond

Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht

4-5 -10.1 -5.4 -5.5 -5.2 -12.9 -10.6 -3.9 -4.3 5.1 5.5 12.2 18.2 -12.7 -3.1 -14.0 -8.9

6-8 -6.1 1.5 0.9 1.5 -9.1 -2.6 0.5 0.9 9.1 8.4 23.9 20.9 -8.1 4.3 -7.5 -1.0

9-11 5.6 8.5 7.4 10.5 -2.4 0.7 1.0 4.8 30.8 26.6 42.3 19.5 8.2 13.8 2.3 12.5

12-14 3.7 0.9 6.4 13.0 -5.5 -4.2 3.5 13.7 30.2 20.5 38.7 44.1 9.6 3.0 -0.8 8.7

15-17 5.4 -1.3 7.3 18.5 -0.1 -5.5 0.7 12.5 29.4 13.5 42.8 45.4 7.6 1.4 4.8 19.2

Bron: CBS-data

Het CBS houdt ook gegevens bij over vestiging en vertrek uit gemeenten. Aangezien de focus binnen dit onderzoek in eerste instantie vooral op de jongste leeftijdsgroep lag, zijn deze gegevens voor 4-6 jarigen geanalyseerd. De resultaten worden in meer detail beschreven in de bijlage bij dit hoofdstuk. Verhuisbewegingen: 4-6 jarigen vestiging Van alle 4-6 jarigen in de G4, betreft een deel nieuwe inwoners. Dit aandeel is weergegeven in Figuur 2.5. Vergeleken met de andere jaren is dit aandeel in 2020 in alle vier de gemeenten het laagst, wat waarschijnlijk gerelateerd is aan de corona pandemie. In tegenstelling tot de andere drie gemeenten was er in Amsterdam van 2017 t/m 2019 sprake van een stijging. In Amsterdam en Den Haag is het grootste deel van de nieuwe 4-6 jarige inwoners afkomstig uit het buitenland. In Rotterdam en 13

Utrecht is het grootste deel van de nieuwe 4-6 jarige inwoners afkomstig uit een andere Nederlandse gemeente.

Figuur 2.5 Het percentage van de 4-6 jarigen dat in de kalenderjaren 2017 t/m 2020 in de G4 is komen wonen – Bron: CBS

Verhuisbewegingen: 4-6 jarigen vertrek Een ander deel van de 4-6 jarigen verhuisde de stad uit. In Figuur 2.6 is voor de G4 weergegeven welk aandeel van de 4-6 jarigen in de kalenderjaren 2017 t/m 2020 is vertrokken. Dit aandeel bleef in de genoemde periode in de vier gemeenten stabiel, maar is in Amsterdam hoger dan in de andere drie gemeenten. In alle vier gemeenten betreffen de meeste vertrekkers verhuizingen naar een andere Nederlandse gemeente.

14

Figuur 2.6 Vertrek: voor de G4 het percentage van de 4-6 jarigen dat in de kalenderjaren 2017 t/m 2020 is wegverhuisd – Bron: CBS

2.2.2 Veranderingen in de leerlingenpopulatie van het primair onderwijs binnen de G4 In Amsterdam werd een toename geconstateerd van leerlingen in zowel het basisonderwijs als speciaal onderwijs op cluster 3 en 4 scholen en een afname in de populatie jonge leerlingen in de basisschoolleeftijd. In deze paragraaf beschrijven we veranderingen in leerlingenpopulaties naar leeftijdsgroep binnen het primair onderwijs, waarbij we een vergelijking maken met de G40 en overige gemeenten. In Tabel 2.2 wordt getoond hoe de leerlingenaantallen in de grote steden zich ontwikkeld hebben van 2017 naar 2022 in het basisonderwijs, speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs. Bij het speciaal onderwijs is een splitsing gemaakt naar cluster (1/2 en ¾). We onderscheiden de vier grote steden, G40 en overig Nederland en de vier leeftijdsgroepen: 4 en 5 jaar, 6 en 7 jaar, 8 en 9 jaar en 10 jaar en ouder. Tabel 2.2a bevat 15

procentuele verschillen in leerlingenaantal op 1 oktober 2022 ten aanzien van 1 oktober 2017. Veranderingen groter dan 10% zijn aangegeven met een kleur: een afname met blauw en een toename met oranje. Tabel 2.2b bevat de leerlingenaantallen op 1 oktober 2017, om de omvang van de verschillen in absolute zin aan te geven. In de bijlage zijn tabellen opgenomen waarin ook de gegevens van de tussenliggende jaren worden weergegeven. De al geconstateerde afname in de populatie jonge kinderen in de G4 wordt weerspiegeld in de daling van het aantal kinderen in het reguliere basisonderwijs van 4-5 en 6-7 jarige leerlingen in alle vier gemeenten. Ook in de G40 is een vergelijkbare afname te zien. In de overige gemeenten is deze ook aanwezig, maar duidelijk kleiner (-1%). Amsterdam valt op met een sterke toename van 50% van 4-5 jarigen op cluster ¾ scholen van 2017 naar 2022. In Rotterdam, Utrecht en Den Haag is er juist sprake van een afname. Ook in de G40 nam het leerlingenaantal van 4-5 jarigen in cluster ¾ toe, maar in mindere mate: met 14%. Binnen de groep 4-5 jarigen valt Den Haag op met een afname in leerlingenaantallen in alle sectoren. Alleen in Utrecht is er een toename van het aantal 45 jarigen binnen cluster 1 en 2 scholen; in de overige gemeenten is er een afname. Eerder constateerden we dat de groep 9 t/m 12 jarigen in de G4 was toegenomen.

Dit is in overeenstemming met de toename in aantallen leerlingen van 10 jaar en ouder. Wel is de stijging in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag relatief veel groter in beide groepen clusters het speciaal onderwijs. In Utrecht is hier juist sprake van een daling. In het speciaal basisonderwijs is het aantal kinderen van 10 jaar en ouder relatief veel meer toegenomen in Amsterdam, Rotterdam en Utrecht. In Den Haag is de toename veel lager, namelijk 1%. In de leeftijdsgroepen vanaf 6 jaar is het aantal kinderen in clusters 3 en 4 in alle gemeenten, behalve zoals genoemd in Utrecht bij de leeftijdsgroep 10+, toegenomen. De stijging is groter 16

dan op basis van populatieveranderingen op basis van alleen aantallen verwacht zou kunnen worden. Tabel 2.2a Procentuele verandering in leerlingenaantal op 1 oktober 2022 in het bo, sbo en so ten aanzien van oktober 2017 naar stedelijke indeling en leeftijd

Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht -7 -8 -7 -5 -10 1900* -21 -12 -32 -16 -34 17 50 -8 -34 -4

G40 -6 8 -3 14

overig -1 7 -21 4

-4 -17 25 47

-6 -2 23 26

-3 3 12 24

-1 21 58 12

1 19 -7 26

-5 -5 0 24

-5 2 15 16

4 1 45 35

7 32 -1 -9

1 -3 0 11

-3 2 0 13

4 en 5 jaar

Bo Sbo So ½ So ¾

6 en 7 jaar

Bo Sbo So ½ So ¾

-8 22 13 38

-7 52 -9 7

-5 25 13 9

8 en 9 jaar

Bo Sbo So ½ So ¾

-6 32 57 25

-2 23 -10 16

10 jaar en ouder

Bo Sbo So ½ So ¾

1 14 56 20

6 14 16 15

*In Rotterdam waren er in 2017 minder dan 5 sbo-leerlingen van 4 of 5 jaar oud. Dit verklaart het enorm hoge percentage dat dus in absolute zin geen groot leerlingenaantal betreft.

17

Tabel 2.2b Leerlingenaantallen bo, sbo en so op 1 oktober 2017 naar stedelijke indeling en leeftijd3

4 en 5 jaar

6 en 7 jaar

8 en 9 jaar

10 jaar en ouder

Bo Sbo So ½ So ¾ Bo Sbo So ½ So ¾ Bo Sbo So ½ So ¾ Bo Sbo So ½ So ¾

Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht 15962 12227 11881 6397 80 <5 67 33 140 135 35 102 109 194 103 78 16195 12341 12004 6318 158 92 163 66 143 142 52 109 200 330 182 117 15528 11558 11431 5831 275 256 340 89 111 125 38 88 237 434 237 166 14492 10959 11179 5307 532 528 641 168 127 118 44 104 345 648 364 305

G40 84775 773 620 975 88613 1986 798 1770 87059 3712 721 2523 85363 6162 859 4208

overig 211484 1132 378 847 223668 2706 463 1737 226191 5150 448 2676 227498 8854 545 4642

2.2.3 Gemeentelijke informatie: toegekende vrijstellingen op grond van artikel 5 sub a In Figuur 2.7 worden de aantallen toegekende vrijstellingen op grond van artikel 5 sub a weergegeven voor de G4 voor de schooljaren 2017-2018 t/m 2020-2021. De gegevens zijn afkomstig uit jaarrapporten van de vier gemeenten. In alle vier gemeenten is een toename te zien. In schooljaar 2020-2021 de toename vergeleken met 2017-2018 in Amsterdam 28,6%, in Den Haag 79,8%, in Rotterdam 42,3% en in Utrecht 35,7%. Ter vergelijking is berekend welk aandeel van de populatie 5 t/m 17 jarigen in 2020-2021 werd vrijgesteld van onderwijs op grond van artikel 5 sub a. In Amsterdam was dit 0.42%, in Rotterdam 0.53%, in Den Haag 0.20% en in Utrecht 0.32% van de populatie. Dus

3

18

Om te waarborgen dat de gegevens niet tot de persoon herleidbaar zijn, zijn aantallen kleiner dan 5 niet getoond.

hoewel de stijging in Den Haag het grootst was, is het aandeel van de populatie dat werd vrijgesteld op grond van 5 sub a hier het laagst.

Figuur 2.7 Aantal toegekende vrijstellingen van leerplicht op grond van artikel 5 sub a in de G4 voor de schooljaren 2017-2018 t/m 2020-2021 – Bron: gemeentelijke jaarverslagen

Aan de afdeling leerplicht van de vier gemeenten is gevraagd om bij de toegekende vrijstellingen op grond van 5 sub a een uitsplitsing te maken naar leeftijd. We hebben bij de presentatie gekozen voor een indeling waarbij evenveel jaren zijn samengenomen, behalve de 5-jarigen (5; 6-8; 9-11; 12-14; 15-17). De 5-jarigen zijn apart genomen, omdat dit de leeftijd is waarop kinderen leerplichtig worden en het op die leeftijd per definitie gaat om eerste vrijstellingen. De resultaten staan in Figuur 2.8.4 Bij vergelijking

4

De opgetelde aantallen komen niet overal precies overeen met die in de jaarrapporten, onder meer omdat toegekende vrijstellingen soms met terugwerkende kracht werden meegeteld.

19

van de onderscheiden leeftijdsgroepen valt op dat in Amsterdam en Den Haag en de meest recente jaren ook in Rotterdam, de meeste vrijstellingen worden toegekend aan 5-jarige kinderen. In Utrecht worden juist het minst vaak vrijstellingen aan 5-jarige kinderen toegekend. In Rotterdam en Utrecht worden relatief meer vrijstellingen toegekend aan wat oudere kinderen van 15-17 jaar dan in Amsterdam en Den Haag. Stijgingen in vrijstellingen zijn in Amsterdam het duidelijkst bij kinderen ouder dan 5 en het sterkst bij de 6-8 jarigen. In Rotterdam is de stijging het duidelijkst te zien bij de 5-jarigen. In Den Haag zijn minder duidelijke patronen te zien: bij 5-jarigen en 9-11 jarigen was er bijvoorbeeld een overall stijging, maar bij 15-17 jarigen een daling. In Utrecht is er bij alle onderscheiden leeftijdsgroepen een overall stijging. Overigens gaat het in Utrecht om lage absolute aantallen.

Figuur 2.8 Aantal toegekende vrijstellingen van leerplicht op grond van artikel 5 sub a in de G4 voor de schooljaren 2017-2018 t/m 2021-2022 naar leeftijd - Bron: gemeentelijke afdelingen leerplicht

20

Om een indruk te krijgen van de mate van verandering per leeftijdsgroep in 2021-2022 ten aanzien van 2017-2018, tonen we in onderstaande tabel per gemeente en leeftijdsgroep de absolute verandering (in aantallen) en relatieve verandering (in percentages)5. Steeds zijn per gemeente de hoogste getallen vetgedrukt. De cijfers over zowel de relatieve als absolute verandering zijn nodig om veranderingen te kunnen interpreteren, aangezien een grote relatieve stijging, een klein aantal kan betreffen en andersom. In Amsterdam zagen we in alle leeftijdsgroepen stijgingen. In relatieve zin is deze het grootst bij de 15-17 jarigen met een stijging van 150%, maar in absolute zin is de stijging het grootst bij de 6-8 jarigen (n=55). In Rotterdam is de stijging in zowel absoluut (n=93) als relatief (139%) opzicht het grootst bij de 5-jarigen. Ook in Den Haag blijkt zowel de relatieve (81%) als absolute stijging (n=29) het grootst bij de 5-jarigen. In Utrecht was de relatieve stijging het grootst bij de 5-jarigen met 157%, maar was de toename in aantallen het grootst bij de 9-11 jarigen (n=20). In absolute zin betreft de stijging bij de 5-jarigen in Utrecht 11 kinderen. Bij de 9-11 jarigen was de relatieve toename ook hoog: 100%, wat een verdubbeling betekent.

Tabel 2.3 Absolute (n) en relatieve (%) verandering in vrijstellingen 5 onder a per gemeente en leeftijdsgroep in 2021-2022 vergeleken met 2017-2018 (hoogste per gemeente vetgedrukt)

5 6-8 9-11 12-14 15-17

5

Amsterdam Rotterdam relatief absoluut relatief absoluut 9 14 139 93 53 55 68 47 48 21 14 11 76 19 30 17 150 27 54 42

Den Haag relatief absoluut 81 29 -3 -1 50 6 27 3 -43 -15

Utrecht relatief absoluut 157 11 28 11 100 20 45 10 79 19

Het gaat om de relatieve verandering. De absloute aantallen zijn af te lezen uit Figuur 2.8.

21

2.2.4 Resultaten uit het vrijstellingenregister beheerd door DUO Zoals beschreven, kan met gegevens uit het vrijstellingenregister van DUO alleen inzicht worden gegeven in aantallen vrijstellingen op grond van artikel 5 in 2020 en 2021 en kan binnen artikel 5 geen onderscheid worden gemaakt naar de reden van vrijstelling. Hoewel dit onderzoek zich richt op 5 sub a, bevatten de cijfers in het register ook vrijstellingen op grond van richtingsbezwaren (5 sub b) en vanwege het volgen van onderwijs in het buitenland (5 sub c). Dat de cijfers een optelling zijn van vrijstellingen die op grond van 5 sub a, 5 sub b en 5 sub c zijn toegekend, zorgt ervoor dat ze minder goed te interpreteren zijn. Voor meer inzicht in overeenkomsten en verschillen in trends van vrijstellingsgronden, hebben we gegevens benut die zijn verstrekt door de afdelingen leerplicht van Amsterdam en Den Haag. Van deze twee gemeenten ontvingen we namelijk cijfers naar leeftijd van de vrijstellingen op grond van 5 sub b en 5 sub c voor de schooljaren 2017-2018 t/m 2021-2022. In de bijlage bij dit hoofdstuk, beschrijven we deze vergelijking. Hieruit komt naar voren dat vrijstellingen op grond van 5 sub a en 5 sub c deels in de cijfers overeenkomsten laten zien: beide komen ongeveer even vaak voor en het vaakst bij 5-jarigen.

Maar er zijn ook verschillen: vrijstellingen op grond van 5 sub c zijn gelijkmatiger over de leeftijdsgroepen verdeeld dan vrijstellingen op grond van 5 sub a en vrijstellingen op grond van 5 sub c werden in de coronajaren minder vaak toegekend, een ontwikkeling die niet zichtbaar is voor vrijstellingen op grond van 5 sub a. Resultaten uit het DUO vrijstellingenregister Een voordeel van de cijfers uit het vrijstellingenregister van DUO is dat er een vergelijking gemaakt kan worden met andere grote steden en overig Nederland. Een ander voordeel is dat na koppeling met onderwijsgegevens de onderwijssituatie van van onderwijs vrijgestelden voorafgaand en na de vrijstelling in kaart 22

kan worden gebracht. Dit is gedaan door DUO onderwijsgegevens te koppelen met als peildatum 1 oktober van het betreffende jaar. In Tabel 2.3 wordt getoond hoe de populatie 5 t/m 17 jarigen in de G4, G40 en overig verdeeld is over de verschillende onderwijssoorten en welk aandeel werd vrijgesteld van onderwijs op grond van artikel 5. Binnen de G4 is het aandeel vrijgestelden in Amsterdam het hoogst: in 2020 0.57% van de populatie 5 t/m 17 jarigen en in 2021 0.69%. In overig Nederland was dit in 2020 en 2021 ongeveer even hoog (0,65%, respectievelijk 0.67). Tabel 2.3 Verdeling van populatie 5 t/m 17 jarigen in de G4, G40 en overig naar onderwijssoort en aandeel dat in de schooljaren 2020-2021 en 2021-2022 werd vrijgesteld van onderwijs op grond van artikel 5 (rij%) vrijgesteld van nederlands

bo

sbo

so Regu-

bekostigd onderwijs

pro

vso

mbo

ho

lier vo

Amsterdam 2020

0.57

51.12

1.04

1.34

33.31

1.10

1.28

8.45

1.72

2021

0.69

50.39

1.05

1.48

34.16

1.04

1.28

8.20

1.65

2020

0.47

47.54

1.02

2.10

30.68

1.27

1.91

12.41

2.53

2021

0.57

47.37

1.07

2.13

30.94

1.26

2.00

12.13

2.43

2020

0.48

55.28

1.63

1.49

31.65

1.33

1.22

5.82

0.98

2021

0.54

54.93

1.63

1.49

32.24

1.33

1.20

5.59

0.90

2020

0.35

52.28

1.15

1.88

27.09

0.64

1.28

12.76

2.53

2021

0.44

51.70

1.08

1.95

28.25

0.68

1.38

12.10

2.37

2020

0.49

51.19

1.19

1.68

31.19

1.13

1.45

9.68

1.92

2021

0.58

50.74

1.19

1.75

31.86

1.12

1.49

9.37

1.82

2020

0.42

45.41

1.59

1.70

36.70

1.32

1.90

9.49

1.44

2021

0.45

45.41

1.59

1.78

36.84

1.35

1.96

9.23

1.35

2020

0.65

59.88

1.31

0.87

33.43

0.94

1.01

1.79

0.05

2021

0.67

59.80

1.32

0.91

33.50

0.94

1.01

1.75

0.04

Rotterdam Den Haag Utrecht G4 totaal G40 overig

Bron: vrijstellingenregister DUO

In Tabel 2.4 is de verdeling naar leeftijd weergegeven van de kinderen en jongeren die op grond van artikel 5 waren vrijgesteld van onderwijs in 2020-2021 en 2021-2022 (per schooljaar en 23

kolom tellen de percentages op tot 100%). In de G40 en overig Nederland bevat deze groep vrijgestelden relatief meer jongeren in de leeftijdsgroep 13 t/m 17 jaar en minder 5 t/m 8 jarigen dan in de G4. Tabel 2.4 Verdeling vrijstellingen op grond van artikel 5 in de schooljaren 2020-2021 en 20212022 in G4, G40 en overig naar leeftijd

% 5 en 6 jaar % 7 en 8 jaar % 9 t/m 12 jaar % 13 t/m 17 jaar

2020 2021 2020 2021 2020 2021 2020 2021

Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht G4 G40 overig 23.3 26.9 26.4 20.6 24.7 18.0 15.8 21.3 28.7 28.1 19.0 24.6 19.8 16.1 14.5 14.1 19.0 16.2 15.6 12.0 12.1 17.8 14.0 16.5 17.5 16.4 12.8 11.7 24.0 23.9 21.2 22.1 23.1 23.4 24.0 21.8 25.6 22.5 23.8 23.3 21.5 24.1 38.1 35.1 33.5 41.2 36.6 46.5 48.1 39.0 31.7 33.0 39.7 35.7 45.9 48.0

Bron: vrijstellingenregister DUO

Nagegaan is wat de situatie was van de van onderwijs vrijgestelden op grond van artikel 5 in het jaar ervoor: of en waar zij onderwijs genoten. Het zou kunnen dat wanneer dit het speciaal (basis) of speciaal voortgezet onderwijs betrof, het meestal gaat om vrijstellingen op grond van artikel 5 sub a. Tabel 2.5 bevat voor de G4, G40 en overig Nederland voor kinderen en jongeren die in 2020 en 2021 werden vrijgesteld van onderwijs op grond van artikel 5 het aantal dat in het jaar ervoor naar sbo, so en vso ging. Voor 2020 is zijn ook de aantallen kinderen weergegeven die in het jaar na de vrijstelling naar het sbo, so en vso gingen (voor 2021 waren deze cijfers nog niet beschikbaar). De aantallen in de tabel betreffen optellingen, omdat deze zonder optelling te laag worden en daardoor vanwege privacy redenen niet in de tabel opgenomen kunnen worden. In Amsterdam, Rotterdam en Utrecht, nam het aantal vrijgestelde kinderen afkomstig uit s(b)o en vso toe, terwijl het in Den Haag, de G40 en overig Nederland afnam. Over de 24

achtergrond van deze verschillen kunnen we alleen speculeren, ook omdat we de vrijstellingsgrond van deze kinderen niet kennen. De toename van op grond van artikel 5 vrijgestelde kinderen afkomstig uit het speciaal onderwijs, zou bijvoorbeeld kunnen komen doordat het in afnemende mate lukt om kinderen met een zware psychische of lichamelijke beperking in het speciaal onderwijs op te vangen. Dit zou dan in Amsterdam, Rotterdam en Utrecht het geval kunnen zijn, terwijl het opvangen van deze kinderen in het speciaal onderwijs in Den Haag, de G40 en overig Nederland wel in toenemende mate lukt. Maar dit is slechts een van de mogelijke verklaringen, het kan bijvoorbeeld ook gaan om kinderen die om anderen redenen zijn vrijgesteld van onderwijs. In Tabel 2.5 is verder te zien dat een aantal kinderen dat vrijgesteld was van onderwijs op grond van artikel 5 in het jaar na de vrijstelling naar het speciaal onderwijs ging. Ook hier weten we niet of dit kinderen waren die eerder waren vrijgesteld op grond van artikel 5 sub a, we weten dan ook niet zeker of dit kinderen waren voor wie bijvoorbeeld alsnog een plek in het speciaal onderwijs werd gerealiseerd. Tabel 2.5 G4, G40 en overig Nederland: op grond van artikel 5 vrijgestelden in 2020 en 2021 het aantal dat het jaar erna naar sbo, so en vso ging

2020 2021 2020

jaar ervoor jaar ervoor jaar erna

Amsterdam Rotterdam 14 28 18 43 18 31

Den Haag 29 18 38

Utrecht 17 21 10

G40 187 164 158

overig 331 312 260

Conclusie Het vrijstellingenregister biedt in potentie veel mogelijkheden tot het monitoren van toegekende vrijstellingen. Vergelijkingen met andere steden en regio’s zijn mogelijk. Bovendien kan na koppeling met onderwijsgegevens de onderwijssituatie voorafgaand aan en na een vrijstelling worden nagegaan. 25

Het register is zorgvuldig opgebouwd: er zijn geen aanwijzingen dat de gegevens die er in worden bijgehouden onvolledig zijn. Toch is het register in de huidige vorm niet bruikbaar om meer inzicht te krijgen in de achtergrond van veranderingen in de verschillende op grond van artikel 5 toegekende vrijstellingen, in de eerste plaats omdat de vrijstellingsgrond binnen artikel 5 mist. De vrijstellingsgronden binnen artikel 5 zijn namelijk zeer divers, waardoor resultaten niet goed geïnterpreteerd kunnen worden. In de tweede plaats belemmert de korte bewaartermijn van twee jaren de bruikbaarheid van de gegevens. We konden in dit onderzoek vrijstellingsgegevens van twee schooljaren benutten, waarin corona van invloed was. De G4 leveren de vrijstellingsgrond binnen artikel 5 wel aan DUO aan (en dat geldt ook voor alle andere gemeenten).6 Het toevoegen van de drie vrijstellingsgronden bij artikel 5 vrijstellingen en het verlengen van de bewaartermijn, zouden ervoor zorgen dat het register een rijke bron is voor gemeenten en overheid om hun vrijstellingenbeleid te monitoren.

2.3 Samenvatting kwantitatieve gegevens Populatie De omvang van de totale populatie 4-5 jarigen nam in de G4 tussen 2017 en 2020 af, terwijl de populatie 9-14 jarigen toenam. De afname bij 4-5 jarigen komt voor rekening van kinderen zonder migratieachtergrond en kinderen met een niet-westerse migratieachtergrond. Het aantal 4 t/m 17 jarigen met een westerse migratieachtergrond nam toe, vooral bij de 9-11 jarigen, het sterkst in Amsterdam en Den Haag en ook in Rotterdam. De stijging is ook te zien in

6

26

Alle gemeenten zijn op grond van art. 25 van de Leerplichtwet verplicht een jaarlijkse rapportage over verzuim aan het ministerie van OCW aan te leveren, inclusief uitsplitsing van vrijstellingen onder 5, naar a, b en c.

Utrecht, maar daar is deze het minst groot. In Amsterdam en Den Haag is het grootste deel van de nieuwe 4-6 jarige inwoners afkomstig uit het buitenland. In Rotterdam en Utrecht is het grootste deel van de nieuwe 4-6 jarige inwoners afkomstig uit een andere Nederlandse gemeente. Leerlingenaantallen primair onderwijs De al geconstateerde afname in de populatie jonge kinderen in de G4 wordt weerspiegeld in de daling van het aantal kinderen in het reguliere basisonderwijs van 4-5 en 6-7 jarige leerlingen in alle vier gemeenten. In de leeftijdsgroepen vanaf 6 jaar is het aantal kinderen in clusters 3 en 4 in alle gemeenten, behalve in Utrecht bij de leeftijdsgroep 10+, toegenomen. De stijging is groter dan op basis van populatieveranderingen op basis van alleen aantallen verwacht zou kunnen worden. Vrijstellingen 5 sub a In alle vier gemeenten is het aantal toegekende vrijstellingen van 2017-2018 t/m 2020-2021 toegenomen. In schooljaar 2020-2021 is de toename vergeleken met 2017-2018 in Amsterdam 28,6%, in Den Haag 79,8%, in Rotterdam 42,3% en in Utrecht 35,7%. Het aandeel van de populatie 5 t/m 17 jarigen dat in 2020-2021 werd vrijgesteld van onderwijs op grond van artikel 5 sub a was in Amsterdam 0.42%, in Rotterdam 0.53%, in Den Haag 0.20% en in Utrecht 0.32% van de populatie.

Dus hoewel de toename in Den Haag het grootst was, is het aandeel vrijstellingen sub a hier in absolute zin het laagst. Van de onderscheiden leeftijdsgroepen (5; 6-8; 9-11; 12-14; 15-17) worden In Amsterdam en Den Haag en in de meest recente jaren ook in Rotterdam, de meeste vrijstellingen toegekend aan 5-jarige kinderen. In Utrecht worden de minste vrijstellingen aan 5-jarige kinderen toegekend. Stijgingen in vrijstellingen zijn in Amsterdam het duidelijkst bij kinderen ouder dan 5 en het sterkst bij de 6-8 jarigen. In Rotterdam is de stijging het duidelijkst te zien bij de 27

5-jarigen. In Den Haag zijn minder duidelijke patronen te zien, maar was de stijging ook bij 5-jarigen het grootst. In Utrecht is er bij alle onderscheiden leeftijdsgroepen een overall stijging, in absolute zin het grootst bij de 9-11 jarigen.

28

3

Kwalitatieve gegevens: gesprekken met betrokkenen over veranderingen in vrijstellingen 5 onder a

Naast kwantitatieve gegevens zijn kwalitatieve gegevens verzameld voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. Hiervoor hebben we per gemeente gesproken met jeugdartsen (JGZ), aanbieders van (medische en orthopedagogische) kinderdagcentra en zorggroepen, leerplichtambtenaren, en samenwerkingsverbanden passend onderwijs (swv po en vo). In Amsterdam is daarnaast gesproken met een specialist passend onderwijs van de Onderwijs Consumenten Organisatie. De interviews werden gehouden aan de hand van een gespreksleidraad. Onderwerpen in de leidraad waren: de procedure voor het verlenen van vrijstellingen, het registreren ervan, toe- of afname van vrijstellingen, mogelijke oorzaken van waargenomen daling of stijging en mogelijke oplossingen. Voorafgaand aan de gesprekken met partijen die betrokken zijn bij de afgifte van vrijstellingen hebben we in elke gemeente een startgesprek gevoerd met een door de gemeente Amsterdam aangedragen contactpersoon. Het gesprek was bedoeld om het onderzoek toe te lichten, een beeld te krijgen van de situatie in de betreffende gemeente en om te inventariseren welke respondenten/partijen in aanmerking kwamen voor een gesprek. Vervolgens hebben de contactpersonen contact met deze mogelijke respondenten gelegd. Deze kregen vooraf een korte uitleg over het onderzoek en, ter voorbereiding, 29

de interviewleidraad. In elke gemeente zijn zes gesprekken gevoerd, in totaal 24 gesprekken. De gesprekken vonden plaats vóórdat we beschikten over de in hoofdstuk 2 gepresenteerde cijfermatige gegevens. Daardoor was het niet mogelijk om de respondent tijdens het interview op cijfermatige gegevens te laten reflecteren. De gesprekken zijn opgenomen en getranscribeerd en vervolgens gecodeerd en geanalyseerd met hulp van een programma voor kwalitatieve dataverwerking, MAXQDA. We presenteren de resultaten aan de hand van de eerste twee onderzoeksvragen; achtereenvolgens voor Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Onderzoeksvraag 3, good practices, bespreken we in hoofdstuk 4.

3.1

Resultaten Amsterdam7

3.1.1 Procedure afgifte vrijstellingen Leerplichtwet 5 onder a Binnen de gemeente Amsterdam zijn drie jeugdartsen bij de afgifte van vrijstellingen betrokken. De aanwezige (medische en orthopedagogische) kinderdagcentra binnen de gemeente zijn over deze drie artsen verdeeld, waardoor zij goed geïnformeerd zijn over de betreffende instellingen. De procedure is als volgt. Ouders doen schriftelijk een beroep op vrijstelling bij de leerplichtambtenaar. Deze neemt het beroep in ontvangst en beoordeelt deze op juistheid en volledigheid. De

7

30

Er is gesproken met een ambtenaar van de afdeling leerplicht, een medewerker van de grootste aanbieder van (medische en orthopedagogische) kinderdagopvang, twee jeugdartsen die betrokken zijn bij de afgifte van vrijstellingen, een medewerker van het samenwerkingsverband po Amsterdam/Diemen en een specialist passend onderwijs van de Onderwijs Consumenten Organisatie (OCO), Amsterdam. Het samenwerkingsverband passend onderwijs vo gaf aan weinig benaderd te worden voor/weinig betrokken te zijn bij de afgifte van vrijstellingen en er weinig over te kunnen zeggen.

leerplichtambtenaar zorgt ervoor dat het aanvraagformulier terecht komt bij één van de bevoegde jeugdartsen. Deze onderzoekt de mate waarin het kind in staat is onderwijs te volgen. In het onderzoek kan de arts met toestemming van de ouders (en/of de jongere zelf) nog andere behandelaars van het kind om advies vragen. Daarnaast vraagt de arts bij kinderen die afkomstig zijn van een school het samenwerkingsverband po of vo om haar visie. Het samenwerkingsverband heeft vanuit haar wettelijke verantwoordelijkheid voor het bieden van passend onderwijs zicht op de (on)mogelijkheid voor een onderwijs(zorg)aanbod voor de jongere. Het swv stelt het advies over het perspectief op onderwijs op en koppelt dit terug aan de GGD-arts. Deze betrekt dit bij het advies dat wordt opgesteld voor de leerplichtambtenaar. Er zijn vier adviesmogelijkheden: 1) geen vrijstelling, 2) tijdelijke vrijstelling, 3) vrijstelling voor de hele leerplichtperiode, en 4) het is niet mogelijk om advies te geven. Bij een tijdelijke vrijstelling kan de jeugdarts aangeven voor hoeveel jaren deze geldt. De leerplichtambtenaar heeft de formele bevoegdheid de vrijstelling definitief toe te kennen. In de praktijk neemt de leerplicht-ambtenaar bijna altijd het advies van de jeugdarts over.

Op het bij de afdeling Leerplicht aanwezige formulier worden de volgende gegevens bijgehouden: de geboortedatum, de zorginstelling of school (sector, type) waar een kind vandaan komt en of het gaat om een nieuwe of herhaalde vrijstelling. Anders dan vroeger worden tegenwoordig herhaalde vrijstellingen afgegeven, om het kind in zijn/haar ontwikkeling te kunnen volgen. Voor een grote groep (het leeuwendeel) is een vorm van blijvend onderwijs niet mogelijk. Voor die kinderen wordt er een herhaalverzoek ingediend.

3.1.2 Ontwikkelingen in vrijstellingen 5 onder a In Amsterdam worden de meeste vrijstellingen toegekend aan 31

5-jarige kinderen. Dat is bekend bij de afdeling Leerplicht (het was aanleiding om dit onderzoek te starten) en is ook zichtbaar in de cijfers die de afdeling voor dit onderzoek aanleverde (Figuur 2.8). De jeugdartsen geven desgevraagd aan elk jaar een vrij constant aantal aanvragen voor een vrijstelling voor de groep heel jonge kinderen (in de leeftijdsgroep 5, 6 jaar) te krijgen. Daarna zijn er maar weinig kinderen in de basisschoolleeftijd aan wie een nieuwe vrijstelling wordt toegekend, meestal is het een hernieuwde vrijstelling. Nieuwe vrijstellingen komen naar hun idee wel weer vaker voor bij de overgang van po naar vo en de 12+ groep. Zij hebben de indruk (dat wordt ook ondersteund door de cijfers in Figuur 2.8) dat het verzoek om vrijstellingen door ouders van kinderen in de basisschoolleeftijd enigszins aan het toenemen is. Zelf houden ze hierover geen gegevens bij. De aanbieder van de (medische) kinderdagopvang heeft in haar werk vooral te maken met jonge kinderen, niet met de oudere (basisschool)kinderen. Zij weet niet of er sprake is van een daling of stijging in aantallen toegekende vrijstellingen onder jonge kinderen. Wel ziet ze dat kinderen op steeds jongere leeftijd voor (medische) kinderdagopvang worden aangemeld. Dit aantal groeit8.

De medewerker van het samenwerkingsverband po heeft van leerplichtambtenaren begrepen dat het aantal vrijstellingen de laatste jaren blijft toenemen. Het samenwerkingsverband heeft daar naar eigen zeggen geen zicht op. Ze vinden het opmerkelijk. Het samenwerkingsverband heeft niet alle kinderen in beeld. Kinderen met zware lichamelijke afwijkingen en verstandelijke

8

32

Amsterdam valt op met een sterke toename van 50% 4-5 jarigen op cluster 3/4 scholen (in de andere steden is er juist een afname) tussen 2017 en 2020, zie par.2.2.2. Mogelijk komt een deel van deze kinderen als gevolg van tekort aan plaatsen in het so terecht of blijft langer in de multidisciplinaire dagbehandeling.

beperkingen bijvoorbeeld gaan al van jongs af aan naar andersoortige voorzieningen, met name kinderdagopvang. Het samenwerkingsverband ziet deze kinderen niet. De groei in toekenning van vrijstellingen bij de leeftijdsgroep 9-12 jarigen, zichtbaar in Figuur 2.8, is blijkbaar nog niet naar voren gekomen binnen het samenwerkingsverband. De medewerker van OCO heeft geen zicht op de cijfers. Ouders richten zich uitsluitend tot OCO met informatieve vragen over vrijstellingen, of als ze een probleem hebben met een verzoek om vrijstelling. De meeste vrijstellingen blijven buiten het beeld van de onderwijsconsumentenorganisatie. De indruk van het samenwerkingsverband vo is dat er in de voleeftijdsgroep zelden vrijstellingen worden afgegeven. In elk geval wordt de onderwijsadviseur hierover zelden geraadpleegd door de vrijstellingsartsen. Binnen de gemeente is afgesproken dat de samenwerkingsverbanden niet bij herhaalvrijstellingen worden geraadpleegd. Dat is zo afgesproken omdat de samenwerkingsverbanden daar niets mee kunnen en overbelast zouden raken. Overigens vraagt het samenwerkingsverband naar eigen zeggen regelmatig of het nog klopt dat ze nooit geraadpleegd worden en bieden soms aan om weer eens voorlichting te geven aan de vrijstellingsartsen over wat het samenwerkingsverband kan betekenen.

Vanuit de gemeente hebben zijj geen signalen gekregen dat er sprake is van groei in de leeftijdscategorie 12-18 jaar. In de cijfers zien we wel een lichte toename tussen 2017 en 2022, bij zowel de 12 tot 14 jarigen als de 15-17 jarigen (Figuur 2.8). De grootste toename zit echter bij de leeftijdsgroep waar het samenwerkingsverband vo niet bij betrokken is, de 6-8 jarigen. Concluderend zien we dat de geconstateerde stijging van vrijstellingen zich met name bij de leerlingen ouder dan 5 voordoet. De GGD-artsen merken rond de overgang po-vo en daarna in de vo-leeftijd een toename in nieuwe vrijstellingen. 33

Genoemde stijgingen blijven buiten beeld bij de samenwerkingsverbanden en bij de (medische) kinderdagdagopvang. Hieronder gaan we in op mogelijke oorzaken voor stijging.

3.1.3 Relatie tussen stijging of daling van afgifte van vrijstellingen en bepaalde omstandigheden of ontwikkelingen Volgens de leerplichtambtenaar geldt voor heel jonge kinderen dat 90-95% van de kinderen voor wie een vrijstelling wordt verleend, afkomstig is uit een instelling (zorggroepen van (medische) kinderdagverblijven9). Een permanente vrijstelling wordt op dat moment niet verleend. Vrijstellingen worden doorgaans voor korte duur afgegeven, in principe voor twee of drie jaar, tenzij er sprake is van een progressieve ziekte. Er zijn namelijk ook kinderen die op jonge leeftijd een (tijdelijke) vrijstelling 5 sub a krijgen, die op latere leeftijd toch in aanmerking komen voor het speciaal onderwijs. Bij de oudere kinderen gaat het volgens de leerplichtambtenaar vooral om leerlingen die vastlopen aan het eind van hun schoolcarrière, bijvoorbeeld door psychische problematiek en/of problemen in de thuissituatie. Het betreft leerlingen in het mbo van rond de 17 jaar, die onder behandeling van zorg zijn en (tijdelijk) niet in staat zijn om dit te combineren met het volgen van onderwijs. In een heel enkel geval wordt voor deze leerlingen een vrijstelling aangevraagd. Dat heeft te maken met de structuur van het mbo. Anders dan in het reguliere vo zijn er geen flexibele, tussentijdse instroom-momenten.

De leerling zou zo lang moeten wachten op onderwijs, dat hij inmiddels 18 jaar is en niet meer leerplichtig. In zo’n geval (waarvan een enkele keer sprake is) kan afgifte van een vrijstelling een oplossing bieden. Het samenweringsverband vo is niet van vrijstellingen bij deze

9 Cordaan (bijvoorbeeld De Schuit, De Haven), Raeger.

34

groep op de hoogte, omdat het samenwerkingsverband niet betrokken bij vrijstellingenafgiftes in het mbo. De medewerker van de (medische en orthopedagogische) kinderdagopvang weet niet of er sprake is van stijging of daling van verzoeken om vrijstelling. Ze ziet wel een toename van jonge kinderen die worden aangemeld voor een plaats in de (medische) kinderdagopvang. Zij heeft de indruk dat kinderen hier op steeds jongere leeftijd voor worden aangemeld, mogelijk als gevolg van een betere vroegsignalering, bijvoorbeeld door het werk van de Ouder-en kindadviseurs in de wijken10 en de maatregelen en activiteiten in het kader van ‘Een Gezonde en Kansrijke Start’. 11 Een vroege screening maakt behoeften zichtbaar, maar dat betekent niet dat kinderen ook direct geholpen kunnen worden. Op allerlei plekken doen zich capaciteitsproblemen voor waardoor er mogelijk vrijstellingen ontstaan bij kinderen voor wie dat niet nodig was geweest. In de eerste plaats de voorzieningen voor medische en orthopedagogische dagopvang. Daar is een tekort aan plaatsen, waardoor jonge kinderen mogelijk langer thuis zitten dan nodig is. De gemeente heeft hier onlangs gehoor aan gegeven door bij verschillende kernpartners plaatsen in te kopen voor kinderen die onder de jeugdwet vallen.12 In de tweede plaats de reguliere kinderopvang.

In Amsterdam is het de bedoeling om kinderen zo thuisnabij mogelijk te ondersteunen, zodat ze met leeftijdsgenootjes uit de buurt naar de

10 Ouder- en Kindteams (OKT’s) bieden in Amsterdam laagdrempelige jeugdhulp en jeugdgezondheidszorg. Ouders, kinderen, jongeren en professionals die met jeugd werken, kunnen hier terecht met vragen en zorgen over opvoeden en opgroeien. De teams werken vanuit de wijk en op school. Amsterdam heeft 22 OKT’s. Zie https://oktamsterdam.nl/ 11 https://www.ggd.amsterdam.nl/gezonde-en-kansrijke-start-amsterdam/ 12 Deze kernpartners zijn: Altra/Opvoedpoli & de Waag, Arkin Jeugd &Gezin, Cordaan/Ons Tweede Thuis, Stichting JA!, MOC Kabouterhuis, Leger des Heils, Leveo, Levvel, Philadelphia, Stichting Verenigde Jeugdhulp. Gezamenlijk vormen zij de aanbieders van hoog specialistische jeugdhulp, een nieuwe werkwijze voor de specialistische jeugdhulp voor Amsterdam, Diemen, Ouder Amstel en Uithoorn.

35

reguliere kinderopvang kunnen. Daar kunnen kinderen die dat nodig hebben specifieke hulp krijgen, bijvoorbeeld via het (gemeentelijke) project Ondersteuning Kinderen in DagOpvang (OKIDO13). Vanuit dit project leveren verschillende zorgaanbieders ondersteuning aan professionals in de kinderopvang. Daar doen zich echter momenteel personeelstekorten voor, waardoor niet altijd voldoende gebruik wordt gemaakt van deze ondersteuningsmogelijkheden: ‘Als je zelf je hoofd moeilijk boven water kunt houden, worden de kinderen die extra’s vragen de dupe.’ Verder onstaan er problemen doordat kinderen vanuit de (medische) kinderdagopvang niet meer doorverwezen kunnen worden naar het speciaal onderwijs, vanwege de toenemende wachtlijsten bij bijvoorbeeld ZMLK-scholen14. Omdat er onvoldoende plekken zijn, stromen kinderen uit de (medische) kinderdagopvang minder makkelijk door naar een school, waardoor ze langer bij de (medische) kinderdagopvang blijven. Uiteindelijk moet een beslissing worden genomen of het inmiddels leerplichtige kind op die plek kan blijven. Volgens deze medewerker komt het wel voor dat in dat geval een vrijstelling onder 5a wordt voorbereid. Dat zou volgens haar de stijging bij kinderen ouder dan 5 (in de cijfers: de 6-8 jarigen) kunnen verklaren. Volgens haar komt het vrijwel niet voor dat ouders van jonge kinderen ten onrechte een vrijstelling aanvragen.

De meesten willen graag dat hun kind (aangepast) en doen er alles aan om hun kind (een vorm van onderwijs) te laten volgen, hoe moeilijk dat soms ook is. Sommigen beroepen zich hierbij op het Leerrecht15. Er zijn echter ook wel ouders die om verschillende

13 Intensieve begeleiding op een kinderopvanggroep door een specialist, eventueel aangevuld met een extra pedagogisch medewerker op de groep. 14 Scholen voor zeer moeilijk lerende kinderen, scholen voor leerlingen met lichamelijke en/of verstandelijke beperkingen, langdurig zieke kinderen en scholen voor leerlingen met epilepsie (cluster 3). 15 Een initiatiefwetsvoorstel dat de bedoeling heeft alle kinderen toegang tot het bekostigde onderwijs te geven. Het wetsvoorstel sluit aan bij het Kinderrechtenverdrag, waarin het recht op onderwijs staat

36

redenenen (omdat het er veiliger en beschermder is, of omdat het er aantrekkelijker is of omdat er minder vakanties zijn dan in het onderwijs) hun kind graag in een KDC zouden laten. De jeugdartsen schetsen dat het bij de jonge kinderen gaat om kinderen met (cognitieve) ontwikkelingsachterstanden. Het aantal vrijstellingen onder deze groep is vrij constant. Wel zien ze sinds enkele jaren een influx van kinderen en jongeren van nieuwkomers uit het buitenland met ontwikkelingsachterstanden, syndromen en genetische aandoeningen die niet in staat zijn om speciaal onderwijs te volgen. In de cijfermatige gegevens (Figuur 2.5) is te zien dat in Amsterdam het grootste deel van de nieuwe 4-6 jarige inwoners afkomstig is uit het buitenland, maar het is natuurlijk de vraag of er een relatie is met het het door de artsen genoemde verschijnsel. Bij vrijstellingen onder oudere kinderen gaat het vaak om een wat jongere leeftijdsgroep, kinderen in de overgang van het basis- naar het voortgezet onderwijs. Zij krijgen aanvragen voorgelegd van ouders met kinderen die kampen met psychische problemen en een problematische schoolloopbaan, die zich bij de overgang po-vo of in de loop van het vo steeds duidelijker manifesteert. Corona zou de problemen verder hebben versterkt. Bij deze groep zou een toename in afgifte van vrijstellingen aan de orde zijn.

Maar, zo formuleren de artsen: ‘In principe krijgen leerlingen die al op school zitten vanuit de GGDartsen geen vrijstelling.’ Soms geldt ook voor deze leeftijdsgroep dat ouders er op aandringen om een vrijstelling te krijgen. Soms gebeurt dit buiten de school om. Volgens de artsen komt het voor dat de school in gesprek is met het samenwerkingsverband en de schoolpsycholoog betrokken is, maar ouders toch uit eigen beweging de aanvraag al in gang zetten, zonder acties van de

omschreven. In het wetsvoorstel is er een grote rol voor de jeugdarts op school. Verder krijgen samenwerkingsverbanden een meldingsplicht bij de jeugdarts als een leerling dreigt uit te vallen. De wet heeft als doel te bereiken dat er geen leerlingen meer zonder onderwijs thuis of op een KDC komen te zitten.

37

school af te wachten. Zeker wanneer de relatie met de school verstoord is, zijn ouders niet altijd bereid om de arts alle informatie te geven die deze nodig heeft om onderbouwd een vrijstelling af te kunnen geven. Artsen worden soms onder druk gezet om een vrijstelling af te geven. Dan ontstaat er een conflict met de ouders. In principe zwichten zij hier niet voor, maar het leidt soms tot moeilijke situaties. De artsen proberen de ouders duidelijk te maken dat het, ondanks angsten en weerstand die kinderen soms hebben opgebouwd tegen school, beter is om het kind daar niet weg te houden, maar het juist bloot te stellen aan de situatie: ‘uiteraard goed begeleid.’ Heel soms is duidelijk dat thuisonderwijs wel een goede oplossing is en in die gevallen wordt een vrijstelling geadviseerd. De artsen vinden dit lastige cases omdat de enige wegen om hier tegenin te gaan een gerechtelijk besluit is of het inschakelen van ‘veilig thuis’. Maar dan kan het kind uit huis worden geplaatst en dat vinden ze geen goede oplossing. Ook de medewerker van het samenwerkingsverband po brengt deze groep naar voren. Volgens haar gaat het om hoogbegaafde kinderen of kinderen met autisme, waarvoor ‘het schoolsysteem niet echt werkt.’ Dan willen ouders graag een vrijstelling omdat thuis leskrijgen de oplossing kan zijn. Ze geeft het voorbeeld van een hoogbegaafde jongen die niet gedijde op school.

Zijn moeder vond dat hij thuis beter af was en vroeg vrijstelling aan. Ze wilde hem graag thuis lesgeven, daar heeft ze ook zelf voor gezorgd. Nu krijgt hij les volgens een bepaald curriculum. In dit geval is de vrijstelling uiteindelijk wel afgegeven, maar dit stuit ook bij de afdeling Leerplicht op bezwaren, omdat er niet zozeer een medische aanleiding is. Zij weet, zoals gezegd niet of er sprake is van een toe- of afname in de afgifte van vrijstellingen, maar ziet wel een toename van toelaatbaarheidsverklaringen (tlv’s) voor het so en sbo. Deze heeft volgens haar onder meer te maken met stagnatie in de 38

doorstroming naar het regulier onderwijs. Veel kinderen hebben naast onderwijs ook jeugdhulp nodig om op school te kunnen functioneren. Vanwege bezuinigingen op de jeugdhulp staat dat aanbod onder druk, waardoor de zorg voor het kind meer bij de reguliere leerkracht terecht komt. Door de hoge werkdruk die dat met zich meebrengt (die mede hoog is als gevolg van het lerarentekort) worden kinderen eerder (terug)verwezen naar het speciaal (basis)onderwijs. Dat zou vooral gelden voor cluster 4, dat te maken heeft met een toestroom van (en wachtlijsten voor) kinderen met ernstige gedragsproblematiek, die door corona zou zijn gegroeid. Het is volgens de geïnterviewde denkbaar dat deze omstandigheden de afgifte van een tijdelijke vrijstelling in de hand werken. De medewerker van OCO heeft niet zozeer te maken met vragen van ouders met jonge kinderen die al vanaf het begin af aan in zorg of (medische) dagopvang zitten. Vragen rondom vrijstellingen komen vooral over kinderen die staan ingeschreven op een school. Soms gaan zij daar al een tijd niet meer naartoe, omdat het onderwijs niet passend bleek. Vaak is er sprake van een combinatie van factoren. In zijn algemeenheid ziet ze een hoge werkdruk op scholen. Er is minder ambulante begeleiding en remedial teachers moeten gaten vullen in het rooster. Hierdoor is er minder tijd voor de individuele leerling, waardoor leerlingen vastlopen.