5. Memorie van toelichting consulatieversie Wblo.pdf

Het is belangrijk dat de gemeentelijk schouwarts voorafgaand aan de uitoefening van de bevoegdheid tot het verrichten van nader onderzoek de officier van justitie hiervan op de hoogte stelt. Zou dat niet gebeuren, dan zou de officier van justitie mogelijk pas op de hoogte worden gesteld ná het verrichten van het nader onderzoek. Daarmee zou mogelijk kostbare tijd verloren kunnen gaan, die gebruikt had kunnen worden om te onderzoeken of er (andere) signalen zijn dat mogelijk sprake zou kunnen zijn van een strafbaar feit. Om die reden wordt geregeld dat de gemeentelijk schouwarts voorafgaand aan zijn beslissing om gebruik te maken van zijn onderzoeksbevoegdheid, verplicht is de officier van justitie hierover te informeren (voorgesteld artikel 14, derde lid). Hiermee wordt nadrukkelijk niet beoogd dat de gemeentelijk schouwarts toestemming van de officier van justitie moet verkrijgen alvorens over te gaan tot het nader onderzoek. Het verrichten van nader onderzoek is een zelfstandige bevoegdheid van de gemeentelijk schouwarts. Niettemin vervalt de mogelijkheid tot het doen van nader onderzoek als de officier van justitie of de gemeentelijk schouwarts zelf vermoedt dat het overlijden het gevolg is van een strafbaar feit. In dat geval zal de officier van jusitie doorgaans besluiten een strafrechtelijk onderzoek te starten.

Het in kennis brengen van de officier van justitie van het nader onderzoek is nodig vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid. De officier van justitie kan bijvoorbeeld nagaan of andere informatie met betrekking tot de overledene beschikbaar is die aanleiding kan geven voor het vermoeden dat de overledene slachtoffer of verdachte is van een strafbaar feit. Als de officier 26

Consultatieversie

van justitie een dergelijk vermoeden heeft, vindt geen nader onderzoek plaats door of in opdracht van de gemeentelijk schouwarts, maar ligt het in de lijn der verwachting dat de officier van justitie het lichaam van de overledene in beslag neemt met het doel dat op grond van het Wetboek van Strafvordering aan onderzoek te onderwerpen. Zolang geen sprake is van een vermoeden van een strafbaar feit, is een strafrechtelijk onderzoek in opdracht van de officier van justitie niet aan de orde. 3.2.4

Bevoegdheden politie bij het overlijdensonderzoek

In de praktijk wordt bij het aantreffen van een lichaam van een overledene veelvuldig samengewerkt tussen de forensische opsporing (hierna: FO), de tactische recherche en de behandelend arts en/of gemeentelijk schouwarts. Bij het aantreffen van een lichaam van een overledene is de politie – afhankelijk van de situatie – soms eerder ter plaatse dan de (gemeentelijk) schouwarts. De politie stelt dan de plaats van het overlijden veilig en verricht soms beperkte onderzoekshandelingen ten behoeve van het overlijdensonderzoek, dat in het wetsvoorstel – in overeenstemming met de praktijk – wordt gedefinieerd als het onderzoek door een gemeentelijk schouwarts en ambtenaren van politie in geval van aanwijzingen voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden naar de aard van het overlijden en de identiteit van een overledene. Het overlijdensonderzoek dient dus ter vaststelling van de aard van het overlijden en de identiteit van de overledene. De forensische opsporing, tactische recherche en de gemeentelijk schouwarts hebben ieder een eigen rol en verantwoordelijkheid bij het overlijdensonderzoek. In de huidige praktijk wordt de onderlinge samenwerking ingevuld door middel van door de beroepsgroepen zelf opgestelde richtlijnen 81 die zijn geïmplementeerd in het kader van het project “kwaliteitsimpuls overlijdensonderzoeken”.

De schouw wordt verricht door de behandelend arts of de gemeentelijk schouwarts. Handelingen aan het lichaam die als onderdeel van de schouw moeten worden gezien, zoals kloppen, luisteren en voelen aan het lichaam, zijn in dit wetsvoorstel in navolging van de huidige Wlb voorbehouden aan de behandelend arts of de gemeentelijk schouwarts. De politie mag geen handelingen verrichten die aan de behandelend arts of gemeentelijk schouwarts zijn voorbehouden of die hun werk zouden kunnen doorkruisen. In het kader van een overlijdensonderzoek (waarbij er dus sprake is van aanwijzingen voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden) werkt de gemeentelijk schouwarts samen met de politie. De politie krijgt in dit voorstel daartoe enkele bevoegdheden (voorgesteld artikel 13a). Zo krijgt de politie de bevoegdheid tot het opnemen van de temperatuur, zodat het tijdstip van overlijden zo precies mogelijk kan worden vastgesteld (voorgesteld artikel 13a, eerste lid, onderdeel d). Dit kan zijn aangewezen als de schouwarts niet tijdig ter plaatse kan zijn en draagt bij aan een goede schouw. Een temperatuurmeting moet direct worden gedaan, want hoe langer daarmee wordt gewacht, hoe minder betrouwbaar het postmortaal interval kan worden bepaald. Gelet op de inbreuk die met temperatuurmeting wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit van de overledene, is een expliciete wettelijke basis gewenst.

Daarnaast worden enkele bevoegdheden voor de politie in het kader van het overlijdensonderzoek geregeld die niet zonder meer zijn gericht op het lichaam van de overledene. De achtergrond hiervan wordt hierna toegelicht. Bevoegdheden ter vaststelling van het al dan niet natuurlijk overlijden In lijn met de bevindingen van de Taskforce lijkschouw en gerechtelijke sectie is tijdens een expertmeeting met vertegenwoordigers van de politie, het OM, het NFI en de GGDGHOR over dit onderwerp de wens geuit dat de politie in geval van een overlijden – zonder dat op dat moment (nog) sprake is van een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit – over ruimere onderzoeksbevoegdheden zou moeten beschikken om strafbare feiten uit te kunnen sluiten. Meer concreet zou het dan gaan om onderzoekshandelingen die gericht zijn op het zoeken naar en veiligstellen van bewijsmateriaal voor een mogelijk strafbaar feit in geval van een mogelijk nietnatuurlijk overlijden. 82

De taken van de forensisch arts staan beschreven in de richtlijn lijkschouw van het Forensisch Medisch Genootschap (FMG), de taken van de forensische opsporing (FO) en de tactische recherche staan beschreven in een verkorte richtlijn overlijdensonderzoeken van de politie. Er zit overlap in werkzaamheden en taken, de verschillende specialismen ondersteunen elkaar. 82 Zie ook G.J. Pronk, ‘Het overlijdensonderzoek. Een juridische beschouwing van het overlijdensonderzoek parallel aan de lijkschouw’, Strafblad 2018, p. 79-87. 81

27

Consultatieversie

De Richtlijn overlijdensonderzoek van de politie vormt op dit moment voor de praktijk het belangrijkste handvat voor het verrichten van onderzoek bij een mogelijk niet-natuurlijk overlijden. Het overlijdensonderzoek wordt verricht door de zogenoemde drie-eenheid: de tactische recherche, de forensische opsporing en de gemeentelijk schouwarts. In deze richtlijn worden verschillende mogelijke onderzoekshandelingen genoemd. Zo wordt gesproken over het maken van overzichtsen detailfoto’s van de omgeving en van de overledene in de aangetroffen situatie, het bemonsteren van het lichaam van de overledene en diens omgeving, het doorzoeken van de omgeving waarin het lichaam is aangetroffen en het onderzoeken van aangetroffen digitale-gegevensdragers en geautomatiseerde werken (denk aan de smartphone van de overledene of een in zijn woning aangetroffen laptop). Ook wordt financieel onderzoek genoemd, zoals het opvragen van recente banktransacties en (pogingen tot) geldopnamen, en het opvragen van camerabeelden De regering acht het wenselijk en noodzakelijk om de politie een aantal bevoegdheden expliciet bij wet toe te kennen, zodat zij in dit kader hun taak om de rechtsorde strafrechtelijk te handhaven, bedoeld in artikel 3 van de Politiewet 2012, op effectieve wijze kunnen uitoefenen.

Van belang is dat in de situatie dat er nog geen sprake is van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit maar er wel aanwijzingen zijn voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden, een overlijdensonderzoek kan worden verricht dat inzicht geeft in de aard van het overlijden en dan vooral de vraag of het overlijden het gevolg zou kunnen zijn van een strafbaar feit. Gelet op de inbreuk die wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit van de overledene en/of de persoonlijke levenssfeer van diens nabestaanden, is er – met inachtneming van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit – naar het oordeel van de regering alleen ruimte om handelingen te verrichten die – als zij niet direct worden verricht – naderhand niet meer kunnen worden verricht, omdat de relevante sporen bijvoorbeeld al verloren zijn gegaan of zijn weggemaakt. Een belangrijke voorwaarde om deze bevoegdheden te mogen uitoefenen, is dat er aanwijzingen moeten bestaan voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden. De bevoegdheden dienen er dan toe te onderzoeken of inderdaad sprake is van een niet-natuurlijk overlijden en – dat is dan de vervolgvraag – of sprake is van een strafbaar feit. Ontstaat er tijdens dit onderzoek een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit, dan worden, indien dat in het belang van het onderzoek is, de bevoegdheden uit het Wetboek van Strafvordering uitgeoefend.

Bij het uitoefenen van deze bevoegdheden in het kader van het overlijdensonderzoek treedt de politie op ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Uit artikel 12, eerste lid, van de Politiewet 2012 volgt dat de politie dan onder gezag van de officier van justitie staat. Zo is het ook geregeld in artikel 13a. Dat past ook bij het uitgangspunt dat onderzoek door opsporingsambtenaren naar mogelijk begane strafbare feiten onder het opsporingsbegrip valt. Opsporing begint niet pas als een verdenking van een strafbaar feit is ontstaan. Wel is een verdenking vereist voor het uitoefenen van specifieke strafvorderlijke bevoegdheden. Dat de politie wat betreft het overlijdensonderzoek onder gezag van de officier van justitie valt, sluit verder goed aan bij de reeds bestaande bevoegdheden voor de officier van justitie onder de huidige Wlb en de nieuw voorgestelde wet. Zo kan de overledene bij een (vermoeden van) niet-natuurlijk overlijden niet zonder toestemming van de officier van justitie worden vervoerd, ontleed, gecremeerd of begraven (voorgesteld artikel 22, eerste en tweede lid). Ook is de officier van justitie voor het doen van strafrechtelijke sectie of ander geneeskundig onderzoek aan het lichaam van een overledene niet afhankelijk van de toestemming van nabestaanden (voorgesteld artikel 19).

Concreet wordt voorgesteld de volgende politiebevoegdheden wettelijk te verankeren in het overlijdensonderzoek (dus ter vaststelling van de aard van het overlijden en de identiteit): - Het zelfstandig betreden van plaatsen (waaronder woning) ter uitvoering van het overlijdensonderzoek; - Het onderzoeken (doorzoeken) van plaatsen en verrichten van nader onderzoek aan voorwerpen. Daaronder vallen het maken van foto’s en het nemen van bemonsteringen; - Het onderzoek aan de kleding en aan het lichaam van de overledene en aan voorwerpen die de overledene bij zich houdt; - Het onderzoek verrichten dat is gericht op het meten van de temperatuur in de openingen of holten van het lichaam van de overledene; - Het onderzoek aan digitale-gegevensdragers of geautomatiseerde werken (bijvoorbeeld de smartphone van de overledene of een in zijn woning aangetroffen laptop), maar alleen voor zover dat onderzoek een niet meer dan geringe inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer (het niet-stelselmatige onderzoek; waarbij aansluiting wordt gezocht bij de strafvorderlijke term stelselmatig). Daarnaast is het toegestaan op grond van artikel 3 Politiewet handelingen uit te voeren die een niet meer dan geringe inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer , zoals het voeren van gesprekken met potentiële getuigen over de omstandigheden rondom het overlijden. In de 28

Consultatieversie

artikelsgewijze toelichting worden deze bevoegdheden verder toegelicht en wordt nader uiteengezet waarom wettelijke verankering van deze bevoegdheden noodzakelijk en proportioneel is. 3.2.5

Zorg burgemeester bij identificatie in geval van natuurlijk overlijden

Om een verklaring van natuurlijk overlijden te kunnen afgeven is noodzakelijk dat de schouwarts beschikt over de identiteitsgegevens van de overledene. In de regel staat de identiteit van een overledene vast voor de arts die de schouw verricht, bijvoorbeeld omdat de arts bij leven de behandelaar was van de overledene, de overledene ten tijde van zijn overlijden in het ziekenhuis was opgenomen of in zijn eigen woning is overleden. In enkele gevallen staat de identiteit van de overledene niet vast en is enig onderzoek nodig om deze alsnog te kunnen vaststellen. Voorgesteld wordt dat de burgemeester daarvoor zorg gaat dragen, voor zover het gaat om natuurlijk overlijden. Daarnaast wordt voorgesteld dat de burgemeester voor het verrichten van onderzoek naar de identiteit van de overledene ondersteuning krijgt van de politie. Het beleggen van de zorgplicht voor de identificatie van een overledene in geval van natuurlijk overlijden bij de burgemeester sluit goed aan op zijn andere taken, zoals de zorg voor de verrichting van de schouw en de bestemming als niemand daartoe maatregelen neemt (voorgesteld artikel 29) of de bestemming van een overledene wiens identiteit niet kan worden vastgesteld (voorgesteld artikel 30). De zorgplicht van de burgemeester ziet alleen op gevallen waarin de overledene aan een natuurlijke doodsoorzaak is overleden.

Zoals uiteengezet in paragraaf 3.2.4 vindt het vaststellen van de identiteit van een overledene die (mogelijk) aan een niet-natuurlijke doodsoorzaak is overleden plaats in het kader van het overlijdensonderzoek. Het overlijdensonderzoek valt onder de politietaak, wordt verricht onder gezag van de officier van justitie en de benodigde bevoegdheden om het overlijdensonderzoek te kunnen verrichten worden geregeld in het voorgestelde artikel 13a, waaronder ook het vaststellen van de identiteit. Het vaststellen van de identiteit van een overledene in geval van een natuurlijk overlijden is geen politietaak, omdat er geen aanwijzingen zijn dat een strafbaar feit is gepleegd en de hulpverleningstaak van de politie niet zodanig ruim is dat daaronder ook het bieden van hulp aan overledenen valt. Indien tijdens de schouw door bevindingen ter plaatse alsnog een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit ontstaat, dan is het aan de politie om zonodig – onder gezag van de officier van justitie – bevoegdheden op grond van het Wetboek van Strafvordering uit te oefenen. Onderzoek naar identiteit overledene Het onderzoek om de identiteit van een onbekende overledene vast te stellen, zal onder verantwoordelijkheid van de burgemeester worden uitgevoerd door ambtenaren van politie. In de praktijk zal de schouwarts daartoe rechtstreeks contact opnemen met een ambtenaar van politie.

Om de identiteit te kunnen vaststellen zijn een aantal onderzoeksbevoegdheden benodigd die de politie onder verantwoordelijkheid van de burgemeester kan uitoefenen (voorgesteld artikel 16). In de eerste plaats wordt voorgesteld dat de burgemeester ambtenaren van politie, voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor het vaststellen van de identiteit van de overledene, de plaats waar de overledene zich bevindt mag laten betreden en vervolgens doorzoeken, zonder toestemming van de rechthebbende of de bewoner (tweede lid, onderdeel a). Het kan om elke plaats gaan, dus ook om een woning of een vervoermiddel (met inbegrip van het woongedeelte van dat vervoermiddel). Bij een doorzoeking valt te denken aan het openmaken van een kast of lade om een identiteitsbewijs te (onder)zoeken. Omdat dit meer is dan zoekend rondkijken is een expliciete formeel-wettelijke grondslag nodig, waarin dit wetsvoorstel voorziet. Hierbij wordt voorgeschreven dat degene die de doorzoeking uitvoert een verslag daarvan opstelt. Een doorzoeking kan ingrijpende gevolgen hebben voor de rechthebbende op of bewoners van die plaats. Met het opstellen van een verslag wordt het mogelijk om eventueel achteraf de rechtmatigheid van de doorzoeking te kunnen beoordelen.

Verder wordt het mogelijk om ten behoeve van de identificatie van de overledene onderzoek te verrichten aan de kleding van de overledene en de voorwerpen die de overledene bij zich houdt. Bij dit onderzoek moet worden gedacht aan het zoeken naar identiteitsbewijzen of andere documenten, of voorwerpen waaruit de identiteit van de overledene kan worden afgeleid. Afname lichaamsmateriaal overledene Als de identiteit van een overledene na uitoefening van de bevoegdheden van het voorgestelde artikel 13a en 16 nog steeds niet kan worden vastgesteld, kan de burgemeester ten behoeve van de identificatie de politie vingerafdrukken of andere afdrukken van het lichaam laten afnemen (zie het voorgestelde artikel 17), zoals nu ook al het geval is op grond van artikel 21, vierde lid, Wlb. Deze handelingen mag een ambtenaar van politie uiteraard alleen verrichten voor zover daarvoor 29

Consultatieversie

geen medische ingreep bij de overledene nodig is of medische deskundigheid is vereist. Verder rust op de burgemeester de plicht om ervoor te zorgen dat een forensisch arts lichaamsmateriaal afneemt van de overledene, zoals ook nu al ter uitvoering van artikel 21, derde lid, Wlb gebeurt. Van het afgenomen celmateriaal kan onder beheer van de politie een DNA-profiel worden opgesteld ten behoeve van de identificatie van de onbekende overledene. Met het celmateriaal wordt een DNA-profiel van de onbekende overledene gegenereerd ten behoeve van DNA-onderzoek dat zich richt op het vergelijken van DNA-profielen en het vaststellen van verwantschap. Het DNA-profiel van de onbekende overledene wordt opgenomen en beheerd in de DNA-databank van de politie voor vermiste personen en ongeïdentificeerde overledenen. Het DNA-profiel van een onbekende overledene kan worden vergeleken met de DNA-profielen van vermiste personen en van achterblijvers van vermisten die daarvoor uitdrukkelijk toestemming hebben gegeven. Ook wordt bezien of het DNA-profiel van een onbekende dode waarbij geen vermoeden is van een strafbaar feit, matcht met een DNA-profiel in de DNA-databank voor strafzaken. Een algemene maatregel van bestuur zal nadere regels kunnen stellen voor het verwerken van de DNA-profielen en het celmateriaal (zie het voorgestelde artikel 17 tweede lid). 3.2.6

De termijn van de schouw in relatie tot verzorgende handelingen

In artikel 3 Wlb is nu geregeld dat de schouw door de behandelend arts of de gemeentelijk schouwarts zo spoedig mogelijk na het overlijden geschiedt. Dit blijft ook in dit wetsvoorstel de norm (voorgesteld artikel 7, eerste lid, tweede zin). De in artikel 3 Wlb neergelegde norm is uitgewerkt in de veldnormen die in paragraaf 3.2.2 zijn opgesomd. In de in die paragraaf genoemde richtlijn Lijkschouw voor behandelend artsen (2016) van het Nederlands Huisartsen Genootschap (NHG) in samenwerking met Verenso, de Nederlandse Internisten Vereniging, de Nederlandse Vereniging voor Heelkunde, de Nederlandse Vereniging voor Cardiologie, het FMG en de KNMG is nadere invulling gegeven aan het criterium dat de schouw zo spoedig mogelijk na het overlijden moet plaatsvinden. Zo spoedig mogelijk houdt in dat de overledene binnen drie uur moet worden geschouwd nadat de behandelend arts is geïnformeerd. 83 Volgens de richtlijn is deze termijn van belang wegens de koeling die de toonbaarheid van het lichaam ten goede komt.84, 85 In de handreiking en richtlijn is echter een uitzondering opgenomen voor het geval dat er sprake is van ‘verwacht overlijden in een verpleeg- of verzorgingshuis dat plaatsvindt tussen 23.00 uur en 7.00 uur’.

In dat geval mag volgens de handreiking en de richtlijn de dienstdoend arts wachten met schouwen en dient de schouw uiterlijk om 8.00 uur diezelfde ochtend plaats te vinden.86 In dat geval dient ook gewacht te worden met het afleggen en koelen van het lichaam totdat het lichaam is geschouwd. 87 Deze uitzondering heeft tot onbegrip geleid bij verplegend personeel en nabestaanden die vinden dat er in afwachting van de schouw alvast bepaalde basisverzorging zou moeten kunnen worden gegeven, zoals bijvoorbeeld het sluiten van de ogen, wassen of in sommige gevallen koelen van het lichaam van de overledene. Uit de wetsgeschiedenis van de Wlb blijkt dat het criterium “zo spoedig mogelijk” in artikel 3 bewust ruimte laat om voor de aanvang van de schouw over te gaan tot zorghandelingen aan het lichaam van de overledene, voor zover de verzorging een goede schouw niet belemmert. 88 In de praktijk wordt dat criterium, voor zover het gaat om de schouw De richtlijn stelt dat uiterlijke binnen drie uur na melding lijkschouw moet plaatsvinden, de handreiking spreekt van redelijkerwijs binnen drie uur na melding. “Een wettelijk gebod om de omgevingsfactoren in stand te houden tot de lijkschouw plaatsvindt, maakt welhaast iedere plaats van overlijden tot een plaats delict. Wij achten dat geen goede ontwikkeling.” 84 Verwezen wordt naar: P.L.B.J. Lucassen, A. Rechters, U.

Reijnders, ‘Na de dood. Enkele praktische en formele aspecten van huisartsgeneeskundig handelen direct na overlijden’, Huisarts Wet 2001(jrg. 44), p. 48-50. NVZ. Mortuariumzorg [met Bijlage 1 Noodzakelijke handelingen na het overlijden van een patiënt in het ziekenhuis. Bijlage 2 Persbericht] (19 april 2000). 85 Het belang van de drie-uurstermijn voor koelen komt terug in afspraken tussen de Vereniging Mortuariumbeheerders (VMG) en de uitvaartsector uit 2000 naar aanleiding van een uitspraak van de Hoge Raad over noodzakelijke zorg en wenselijke zorg na overlijden. 86 Deze afspraak is op 10 maart 2011 tot stand gekomen na overleg tussen Verenso, de IGZ en het ministerie van VWS. Indien de overledene met meerdere cliënten op een kamer ligt, mag het bed met de overledene naar een aparte ruimte worden verplaatst. 87 De handreiking voegt daaraantoe: “Noch mag de ruimte schoongemaakt worden, niet alvast het bloed opvegen/ lichaam wassen/ medicijnverpakkingen weggooien, et cetera. Dit omdat er sprake kan zijn van een plaats delict.” 88 Kamerstukken II 2007/08, 30696, nr. 9. “Een wettelijk gebod om de omgevingsfactoren in stand te houden tot de lijkschouw plaatsvindt, maakt welhaast iedere plaats van overlijden tot een plaats delict. Wij achten dat geen goede ontwikkeling.” 83

30

Consultatieversie

van een overledene in een verpleeg- of verzorgingshuis, evenwel zo uitgelegd dat verzorgende handelingen pas zijn toegestaan nadat de schouw is afgerond. Dit leidt tot ongewenste situaties waarbij overledenen soms urenlang in ongemakkelijke posities onaangeroerd blijven liggen in afwachting van een schouwarts. Het uitblijven van verzorgende handelingen kan bovendien ten koste gaan van de nagedachtenis omdat de staat van het lichaam van een overledene snel achteruitgaat. Om de bedoeling van de wetgever beter tot uitdrukking te brengen zal daarom in de wet worden geexpliciteerd dat voor aanvang van de schouw kan worden overgegaan tot zorghandelingen voor zover de verzorging een goede schouw niet belemmert. Daarbij kan worden gedacht aan koeling van het lichaam van de overledene indien de schouw drie uur na de melding van overlijden nog niet heeft plaatsgevonden. Dit dient te worden uitgewerkt in toepasselijke veldnormen. 3.2.7

Kwaliteit van en toezicht op de schouw

In dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de aanbeveling van de Taskforce Lijkschouw en gerechtelijke sectie om het toezicht op de schouw wettelijk te verankeren, omdat dat volgens de Taskforce de kwaliteit van de schouw verbetert. Zoals in de eerder aangehaalde brief aan de Tweede Kamer van 28 september 2018 is aangegeven, is de schouw vanuit het perspectief van de volksgezondheid een belangrijke informatiebron voor het vaststellen van de oorzaak van het overlijden en vanuit het perspectief van waarheidsvinding een belangrijke informatiebron voor de opsporing van mogelijke misdrijven. Het is daarom van groot belang dat de schouw zorgvuldig gebeurt en dat het toezicht hierop geborgd is. Met het oog op een zorgvuldige schouw is in dit wetsvoorstel voorgeschreven dat de schouw van goede kwaliteit en goed niveau dient te zijn (voorgesteld artikel 7, tweede lid). De nu in artikel 3, eerste lid, eerste zin, van de Wlb opgenomen norm dat de lijkschouw wordt uitgevoerd door de behandelend arts of een gemeentelijk schouwarts blijft ongewijzigd. Dat geldt ook voor de sanctionering van die norm. Wat wel in dit wetsvoorstel verandert, is dat in het toezicht op de schouw door de IGJ en het daarvoor benodigde wettelijke instrumentarium wordt voorzien (voorgestelde artikelen 85 en 86).

Kwaliteit van de schouw Zoals hiervoor in paragraaf 3.2.1 is uitgelegd, bepaalt de Wlb dat de schouw ter bevordering en bewaking van de kwaliteit daarvan dient te worden uitgevoerd door de behandelend arts of door een gemeentelijk schouwarts. Alleen personen die als arts in het zogeheten BIG-register zijn ingeschreven mogen de beschermde beroepstitel van arts voeren (artikel 4 Wet BIG). Om in het BIG-register te kunnen worden ingeschreven is het bezit van een getuigschrift vereist waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de op grond van de Wet BIG gestelde opleidingseisen. Een arts kan alleen als gemeentelijk schouwarts optreden, als hij als forensisch arts in een daartoe gehouden register is ingeschreven en door de burgemeester als gemeentelijk schouwarts is benoemd (artikel 5 Wlb, voorgesteld artikel 8). Om in een register van forensisch artsen te worden ingeschreven en als gemeentelijk schouwarts te worden benoemd, moet een arts dus beschikken over aanvullende kwalificaties. De Wlb bepaalt niet op welke wijze de schouw van de overledene wordt uitgevoerd. Via veldnormen wordt hieraan nadere invulling gegeven.

Ten tijde van de totstandbrenging van het voorliggende wetsvoorstel waren de in paragraaf 3.2.2 al genoemde veldnormen als leidraad beschikbaar voor de lijkschouw voor alle behandelend artsen, ongeacht hun specialisatie: de Handreiking (niet-)natuurlijke dood en de Richtlijn lijkschouw voor behandelend artsen. De Taskforce signaleerde in zijn rapport dat deze veldnormen nog onvoldoende bekend waren bij behandelend artsen en gemeentelijk schouwartsen, waardoor deze niet eenduidig of niet werden toegepast, en dat behandelend artsen in het algemeen niet over voldoende (pathologische) kennis en ervaring beschikken om bij de schouw bijzonderheden waar te nemen die kunnen wijzen op een niet-natuurlijk overlijden. Gelet hierop heeft de Taskforce de aanbeveling gedaan dat de organisaties die verantwoordelijk zijn voor de hiervoor genoemde handreiking en richtlijn de kennis daarover en naleving daarvan dienen te stimuleren en nascholing dienen te bevorderen (aanbeveling 1). Ten behoeve van de verdere professionalisering van (in eerste instantie) de specialisatie forensisch arts heeft ZonMw in opdracht van het Ministerie van VWS, parallel aan de totstandbrenging van het onderhavige wetsvoorstel, een onderzoeksprogramma forensische geneeskunde opgestart.

Het ontwikkelen van nieuwe evidence based richtlijnen voor de schouw, alsmede het vernieuwen van de bestaande veldnormen maakt onderdeel uit van dit onderzoeksprogramma. Hoewel er geen noodzaak is om wijziging te brengen in de huidige wettelijke systematiek waarin de Wlb ruimte geeft om de wijze waarop de schouw wordt gedaan via veldnormen te reguleren, vindt 31

Consultatieversie

de regering het wenselijk om in dit wetsvoorstel te expliciteren dat de schouw van goede kwaliteit en van goed niveau dient te zijn en wat daaronder wordt verstaan met het oog op de bevordering van de kwaliteit van de schouw. Dat criterium is neergelegd in het tweede lid van het voorgestelde artikel 7. Bij de formulering daarvan is zoveel mogelijk aangesloten bij de regeling van de goede zorg zoals opgenomen in artikel 2 van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (hierna: Wkkgz). Dit criterium en de uitwerking van het voorgestelde artikel 7, eerste lid, tweede zin in de eerdergenoemde veldnormen vormen niet alleen een richtsnoer voor het handelen van de arts die de schouw uitvoert, maar dienen tevens als kader voor de uitoefening van het toezicht op de schouw. Om een schouw van goede kwaliteit en goed niveau te kunnen uitvoeren, moet de arts niet alleen over basiskennis en praktijkervaring beschikken, maar ook kennis hebben van de in de beroepsgroep geldende richtlijnen en handreikingen en in staat zijn om de toepasselijke veldnormen op eenduidige wijze te interpreteren en toe te passen. Voor het nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts geldt dat bij algemene maatregelen van bestuur nadere eisen kunnen worden gesteld (zie voorgestelde artikel 14, zevende lid).

Toezicht op de schouw Ter wille van de effectiviteit van het hiervoor behandelde criterium dat een schouw van goed niveau en goede kwaliteit dient te zijn, is het van belang dat de naleving van dat criterium kan worden afgedwongen). Overeenkomstig de wijze waarop de handhaving in de artikelen 2, 24 en 27 van de Wkkgz is geregeld, wordt in dit wetsvoorstel voorzien in deze bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden tot oplegging van een last onder bestuursdwang om eerder geconstateerde overtredingen in toekomstige situaties te voorkomen (zie de voorgestelde artikelen 85 en 86). Waar een bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang is toegekend, omvat deze ingevolge artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede de bevoegdheid om in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen. Deze bevoegdheid behoeft dus niet nog eens afzonderlijk te worden toegekend. Uit praktisch oogpunt is het voornemen om deze bevoegdheden in mandaat te geven aan de (ambtenaren van de) IGJ, die in dit wetsvoorstel belast wordt met het toezicht. De in het voorgestelde artikel 7, eerste lid, opgenomen norm dat de schouw zo spoedig mogelijk na overlijden plaatsvindt die, zoals eerder is toegelicht, door middel van veldnormen is uitgewerkt, zal als gevolg hiervan niet langer strafrechtelijk, maar bestuursrechtelijk worden gehandhaafd.

In het tweede lid is de tijdigheid van de schouw immers expliciet opgenomen als criterium voor een schouw van goed niveau en goede kwaliteit. Gelet op het met dit onderdeel van het wetsvoorstel beoogde doel – verbetering van de kwaliteit van de schouw –wordt een strafrechtelijke sanctie ten aanzien van de in artikel 7, tweede lid, opgenomen norm, ook niet opportuun geoordeeld. De strafbaarstelling van overtreding van een tijdige uitvoering van de lijkschouw die de Wlb nu kent, is daarom niet in dit wetsvoorstel overgenomen. 3.3

Modernisering van de overige bepalingen

Ten slotte worden in dit wetsvoorstel enkele voorstellen gedaan om de bestaande procedures, die nu in de Wlb (deels) zijn geregeld, te moderniseren. Het gaat om de identificatie en risicosignalering ten aanzien van de overledene, uniformering van het verlof, de onbekende overledene, de kwaliteit van de postmortale zorg, het voorzien in de bestemming door de gemeente, de vestiging van gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria, de rechten van kerkgenootschappen en andere religieuze en levensbeschouwelijke instellingen, het ruimen van graven, staatsnoodrecht, het toezicht en de rechtsbescherming. Deze voorstellen worden hierna toegelicht. 3.3.1

Identificatie van de overledene

Het is van groot belang dat in de keten die deze wet regelt vanaf iemands overlijden tot en met het geven van de bestemming aan het lichaam van de overledene de nodige maatregelen worden getroffen om persoonsverwisseling te voorkomen. Zekerheid over de identiteit van de overledene gedurende het uitvaartproces is van groot maatschappelijk belang om te voorkomen dat nabestaanden van de verkeerde overledene afscheid nemen. Uitvaartverzorgers en nabestaanden dienen er dan ook zeker van te zijn dat de juiste persoon wordt verzorgd en de voor of door hem of haar gekozen bestemming krijgt.

32

Consultatieversie

Op dit moment is identificatie geregeld bij de schouw, waarna de arts bij natuurlijk overlijden een verklaring van natuurlijk overlijden afgeeft met de naam van de overledene 89. Deze verklaring is bestemd voor de ambtenaar van de burgerlijke stand bij de aangifte van overlijden 90. Daarnaast regelt artikel 8 Wlb identificatie op het moment dat het lichaam van de overledene in een kist of ander omhulsel wordt gelegd. Daarbij dient op de kist of op een ander omhulsel van het lichaam van een overledene een registratienummer te worden aangebracht dat correspondeert met het nummer, dat is vermeld op een bijgevoegd document dat tevens de persoonsgegevens van de overledene vermeldt (artikel 8, eerste lid, Wlb). Dat gebeurt nadat is vastgesteld dat dit document betrekking heeft op het betreffende lichaam. Door deze regeling is het niet nodig om de kist te openen ten behoeve van identificatie. In de eerder aangehaalde brief van de toenmalige minister van BZK aan de Tweede Kamer van 17 januari 2019 is aangegeven dat vanuit de praktijk diverse signalen zijn ontvangen dat er niettemin nog steeds een risico is op mogelijke verwisselingen van lichamen en dat de voorschriften ten aanzien van de identificatie van een overleden persoon moeten worden aangevuld. 91 In een enkel geval zijn nabestaanden tijdens het afscheid geconfronteerd met een andere overledene dan hun dierbare.

De Branchevereniging Gecertificeerde Nederlandse Uitvaartondernemingen (BGNU) heeft tegen die achtergrond dan ook bij de voorbereiding van het wetsvoorstel gevraagd om te regelen dat in de fase voorafgaand aan de verzorging, opbaring of vervoer van de overledene aan het lichaam van de overledene een identificerend middel wordt aangebracht. Met het uitwendig aanbrengen van een identificerend middel wordt de lichamelijke integriteit niet aangetast. Bovendien wordt de overledene aangeraakt ten behoeve van de schouw, verzorging, vervoer of desgewenst bij het afscheid. In de praktijk worden bijvoorbeeld ook al enkelbandjes ten behoeve van de identificatie van een overledene gebruikt. De Wlb staat daar ook niet aan in de weg. Het is van belang dat het identificerend middel zo spoedig mogelijk wordt aangebracht, omdat daarmee de kans kleiner is op verwisseling van overledenen. Daarom wordt voorgesteld dat degene die de schouw verricht op een niet-invasieve manier een identificerend middel aanbrengt aan de overledene (voorgesteld artikel 15, eerste lid). Dat kan de behandelend arts of de gemeentelijk schouwarts zijn, afhankelijk van wie de schouw verricht. Gedacht wordt aan een polsof enkelbandje met daarop de naam van de overledene, diens geboortedatum en datum van overlijden.

Het gaat nadrukkelijk om het uitwendig aanbrengen van het identificerend middel, er mag niet in het lichaam geprikt of gesneden worden om de drager aan te brengen. Direct na de schouw is het eerst mogelijke, wenselijke moment voor het aanbrengen van het identificerend middel aan het lichaam. De schouwarts stelt nu al voor het afgeven van een verklaring van natuurlijk overlijden, dan wel het verslag aan de officier van justitie de identiteit van de overledene vast, en vult zijn persoonsgegevens ook al in op de daarvoor bestemde formulieren. Die formulieren blijven echter niet bij het lichaam, maar worden ingeleverd bij de ambtenaar van de burgerlijke stand bij de aangifte van overlijden en ten behoeve van de aanvraag van het verlof of gezonden aan de officier van justitie. Door direct na de schouw een identificerend middel aan het lichaam van de overledene te bevestigen, dat gedurende alle handelingen aan het lichaam van de overledene blijft vastgemaakt, wordt geborgd dat alle betrokkenen in de keten de identiteit van de overledene kunnen controleren en wordt het maximale gedaan om te voorkomen dat de overledene met iemand anders wordt verwisseld. Uiteraard kan de schouwarts alleen de identificatieverklaring invullen en een identificerend middel aan het lichaam van de overledene bevestigen als de schouwartsde identiteit van overledene ook kan vaststellen.

Indien dit niet mogelijk is, is er sprake van een onbekende overledene (zie paragraaf 3.3.4). Wanneer de overledene alsnog geidentificeerd wordt, bevestigt degene die de zorg draagt voor het lichaam van de overledene een identificerend middel op niet-invasieve wijze aan het lichaam (voorgesteld artikel 17, vijfde lid). Het identificerend middel dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zal worden vastgesteld, vormt een aanvulling op de hiervoor beschreven procedure die al op grond van de Wlb geldt. Die reeds bestaande procedure wordt in het voorgestelde artikel 15, tweede, vierde en vijfde lid, overgenomen.

Artikel 7 jo. artikel 9 Wlb; model Verklaring van overlijden. Artikel 1:19h BW. 91 Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 44. 89 90

33

Consultatieversie

3.3.2

Risicosignalering ten aanzien van overledenen

Het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland heeft gevraagd om het verplicht melden van risioco’s na overlijden, na eerdere verzoeken hiertoe van meerdere uitvaartorganisaties. Medische risico’s na overlijden, zoals besmettelijke ziekten en nucleaire geneeskundige behandelingen, worden niet standaard gemeld aan uitvaartprofessionals, uitvaartvrijwilligers en nabestaanden. De verantwoordelijkheid voor het verstrekken van deze informatie ligt volgens het samenwerkingsverband nu bij nabestaanden. Behandelende zorgprofessionals zouden volgens het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland nabestaanden, uitvaartprofessionals en uitvaartvrijwilligers verplicht moeten informeren welke risico’s per overledene aanwezig zijn. Een arts is de aangewezen persoon om informatie te verschaffen over dergelijke risico’s, voor zoverre de arts over de relevante informatie beschikt. Het is namelijk mogelijk dat niet alle relevante informatie om de risico’s te beoordelen is gedeeld met de behandelend arts of de arts die de schouw uitvoert. Het geven van informatie over het lichaam van de overledene doorbreekt het medisch beroepsgeheim, want het medisch beroepsgeheim strekt zich ook uit na het overlijden van een patiënt. Dit wetsvoorstel regelt op dit punt geen wettelijke verplichting tot doorbreking van het medisch beroepsgeheim.

Een arts kan immers al besluiten het medisch beroepsgeheim te doorbreken indien het niet doorbreken voor een ander ernstige schade oplevert, met doorbreking die schade voorkomen kan worden/beperkt kan worden, er geen andere manier is en de hulpverlener in gewetensnood verkeert (conflict van plichten). Of er sprake is van een conflict van plichten beoordeelt de arts per situatie. Een arts kan dan oordelen dat de risico’s voor de omgeving zwaarder wegen dan het medisch beroepsgeheim. In dat geval deelt de arts slechts die gegevens die nodig zijn om het gevaar af te wenden. Voorgesteld artikel 15 regelt dat indien de arts oordeelt dat het passend is om aan de hand van de aanwezige informatie het risico te delen dat de overledene oplevert, hij dat risico signaleert op het identificerend middel, zoals beschreven in paragraaf 3.3.1. Degene die de overledene in de kist legt, tekent op het begeleidende formulier bij de kist ook het risico aan, wat is gesignaleerd op het identificerend middel. Zodoende hoeft men niet eerst de kist te openen om kennis te nemen van de eventuele risico’s. 3.3.3

Uniformering verlof bestemming en registers

De Wlb (artikel 11) regelt dat geen begraving of crematie van een lijk geschiedt zonder schriftelijk verlof van de ambtenaar van de burgerlijke stand. Uit deze regeling volgt dat er ofwel een verlof voor begraving ofwel een verlof voor crematie wordt afgegeven. In haar initiatiefnota 92 heeft het lid Den Boer ervoor gepleit om deze twee verloven te vervangen door één verlof, namelijk een verlof op de lijkbezorging. Mocht, vervolgt het lid Den Boer, bijvoorbeeld door het openen van het testament een voorkeur voor begraven blijken terwijl een verlof tot cremeren is aangevraagd, dan hoeft er niet opnieuw verlof te worden aangevraagd. Over uniformering van het verlof is overleg aangekondigd met de uitvaartsector 93. Uit dat overleg zijn geen bezwaren naar voren gekomen tegen dit voorstel tot uniformering van het verlof. Ter invulling van het voorstel in de initiatiefnota wordt in het voorgestelde artikel 23 één verlof voor bestemming geregeld, die geldt voor begraven, cremeren en alkalische hydrolyse. Deze bestemmingen zijn benoemd in artikel 3 en worden als gelijkwaardig beschouwd. Een apart verlof voor donatie (ontleding) in het belang van de wetenschap blijft van toepassing, omdat het hier gaat om een bijzondere bestemming met afwijkende kenmerken.

Zo wordt met deze bijzondere bestemming een breder maatschappelijk nut beoogd en zijn het lichaam van de overledene of de overblijfselen ervan niet beschikbaar voor nagedachtenis. Er geldt voor donatie dan ook een zwaardere toestemmingsprocedure 94. Het verlof voor ontleding wordt niet afgegeven door de ambtenaar van de burgelijke stand, maar door de burgemeester (voorgesteld artikel 76), als waarborg dat niet in strijd met de strekking van de wet wordt gehandeld en dat de ontleding in een daartoe geëigende inrichting plaatsvindt 95.

Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 2, p.9. Kamerstukken II 2018/19, 30696, nr. 44. 94 Voor begraven, cremeren en alkalische hydrolyse is het voorgestelde artikel 4 (artikel 18 Wlb) van toepassing. Bij ontleding is bovendien het voorgestelde artikel 75, tweede en derde lid (artikel 67, tweede en derde lid, Wlb) van toepassing. 95 Kamerstukken II 1970/71, 11256, nr. 3. 92 93

34

Consultatieversie

De initiatiefnota pleit ook voor uniformering van de registers van begraafplaatsen en crematoria, geregeld in respectievelijk de artikelen 27 en 50 Wlb om zo dezelfde status te bewerkstelligen voor begraven en cremeren. De initiatiefnota noemt het opvallend dat in het openbare register van het crematorium de naam en het adres van de persoon die de bestemming van de as heeft aangegeven worden opgenomen, terwijl het openbare register van een begraafplaats niet vraagt om het adres van de rechthebbende. Met dit wetsvoorstel wordt de reeds bestaande registerplicht van de artikelen 27, 50, 65 (asbus) Wlb en voor hydrolysatoria in één artikel ondergebracht (voorgesteld artikel 41). Hierin kan een aanvullende bevestiging worden gezien van de gelijkwaardige status van begraven, cremeren en alkalische hydrolyse (volgt namelijk ook al uit voorgesteld artikel 3). In navolging van de wetswijziging van 1998 96 van artikel 65 Wlb wordt in het voorgestelde artikel 41 gesproken van een plaats van bijzetting. Het hierin bedoelde register is niet alleen van toepassing op een bewaarplaats van asbussen of stofbussen als bedoeld in voorgesteld artikel 66, maar op iedere plaats waar een asbus of stofbus wordt bijgezet, en kan dus ook gelden voor begraafplaatsen, crematoria of hydrolysatoria. Een algemene maatregel van bestuur zal de inhoud regelen van deze registerplicht.

De functie van de registerplicht is dat de lichamen van overledenen of de overblijfselen ervan te traceren zijn, in ieder geval ten behoeve van de rechthebbenden, nabestaanden en de opsporing. 97 De verschillen tussen begraven, crematie en alkalische hydrolyse kunnen ervoor zorgen dat de regels voor de registers ten behoeve van het traceren uiteenlopen. Zo zijn de gegevens van de rechthebbende nabestaande op een graf niet nodig om het lichaam van overledene op de begraafplaats te traceren, terwijl de gegevens van de nabestaande die de asbus heeft meegenomen wel nodig zijn om de asbus te traceren. Omdat de voornaamste functie van het register is om de overledenen te kunnen traceren, zal bij de regeling van het register geregeld worden dat de plaats van begraving en bijzetting nauwkeurig aangeduid worden. 98 Voor graven betekent dat ook dat de diepte van het graf wordt geregistreerd. Het is immers mogelijk om overledenen boven elkaar te begraven. 3.3.4

Grafrusttermijn

Grafrust voor de onbekende overledene Bij een eerdere wijziging van de Wlb in 2009 99 is al gesuggereerd dat vermist zijn erger is dan overleden en dat daarom alle mogelijkheden benut moeten worden om mensen die als vermist te boek staan te vinden, ook – of misschien wel juist – indien zij zijn overleden. Ook kan identificatie van de onbekende overledene helpen bij het traceren van eventuele daders. Met dit wetsvoorstel wordt een wijziging voorgesteld van de grafrusttermijn van een onbekende overledene (voorgesteld artikel 50). De aanleiding daarvoor zijn vragen van het lid Bergkamp (D66) aan de toenmalige Minister van JenV tijdens een algemeen overleg over forensisch onderzoek, gehouden op 31 oktober 2019, waarin zij signaleert dat graven van onbekende overledenen in de praktijk worden geruimd. 100 Indien niemand zorg draagt voor de bestemming van een (onbekende) overledene, draagt de burgemeester daarvoor zorg. 101 Onbekende overledenen worden begraven. 102 Daarvoor geldt onder de Wlb de algemene grafrusttermijn van 10 jaar. 103 Verder draagt de burgemeester zorg voor de identificatie van de onbekende overledene, voor de begraving (het voorgestelde artikel 17) 104 en kan de burgemeester voor een ruiming alsnog lichaamsmateriaal afnemen ten behoeve van de identificatie (de voorgestelde artikelen 47 en 50, tweede lid e.v.).

105 De identificatie vindt in de praktijk plaats door de politie vaak bijgestaan door een arts en het NFI.

Zie ook Kamerstukken II, 1996/97, 25272, nr. 2 en 3 en Stb. 1998, 198. Het register werd eerst geïntroduceerd ten behoeve van de asbussen (Kamerstukken II, 1967, 9175, nr. 3, artikel 29i). Dit register werd overgenomen bij het wetsvoorstel van 1971, waarbij het register ook werd geïntroduceerd voor begraafplaatsen (Kamerstukken II, 1970/71, 11256, nr. 3, artikelen 28 en 53). 98 Zie ook artikel 27, eerste lid, Wlb. 99 Kamerstukken II, 2005/06, 30696, nr. 3. 100 Kamerstukken II 2019/20, 33628, nr. 67. 101 Artikel 21, eerste lid, Wlb; voorgesteld artikel 30, eerste lid. 102 Artikel 21, zesde lid, Wlb; voorgesteld artikel 30, tweede lid. 103 Artikel 31, tweede lid, Wlb (overgenomen in voorgesteld artikel 49, eerste lid). 104 Artikel 21, derde lid Wlb en voorgesteld artikel 17. 105 Artikel 31, vijfde lid, Wlb, en voorgesteld artikel 47, tweede lid. 96 97

35

Consultatieversie

Naar aanleiding van de vragen van het lid Bergkamp hebben gesprekken plaats gevonden met de politie. Daaruit is gebleken dat de identiteit van de onbekende overledenen ook pas veel later dan na 10 jaar vast kan komen te staan. Het lijkt dan ook voor de hand te liggen om voor de onbekende overledenen een langere grafrusttermijn te regelen. Daarbij speelt ook het belang van de nabestaanden mee. Voor de nabestaanden van de onbekende overledene is dit het eerste moment dat er uitsluitsel komt over het lot van een vermiste dierbare. Voor hen is het bijzonder wrang als zij dan geen plek meer kunnen bezoeken ter nagedachtenis aan de overledene. Ter ondersteuning van de identificering van onbekende overledenen en de nagedachtenis aan een overledene wordt met dit wetsvoorstel geregeld dat de grafrust van een onbekende overledene minimaal 50 jaar zal zijn. Bij het vaststellen van die termijn is aansluiting gezocht bij de gemiddelde overlappende levensjaren van een ouder en zijn of haar kind(eren) 106. Deze verlenging moet de kans vergroten op het identificeren van de onbekende overledene en dat nabestaanden alsnog afscheid kunnen nemen. Als de identificatie van de overledene binnen 50 jaar plaatsvindt, worden de grafrechten nog één jaar vanaf de identificatie in stand gehouden, of zoveel langer als de burgemeester nodig acht.

Daarmee wordt mogelijk gemaakt dat familieleden het graf van hun overleden dierbare kunnen opzoeken en eventueel zelf kunnen beslissen om het grafrecht over te nemen of te verlengen dan wel te laten verlopen of het lichaam een andere bestemming te geven. Op grond van de Wlb is de burgemeester bevoegd om in ieder geval alvorens het graf van een onbekende overledene wordt geruimd, door of onder verantwoordelijkheid van een arts lichaamsmateriaal te laten afnemen ten behoeve van de identificatie en opsporing van vermiste personen. 107 Ongeacht de voorgestelde verlenging van de grafrusttermijn voor onbekende overledenen naar minimaal 50 jaar, wordt gelet op het belang van identificatie van onbekende overledenen voor het traceren van vermiste personen voorgesteld om deze bevoegdheid om te zetten in een verplichting. 108 Deze verplichting geldt uiteraard enkel voor zover er niet al eerder lichaamsmateriaal van de onbekende overledene is afgenomen. Sinds 2010 is de burgemeester immers op grond van artikel 21, derde lid, Wlb verplicht om lichaamsmateriaal af te laten nemen van een onbekende overledene. Voor onbekende overledenen die voor 2010 zijn begraven zal dit echter niet per definitie het geval zijn. Overige afwijkingen van de grafrusttermijn Het doel van het wetsvoorstel is dat het lichaam van overledene vergaat.

Bij begraven gaat het wetsvoorstel uit van een minimale grafrusttermijn van 10 jaar. Dat is een termijn waarbinnen het lichaam van overledene normaliter moet kunnen verteren. Bij bepaalde bodemsoorten en waterstanden kan hiervoor een langere grafrusttermijn nodig zijn. De Wlb regelt dan ook met het oog hierop dat gedeputeerde staten de grafrust kunnen verlengen (artikel 31, vierde lid Wlb). In dit wetsvoorstel wordt deze bevoegdheid belegd bij het college van burgemeester en wethouders, omdat deze, gelet op de ervaringen met de eigen gemeentelijke begraafplaats(en), beter kunnen beoordelen of een langere grafrusttermijn aangewezen is. De afwijkende grafrusttermijnen die gedeputeerde staten eerder hadden vastgesteld blijven onverminderd van kracht, tenzij het college oordeelt dat een andere grafrusttermijn aangewezen is. 3.3.5

Lichamelijke integriteit

In de praktijk worden vaak allerlei verzorgende handelingen verricht voor de opbaring en ter voorbereiding van de bestemming van het lichaam van de overledene. Deze verzorgende handelingen worden ook wel aangeduid als postmortale zorg. Het gaat hierbij om handelingen die divers van aard zijn, zoals het wassen, kleden, knippen van de nagels en het aanbrengen van make-up. Er kunnen daarnaast ook invasieve handelingen verricht worden die de integriteit van het lichaam aantasten, zoals het dichthechten van de mond om ervoor te zorgen dat de mond niet niet geopend is ten tijde van de opbaring, een buikpunctie om het opzwellen van het lichaam te voorkomen of het verwijderen van een pacemaker ten behoeve van de crematie. Op de toepassing van een licht conserverende bewerking (thanatopraxie) na, stelt de Wlb geen voorwaarden aan deze invasieve handelingen in het kader van de postmortale zorg. De toepassing van deze invasieve handelingen dienen gebaseerd te zijn op de toestemming die de overledene bij leven De levensverwachting en de leeftijd van de ouders bij de geboorte van een kind kan sterk uiteenlopen tussen verschillende landen en daarmee kan ook de overlappende termijn dat ouders en kind in leven zijn, verschillen.

In Nederland ligt de levensverwachting bij geboorte in 2020 rond de 80 jaar voor mannen en 83 jaar voor vrouwen (CBS) en is de moeder bij de geboorte van het eerste kind gemiddeld 30 jaar (VZinfo), dus een overlap van ongeveer 50 jaar. 107 Artikel 31, vijfde lid,Wlb. 108 Voorgesteld artikel 50, tweede lid. 106

36

Consultatieversie

heeft gegeven, of op de toestemming van de nabestaanden opdat de persoonlijke wensen en de lichamelijke integriteit van de overledene zoveel mogelijk worden geëerbiedigd. Deze toestemming rechtvaardigt de beperking van de lichamelijke integriteit die doorwerkt na overlijden. 109 Bij de voorbereidende gesprekken met de uitvaartsector is echter gebleken dat de toestemming voor deze invasieve handelingen niet altijd expliciet wordt verkregen. Gelet op het voorgaande acht de regering het wenselijk om hiervoor enkele eisen in de wet op te nemen. Het uitgangspunt blijft dat deze zorg wordt verleend na toestemming van de overledene (bij leven), dan wel van de nabestaande die in de bestemming voorziet. Om ervoor te zorgen dat de toestemming weloverwogen wordt verleend, wordt in dit wetsvoorstel daarom een plicht tot het geven van informatie aan degene die voorziet in de bestemming en het vragen van toestemming voorafgaand aan het uitvoeren van de postmortale invasieve handelingen voorgeschreven (voorgesteld artikel 36). Dit is een aanvulling op de algemene eisen in het consumentenrecht die gelden voor de overeenkomst die wordt gesloten tussen degene die voorziet in de bestemming en degene die de invasieve handelingen uitvoert, al dan niet door tussenkomst van een uitvaartverzorger.

Degene die de invasieve handelingen wil (laten) verrichten, informeert de nabestaande die in de bestemming voorziet over de aard van de invasieve handelingen. Dit brengt degene die beslist over de bestemming van het lichaam van de overledene in een betere informatiepositie waardoor een weloverwogen keuze gemaakt kan worden om al dan niet toestemming te geven voor het uitvoeren van invasieve handelingen. Dit informed consent komt deels tegemoet aan de wensen van Uitvaartorganisaties Nederland 110. Het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland heeft ten aanzien van invasieve handingen verder gepleit voor wettelijke eisen ten behoeve van de vakbekwaamheid van degenen die de invasieve handelingen uitvoeren alsmede richtlijnen voor de uitvoering ervan 111. Aan deze wens wordt niet tegemoetgekomen. Het beeld van de regering is dat uitvaartverzorgers of hun opdrachtnemers in verreweg de meeste gevallen zorgvuldig omgaan met de lichamen van de overledenen. Dit beeld is gevormd op basis van de gesprekken met de uitvaartsector 112, de tevredenheid over verzorging van overledenen 113 en het incidentele karakter van onzorgvuldige omgang met het lichaam van overledene. 114 Het introduceren van wettelijke eisen inzake de vakbekwaamheid is beroepsreglementering en betekent een ingrijpen in de vrije markt.

Aan ingrijpen in de vrije markt worden zware eisen gesteld van noodzakelijkheid en proportionaliteit (Europese Dienstenrichtlijn). Dat is een vergaande stap terwijl er geen aanwijzingen zijn voor structurele misstanden. Datzelfde geldt voor het voorstel om tot richtlijnen te komen. De verwachting van de regering is ook hier dat van de strafbaarstelling van fysieke lijkschennis een afdoende afschrikkende werking zal uitgaan. Wel zal het ministerie van BZK desgevraagd steun bieden aan initiatieven die tot doel hebben om breed gedragen normen en keurmerken te realiseren inzake invasieve handelingen in de postmortale zorg. Het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland heeft verder gevraagd om fysieke lijkschennis strafbaar te stellen en om een expliciet verbod op commercialisering van het lijk 115. De toenmalige Minister van JenV heeft onderzoek aangekondigd naar de mogelijkheden tot strafbaarstelling van van lijkschennis 116.

Het resulterende WODC-rapport 117 doet diverse aanbevelingen, waaronder zelfstandige strafbaarstelling van fysieke lijkschennis en, ter borging van het non-commercialiteitsbeginsel, een vergunnnigplicht voor exposities en bedrijven die direct na het overlijden gedoneerde lichamen ontvangen en mogelijk vervolgens ter beschikking stellen De reikwijdte van het recht op bescherming van lichamelijke integriteit in artikel 11 Grondwet wordt in paragraaf 4.1.1 nader uiteengezet. 110 Dit betreft het eerste punt van de zeven punten die de Wet op de lijkbezorging beter maken van het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland. 111 Dit betreft eveneens het eerste punt van de zeven punten die de Wet op de lijkbezorging beter maken van het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland. 112 Het beeld na gesprekken met de uitvaartsector is dat deze zeer veel belang hecht aan een waardige en respectvolle omgang met overledenen, zie ook Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 46. 113 Uit p. 20 van de peiling van Kantar uit 2020 blijkt dat 88% (zeer) tevreden was en 3% ontevreden was over de verzorging van de overledenen. Bijlage 929955 bij Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 48. 114 Uit p.

20 van de peiling van Kantar uit 2020 blijkt uit een open antwoord dat “De overledene werd hardhandig in een zak geritst en viel hard met het hoofd op de grond.” Bijlage 929955 bij Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 48. Verder werd in paragraaf 2.1.2 al gerefereerd aan de berichtgeving over een uitvaartondernemer in de uitzending van Undercover Nederland, 13 oktober 2019. 115 Dit betreft het vijfde punt van de zeven punten die de Wet op de Lijkbezorging beter maken van het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland. 116 Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 2588. 117 Kamerstukken II 2022/23, 36200-VI, nr. 110. 109

37

Consultatieversie

aan andere bedrijven. De beleidsreactie 118 op het rapport kondigt het voornemen tot wettelijke regeling aan van fysieke lijkschennis en strafbaarstelling daarvan. Deze regeling wordt gezien als een voldoende waarborg voor het beschermen van overledene bij het bewaren en het transport 119. De aanbevolen vergunningen, waarbij de menselijke waardigheid en het noncommercialiteitsbeginsel voldoende geborgd zijn, zullen niet worden geregeld, omdat dat vanuit een oogpunt van noodzakelijkheid en proportionaliteit niet aangewezen is. 120 3.3.6

Voorziening door gemeenten in de bestemming

Het is van belang dat het lichaam van een overledene tijdig een bestemming krijgt. In verreweg de meeste gevallen zullen de nabestaanden van de overledene hiervoor zorgdragen. Zij zijn hiertoe echter niet verplicht. Als de nabestaanden niet zorgdragen voor de bestemming van het lichaam of als er geen nabestaanden zijn of niet bekend zijn, draagt de burgemeester zorg voor de bestemming (artikel 21, eerste lid, in samenhang met artikel 22 Wlb). Degene die het lichaam onder zich heeft, moet de burgemeester in dat geval uiterlijk op de derde dag na het aantreffen van de overledene melden dat er geen nabestaanden zijn die (kunnen) voorzien in de bestemming van het lichaam van de overledene. Alle kosten die gedurende de procedure die uiteindelijk tot de bestemming van de overledene leidt, gemaakt worden, komen in dat geval ten laste van de gemeente. Dat geldt dus ook voor de kosten die aan de bestemming van het lichaam zijn verbonden. In de praktijk blijkt echter onduidelijkheid te bestaan over de kostenverdeling tussen de politie en gemeenten, wanneer de politie een lichaam van een overledene vindt en als eerste ter plaatse is. Indien er geen nabestaanden aanwezig of te achterhalen zijn en er geen aanwijzingen voor een strafbaar feit zijn, heeft de politie geen wettelijke taak om te voorzien in het vervoer, het koelen en de bestemming van het lichaam van de overledene.

In dat geval draagt zij niettemin zorg voor het vervoer en de tijdelijke bewaring van het lichaam van de overledene in een mortuarium. Dat doet de politie in zaakwaarneming (artikel 6:198 Burgerlijk Wetboek (BW)), in het belang van degene die zal voorzien in de bestemming, aangezien nabestaanden op dat moment door afwezigheid daartoe kennelijk niet in staat zijn. Ook dan voorziet de burgemeester, ten laste van de gemeente, in de kosten van de bestemming als ook het vervoer, het koelen en de verzorging van het lichaam. Om duidelijkheid te verschaffen over de kostenverdeling tussen de politie, de nabestaanden en de desbetreffende gemeente ingeval de politie een stoffelijk overschot aantreft, heeft de VNG in 2015 met inbreng van het Ministerie van JenV, de Expertgroep Forensische opsporing en vertegenwoordigers van gemeenten een schema ‘Kostenverdeling bij (niet) natuurlijke dood’ ontwikkeld. Het schema met de bijbehorende toelichting beoogt een handreiking te zijn voor de gemeenten en de politie. Het schema heeft echter geen dwingende werking en in de praktijk blijft discussie bestaan tussen de politie en (sommige) gemeenten over de vraag voor wiens rekening de kosten van vervoer, koeling en verzorging in bovengenoemde situaties zouden moeten komen.

Met dit wetsvoorstel wordt er daarom in voorzien dat de kosten die zijn verbonden aan het vervoer, bewaren, verzorgen en de bestemming van het lichaam van een overledene voor rekening van de gemeente komen als de burgemeester de zorg daarvoor draagt (voorgesteld artikel 31). De verantwoordelijkheid van de burgemeester om te voorzien in de bestemming bij het ontbreken of bij onvermogen van nabestaanden omvat in ieder geval ook de fase vanaf het aantreffen van het stoffelijk overschot. Daaruit volgt dat de kosten van het vervoer en het bewaren van het lichaam in die fase voor rekening van de gemeente komen. Dit betreft dus niet enkel door de politie in zaakwaarneming gemaakte kosten, maar ook de kosten die mortuaria of andere vervoerders maken voor het lichaam van de overledene waarvoor geen zorg wordt gedragen door nabestaanden. Daarnaast regelt dit wetsvoorstel de staande praktijk dat de verplichting om zorg te dragen voor de bestemming van het lichaam van de overledene bij de gemeente ligt waar de overledene zich bevindt. De zorg van de gemeente strekt zich immers niet alleen uit tot haar eigen inwoners, maar ook tot anderen die zich binnen haar gemeente bevinden, zoals daklozen. 121 Het voorgestelde artikel 31 regelt de wijze waarop de gemeente de kosten van deze zorg kan verhalen.