5. Rapport groei vrijstellingen - Kohnstamm Instituut_mei_2023.pdf

Dit treft vooral de groeiende groep kinderen met psychische problemen (angsten, fobieën, trauma’s, depressies) of hoogbegaafde kinderen; kinderen die al dan niet mede daardoor een slechte schoolervaring opdoen. Er is bovendien een tekort aan passend onderwijsvoorzieningen waar deze kinderen terecht kunnen. Door hun gerichtheid op externaliserende gedragsproblemen zijn cluster 4 scholen minder passend voor kinderen met internaliserende problematiek. Op zichzelf zijn deze factoren geen redenen voor een beroep op vrijstelling, maar ouders zien, ten einde raad, soms geen andere 39

uitweg. Daar komt bij dat het sommige ouders tijdens de coronaperiode duidelijk is geworden dat hun kind thuis, werkend in eigen tempo en zonder sociale druk, beter floreert dan op school. Dit zou de door OCO waargenomen toename om hulp bij een beroep op vrijstelling mede kunnen verklaren.

3.1.4 Conclusie Uit de kwantitatieve gegevens bleek een stijging in vrijstellingen op grond van artikel 5 sub a onder heel jonge kinderen, 5-jarigen, maar deze was niet heel systematisch: er was een kleine afname in 2021-2022. De populatie 5-jarigen nam wel systematisch af. Onder leeftijdsgroepen ouder dan 5 was er een duidelijkere toename in toegekende vrijstelligen 5 onder a, het meest duidelijk bij de 6-8 jarigen. De populatie jonge kinderen tot en met 8 jaar nam in de loop der jaren af. De ontwikkeling in vrijstellingen 5 onder a bij kinderen tot en met 8 jaar is dus tegengesteld aan de bevolkingsontwikkeling van deze leeftijdsgroep. Het aantal kinderen vanaf 9 jaar nam wel toe, wat de stijging in toegekende vrijstellingen 5 sub a bij deze wat oudere leeftijdsgroep vanaf 9 jaar wel deels kan verklaren. De afdeling Leerplicht, die beschikt over vrijstellingscijfers, ziet de laatste jaren vooral een groei in vrijstellingen bij heel jonge kinderen rond de leerplichtige leeftijd. De jeugdartsen zien een stijging van nieuw toegekende vrijstellingen onder heel jonge kinderen (rond de start van de leerplichtige leeftijd), maar meer bij de oudere leeftijdsgroep (bovenbouw basisonderwijs, overgang naar het vo en 12+). De medewerker van het samenwerkingsverband po kent de cijfers over vrijstellingen niet maar ziet wel een toename van aanmeldingen voor het speciaal onderwijs.

Zij vermoedt dat een combinatie van corona en het leerkrachtentekort in het regulier onderwijs hieraan bijdraagt. 40

Factoren die een rol spelen bij toename van vrijstellingen bij jonge kinderen betreffen kindkenmerken en kenmerken van het aanbod. De jeugdartsen zien sinds enkele jaren een toename van kinderen en jongeren van nieuwkomers uit het buitenland. Hier zijn kinderen bij met ontwikkelingsachterstanden, zodanig dat ze niet in staat zijn om onderwijs te volgen. Een andere omstandigheid die de groei onder de jonge kinderen zou kunnen verklaren is dat kinderen eerder in beeld zijn als gevolg van betere vroegsignalering door de OKT’s en het programma ‘Een Gezonde en Kansrijke Start’, waaardoor specifieke zorgbehoeften eerder aan het licht komen. Een knelpunt is het aanbod. Zo kampen zorgvoorzieningen (zorggroepen, kinderdagopvang) met capaciteitsproblemen, waardoor wachtlijsten ontstaan. Datzelfde geldt voor het speciaal onderwijs, dat de afgelopen jaren volgens de respondenten te maken heeft met een beperking van middelen. Ook de capaciteit en mogelijkheden om kinderen met een beperking of specifieke zorgvraag in het regulier onderwijs op te vangen staat onder druk, mede als gevolg van het lerarentekort. Het gebrek aan in- en doorstromingsmogelijkheden (door sommigen ‘problemen in de keten genoemd) zou kunnen bijdragen aan de afgifte van vrijstellingen aan kinderen die anders (al dan niet met specifiek, passend aanbod) de overstap naar het onderwijs zouden kunnen maken.

Dan is er een groep kinderen, de 6-8 jarigen, vermoedelijk deels hernieuwde vrijstellingen, deels kinderen met een uitgestelde vrijstelling, die langer in de dagbehandeling zijn gebleven, bijvoorbeeld in afwachting van een geschikte onderwijsplek. En dan zijn er de oudere kinderen vanaf een jaar of 9 die, zo wordt vermoed, vastlopen in het onderwijs, vanwege hoogbegaafdheid in combinatie met bijkomende problematiek, zoals autisme. Voor een deel van deze kinderen wordt niet tijdig een geschikte onderwijsplek gevonden, waardoor zij thuis komen te zitten en/of ouders aansturen op een vrijstelling. Ten slotte is in Amsterdam een groep in beeld, leerlingen met psychische problemen in het 41

mbo, die tijdelijk niet naar school kunnen. Een vrijstelling kan voor deze leerlingen een oplossing zijn omdat het voor hen lastig zou zijn om de opleiding nog af te maken voordat zij niet meer leerplichtig zijn.

3.2 Resultaten Rotterdam16 3.2.1 Procedure afgifte vrijstellingen Leerplichtwet 5 onder a In de gemeente Rotterdam verloopt de aanvraag van een vrijstelling hetzelfde als in Amsterdam. Het beroep op vrijstelling komt binnen bij de afdeling Leerrecht en Ondersteuning van de gemeente, die het vervolgens doorstuurt naar de Sociaal Medisch Adviseur (SMA) van het team sociaal-medische advisering. Deze arts beoordeelt of er wel of geen vrijstelling van onderwijs moet komen, waarna de afdeling Leerrecht en Ondersteuning de ouders bericht. Er is geen sprake van recente wijzigingen in de procedure. Wel is, als reactie op de waargenomen groei van vrijstellingen in het najaar van 2020 ambtelijk besloten om een pilot te gaan uitvoeren met de samenwerkingsverbanden po en vo, met het oog op het terugdringen van het aantal vrijstellingen. Ook de zorgonderwijsspecialisten van MEE Rotterdam17 zijn hierbij betrokken als toeleider naar de onderwijszorgarrangementen. Afgifte van een vrijstelling is meestal voor in ieder geval een jaar, soms voor een paar jaar en in enkele gevallen voor de duur van de leerplichtige leeftijd.

16 Er is gesproken met een ambtenaar van de afdeling Leerrecht en Ondersteuning van de gemeente, de teammanager Sociaal Medische Advisering (SMA) van de afdeling Maatschappelijke ontwikkeling van de gemeente. In aanvulling op de Teammanager is gesproken met twee Sociaal Medisch Adviseurs van CJG Rijnmond, die persoonlijk betrokken zijn afgifte van vrijstellingen in omringende gemeenten, niet in Rotterdam. Daarnaast is gesproken met een medewerker van het samenwerkingsverband po en van het samenwerkingsverband vo en een medewerker van een grote zorgorganisatie voor mensen met een beperking. 17 https://www.meerotterdamrijnmond.nl/

42

3.2.2 Ontwikkelingen in vrijstellingen 5 onder a Uit de kwantitatieve gegevens (Figuur 2.8) bleek dat de grootste stijging in toegekende vrijstellingen 5 onder a zich in Rotterdam voordeed bij de 5-jarigen. Ook bij 6-8 jarigen en 15-17 jarigen was een systematische stijging te zien. De beleidsambtenaar van de afdeling Leerplicht benoemt ook dat Rotterdam te maken heeft met een toename van het aantal vrijstellingen de afgelopen jaren, met een grootste stijging onder 5-jarigen. Verder is er volgens haar een stijging bij de 16- 17 jarigen. De medewerker van het samenwerkingsverband po geeft aan dat het aantal vrijstellingen de afgelopen jaren is gestegen. Dat geldt voor het totaal, maar ‘In ieder geval ook in de basisschoolleeftijd.’ Volgens haar zit de voornaamste stijging bij 5-jarigen zonder schoolverleden: ‘Kinderen die al vanaf de geboorte of misschien vanaf twee jaar in een zorgtraject zitten. Dat zijn meestal kinderen die het samenwerkingsverband dus niet kent want die hebben zich nooit bij een school gemeld.’ Zij geeft aan: ‘Het zijn dus bijna allemaal onderinstroom kinderen, die nooit naar een school zijn geweest en zich nooit op een school georiënteerd hebben omdat ze van jongs af aan in het medische pad zitten.’ Volgens haar is een enkeling wel op 4-jarige leeftijd op school begonnen maar ‘Toen was al snel duidelijk dat het echt niet wilde lukken.

Dat is echter een hele kleine groep, zien wij in onze cijfers.’ Volgens de medewerker van het samenwerkingsverband vo is er binnen het vo sprake van een toename in het aantal vrijstellingenafgiftes ten opzichte een jaar of vier geleden. Dat is deels ook te zien in de cijfers, namelijk voor zover het de 15-17 jarigen betreft. In de groep 12-14 jarigen is het aantal leerlingen met een vrijstelling sinds het schooljaar 2021-2022 juist gedaald.

43

3.2.3 Relatie tussen stijging of daling van afgifte van vrijstel-lingen en bepaalde omstandigheden of ontwikkelingen De beleidsambtenaar van de afdeling Leerrecht en Ondersteuning ziet dat de vrijstellingenafgifte onder met name jonge kinderen is gegroeid. Bij de afdeling is bekend of kinderen die een vrijstelling krijgen al of niet eerder op een school hebben gezeten. Ook is bekend in welke wijk ze wonen. Uit dat gegeven blijkt dat er sprake is van een concentratie in kansarmere wijken. Haar verklaring is dat deze ouders vaak de weg naar het juiste aanbod minder goed kunnen vinden. Overigens beschikt haar afdeling niet altijd over de meest recente informatie als het gaat om cijfers, zo blijkt uit het gesprek. Zo komt het voor dat een kind met een vrijstelling al een tijd weer naar school gaat. Dan is vanuit de medische dagbehandeling geregeld dat een kind een plek op een school krijgt, maar is wellicht niet met de ouders gecommuniceerd dat de vrijstelling moet worden ingetrokken. Hierachter ligt volgens de respondent een algemeen probleem, dat de procedures voor ouders lastig te begrijpen zijn. Als het gaat om heel jonge kinderen kan corona volgens haar een rol spelen. In die periode vonden gesprekken met ouders digitaal plaats. Dat was lastig vanwege taalbarrières, soms in combinatie met een gebrek aan digitale middelen of digitale vaardigheden bij ouders.

Ook heeft een deel van de ouders het kind in die periode minder of niet naar een voorschoolse voorziening laten gaan, ook toen deze weer open was. Daardoor werden problemen te laat gesignaleerd. Wat volgens haar geen rol speelt in Rotterdam is bevolkingstoename bij de jonge kinderen. ‘Daar is in Rotterdam geen sprake van.’ Het aantal jonge kinderen neemt er, net als in de andere drie grote steden, af. De medewerker van het samenwerkingsverband passend onderwijs po signaleert dat het aantal toekenningen van een vrijstelling onder 5a de afgelopen jaren is gegroeid, maar vindt een 44

verklaring moeilijk te geven: ‘De kinderen die zich aanmelden bij ons voor een Ontwikkelcentrum, dat zijn echt terechte aanmeldingen. Die kinderen kunnen niet naar een lichtere vorm van jeugdhulp. We vinden met elkaar dat dit wel de doelgroep is, maar hoe kan dat dan, waar komen die kinderen vandaan? Als iets altijd stabiel was, was dat deze populatie. Statistisch gezien is dat ook heel begrijpelijk want je heb niet ineens een hausse aan kinderen met een verstandelijke beperking. Ook als het gaat om andere aandoeningen, zoals autisme, verwacht je natuurlijk geen enorme boom. In een normaalverdeling is het altijd een bepaald percentage van de bevolking die die ondersteuningsbehoefte heeft. In dat licht kunnen wij het niet verklaren dat deze groep kinderen met toch echt hele forse ondersteuningsbehoefte, kennelijk toeneemt.’ De SMA-artsen geven aan dat het in de basisschoolleeftijd kinderen betreft ‘die achterlopen in hun ontwikkeling.’ Het gaat om kinderen ‘die geobserveerd moeten worden en begeleid moeten worden en dan eigenlijk zo snel mogelijk een plekje moeten kunnen krijgen.’ Volgens hen zijn die voorzieningen er in Rotterdam18. ‘Daar worden kinderen geobserveerd. Soms is er wel iets van onderwijs mogelijk.’ Maar als dat er niet is, dan krijgen deze kinderen een vrijstelling.

Zelf houden zij bij het afgeven van een vrijstelling bij grensgevallen rekening met mogelijkheden binnen het aanbod. Dan gaat het niet om kinderen van wie duidelijk is dat er (vrijwel) geen ontwikkelingsperspectief is, maar om kinderen met complexe psychische problematiek. Een recent voorbeeld is een jongen met gedragsproblemen op een cluster 4 school, met autisme, die wel zou kunnen leren, maar op deze school teveel prikkels binnenkrijgt en eigenlijk beter op zijn plaats zou zijn op een

18 Het ABA huis, Raeger, De Kleine Plantage.

45

cluster 3 school. ‘Maar daar is dan geen plaats.’ ‘Vrijstellingen worden dus ook wel afgegeven voor kinderen die tussen wal en schip vallen’, aldus één van de artsen. Verder is er bij de oudere leeftijdsgroep, leerlingen in de voleeftijd (16-17 jarigen) een relatie met een ernstige psychische problematiek. Bij deze groep hebben de artsen naar eigen zeggen te maken met ouders die liever een andere plek zoeken voor hun kind. Volgens de medewerker van de afdeling Leerrecht en Ondersteuning betreft dit deels ouders die zelf een aanbod gaan regelen, bijvoorbeeld particuliere jeugd-GGZ of een zorgboerderij (genoemd worden het Magnoliahuis en ‘Horses en Co’). Het samenwerkingsverband vo, dat een toename ziet in het aantal vrijstellingenafgiftes ten opzichte een jaar of vier geleden bij vmbo- maar ook bij havo-/vwo-leerlingen, geeft als belangrijke reden voor de stijging een toename van depressies en prikkelovergevoeligheid bij deze leerlingen. Het gaat soms om leerlingen die in aanvang wellicht beter af waren geweest in het speciaal onderwijs, die toch zijn ingestroomd in het vo, en daar uiteindelijk zijn vastgelopen. Mogelijk is hun problematiek versterkt door de coronasituatie. Voor een deel van deze kinderen geldt dat het kind iets anders nodig heeft dan dat het regulier onderwijs op zo’n moment kan bieden.

Wat dit dan moet zijn is (ook bij de jeugdhulp) niet altijd zo duidelijk: ‘Soms is het ook de vraag of jeugdhulp voldoende in kan spelen op de vraag. Niet altijd is het geschikte aanbod op dat moment voorhanden. Dan gebeurt het wel dat ouders het in dat proces allemaal een beetje kwijtraken.’ Dit kan resulteren een beroep op vrijstelling. Dat geeft rust en haalt de druk er af om te presteren. Een groep die volgens de medewerker van de zorgorganisatie voor mensen met een beperking de toename onder de vo-leeftijdsgroep kan verklaren bestaat uit kinderen vanaf 12 jaar die op een soschool hebben gezeten maar zich opnieuw bij hen aanmelden: ‘Zij 46

worden thuiszitters binnen het vo vanwege externaliserende gedragsproblematiek. Dan zegt het onderwijs: de jeugdige heeft eerst behandeling nodig voor het complexe gedrag.’ Het gaat volgens de medewerker om kinderen met veel traumatische ervaringen uit zeer kwetsbare gezinnen. Het samenwerkingsverband passend onderwijs vo heeft onlangs uitgezocht dat voor een stuk of acht jongeren in de leeftijdsgroep vo met een vrijstelling gold dat het ging om langdurig thuiszitters. Die jongeren zouden naar het vso moeten, maar daar is niet altijd direct plek: ‘Dus dan kan het soms zitten in wachtlijsten van het vso, capaciteitstekort ergens bij een bepaald leer/schooltype.’ Ook de medewerker van de afdeling Leerrecht en Ondersteuning geeft aan dat er thuiszitters zijn, waarvoor moeilijk nog een plek in het onderwijs gevonden wordt. Ook scholen geven dan soms aan: ‘Dit kind komt niet meer aan onderwijs toe’. Als ouders dan zelf ook liever een ander, in hun ogen passender aanbod zoeken, komt het ook wel eens tot een vrijstelling. Overigens komen er volgens enkele geïnterviewden langzamerhand meer mogelijkheden om kinderen die in het onderwijs vastlopen toch onderwijs te bieden. Op basis van de variawet is het sinds 1 augustus 2018 mogelijk om meer maatwerk in onderwijstijd te bieden aan leerlingen die tijdelijk geen onderwijs kunnen volgen op reguliere po- en vo-scholen.

Het uitgangspunt is om leerlingen toe te laten groeien naar het volgen van de volledige onderwijstijd. De scholen blijven zelf verantwoordelijk voor het onderwijs en het ontwikkelprogramma en bieden dit in overleg met de ouders/verzorgers aan. De meeste geïnterviewden kunnen er niet echt de vinger op leggen waar de stijging van de vrijstellingenafgifte vandaan komt. De medewerker van de zorgorganisatie voor mensen met een beperking zegt bijvoorbeeld: ‘We waren altijd vrij stabiel met onze 47

ontwikkelcentraplekjes rond de 132, verspreid over een aantal ontwikkelcentra. We hadden verwacht met de invoering van passend onderwijs dat we zouden gaan krimpen, daar waren we op aan het voorsorteren. Vervolgens zien we dat er al best veel extra plekken zijn gecreëerd. En we hebben ook nog 68 kinderen op de wachtlijst. Het gaat deels om kinderen met een verstandelijke (meervoudige) beperking. Daarnaast zie je voor de woongroepen waar kinderen met een licht verstandelijke beperking zitten in combinatie met bijkomende problematiek. Ook daar zie je het aantal vrijstellingen toenemen. De externaliserende gedragsproblematiek voor scholen is zo ingewikkeld dat ze de boodschap afgeven: dit kind heeft behandeling nodig en niet meer: onderwijs is voorliggend. Die kinderen kunnen niet meer op een school terecht en dat zie je eigenlijk wel door alle leeftijden heen.’ Enkele respondenten zien een verband tussen de groei van vrijstellingen en de groei van het speciaal onderwijs de afgelopen jaren. De medewerker van de zorgorganisatie voor mensen met een beperking geeft als verklaring voor groei van het speciaal onderwijs: ‘Op het ontwikkelcentrum zie je steeds meer kinderen die cognitief helemaal niet zo’n laag niveau hebben en prima naar het speciaal basisonderwijs zouden kunnen, maar kampen met gedragsproblemen.

Die kinderen stromen toch vaak naar cluster 3 of 4 onderwijs omdat de gedragsproblematiek dusdanig voorliggend is dat sbo niet in aanmerking komt. Het so heeft wat kleinere groepen, waardoor dan toch maar voor dat stukje wordt gekozen in plaats van (op basis van het cognitieve niveau) naar het sbo.’ Op de vraag waarom de gedragsproblematiek lijkt toe te nemen antwoordt deze medewerker: ‘Een mogelijke verklaring is dat we met het huidige contract de kinderen pas vanaf vier jaar binnenkrijgen. Op dat moment zitten ouders met de handen in het haar, er zijn in de opvoeding al veel dingen echt misgegaan. Er is een groot gemis aan ondersteuning. Voorheen had Rotterdam vroeghulp echt heel hoog in het vaandel. Er werd veel gedaan voor 48

ouders met jonge kinderen. In de wijken werd veel goed werk gedaan om ouders vroegtijdig en goed te verwijzen. Dat bestaat nog wel maar het is nu een schil rondom de wijkteams geworden. Deze expertise is veel minder zichtbaar voor ouders.’ Dezelfde respondent verwoordt: ‘Wij zijn van origine een organisatie die kinderen en jongeren met een verstandelijke of licht verstandelijke of ernstig meervoudige beperkingen ondersteunt. Maar ondertussen zijn we ook een groep gestart voor hoogbegaafde kinderen met autisme, omdat ook die groep uit het onderwijs uitvalt. Voordien ondersteunden we nooit kinderen met een normale of hoge begaafdheid. Daar zijn hele andere goede organisaties voor. Maar we zijn het toch gestart omdat daar ook een vraag lag. Wat je vooral ziet is dat al die kinderen om wat voor reden, met wat voor achtergrond en welke beperking dan ook, gemeen hebben dat ze gedrag laten zien dat in een klas niet te handhaven is.’ Dat het ontstaan van vrijstellingen samenhangt met wachtlijsten voor cq. mogelijke instroom in het speciaal onderwijs, blijkt uit een analyse die de medewerker van de zorgorganisatie voor mensen met een beperking en de medewerker van het samenwerkingsverband onlangs maakten.

Zij zien dat waar voorheen nog kinderen uit het kinderdagcentrum doorstroomden, deze kinderen tegenwoordig op een wachtlijst komen: ‘Elk jaar hadden we best wel een grote groep kinderen in onze groepen die in september uitstroomde. Soms stond een aantal (vier á vijf) kinderen wel heel even op een wachtlijst, vanwege problemen bij de instroom, maar nu is die wachtlijst duidelijk langer.’ Dat heeft er volgens de geïnterviewde ook mee te maken dat de eisen die het speciaal onderwijs aan het kind stelt vrij hoog zijn. Hierin speelt volgens haar ook beeldvorming mee, waar ze zich eerst niet van bewust was: ‘Kinderen die van het ontwikkelcentrum komen daar zal wel heel veel mee aan de hand zijn.’ Aangezien het speciaal onderwijs zelf ook overbelast is, zouden ze de kinderen uit de 49

ontwikkelcentra het liefst in een structuurgroep19 laten instromen. Daar zijn er maar weinig van. Volgens haar is er hier nog wel een wereld te winnen, want de ervaring in het ontwikkelcentrum leert dat het vaak niet nodig is om kinderen uit een kinderdagcentrum in het speciaal onderwijs in een structuurgroep op te vangen. Op het ontwikkelcentrum worden ook lang niet alle kinderen individueel opgevangen en zijn kinderen vaak ook al gewend om in een groep te functioneren20. De SMA-artsen geven aan dat de beslissing om een vrijstelling af te geven zorgvuldig en afgewogen wordt genomen. Toch blijft het volgens hen lastig om in alle gevallen een harde grens te trekken tussen wel of geen vrijstelling adviseren. Eén van hen formuleert: ‘Ik denk dat we in sommige gevallen, als we later nog eens in het dossier zouden kijken, wel tot een ander oordeel zouden kunnen komen. Dat sluit ik niet uit.’ Zij geven aan zich ook te laten leiden door het aanbod en wat er mogelijk is aan onderwijs, ook voor kinderen voor wie op het dat moment geldt dat zorg voorliggend is: ‘Soms kom je erachter dat er meer mogelijk is en zou je ervoor kunnen kiezen om een ontheffing niet af te geven.’ Volgens hen komt het met name bij oudere kinderen in de voleeftijdsgroep wel voor dat een vrijstelling wordt afgegeven terwijl er ontwikkelmogelijkheden zijn.

Het gaat dan om leerlingen die een lange geschiedenis van schoolverzuim achter de rug hebben. ‘Eigenlijk weet niemand meer wat nu een goede, passende plek

19 Een structuurgroep bestaat uit een klein aantal leerlingen met gespecialiseerde medewerkers. Er wordt veel individuele ondersteuning en maatwerk geboden. 20 Hier gaat een traject aan vooraf. In het verleden kende het ontwikkelcentrum school voorbereidende groepen, die zelfs bestonden uit meer dan tien leerlingen. Met de komst van Passend Onderwijs zijn die groepen gestopt, in de verwachting dat het speciaal onderwijs deze zou overnemen. In het ontwikkelcentrum zijn ze nu weer bezig die groepen te starten. De respondent hoopt dat door betere contacten met het samenwerkingsverband passend onderwijs en tussen het samenwerkingsverband en de so-scholen duidelijk wordt dat in ieder geval een deel van de kinderen uit het ontwikkelcentrum prima in reguliere groepen op een so-school zouden kunnen functioneren.

50

zou zijn. Mede onder druk van ouders, die zien dat hun kind depressief is en doodongelukkig wordt in het onderwijs, wordt dan wel eens besloten tot een vrijstelling.’ Het omgekeerde komt voor bij jongere kinderen in het speciaal onderwijs, die tijdelijk naar een behandelsetting moeten en voor langere tijd geen onderwijs volgen. Soms zijn ouders bang dat hun kind na de behandeling zijn of haar plekje kwijt is en doen hun best voor een doorlopende schoolinschrijving. ‘Begrijpelijk natuurlijk, maar het kind houdt dan ten onrechte een plek in het speciaal onderwijs bezet.’21 Overigens kan een schoolinschrijving in het kader van de variawet voor een periode van één of twee jaar gehandhaafd blijven. Als vervolgens geen perspectief is op terugkeer naar de betreffende school, dan wordt ouders gevraagd of aangeraden om een beroep vrijstelling te doen. Als het goed is, komt dit voor ouders niet als een verrassing en worden zij hier wel op voorbereid.

3.2.4 Conclusie In Rotterdam is de groei van vrijstellingen het sterkst onder jonge kinderen, rond de leerplichtige leeftijd. Ook bij 6-8 jarigen en 1517 jarigen een systematische stijging te zien. Het aantal 5-jarigen in de gemeente Rotterdam nam af, terwijl het aantal 6-8 jarigen en 15-17 jarigen vrij stabiel bleef. Uit de gesprekken met betrokkenen komt naar voren dat het bij de heel jonge kinderen vooral kinderen betreft met een meervoudige (verstandelijke) beperking, vaak in combinatie met achterliggende (psychosociale gezins)problematiek. Soms zitten ze al in een

21 De artsen geven aan met hun inspecteur te hebben besproken dan de toelaatbaarheidsverklaring door te laten lopen. Ze beseffen dat zo onderwijsgeld terecht komt bij een kind dat geen onderwijs volgt en zich daarmee op glad ijs te begeven. Volgens hen worstelen veel samenwerkingsverbanden met dit vraagstuk.

51

Ontwikkelgroep, maar er zijn ook kinderen bij die pas op 4-jarige leeftijd in beeld komen. Een factor die zou kunnen meespelen is onvoldoende functionerende vroeghulp in de wijk, waardoor ouders en kinderen pas laat met hulpverlening in aanraking zouden komen. Ook bij de overgang van basisonderwijs naar voortgezet onderwijs is het aantal hoog en nemen betrokkenen een groei waar. Verondersteld wordt dat dit te maken zou kunnen hebben met een gebrek aan (passende) plaatsen in het voortgezet onderwijs, waardoor kinderen thuis komen te zitten en langzamerhand, bij gebrek aan een onderwijsplek, afstevenen op een vrijstelling. Deels zou dit kunnen gaan om kinderen uit het cluster 3 basisonderwijs voor wie geen passende plek is in het vso. In Rotterdam is een vrij hoog aantal vrijstellingenafgiftes in het vo en mbo zichtbaar, het sterkst bij de 15-17 jarigen. Als reden worden mentale problemen genoemd, zoals depressies en prikkelovergevoeligheid. Het gaat soms om leerlingen die in aanvang wellicht beter af waren geweest in het speciaal onderwijs, die toch zijn ingestroomd in regulier vo en daar uiteindelijk zijn vastgelopen. Vermoed wordt dat de problematiek versterkt is door de coronasituatie. Net als in Amsterdam zijn hier ook kinderen bij van ouders op zoek gaan naar alternatieve opvang of onderwijsvormen (digitaal onderwijs, thuisonderwijs).

Daarnaast zijn er kinderen voor wie de ouders juist geen vrijstelling aanvragen, ook niet als het kind tijdelijk naar een behandelsetting moet. Sommige ouders laten hun kind liever ingeschreven staan in het onderwijs, vaak speciaal onderwijs, om hun plek niet te verliezen. Deze kinderen tellen niet mee in de vrijstellingen, maar houden wel een plek in het speciaal onderwijs bezet.

52

3.3 Resultaten Den Haag22 3.3.1 Procedure afgifte vrijstellingen Leerplichtwet 5 onder a Sinds mei 2022 is de procedure voor een beroep op vrijstelling uitgebreid door toevoeging van het Driehoeksoverleg, waar in principe voor elk kind een toetsing plaatsvindt op de mogelijkheid van een passend onderwijsaanbod voordat een formeel beroep op vrijstelling kan worden gedaan. Het Driehoeksoverleg is een vertegenwoordiging van de samenwerkingsverbanden po en vo, GGD en leerplichtambtenaren (Den Haag, Rijswijk, Leidschendam-Voorburg), het werkgebied van de samenwerkingsverbanden Passend Onderwijs. Het bestaat sinds 2018, toen al opviel dat het aantal vrijstellingen onder 5a steeg. Omdat het initiatief tot bespreking van een jongere eerder bij de SMA-arts23 lag, werden er minder casussen besproken. Aanvraag van vrijstelling verloopt via een formulier dat ouders moeten invullen als zij een beroep op vrijstelling willen doen. Als er geen schoolinschrijving is of bij een inschrijving in cluster 1 of 2, is het de bedoeling dat de ouders dit formulier invullen met hulp van de mentor, begeleider of behandelaar van het kind. Wanneer het kind een schoolinschrijving heeft, wordt het formulier samen met school en een adviseur van het samenwerkingsverband ingevuld.

Kernvragen in het formulier zijn: Welke mogelijkheden voor passend onderwijs heeft u al onderzocht? Waarom denkt u aan een vrijstelling op lichamelijke of psychische grond? De ouder wordt gevraagd het kind aan te melden voor het Driehoeksoverleg, waar het ingevulde formulier uitgangspunt is voor de bespreking.

22 Er is gesproken met een ambtenaar van de afdeling Leerplicht, een Sociaal Medisch Adviseur (SMAarts), twee medewerkers van twee aanbieders van medische kinderdagopvang, twee medewerkers van het samenwerkingsverband po en twee medewerkers van het samenwerkingsverband vo. 23 We spraken de SMA-arts van de GGD Haaglanden. Inmiddels is de GGD Haaglanden gestopt met de uitvoering van sociaal-medische advisering en is deze dienstverlening voor de gemeente Den Haag overgenomen door Calder Werkt.

53

Zolang er geen schoolinschrijving of vrijstelling is, blijft een leerplichtig kind bij Leerlingzaken als thuiszitter geregistreerd staan. Dit is een intern proces bij Leerlingzaken waar ouders in principe niet mee te maken hebben zolang het kind op een wachtlijst staat. Het voordeel is dat Leerplicht een monitorende en signalerende rol heeft en het kind daarmee niet uit beeld verdwijnt.

3.3.2 Ontwikkelingen in vrijstellingen 5 onder a Uit de kwantitatieve gegevens bleek dat er in Den Haag niet heel duidelijke ontwikkelingspatronen in toegekende vrijstellingen 5 onder a zijn. Het meest duidelijk is een overall stijging bij 5-jarigen, terwijl het aantal 5-jarigen in de afgelopen jaren afnam. Daarnaast was er bij de 9-11 jarigen een heel lichte stijging en bij de 15-17 jarigen een daling. De medewerker van het samenwerkingsverband po formuleert: ‘Wij zagen [de afgelopen jaren] een toename in de cijfers van 5a. We hebben wel een lager aantal thuiszitters, relatief, maar we zagen een toename in 5a.’ Aan de andere kant: ‘Als samenwerkingsverband hebben we enigszins te maken met de vrijstellingen, maar eigenlijk veel meer met de verzuimers. Dat is echt een andere groep dan de kinderen die uiteindelijk door moeten voor een vrijstelling. Volgens haar zouden zowel de aantallen verzuimers als kinderen met een vrijstelling juist moeten afnemen, omdat er meer mogelijkheden in het aanbod zijn gecreëerd om kinderen op te vangen, zie later.

De medewerker van het samenwerkingsverband vo geeft aan dat zij geen goed zicht hebben op de cijfers: ‘Wij hebben alleen de leerlingen in beeld die aan een school verbonden zijn.’ Ze heeft wel de indruk dat binnen de leeftijdsgroep voortgezet onderwijs de afgifte van vrijstellingen afneemt: ‘omdat we meer mogelijkheden hebben binnen ons eigen samenwerkingsverband.’

54

Volgens de leerplichtambtenaar is er sprake van een toename. Deze betreft vooral jonge kinderen (5 t/m 7 jarigen) die nog nooit regulier onderwijs hebben gevolgd.

3.3.3 Relatie tussen stijging of daling van afgifte van vrijstellingen en bepaalde omstandigheden of ontwikkelingen De SMA-arts ziet twee groepen kinderen waarvoor beoordelingen worden aangevraagd. De eerste groep bestaat uit hele jonge kinderen uit (medisch) kinderdagverblijven, die niet in staat zijn om in het onderwijs in te stromen, omdat er teveel aan de hand is. Het zijn kinderen met stoornissen in de neurologische delen, hersenen, motoriek, spraak. De tweede groep bestaat uit leerlingen vanaf een jaar of 14, met meervoudige gezinsproblematiek, druggebruik, eetstoornissen en dergelijke. Het gaat vaak om leerlingen met culminerende psychische en/of gezinsproblemen, die uiteindelijk vastlopen: ‘Het is een complex van psychische en sociale factoren. Dan is er vaak al veel gebeurd, zo’n kind wil dan niet meer naar school, verzuimt dan continu. Die leerlingen hebben dan ook vaak geen zin meer in school’, aldus de arts.24 Ook bij deze gevallen moet de arts bepalen, want dat staat in de wet. ‘Dit zijn lastige gevallen, want: ‘We zien dat we zo’n kind verder in de put duwen als we die leerplicht handhaven. Bij deze leerlingen ‘is de medische poot ook lastiger te pakken.’ Het samenwerkingsverband vo benoemt dat de groei zich voordoet bij de leeftijdsgroep van 11-18 jaar.

Zij zien ‘Dat het vaker gaat om de midden- en bovenbouw, niet zozeer de onderbouw van het voortgezet onderwijs.’25 Maar: ‘Soms is er gedragsmatig in de eerste schoolweek al een probleem, dan is het een verkeerde

24 Een andere respondent merkt op als een dergelijke leerling een passend onderwjsaanbod krijgt dat aansluit op de individuele situatie , de leerling meestal weer tot leren komt. 25 Dit strookt niet met de cijfers (Figuur 2.8) die voor zover het de oudere groep betreft, juist een lichte toename laten zien bij de 9-11 jarigen. Bij 15-17 jarigen is er een daling.

55

plaatsing. Dan gaat het om kinderen met een angststoornis, autisme. Ik heb echter nog nooit meegemaakt dat we al in de brugklas met een vrijstelling bezig waren.’ De arts geeft mee dat het wat betreft de vo-leeftijdsgroep goed zou zijn om te onderzoeken (kwantitatief) wat de leeftijdsverdeling is en wat de achtergronden zijn. Verder formuleert de arts: ‘De SMAartsen hebben vrij weinig zicht op de onderwijswereld, zij hebben weinig zicht op wat er mogelijk is aan verschillende manieren van onderwijs. Dus ze hebben met name de input van het samenwerkingsverband wel heel erg nodig. Met die inbreng en informatie kun je een beter gefundeerd advies opstellen.’ Een andere factor die een rol kan spelen, genoemd door de aanbieder van medische kinderdagopvang, is de bevolkingsgroei en het feit dat de regio Den Haag veel zorgaanbieders kent. ‘Mensen komen hier naartoe vanwege het zorgaanbod, dat elders onvoldoende aanwezig is, of overbezet. In regio Haaglanden is een hoog voorzieningenniveau, veel hoger dan elders in het land. Als ze binnenkomen wordt bij deze kinderen gesproken over een ontwikkelingsachterstand. Vanaf een jaar of acht wordt een verstandelijke beperking vastgesteld. Veel autisme, of vermoedens van autisme.

Soms een syndroom, genetisch bepaald, maar dat is niet het hoofdaandeel.’ De SMA-arts vermoedt dat het deels gaat om nieuwkomers, die mogelijk afkomen op het voorzieningenniveau in de Randstad. Wat volgens de SMA-arts mee kan spelen is dat het ontwikkelingsperspectief van kinderen soms lastig ingeschat kan worden op basis van informatie van de ouders, met name als het kind niet op een dagopvang of andere voorziening zit. Als het gaat om kinderen van ouders die het Nederlands onvoldoende beheersen of de communicatie om een andere reden moeilijk verloopt, krijgt de arts daar soms moeilijk zicht op. Ouders weten vaak zelf niet de weg in de Nederlandse samenleving. Deze situaties zouden ook nog wel eens leiden tot een vrijstelling. 56

De leerplichtambtenaar benoemt als mogelijke oorzaak van groei, of het moeilijk kunnen terugdringen van vrijstellingen, het feit dat er wachtlijsten zijn voor onderwijsvoorzieningen en zorg, die het vinden van een passende plek bemoeilijken. In het verleden zouden wachtlijsten nog wel eens een prikkel zijn geweest om een tijdelijke vrijstelling af te geven. In de huidige procedure kan dat niet meer. Nu wordt een kind als thuiszitter geregistreerd als er geen vrijstelling wordt verleend en een schoolinschrijving ontbreekt. Ook de SMA-arts noemt wachtlijsten als mogelijke oorzaak: ‘Er speelt iets wat misschien niet hoort te gebeuren, dat een kind met 5-jarige leeftijd naar school moet, dat wordt soms al zes jaar, want dan heeft het al een jaar vrijstelling gekregen, maar dat een kind van een KDC komt en in staat is om met bijvoorbeeld veel begeleiding naar school x te gaan, maar school x zit vol. Dan wordt soms nog wel een jaar een vrijstelling gegeven. Dat moet je eigenlijk niet doen, want dat vertekent het beeld, maar soms is er geen andere keus.’ De SMA-arts is van mening dat ze die vrijstelling niet zouden moeten adviseren: ‘In feite zou je moeten zeggen: dit kind kan niet naar school nu, maar er komt geen vrijstelling. Met het advies dat er ligt zou de gemeente dan moeten zorgen dat het kind die vorm van onderwijs kan krijgen.

Als dat niet kan, kun je de ouders daar niet voor in gebreke stellen, het is geen onwil van de ouders. Dat is dus een onzuivere manier.’ De beleidsmedewerker van de gemeente merkt op dat deze situatie de laatste jaren eigenlijk meer voorkomt. Het kind blijft, als er geen plek is in het onderwijs, op het kinderdagcentrum en blijft daar in beeld. Mocht er toch een tijdelijke vrijstelling worden afgegeven, dan komt een kind na afloop van de vrijstellingsperiode weer in beeld bij Leerlingzaken, als het kind nog leer- of kwalificatieplichtig is. Dit zou kunnen bijdragen aan de groei van vrijstellingen onder jonge kinderen in Den Haag.

57

Het samenwerkingsverband vo heeft de indruk dat afgifte van vrijstellingen meer voorkomt bij jonge kinderen en zoals gezegd bovendien, dat binnen de leeftijdsgroep voortgezet onderwijs de afgifte van vrijstellingen afneemt, omdat er meer onderwijsmogelijkheden zijn binnen het eigen samenwerkingsverband. Wel zagen ze door corona wat meer problemen van depressie, angsten en trauma’s. De respondent vermoedt dat er toen wel een stijging van afgifte van vrijstellingen is geweest. In het po zijn het volgens de medewerkers van het samenwerkingsverband po vooral kinderen die met gedrags- en regulatieproblemen, die het functioneren in de groep lastig vinden. ‘Die hebben meer nabijheid en ondersteuning nodig. Die zitten op het grensvlak van onderwijs en zorg.’ Ze hebben daar ook gesprekken over gevoerd met de cluster 3 scholen, want daar neemt ook het aantal aanmeldingen toe. Een specificatie is dat het zowel gaat om kinderen met ernstige meervoudige beperkingen als moeilijk lerende kinderen, dus (in oude termen) ZMLgroepen/cluster 3 groepen. ‘Het gaat om een hele range, vanuit de hele stad, niet uit speciale wijken ofzo. Maar ook als je kijkt naar ondersteuningsbehoeften is het heel breed.

Het zit niet per se vast aan een handicap of een heel laag IQ.’ Wat ze wel vinden opvallen is dat er op dit moment kinderen in beeld komen bij de instroom in het kleuteronderwijs: ‘We denken invloed van corona te zien, kinderen die in het voortraject onvoldoende gezien zijn, bijvoorbeeld op de voorschool.’ Overigens gaat dat niet perse om vrijstellingen (want daar hebben ze onvoldoende zicht op), maar meer om problematiek die naar voren komt. Verder zijn het volgens de medewerkers van het samenwerkingsverband wel eens thuiszitters waarbij het uiteindelijk tot een vrijstelling komt. Het is niet bekend of het aantal thuiszitters toeneemt, want de registratie was in het verleden minder precies. ‘Het heeft nu meer de aandacht, dus wordt beter bijgehouden.’ Bij thuiszitters gaat het volgens hen toch vaak om een ander 58

probleem dan bij kinderen met een vrijstelling. Al komt het ‘bij de thuiszitters [..] wel eens tot een vrijstelling, maar dat zijn niet de grote aantallen.’ De oorzaak is niet eenduidig: ‘soms kan het zo zijn dat een thuiszitter blijkt thuis te zitten omdat onderwijs niet passend is, maar meestal zijn er andere oorzaken.’ Een medewerker van een medische kinderdagopvang zegt dat aantallen misschien de laatste jaren hoger lijken omdat vrijstellingen niet meer worden afgegeven voor een lange periode. De aantallen hernieuwde vrijstellingen kunnen de gegevens vertroebelen. Vanuit de eigen instelling nemen zij geen groei waar in het aantal vrijstellingen. Wel denken ze enige verandering te zien in de instroom/populatie in hun in hun groepen. ‘De doelgroep is van een lager niveau.’ Het gaat niet alleen om een verstandelijke beperking, maar ook de sociaal-emotionele ontwikkeling is heel beperkt: ‘deze kinderen zitten vaak in heftige systemen. Het is een combinatie.’ Verschillende respondenten noemen wachtlijsten en het tekort aan voorzieningen als probleem, echter zonder een duidelijk beeld te hebben of er een relatie is met afgifte van vrijstellingen. Een medewerker van een medische kinderdagopvang beschrijft: ‘Met de invoering van de Jeugdwet zijn de meeste gewone KDC’s gesloten.

Het aanbod is heel klein geworden.’ Overigens zijn er ook voorzieningen bij gekomen (‘Jeugdwetaanbieders’). Maar: ‘Heel Den Haag heeft te kampen met opvangplekken eigenlijk. Het stokt aan alle kanten. Je blijft hangen, in alles.’ En de SMA-arts zegt: ‘In Den Haag is er een zeer uitgebreid en gevarieerd aanbod, maar wat wel speelt is dat er enorme lange wachtlijsten zijn.’ Ook heeft de medewerker van de medische kinderdagopvang de indruk dat de procedure niet altijd even zorgvuldig wordt gevolgd, waardoor een deel van de vrijstellingen wordt verklaard. Zij vertelt over twee casussen waarbij de leerplichtontheffing niet afgegeven 59

had mogen worden omdat er nog onderzoek gedaan had moeten worden naar de mogelijkheid om de kinderen te plaatsen in een zorg-onderwijsklas. Zo kregen zij onlangs te maken met een kind dat werd aangemeld zonder ontwikkelingsgegevens. Gebruikelijk is dat ouders van kinderen met een vrijstelling beschikken over gegevens als het niveau van het IQ. Dat de ouder hier niet over beschikte was een aanwijzing dat de procedure onvoldoende zorgvuldig was gevolgd. Toen zij vervolgens onderzoek liet uitvoeren, bleek het kind over een IQ van 70 te beschikken. Omdat de drempel voor aanmelding bij 50 is, had het kind niet bij deze dagopvang mogen worden aangemeld. Het kind had volgens haar ten onrechte een vrijstelling gekregen. Overigens kunnen dat volgens haar ook kinderen zijn van buiten de stad die niet gezien zijn door de Haagse SMA-arts. Eén van de medewerkers van medische kinderdagopvang neemt iets soortgelijks waar: ‘We hebben gemerkt dat kinderen soms al heel snel leerplichtontheffing hadden gekregen, zonder dat het samenwerkingsverband erbij betrokken was. Dat was opvallend. Geen idee hoe ze dat voor elkaar hebben gekregen. Blijkbaar waren die wegen er.’ 26

3.3.4 Conclusie Uit de kwantitatieve gegevens bleek dat in Den Haag, net als in Amsterdam, de meeste vrijstellingen 5 onder a aan 5-jarigen worden toegekend. Er waren geen heel duidelijke ontwikkelingspatronen: bij 5-jarigen was de overall stijging het grootst, maar bij 15-17 jarigen was sprake van een daling. De betrokkenen benoemen ook dat de meeste vrijstellingen worden toegekend aan de 5-jarigen. Voor toename worden verschillende factoren genoemd. Ten eerste zou het hoge voorzieningenniveau in Den Haag (regio Haaglanden) ouders met

26 Sinds mei 2022 kan dat volgens betrokkenen niet meer, want alle aanvragen gaan inmiddels langs het Driehoeksoverleg, waarin de samenwerkingsverbanden vertegenwoordigd zijn.

60

kinderen met beperkingen van buiten de randstad of zelfs buiten Nederland aantrekken. Ten tweede zouden soms vrijstellingen aan deze leeftijdsgroep worden toegekend als er geen plek is in het speciaal onderwijs. Hoewel het dan gaat om een kortdurende vrijstelling, telt deze uiteraard toch mee in de cijfers. Ten derde is het lastig om een goed beeld te krijgen op basis van de cijfers omdat niet te zien is of het gaat om een eerste of hernieuwde vrijstelling. Het samenwerkingsverband vo en de SMA-arts zien ook een stijging in de vo-leeftijdsgroep. Bij deze kinderen is vaak sprake van een complex van psychische en sociale factoren, waardoor zij uiteindelijk vastlopen in het onderwijs.

3.4 Resultaten Utrecht27 3.4.1 Procedure afgifte vrijstellingen Leerplichtwet 5 onder a In Utrecht bestaat sinds 2018-2019 het zogenoemde kernpartneroverleg, dat een belangrijke rol speelt in de procedure van de afgifte van vrijstellingen. In dit overleg werken verschillende partijen samen rondom passend onderwijs en zorg. De betrokken partijen zijn de samenwerkingsverbanden passend onderwijs po en vo, Jeugdgezondheidszorg, Leerplicht, en de buurtteams, gebundeld in Lokalis. In de schil eromheen zit aanvullend gespecialiseerde jeugdhulp, die in Utrecht zijn samengevoegd tot twee stedelijke organisaties die samen de hele stad beslaan, KOOS en SPOOR030. Het doel van deze structuur/aanpak is het bieden van passend ondersteuning voor een doorlopende schoolloopbaan

27 In Utrecht is gesproken met een ambtenaar van de afdeling Leerplicht, twee artsen van Jeugdgezondheidszorg, twee medewerkers van respectievelijk de samenwerkingsverbanden passend onderwijs po en vo, een teammanager specialistische jeugdhulp, een medewerker van één van de twee netwerkorganisaties voor aanvullende specialistische jeugdhulp in Utrecht, de coördinator van de buurtteams en een beleidsadviseur onderwijs van de gemeente.

61

van ieder kind en iedere jongere. De kernpartners werken op en met scholen samen aan het realiseren van een passend aanbod voor ondersteuningsvragen van individuele leerlingen en aan het duurzaam versterken van het ondersteuningsaanbod op en rondom scholen. Deze werkwijze moet ook helpen het ongeoorloofd thuiszitten te voorkomen en leiden tot een betere aansluiting van het onderwijs- en zorgaanbod. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat in het proces van afgifte van een vrijstelling van een basisschoolleerling altijd samen met het samenwerkingsverband po wordt nagegaan of er een onderwijspersperspectief is en zo ja welk dat is. Bij vo-leerlingen is het samenwerkingsverband vo betrokken bij leerlingen waarvoor een vrijstelling wordt overwogen. Daarnaast is er periodiek overleg tussen de jeugdarts en het samenwerkingsverband vo over leerlingen waarvan de vrijstellingsperiode afloopt. Dat gebeurt anoniem en met het doel het onderwijsperspectief te toetsen en te verkennen. Bij elke procedure rondom een vrijstelling is er een check of er schoolgang mogelijk is. Op welk moment in het proces dat gebeurt, verschilt. Wat de duur betreft, tegenwoordig worden meerdere stappen ingebouwd en vrijstellingen worden voor kortere periodes afgegeven dan een aantal jaren geleden. Dat heeft te maken met het feit dat er in het onderwijs meer mogelijk wordt, in combinatie met zorg.

3.4.2 Ontwikkelingen in vrijstellingen 5 onder a Uit de kwantitatieve gegevens bleek dat in Utrecht relatief meer vrijstellingen worden toegekend aan kinderen vanaf 6 jaar. Bij alle onderscheiden leeftijdsgroepen was sprake van een overall stijging, die in absolute zin het grootst was bij de 9-11 jarigen. Uit de gesprekken kwam het volgende naar voren. De leerplichtambtenaar geeft aan dat ze in Utrecht een toename 62

zien over de afgelopen jaren. De grootste groep bestaat uit herhaalde toekenningen van een vrijstelling. Ook de jeugdartsen zien een stijging tussen 2017 en 2020, op basis van de cijfers van de gemeente die zij hebben bestudeerd. De medewerker van de specialistische jeugdzorg geeft aan geen zicht te hebben op aantallen vrijstellingen en ontwikkelingen daarin. Ze weet dat er in het kernpartner-overleg is gesignaleerd dat er een stijging was de afgelopen jaren. Als specialistische jeugdzorg delen ze de zorgen en proberen hun bijdrage te leveren aan de focus op het terugdringen van vrijstellingen, in Utrecht aangeduid als de ‘Beweging naar nul’. De medewerker van het samenwerkingsverband po heeft alleen zicht op het primair onderwijs (po, speciaal onderwijs), daarvan weet ze dat het lang gelijk is gebleven. Wel zien ze de afgelopen jaren een toename in de vraag naar speciaal onderwijs. De medewerker van het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs ziet een toename van het aantal vrijstellingen en thuiszitters in het vso.

3.4.3 Relatie tussen stijging of daling van afgifte van vrijstellingen en bepaalde omstandigheden of ontwikkelingen De afdeling Leerplicht heeft geen zicht op achtergronden van vrijstellingen. De enige uitsplitsing die gemaakt wordt is die naar onderwijsherkomst (geen onderwijs, speciaal onderwijs, vso, mbo). Met behulp van deze gegevens kan worden gekeken of het een groep betreft die eerder op school heeft gezeten. Een veronderstelling is dat de groei van het aantal aanvragen samenhangt met demografische ontwikkelingen: ‘De stad groeit ook. Maar de groei van het aantal leerplichtigen is relatief veel kleiner dan de groei van de vrijstellingen, dus dit is maar heel klein deel van de verklaring.’ 63

Eén van de jeugdartsen schetst dat het bij vrijstellingen gaat om unieke kinderen en situaties: ‘Kinderen die afkomstig zijn uit het onderwijs, daar zit vaak een heel verhaal achter. Dat zijn vaak best onduidelijke gevallen. Niet samen te brengen tot een overkoepelende factor.’ De enige groep die volgens haar duidelijk is, zijn de jonge kinderen in de medische dagbehandeling die leerplichtig worden: ‘Bij jonge meervoudig gehandicapte kinderen is vaak wel duidelijk dat ze geen onderwijs kunnen gaan volgen. Die ontvangen na beoordeling door de jeugdarts direct al een vrijstelling.’ Een andere groep die opvalt zijn kinderen die vanuit het speciaal basisonderwijs uitstromen naar een vo-school. Specifiek zou het gaan om cluster 3 kinderen, die doorstromen naar een cluster 3 vo-school, maar er daar mee geconfornteerd worden dat het niveau te hoog is. ‘Als er geen passende plek gevonden wordt, stromen deze kinderen door naar de medische dagbehandeling.’ Dit beeld wordt bevestigd door de medewerker specialistische jeugdhulp: ‘Daar zit een stuk van de vrijstellingen, bij die groep.’ Ook de medewerker van het samenwerkingsverband passend onderwijs vo geeft aan: ‘Een moeilijk moment is de overgang naar het voortgezet onderwijs. Als een kind in de basisschoolperiode al speciaal onderwijs heeft gevolgd, is de overstap naar vso vaak lastig.

Heel soms, als de aansluiting echt moeilijk is, adviseert de school dan om een vrijstelling aan te vragen en naar dagbesteding te gaan.’ Verder zijn er volgens de medewerker passend onderwijs vo kinderen die door negatieve, traumatische ervaringen vastlopen in het onderwijs. Voor deze kinderen wordt school langzamerhand een dusdanig grote barrière dat ouders zich genoodzaakt zien om een vrijstelling aan te vragen. In principe wordt bij alle kinderen in overleg met de beoordelend jeugdarts, het samenwerkingsverband, de leerplichtambtenaar en de behandelaar kritisch 64

gekeken of er geen oplossing mogelijk is met een schoolinschrijving. Er wordt veel inzet gepleegd om een passende plek te vinden, maar soms kiezen ouders ervoor thuisonderwijs te organiseren, bijvoorbeeld met inzet van lespakketten als IVIO.’28 De medewerker specialistische hulpverlening geeft aan dat ze geen goed zicht heeft op mogelijke factoren die een rol spelen bij (toename in) afgifte van vrijstellingen. Vanuit de hulpverlening hebben ze te maken met een veelheid aan problemen. Ze verwoordt dit zo: ‘Het is een brede groep. Soms gaat het om niet hanteerbaar gedrag in een klas, soms gaat het om hoogbegaafdheid, soms in combinatie met een andere component, bijvoorbeeld autisme. Maar het gaat ook om kinderen die geen school meer in durven.’ Op verschillende scholen speelt ‘Het probleem met de prestatiedruk, het moeten presteren. Dat leidt tot angsten, depressiviteit, slecht zelfbeeld. Dat maakt dat sommigen de school niet meer in gaan.’ Ze heeft er geen zicht op in hoeverre deze problemen uiteindelijk uitmonden in een vrijstelling.

‘Het gebied tussen vrijstelling en thuiszitten is een grijs gebied voor mij.’ De medewerker van het samenwerkingsverband po ziet dat het bij vrijstellingen onder 5a gaat om heel verschillende kinderen: ‘Jonge kinderen met ernstige ontwikkelachterstand of 16-jarigen met psychische problematiek.’ Ze zien als swv de afgelopen twee jaar een flinke groep kinderen die niet ‘schoolrijp’ is op 4-jarige leeftijd en beschikt over onvoldoende vaardigheden om te starten met school. ‘Dat zou een corona effect kunnen zijn. Kinderen zijn misschien onvoldoende gezien op jonge leeftijd, omdat ze

28 Instituut voor Individuele Ontwikkeling (IVIO) biedt onderwijs aan kinderen en jongeren die behoefte hebben aan een specifieke leerroute of een vorm van afstandsonderwijs (https://ivioschool.nl/).

65

vanwege corona de voorschool hebben gemist waardoor ze onvoldoende stimulering hebben gekregen op twee- driejarige leeftijd.’ Ook de jeugdarts noemt deze groep. Het is volgens haar in eerste instantie niet goed zichtbaar of het kind een ontwikkelingsachterstand heeft, of in het speciaal onderwijs thuishoort. Deze medewerker van het samenwerkingsverband po vermoedt dat de vrijstellingscijfers ook kinderen bevat die op de medische dagbehandeling zitten, voor wie de stap naar school te groot is. Het samenwerkingsverband zet arrangementen in om deze kinderen ambulant onderwijs te geven, in samenwerking met soscholen. In de praktijk krijgen deze kinderen meer onderwijs dan in een reguliere dagbehandeling, maar zitten wel in de vrijstellingscijfers. Verder oppert zij dat er misschien meer kinderen met een zorgvraag de stad in komen, want: ‘We zien ook meer buitenlandse leerlingen met een ondersteuningsvraag; die komen eerder naar een grote stad. Dat zijn niet zozeer direct vrijstellingen, maar wel kinderen met een zorgvraag.

Mogelijk komen die naar Nederland en dan vooral naar de grote stad omdat daar aanbod is.’ Als het gaat om de problematiek van vrijstellingen zien ze dat het bij de groep jonge kinderen van oudsher vooral gaat om kinderen met een grote ontwikkelingsachterstand: ‘Het is niet aannemelijk dat die groep toeneemt, tenzij het gaat om mensen die op de voorzieningen af komen.’ Bij de oudere groep (eind basisonderwijs) gaat het volgens haar meer om kinderen met een grote ontwikkelachterstand. De beleidsadviseur onderwijs van de gemeente vermoedt dat ook de werkdruk in het regulier onderwijs een rol speelt. Die zou leiden tot meer verwijzingen naar het speciaal onderwijs. Maar ook in het speciaal onderwijs is de rek er een beetje uit. Het is lastig te bewijzen, maar het tekort aan plaatsen en mensen zou (uiteindelijk) een vrijstelling in de hand kunnen werken.

66

Door twee respondenten wordt ‘corona’ genoemd, niet zozeer als oorzaak voor problemen op school, maar omdat het gedwongen thuis onderwijs volgen heeft duidelijk gemaakt dat sommige kinderen thuis beter af zijn dan op school en baat zouden kunnen hebben bij thuisonderwijs. Eén van hen zegt: ‘Dat zou bijgedragen kunnen hebben aan meer vrijstellingen in het vo.’ De gemeente probeert greep te krijgen op typen kinderen die kans lopen op een vrijstelling onder 5a, voor wie andere opties mogelijk zijn. De volgende groepen worden onderscheiden 29: - Kinderen met een ernstige ontwikkelingsachterstand en een grote begeleidingsbehoefte; - Kinderen met ernstige gedragsproblematiek en een grote begeleidingsbehoefte - Jongeren/kinderen met ernstige psychische problematiek, voor wie school ‘traumatisch’ is geworden - Mbo’ers met psychische problematiek en motivatie- en /of gezinsproblematiek. Deze groepen vormen vormen het uitgangspunt om de komende jaren een aanbod op te ontwikkelen, op het snijvlak van onderwijs en zorg.

3.4.4 Conclusie Ook in Utrecht is het voor de geïnterviewden lastig om een vinger te krijgen achter de vrijstellingscijfers. Een een-op-een relatie tussen een bepaald type problemen of omstandigheden en een vrijstelling is niet goed te geven. Volgens de cijfers worden, anders dan in de andere gemeenten waar binnen de onderscheiden leeftijdsgroepen (5; 6-8; 9-11; 12-14; 15-17) de meeste vrijstellingen voorkomen bij 5-jarigen, in Utrecht het minst vaak

29 Interne powerpoint (7-6-2022), aangeleverd door gemeente.

67

vrijstellingen toegekend aan 5-jarigen. Bij de 5- jarigen is echter wel een grote relatieve stijging te zien tussen 2017-2018 en 20202021. Verondersteld wordt dat het gaat om kinderen die als gevolg van corona onvoldoende zijn gezien op jonge leeftijd, omdat ze niet naar de voorschool gingen. De kinderen zijn pas laat in beeld en op het moment dat ze naar school gaan is nog niet goed in te schatten in hoeverre een kind voldoende schoolvaardigheden heeft. Een absolute stijging zit er vooral bij de 9-11 jarigen. Hier zou het kunnen gaan om kinderen in de eindfase van het speciaal basisonderwijs (cluster 3) die de overstap moeten maken naar een vso-school, maar daar onvoldoende aansluiting vinden.

68

4

Kwalitatieve gegevens: initiatieven om vrijstellingen terug te dringen

In dit hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten besproken die betrekking hebben op onderzoeksvraag 3: Zijn er good practises af te leiden die andere gemeenten zouden kunnen toepassen om het aantal vrijstellingen te reduceren? Op dit moment is de regelgeving zo dat, zodra een kind leerplichtig wordt, maar niet in staat is onderwijs te volgen, het onder de huidige regelgeving een vrijstelling onder 5a nodig heeft. Uit het voorgaande is gebleken dat in alle vier de gemeenten de wens is om afgifte van vrijstellingen onder 5a zoveel mogelijk te beperken of terug te dringen, waarbij de gedachte is dat bij ieder kind ontwikkelingsstimulering mogelijk is en terecht zou moeten komen op de plek die hem of haar het best past. Dat gebeurt de eerste plaats door samenwerking tussen betrokken partijen te versterken en ten tweede door het bieden van maatwerk in combinaties van onderwijs en zorg. In het voorgaande zijn hier en daar al maatregelen en initiatieven besproken die moeten bijdragen aan een rijk onderwijszorgcontinuüm waarin voor ieder kind een plek is. Hieronder stippen we per gemeente nog een aantal voorbeelden aan, zonder volledig te zijn en wetend dat we onvoldoende recht doen aan de het brede spectrum van initiatieven binnen de vier gemeenten. 69

4.1 Amsterdam30 Onderwijs in zorg – zorg in onderwijs en kinderopvang In de gemeente Amsterdam is het beleid er al sinds het begin van de jaren ’90 van de vorige eeuw op gericht om jonge kinderen zoveel mogelijk ‘thuisnabij’ op te vangen en richting ‘zo normaal mogelijk’ te leiden. ‘Zo normaal mogelijk’ betekent: reguliere kinderopvang en regulier (speciaal) onderwijs en alleen bij hoge uitzondering specialistische dagbehandeling. De centrale vraag is steeds: hoe kunnen we kinderen in Amsterdam die combinatie van onderwijs en zorg bieden die zij nodig hebben op de plek die het best past, op een school of in een multidisciplinaire dagbehandeling.31 Inmiddels zijn er allerlei combinaties van onderwijs (kinderopvang) en zorg ontwikkeld, die nog verder worden aangevuld nu men te maken heeft met een grotere toestroom naar het so en een groei van vrijstellingen bij jonge kinderen. Deze vormen zijn: • Inzetten op specialistische jeugdhulp in het regulier onderwijs. • Zorgonderwijsgroepen binnen scholen voor ZMLK. Een grote zorgaanbieder van multidisciplinaire dagopvang huurt ruimte binnen leegstaande lokalen van ZMLK-scholen voor het aanbieden van KDC-groepen. De groepen zijn bedoeld om kinderen de mogelijkheid te geven op onderdelen mee te draaien met het reguliere onderwijsprogramma. Omgekeerd kunnen kinderen die ZMLK-onderwijs volgen terecht in deze zorgonderwijsgroepen.

30 Als uitvloeisel van de derde onderwijsbrief van minister Slob in 2019, die het mogelijk maken van onderwijs en zorg op de plek die het kind het beste past tot uitgangspunt heeft, is er experimenteerruimte beschikbaar die 80 gemeenten in staat stelt om vijf jaar lang die vorm van onderwijs en zorg te bieden op de plek die het beste past. De gemeente Amsterdam is een van de gemeenten die onlangs experimenteerruimte toegekend heeft gekregen. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/10/30/inzicht-in-zorg-in-onderwijstijdeindrapportage 31 Het effect was op de lange duur dat er veel minder kinderen terecht kwamen in gespecialiseerde dagbehandeling.

70

•

•

•

•

• •

•

Ontwikkelingsstimulering/educatie binnen zorg. Kinderen die in de beschermde omgeving van de zorg (dagbehandeling) zitten krijgen een vorm van onderwijs. Anders dan in het reguliere (speciaal) onderwijs, waar het kind meegaat in de leerlijnen, is hier sprake van een aangepast activiteitenaanbod in combinatie met educatie. Onderschrijding van onderwijstijd aanvragen voor kinderen in het speciaal (basis)onderwijs met een toelaatbaarheidsverklaring in combinatie met dagbehandeling. Daarmee kan een kind zowel in onderwijs als in zorg ingeschreven staan. Voor de kinderen is er de combinatie van een leerkracht en een zorgmedewerker op één locatie. Dit lukt op het moment wel als de groep in een school zit, maar nog niet op het KDC. Wel worden op meerdere groepen de leerlijnen van het speciaal onderwijs gebruikt om de ontwikkeling te stimuleren en monitoren. Deeltijddagbehandeling voor jonge kinderen met minder complexe zorg voor twee of drie dagen per week met het oog op een diagnostische behandeling (lightvariant dagbehandeling). Voorschool plusplus. Observatiegroepen binnen de reguliere kinderopvang met ondersteuning vanuit de medische dagbehandeling, voor kinderen die een aangepast aanbod nodig hebben. De aanpak is bedoeld om de kinderen in beeld te hebben, ontwikkeling te stimulerren en gerichter te kunnen verwijzen vóór de leerplichtige leeftijd.

Het programma OKIDO, intensieve begeleiding op een reguliere kinderopvanggroep door een jeugdzorgspecialist. Dit houdt in dat een kinderdagverblijf of voorschool bij de opvang en begeleiding van een kind met een ontwikkelingsprobleem een beroep kan doen op OKIDOondersteuning. Verder werkt men in Amsterdam al bijna tien jaar met onafhankelijke jeugdartsen. Hun werkzaamheden zijn sinds 71