5. Memorie van toelichting consulatieversie Wblo.pdf

Verder kan deze mogelijkheid van belang zijn voor degenen die na overlijden met het gehele lichaam begraven willen worden en vooruitlopend daarop het betreffende lichaamsdeel reeds willen begraven. In tegenstelling tot de aangetroffen lichaamsdelen geldt hier geen plicht tot bestemming, omdat de patiënt de vrijheid moet hebben om anders te kunnen beslissen. Voor de regeling wordt ook hier aansluiting gezocht bij de bepalingen die zien op het lichaam van overledene. Een aantal bepalingen ligt echter ook hier niet voor de hand, aangezien de betrokkene nog in leven is en zelf opdracht kan geven voor de bestemming. Daarom zijn de regels die betrekking hebben op nabestaanden, maatregelen ten behoeve van het vaststellen van de identiteit, de aard van het overlijden en de doodsoorzaak, het verlof tot bestemming, overheidszorg en de verzorging van het lichaam hier niet van toepassing. De bestemmingstermijn en de mogelijkheden tot afwijking ervan zijn hier van toepassing met dien verstande dat deze termijnen gelden ten opzichte van de afscheiding. 4.

Verhouding tot hoger recht

4.1

Grondrechten en mensenrechten

De bestemming van het lichaam van de overledene vraagt om een zorgvuldige en duidelijke wettelijke regeling, omdat de uitvoering van een aantal bevoegdheden en procedures een beperking van grondrechten inhoudt. Ook onder de huidige Wlb gelden regels die grondrechten kunnen beperken. Gelet op het EVRM is het noodzakelijk om voor beperkingen van grondrechten dat deze neergelegd zijn in kenbare en voorzienbare regelgeving: de Grondwet vult daarop aan dat deze beperking tot een formele wettelijke basis herleidbaar moet zijn en voorzienbaar te maken welke maatregelen kunnen worden getroffen. Ook moeten de maatregelen noodzakelijk zijn en een legitiem doel dienen. In deze paragraaf worden de grondrechtelijke aspecten en de benodigde afwegingen met betrekking tot de beperkingen toegelicht. Hierna wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan de bescherming van de lichamelijke integriteit, de godsdienstvrijheid en levensovertuiging en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. 152

Artikelen 7:448 en 7:450 van het Burgerlijk Wetboek.

50

Consultatieversie

4.1.1

Lichamelijke integriteit

Algemeen Artikel 11 Grondwet bepaalt dat eenieder recht heeft op onaantastbaarheid van zijn lichaam, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen. Dit grondrecht eindigt niet na overlijden. Volgens de grondwetsgeschiedenis ‘eindigt het recht op onaantastbaarheid van het lichaam – opgevat als het recht op afweer van inbreuken van buitenaf op het lichaam – niet op het moment van iemands overlijden, maar blijft het daarna in beginsel voortbestaan. Dit betekent dat na iemands overlijden de staat of derden niet zonder meer over het stoffelijk overschot of bepaalde organen van het lichaam kunnen beschikken’. 153 Voor ingrepen in de lichamelijke integriteit na overlijden geldt daarmee – net als bij leven – het vereiste van geïnformeerde toestemming. De lichamelijke integriteit wordt na het overlijden beschermd en op onderdelen ook verbeterd ten opzichte van de Wlb. Net als in de Wlb is het toestemmingsvereiste in dit wetsvoorstel verankerd. Dat komt tot uitdrukking in het feit dat de wens of vermoedelijke wens van de overledene zoveel mogelijk leidend is bij de keuze van de bestemming van zijn lichaam.

Daarnaast bevat dit wetsvoorstel nieuwe bevoegdheden in het kader van het nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts (in voorgesteld artikel 14), bevoegdheden ten aanzien van een onbekende overledene (in voorgesteld artikel 17) en de informatie- en toestemmingsplicht voorafgaand aan de uitvoering van invasieve handelingen (in voorgesteld artikel 36). Onderzoek aan het lichaam in het kader van de schouw In het wetsvoorstel wordt ten opzichte van de Wlb een aantal wijzigingen in de maatregelen ten behoeve van het vaststellen van de identiteit en de aard van het overlijden voorgesteld die raken aan de lichamelijke integriteit van de overledene. Dat is in de eerste plaats de grondslag voor het kunnen uitvoeren van een temperatuurmeting door een daartoe opgeleid politieambtenaar in het kader van een overlijdensonderzoek (voorgesteld artikel 13a, eerste lid, onderdeel e). Zoals in paragraaf 3.2.4 is toegelicht, bevordert een zo vroeg mogelijke temperatuurmeting de kwaliteit van de schouw en is zij daarmee noodzakelijk voor de vaststelling van de aard van het overlijden. Indien een ambtenaar van politie eerder ter plaatse is dan de schouwarts, is het voor het onderzoek naar de doodsoorzaak noodzakelijk dat hij over kan gaan tot het meten van de lichaamstemperatuur.

De temperatuurmeting is een invasieve handeling die een wettelijke grondslag vereist, omdat zij raakt aan de lichamelijke integriteit die is gewaarborgd in artikel 11 Grondwet. Invasief onderzoek moet voorzienbaar zijn bij of krachtens de wet. 154 Het wetsvoorstel voorziet in de bevoegdheid om uitsluitend voor het doel van het overlijdensonderzoek – ten behoeve van de openbare veiligheid en de volksgezondheid en dus in overeenstemming met artikel 8 EVRM – een temperatuurmeting aan het lichaam van overledene kunnen verrichten. Het wetsvoorstel voorziet daarnaast in een wettelijke grondslag voor nader invasief onderzoek aan het lichaam van de overledene. Dat onderzoek kan, zoals in paragraaf 3.2.3 is toegelicht, bestaan uit een radiologisch onderzoek en een toxicologisch onderzoek ten behoeve waarvan het wetsvoorstel in de bevoegdheid voorziet om lichaamsmateriaal van de overledene af te nemen. Bij deze onderzoeken is sprake van een beperking het recht op van de lichamelijke integriteit. Beide onderzoeken kunnen worden verricht door of onder verantwoordelijkheid van de gemeentelijk schouwarts ten behoeve van de vaststelling of de dood het gevolg is van een natuurlijke of nietnatuurlijke oorzaak en om eventueel strafrechtelijk handelen op te sporen.

Ten behoeve van de proportionaliteit is ervoor gekozen dat de gemeentelijk schouwarts alleen mag overgaan tot een of beide onderzoeken indien de gemeentelijk schouwarts deze noodzakelijk acht voor de vaststelling van de aard van het overlijden, dit doel niet op een andere, minder ingrijpende wijze kan worden bereikt en de gevolgen van de onderzoeken voor de overledene en diens lichaam in een redelijke verhouding staan tot het belang van de vaststelling van de aard van het overlijden. Voor de achtergrond en uitleg over deze nieuwe bevoegdheden wordt verwezen naar paragraaf 3.2.3. De inzet van de bevoegdheid tot het verrichten van nader invasief onderzoek mag uiteraard niet verder gaan dan noodzakelijk is voor het doel. 4.1.2

Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging

Het recht om na overlijden het lichaam te bestemmen volgens de religieuze of levensbeschouwelijke rituelen en gebruiken van de overledene vloeit voort uit zijn of haar vrijheid van godsdienst of levensovertuiging (artikel 6 Grondwet, artikel 9 EVRM, artikel 10 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en artikel 18 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten 153 154

Kamerstukken II 1978/79, 15463, nr. 2, p. 5 EHRM 13 januari 2015, nr. 61243/08 (Elberte/Letland).

51

Consultatieversie

en politieke rechten). Het recht op een begraafplaats voor de religieuze en levensbeschouwelijke instellingen vloeit voort uit de collectieve vrijheid van godsdienst, indien begraven door de betreffende godsdienst als een essentieel onderdeel wordt gezien. 155 Dit wetsvoorstel bevat op enkele onderdelen een verbetering van de mogelijkheden om volgens godsdienstige en levensbeschouwelijke tradities te handelen bij de bestemming. In de eerste plaats wordt verduidelijkt dat de rechten die kerkgenootschappen onder de Wlb genieten ook toekomen andere religieuze- en levensbeschouwelijke instellingen. Dit is toegelicht in paragraaf 3.1.5. Hiermee wordt wettelijk gewaarborgd dat ook religieuze en levensbeschouwelijke instellingen buiten de joodschristelijke overtuiging op gelijke voet gefaciliteerd kunnen worden door de gemeente bij de inrichting van een eigen (deel van een) begraafplaats. In de tweede plaats zijn belemmeringen weggenomen die ervaren worden bij het begraven binnen 24 uur, wat een traditie is binnen bepaalde religies. Dit is toegelicht in paragraaf 3.1.3. 4.1.3

Het recht op privacy en bescherming van de persoonlijke levenssfeer

Verwerking persoonsgegevens Op grond van dit wetsvoorstel worden tijdens het proces dat leidt tot de bestemming van het lichaam persoonsgegevens verwerkt. Hoewel de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) niet van toepassing is op overledenen 156, acht de regering het wenselijk om uiteen te zetten waarom de verwerking van de gegevens van overledene (hierna ‘persoonsgegevens’) noodzakelijk is. Artikel 10 Grondwet bepaalt namelijk dat eenieder, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht heeft op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Ingevolge artikel 8, tweede lid, EVRM, is beperking van dit recht uitsluitend toelaatbaar indien de beperking is voorzien bij wet, zij een legitiem doel dient en zij ‘noodzakelijk is in een democratische samenleving’. Ten eerste worden persoonsgegevens verwerkt bij het invullen en overdragen van het A- en Bformulier (verklaring van overlijden en verklaring ten behoeve van de doodsoorzakenstatistiek). Deze formulieren geven aan dat een bepaalde persoon is overleden en in het geval van het Bformulier ook de doodsoorzaak van die persoon. De verwerking van deze gegevens is noodzakelijk, omdat aan de hand van de verklaring van overlijden een akte van overlijden kan worden opgemaakt, de Basisregistratie Personen kan worden bijgewerkt en een verlof voor het bestemmen van het lichaam kan worden afgegeven.

Het vastleggen van het overlijden van een bepaalde persoon is van belang met het oog op de rechten en plichten die een persoon heeft tegenover de Staat. Verder is het identificeren van een persoon van belang met het oog op diens wens of vermoedelijke wens inzake het bestemmen van diens lichaam. Het verlof voor het bestemmen van het lichaam van overledene is van belang, omdat het afgeven van dit verlof moet borgen dat misdrijven niet onopgemerkt blijven. Het vaststellen van de doodsoorzaak is van belang voor de doodsoorzakenstatistiek en daarmee de volksgezondheid. Deze verwerking vindt onder de Wlb al plaats en brengt dus geen verandering in de bestaande praktijk. Er is op dit moment geen reden om deze procedure te herzien. Nieuw is dat na het invullen van het A-formulier een bandje – het zogeheten identificatiemiddel aan het lichaam wordt aangebracht met enkele identificerende gegevens. Die gegevens betreffen de naam en geboortedatum van de overledene, en de datum van overlijden. Zoals in paragraaf 3.3.1 is toegelicht is het aanbrengen van het bandje noodzakelijk om verwisseling van lichamen vanaf het moment van de schouw tot het moment dat het lichaam in een kist of ander omhulsel wordt gelegd te voorkomen.

Dat voorkomt niet alleen leed bij de nabestaanden, maar is ook in het belang van de opsporing van strafbare feiten, omdat daarmee een bepaald lichaam beter getraceerd kan worden ten behoeve van strafvorderlijk onderzoek. Zoals toegelicht in paragraaf 3.3.2 kunnen ook medische gegevens worden verwerkt van overledene, namelijk op het bandje aan het lichaam en op het formulier dat de kist begeleidt. Daarvan kan sprake zijn als het lichaam van overledene risico’s oplevert, bijvoorbeeld voor uitvaartverzorgers en nabestaanden in het geval van een besmettelijke ziekte. Het geven van informatie over het lichaam van de overledene doorbreekt het beroepsgeheim, want het beroepsgeheim strekt zich ook uit na het overlijden van een patiënt. Een arts kan besluiten het medisch beroepsgeheim te doorbreken indien het niet doorbreken voor een ander ernstige schade oplevert, met doorbreking die schade voorkomen kan worden/beperkt kan worden, er geen andere manier is en de hulpverlener in gewetensnood verkeert (conflict van plichten).

EHRM 10 juli 2001, nr. 41754/98 (Johannis Kirche) en EHRM 4 september 2014, nr. 68919/10 (Peter/Duitsland). 156 Overweging 27 van EU Verordening 2016/679. 155

52

Consultatieversie

Een andere verwerking die in dit wetsvoorstel wordt geexpliciteerd is dat, zoals nu ter uitvoering van artikel 21, derde lid, Wlb al gebeurt, voor de situatie dat de identiteit van de overledene niet kan worden vastgesteld, het afgenomen lichaamsmateriaal mag worden gebruikt voor het verrichten van DNA-onderzoek gericht op het vergelijken van DNA-profielen. Het daartoe op te stellen DNA-profiel kan worden opgenomen in de DNA-databank voor vermiste en ongeïdentificeerde personen van de politie (zie verder paragraaf 3.2.4). Verder worden in navolging van de Wlb persoonsgegevens verwerkt in de registers, geregeld in voorgesteld artikel 41 en toegelicht in paragraaf 3.3.3. De functie van de registerplicht is dat de lichamen van overledenen of de overblijfselen ervan te traceren zijn, in ieder geval ten behoeve van de rechthebbenden, nabestaanden en opsporing. Daarmee beschermen de registers de openbare veiligheid en de nagedachtenis aan overledene ten behoeve van de nabestaanden. Toezichtsbevoegdheden bij toezicht op de schouw Ten behoeve van het toezicht op de schouw wordt aan de IGJ onder meer de bevoegdheid toegekend om schouwverslagen in te zien. Schouwverslagen bevatten gegevens over de gezondheid van de overledene en raakt daarmee aan het medisch beroepsgeheim. Het medisch beroepsgeheimwerkt door na het overlijden.

Daarom is in dit wetsvoorstel een aantal waarborgen opgenomen en is in het voorgestelde artikel 76, tweede lid, geregeld dat alleen die persoonsgegevens van de overledene in het schouwverslag worden opgenomen die noodzakelijk zijn om dat verslag te kunnen beoordelen. Het doel dat gediend wordt en de noodzaak hiervan, betreft de bescherming van de volksgezondheid. Het is van belang dat duidelijk is of bepaalde risico’s voor de volksgezondheid voort kunnen komen uit het geven van een bepaalde bestemming aan het lichaam, dan wel nopen tot het spoedig geven van een bestemming. Voor het toezicht op de naleving van het voorgestelde artikel 4 is het noodzakelijk dat de IGJ het dossier, bestaande uit het patiëntendossier en het schouwverslag van de overleden personen kan inzien. Het gaat dan bijvoorbeeld om informatie uit het medisch dossier van de overledene over een eventuele medische aandoening of het gebruik van voorgeschreven medicatie. Dit is van belang om te kunnen contoleren of de schouw van goede kwaliteit en goed niveau is en de schouw aan de regelgeving en geldende veldnormen voldoet. Tegen deze achtergrond voorziet dit artikel in het vereiste toezichtinstrumentarium. Beroepsbeoefenaren of zorgverleners kunnen, onder verwijzing naar hun medisch beroepsgeheim, op grond van artikel 5:20, tweede lid, van de Awb weigeren om medewerking te verlenen aan toezichtshandelingen.

Belang van de nagedachtenis In het kader van de bescherming van het recht op privé- en familieleven wordt soms ook gerefereerd aan het belang van de nagedachtenis aan overledene. 157 Het belang van nagedachtenis kan in specifieke gevallen worden teruggevoerd op het recht op privé- en familieleven dat wordt beschermd in artikel 8 EVRM. Dit grondrecht werkt weliswaar niet als zodanig door na overlijden, maar handelingen aan het lichaam van overledene kunnen in specifieke gevallen wel het recht op privé- en familieleven van de nabestaanden van overledenen raken, waaronder meer specifiek het belang van de nagedachtenis. 158 In navolging van de Wlb beschermt dit wetsvoorstel het belang van de nagedachtenis op verschillende manieren. Ten eerste wordt voorzien in mogelijkheden om Kamerstukken II 2022/23, 36200-VI, nr. 110.158 Uit een aantal uitspraken van het Europese Hof van de Rechten van de Mens kan in specifieke omstandigheden het belang van de nagedachtenis gedestilleerd worden, zonder dat het belang van nagedachtenis expliciet wordt benoemd. Het gaat om het informeren van nabestaanden door de overheid, vertraging in het overdragen van het lichaam van overledene aan de nabestaanden, begraving van een vroeggeboren in een gemeenschappelijk graf zonder instemming van de moeder en de aanwezigheid van een gedetineerde bij een begrafenis.

Zie ook EHRM 24-04-2018, ECLI:CE:ECHR:2018:0424JUD000458709, ro. 38.; ECLI:CE:ECHR:2013:0326JUD002179408, ro. 74; EHRM 30 oktober 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:1030JUD003779497; EHRM 14 feruari 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0214JUD005552500; EHRM 12 november 2002, ECLI:CE:ECHR:2002:1112JUD002676195. 158 Uit een aantal uitspraken van het Europese Hof van de Rechten van de Mens kan in specifieke omstandigheden het belang van de nagedachtenis gedestilleerd worden, zonder dat het belang van nagedachtenis expliciet wordt benoemd. Het gaat om het informeren van nabestaanden door de overheid, vertraging in het overdragen van het lichaam van overledene aan de nabestaanden, begraving van een vroeggeboren in een gemeenschappelijk graf zonder instemming van de moeder en de aanwezigheid van een gedetineerde bij een begrafenis. Zie ook EHRM 24-04-2018, ECLI:CE:ECHR:2018:0424JUD000458709, ro. 38.; ECLI:CE:ECHR:2013:0326JUD002179408, ro. 74; EHRM 30 oktober 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:1030JUD003779497; EHRM 14 feruari 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0214JUD005552500; EHRM 12 november 2002, ECLI:CE:ECHR:2002:1112JUD002676195. 157

53

Consultatieversie

materie te bestemmen voor de nagedachtenis, namelijk het graf, de as of met dit voorstel de stof na alkalische hydrolyse. Daarbij worden ook extra mogelijkheden geregeld, zoals bij een particulier graf het verlengen van de grafrechten en bij de as het verstrooien of het meegeven van de asbus. Ook wordt voorzien in registers, zodat rechthebbenden en andere nabestaanden kunnen traceren waar iemand zijn bestemming heeft gekregen en wat er met de as na crematie of stof na alkalische hydrolyse is gebeurd (zie ook paragraaf 3.3.3). Ten slotte wil dit wetsvoorstel de nagedachtenis bij het bezoek aan begraafplaats beschermen door de kans op incidenten verder te verkleinen (paragraaf 3.3.8). 4.2

Europees recht

Dit wetsvoorstel beperkt de uitvoering van begraving, crematie en alkalische hydrolyse van het lichaam van een overledene tot specifieke plaatsen, namelijk plaatsen die zijn aangewezen en een vergunning hebben als begraafplaats, crematorium en hydrolysatorium. Het verrichten van begraving, crematie of alkalische hydrolyse gebeurt gewoonlijk tegen vergoeding en is daarmee een activiteit die valt binnen het bereik van het vrij verkeer van vestiging en diensten (artikel 56 en 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)). Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PbEU 2006, L 376, hierna: de Dienstenrichtlijn) en de Dienstenwet, waarin in deze richtlijn in Nederland onder andere geïmplementeerd is, zijn het kader waaraan het in dit wetsvoorstel voorgestelde vestigingsstelsel getoetst moet worden. In deze paragraaf wordt deze toetsing beschreven. De Wlb kent al van oudsher vestigingseisen voor begraafplaatsen en later ook crematoria. Dit is beschreven in paragraaf 3.3.5 van deze memorie van toelichting. Dit wetsvoorstel beoogt de regels voor vestiging te uniformeren en in lijn te brengen met zowel de Gemeentewet als met de Dienstenwet die ter implementatie van de Dienstenrichtlijn tot stand is gekomen.

Het voorgestelde uniforme stelsel brengt kort gezegd met zich mee dat grond waar begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria zich kunnen vestigen wordt aangewezen door de gemeenteraad, waarna het college van burgemeester en wethouders vergunningen verleent aan specifieke organisaties om een begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium te vestigen en als zodanig in gebruik te nemen. De gemeente zelf kan de organisatie zijn die de begraafplaats, het crematorium of het hydrolysatorium in gebruik neemt, maar het kan ook een kerkgenootschap, rechtspersoon of natuurlijke persoon zijn. De vergunningsduur is voor onbepaalde duur. Dit vestigingsstelsel heeft ook tot gevolg dat indien een in een andere EU-lidstaat gevestigde ondernemer die een begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium wil vestigen in Nederland en daar zijn diensten wil aanbieden een vergunning nodig heeft voordat hij een begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium kan vestigen en in gebruik kan nemen. Daarmee hebben de voorgestelde regels een potentieel effect op het vrije handelsverkeer tussen de lidstaten van de EU. Het voorgestelde stelsel valt onder de Europeesrechtelijke definitie van ‘vergunningenstelsel’, zoals gedefinieerd in artikel 4, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn. Dit heeft tot gevolg dat het stelsel moet voldoen aan de artikelen 9 e.v.

van de Dienstenrichtlijn en valt onder hoofdstuk 5 van de Dienstenwet. Op grond van artikel 9 van de Dienstenrichtlijn is een dergelijk stelsel gerechtvaardigd als het geen discriminerende werking heeft, een van de in de Dienstenrichtlijn genoemde dwingende redenen van algemeen belang dient, geschikt is dat doel te bereiken en aan dat doel evenredig is. Het in dit wetsvoorstel voorgestelde vergunningenstelsel is in overeenstemming met deze drie voorwaarden en daarom niet in strijd met de Dienstenrichtlijn. Ten eerste wordt er in de vergunningaanvraag geen onderscheid gemaakt naar nationaliteit. Dat maakt dat elke verrichter, ook gevestigd in andere lidstaten, op dezelfde voet als in Nederland gevestigde verrichter in aanmerking kan komen voor een vergunning. Ten tweede is het in het belang van de menselijke waardigheid om te voorzien in een gepast begraven, cremeren en straks ook alkalische hydrolyse. Ook is het in het belang van de omgeving en de openbare orde dat uitvaarten naar behoren kunnen geschieden en dat de inrichting van de rustplaatsen daarmee in overeenstemming is. De menselijke waardigheid en openbare orde zijn te beschouwen als een dwingende reden van algemeen belang in het EU-recht. 159 De voorgestelde artikelen 39 en 40 dienen deze belangen.

Met de beperking dat slechts grond in gebruik genomen mag worden voor een begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium die daartoe is aangewezen wordt er, ten derde, voor gezorgd dat de specifieke functie goed past in de omgeving. Die beoordeling is aan de gemeenteraad als volksvertegenwoordigend orgaan. Deze aanwijzingsbevoegdheid sluit nauw aan bij de bevoegdheid 159

Preambule bij de Dienstenrichtlijn, overweging 40-41.

54

Consultatieversie

om de functieverdeling van grond vast te stellen bij bestemmingsplan en straks, na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, het omgevingsplan. De beperking is hiermee qua aard beperkt en geschikt om het doel – een gepaste en waardige rustplaats van overledenen – te bereiken. Bij de vergunningverlenging door het college wordt vervolgens preventief – voordat men kan overgaan tot begraving, crematie of alkalische hydrolyse - getoetst of het in gebruik nemen van de grond voor die functie aan de in dit wetsvoorstel voorgestelde wettelijke vereisten voldoet. Omdat de bestemming van het lichaam van de overledene onomkeerbare effecten heeft, is het noodzakelijk in het belang van de openbare orde en menselijke waardigheid dat vooraf getoetst wordt of een verrichter aan de wettelijke voorschriften kan voldoen. Alleen door vooraf te toetsen kan worden voorkomen dat daar handelingen worden uitgevoerd die in strijd zijn met de menselijke waardigheid of lichamelijke integriteit. Alternatieven zoals controles achteraf zijn niet effectief, omdat overtredingen niet meer hersteld kunnen worden. Een vergunning is een geschikt instrument om preventief te kunnen beoordelen of een verrichter voldoet aan de gestelde eisen. Het college toetst aan de wettelijke vereisten zoals die worden voorgesteld in dit wetsvoorstel of de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving.

Deze criteria zijn duidelijk en ondubbelzinnig, objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt, transparant en toegankelijk. Omdat de Dienstenrichtlijn en Dienstenwet van toepassing zijn, geldt de positieve beschikking bij niet-tijdig beslissen, ook wel ‘lex silencio positivo’ genoemd, van paragraaf 4.1.3.3 van de Awb, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald (artikel 28 Dienstenwet). Artikel 37, derde lid, van dit wetsvoorstel bevat deze wettelijke afwijking, vanwege de hiervoor genoemde onomkeerbaarheid van de gevolgen van onrechtmatige verrichtingen bij het in gebruik nemen van begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria. In de huidige Wlb is bij crematoria al sprake van een negatieve beschikking bij niet tijdig beslissen en dat wordt met dit wetsvoorstel voortgezet. Zoals hiervoor aangegeven dient deze preventieve toets de menselijke waardigheid en openbare orde en is het van belang dat in alle gevallen wordt beoordeeld of de vestiging en ingebruikname voldoet aan de gestelde regels die deze belangen dienen. Deze afwijking is, gerechtvaardigd en noodzakelijk wegens dwingende redenen van algemeen belang, te weten de bescherming van de openbare orde, waaronder de menselijke waardigheid. Wanneer in casu een vergunning van rechtswege ten onrechte is verleend, kan dit ernstige, onomkeerbare schade voor de overledene en de nabestaanden tot gevolg hebben.

Ten behoeve van de aanvrager bevat het wetsvoorstel daarom wel een regeling voor het niet tijdig beslissen, waarbij het college van gedeputeerde staten intervenieert. Het college van gedeputeerde staten bepaalt op verzoek een nieuwe termijn waarbinnen het besluit alsnog wordt genomen. Is het besluit voor afloop van deze termijn niet genomen, dan wordt het college van burgemeester en wethouders geacht afwijzend te hebben beschikt en kan de aanvrager in bezwaar gaan tegen de afwijzing van de beschikking (artikel 1:3, vierde lid, in samenhang met de artikelen 7:1 en 8:1 Awb). Gelet op het beginsel van wederzijdse erkenning (artikel 10, derde lid, eerste volzin, van de Dienstenrichtlijn) moet bij een vergunningverlening acht worden geslagen op artikel 30 van de Dienstenwet. Een gemeente moet nagaan of eisen worden gesteld waaraan de aanvrager al voldoet. Is dat het geval, dan hoeft hij niet opnieuw die eisen te voldoen. Eisen en controles mogen elkaar niet overlappen. Gemeenten die willen nagaan of sprake is van overlap, kunnen hierover informatie inwinnen bij het zogeheten contactpunt, dat in Nederland is ondergebracht bij het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Op grond van artikel 39, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn geldt een notificatieplicht aan de Europese Commissie. Hieraan zal gevolg worden gegeven. 5.

Verhouding tot nationaal recht

5.1

Wetboek van Strafrecht

Het Wetboek van Strafrecht kent vier specifieke strafbaarstellingen ─ de artikelen 148 tot en met 151 ─ op grond waarvan de daarin omschreven gedragingen met betrekking tot het lichaam van de overledene strafbaar zijn. Artikel 148 Sr stelt het opzettelijk verhinderen of belemmeren van de geoorloofde toegang tot of het geoorloofd vervoer van een lijk naar een begraafplaats of crematorium strafbaar. In artikel 149 Sr wordt het opzettelijk schenden van een graf of het opzettelijk en wederrechtelijk vernielen of beschadigen van een op een begraafplaats opgericht gedenkteken strafbaar gesteld (grafschennis). Artikel 150 Sr stelt het opzettelijk en wederrechtelijk opgraven en wegnemen van een lijk of het verplaatsen en vervoeren van een opgegraven of weggenomen lijk strafbaar. Ten slotte is het begraven, verbranden, vernietigen, verbergen, wegvoeren of wegmaken van een lijk met het oogmerk om het feit of de oorzaak van overlijden, dan wel het dood ter wereld komen te verhelen, in artikel 151 Sr strafbaar gesteld. Deze vier 55

Consultatieversie

strafbaarstellingen zijn misdrijven tegen de openbare orde. Daarnaast is het plegen van openlijk geweld tegen een lichaam van de overledene op grond van artikel 141 Sr strafbaar. De strafbaarstellingen die in navolging van de Wlb in de voorgestelde artikelen 87 tot en met 89 van dit wetsvoorstel zijn neergelegd, vormen een aanvulling op de in het Wetboek van Strafrecht opgenomen strafbaarstellingen.

5.2

Gemeentewet en Financiële-verhoudingswet

In dit wetsvoorstel worden taken en bevoegdheden toegekend aan het gemeentebestuur, zowel aan de burgemeester als het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Op de uitvoering van die taken en de uitoefening van die bevoegdheden is de Gemeentewet als lex generalis van toepassing. Dit wetsvoorstel bevat geen regels waarmee van de Gemeentewet wordt afgeweken. Dat betekent bijvoorbeeld dat voor de vaststelling van gemeentelijke verordeningen ter uitvoering van dit wetsvoorstel, de heffing van leges en de besluitvorming over de vestiging van een gemeentelijke begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium en de eventuele oprichting van een overheidsdeelneming of gemeenschappelijke regeling de regels van de Gemeentewet (en Wet gemeenschappelijke regelingen) gelden. Op grond van artikel 125 Gemeentewet kan het college of de burgemeester bestuursrechtelijk optreden tegen overtreding van bepaalde normen in dit wetsvoorstel door het opleggen van een last onder bestuursdwang. In paragraaf 9.3 wordt het toezicht nader toegelicht. De grafrechten van de gemeentelijke begrafplaatsen worden geheven op basis van artikel 219 van de Gemeentewet. Artikel 229b van de Gemeentewet regelt daarvoor dat die rechten niet hoger mogen zijn dan de kosten voor de dienstverlening. De kosten die worden verhaald moeten herleidbaar zijn tot de gemeentelijke begroting.

Artikel 10, onderdeel c van het besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten regelt op grond van artikel 22 Financiële-verhoudingswet dat gemeenten in de paragraaf lokale heffingen bij de begroting de volgende informatie opnemen: ‘een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd.’ 5.3

Algemene wet bestuursrecht

Zoals in paragraaf 3.3.11 is uitgewerkt staat tegen besluiten die geen spoedeisend karakter hebben de reguliere rechtsgang zoals staat beschreven in de Awb open. Zo kan bijvoorbeeld tegen een besluit tot vestiging van een begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium in bezwaar worden gegaan bij het bestuursorgaan en in beroep bij de bestuursrechter. Dit brengt eveneens met zich mee dat bij de voorbereiding van de besluiten en de rechtsgang die daartegen open staat voldaan moet worden aan de eisen die de Awb aan de besluitvorming stelt. 5.4

Burgerlijk wetboek

Het BW is leidend bij civielrechtelijke betrekkingen tussen burgers onderling. De huidige Wlb is een bijzondere wet (lex specialis) ten opzichte van het BW en dat blijft ook het geval voor het onderhavige wetsvoorstel. Dat betekent bijvoorbeeld dat voor de vestiging en uitgifte van grafrechten primair het BW van toepassing is, tenzij voor bepaalde aspecten in dit wetsvoorstel een hiervan afwijkende regeling wordt opgenomen, zoals ten aanzien van de termijnen van de grafrechten en de mogelijkheden om een graf te ruimen bij verwaarlozing. De bepalingen uit de Wlb zijn regels van dwingend recht, waarvan niet bij overeenkomst mag worden afgeweken. Dit wetsvoorstel bevat ook regels voor overeenkomsten die worden gesloten in het kader van de bestemming van het lichaam van de overledenen en de voorbereiding daarvan. Verder vult dit wetsvoorstel de regeling voor overeenkomsten op basis van het consumentenrecht uit het BW op een tweetal onderdelen aan: door een informatie- en toestemmingsplicht bij postmortale invasieve handelingen (voorgesteld artikel 36 en nader toegelicht in paragraaf 3.3.5) en het stellen van een minimumtermijn voor het vestigen van grafrechten (voorgesteld artikel 44, derde lid), dat onder de Wlb al bestaat (artikel 28, eerste lid, Wlb). In paragraaf 10.2 wordt dit nader toegelicht.

Verder regelt het BW, in samenhang met de de Wlb, wat er moet gebeuren na het overlijden, in het bijzonder de aangifte van overlijden bij de burgelijke stand (de artikelen 1:19f tot en met1:19i 56

Consultatieversie

BW) en de openingstijden van de burgerlijke stand (artikel 1:16c BW). Onderdeel van de aangifte van overlijden is de verklaring van natuurlijk overlijden, welke is geregeld in de Wlb en in het voorgestelde artikel 7 van dit wetsvoorstel. Verder bevat het BW regels over de afwikkeling van de nalatenschap en regels over uitvaartverzekeringen, welke raken aan de bekostiging van de uitvaart en van belang kunnen zijn voor het verhalen van de kosten door gemeenten, vastgelegd in de huidige Wlb en voorgesteld in artikel 31 van het wetsvoorstel 160. 5.5

Omgevingswet

De Omgevingswet stelt met het oog op duurzame ontwikkeling regels ten aanzien van het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Artikel 1.2 van de Omgevingswet definieert de fysieke leefomgeving, welke in ieder geval onder meer bestaat uit bouwwerken, infrastructuur, bodem, water, lucht en natuur. Omdat het lichaam van overledene wordt bestemd in de fysieke leefomgeving, is de Omgevingswet van toepassing op het bestemmen van lichamen. Zo stelt het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) onder de Omgevingswet specifieke regels ten aanzien van crematoria. De introductie van alkalische hydrolyse raakt ook de fysieke leefomgeving, het onderzoeksrapport 161 over de afvoer van het effluent gaat daar nader op in. Daarom wordt nadere regelgeving in het Bal ten aanzien alkalische hydrolyse en het effluent beoordeeld. Regels inzake alkalische hydrolyse en het effluent zullen aldaar worden toegelicht. Verder is de Wet Ruimtelijke ordening opgegaan in de Omgevingswet. Daarmee is er geen sprake meer van een gemeentelijk bestemmingsplan, maar van een gemeentelijk omgevingsplan, ook vastgesteld door de gemeenteraad. Het omgevingsplan bepaalt welke activiteiten in welk gebied toegestaan zijn.

Wanneer bepaalde activiteiten gevolgen hebben voor de leefomgeving, kan de gemeente in het omgevingsplan regels stellen aan die activiteiten waar die regels voorheen waren vastgelegd in gemeentelijke verordeningen. De overgang van bestemmingsplan naar omgevingsplan betekent verder dat begraafplaatsen en crematoria niet meer als zodanig in het omgevingsplan aangeduid hoeven te worden. Dit raakt aan de mogelijkheden tot de vestiging van begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria in een bepaald gebied. Verder raakt dit aan de verordenende bevoegdheid van de gemeente op grond van artikel 90 Wlb en voorgesteld artikel 96. Vrijwel elke gemeente heeft een beheersverordening begraafplaatsen. De gemeentelijke beheersverordening begraafplaatsen omvat een aantal bepalingen die betrekking hebben op (een wijziging van) de fysieke leefomgeving. Die bepalingen moeten in het omgevingsplan worden opgenomen. Er zijn ook verordeningsbepalingen die naar het omgevingsplan mogen en waar gemeenten zelf een keuze voor verordening of omgevingsplan kunnen maken. Ook zijn er bepalingen in de model Beheersverordening begraafplaatsen die niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. De VNG heeft een ‘Handreiking Beheersverordening begraafplaatsen en omgevingsplan’ opgesteld voor inhoudelijke aanpassing van de beheersverordening begraafplaatsen in verband met de Omgevingswet. 5.6

Wetten op het terrein van de volksgezondheid

Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) Voor de volledigheid merkt de regering het volgende op. Zoals in paragraaf 3.2.6 van deze toelichting is aangegeven zijn op het beroep van arts de regels over registratie en beroepstitelbescherming van toepassing, zoals opgenomen in de Wet BIG. Degene die als arts in het BIG-register ingeschreven staat, is ingevolge de Wet BIG tevens onderworpen aan tuchtrechtspraak ter zake van (onder meer) ‘enig ander handelen of nalaten in strijd met hetgeen een behoorlijk beroepsbeoefenaar betaamt’ als bedoeld in artikel 47, eerste lid, onder b, Wet BIG. Een tuchtmaatregel beoogt primair correctie van gemaakte fouten in de professionele beroepsuitoefening om herhaling van gemaakte fouten te voorkomen en daarmee het niveau van de beroepsbeoefening op peil te houden. De (kwaliteit van de) schouw kan daarom net als nu het geval is, ook op grond van voornoemd artikel 47 Wet BIG aan de orde worden gesteld. In dat geval zal daarbij ook rekening moeten worden gehouden met de kwaliteitseisen die ingevolge de onderhavige wet aan de schouw worden gesteld. De Wet BIG geldt overigens ook voor bijvoorbeeld de ingeschakelde radioloog (artikel 14) en de (forensisch) patholoog (artikelen 18 t/m 21).

Wetsvoorstel zeggenschap lichaamsmateriaal (Wzl) De Wzl regelt algemene vereisten waaronder handelingen met lichaamsmateriaal mogen worden verricht. Daarbij gaat het om alle soorten lichaamsmateriaal, zowel afgenomen bij leven als na overlijden, waaronder lichaamsmateriaal dat resteert na ontleding van een lichaam. Met de Wzl 160 161

artikel 3:288 BW, onder b; artikel 4:7 BW; artikel 6:108 BW; artikel 7:967 BW. Bijlage 1122385 bij Kamerstukken II 2023/24, 30696, nr. 58.

57

Consultatieversie

wordt de zorgvuldige omgang met lichaamsmateriaal geborgd en de individuele zeggenschap van donoren over het gebruik van lichaamsmateriaal verstevigd en in balans gebracht met andere doelen van grote maatschappelijke waarde, zoals het gebruik van dat materiaal voor medischwetenschappelijk onderzoek. Ingevolge de Wzl zal geïnformeerde toestemming moeten worden gevraagd aan de donor voor gebruik van lichaamsmateriaal voor een ander doel dan de geneeskundige behandeling, tenzij sprake is van een in de Wzl opgenomen uitzonderingsgrond (waaronder medisch- of biologisch-wetenschappelijk onderzoek). Naast deze regels over de zeggenschap voorziet de Wzl in regels over verschillende aspecten van het beheer (bewaren van lichaamsmateriaal), waaronder regels over de informatievoorziening aan donoren, regels over het door de beheerder verstrekken van lichaamsmateriaal voor het gebruik daarvan of de overdracht van het materiaal aan een andere beheerder (inclusief import van lichaamsmateriaal), de verplichting om een reglement beschikbaar te hebben waarin het beleid van de beheerder is vastgelegd, en regels over de vernietiging van lichaamsmateriaal. Tot slot stelt de Wzl regels over de medisch-ethische toetsing.

De Wzl is van toepassing op handelingen: - met lichaamsmateriaal dat is of wordt afgenomen op het gebied van of in verband met de geneeskunst of de medische en biologische wetenschap, en - waarmee een ander doel wordt beoogd dan, kort gezegd, genezing van de donor als bedoeld in artikel 7:446, tweede lid, onderdeel a, van het Burgerlijk Wetboek. Binnen deze reikwijdte zijn er verschillende wettelijke regimes waaronder lichaamsmateriaal beschikbaar komt. Deze wetten gaan in beginsel vóór het algemene kader dat de Wzl biedt. De bepalingen van de Wzl zijn op (onderdelen van) deze wetten alleen van toepassing voor zover deze wetten niet voorzien in regels over zeggenschap, beheer of medisch-ethische toetsing voor de handelingen met het lichaamsmateriaal. De wetten waarop de Wzl aanvullend werkt zijn opgesomd in artikel 2, tweede lid, onder a, Wzl. Daartoe behoort ook de Wlb en daarmee dit wetsvoorstel. Voor een toelichting op de aanvullende werking op de Wlb wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wzl 162 en paragraaf 2.9 van de bijlage bij de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer over de Wzl. 163 Ten slotte zijn er ook andere wetten op het terrein van de volksgezondheid die verband houden met de lichamen van overledenen, namelijk de Wet op de orgaandonaties en de Wet toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding.

Dit wetsvoorstel wijzigt niets aan het bij of krachtens die wetten geregelde. 5.7

Het Wetboek van Strafvordering

Een aantal artikelen uit dit wetsvoorstel bevat een regeling over de verhouding van deze wet tot het strafrechtelijk onderzoek. Die artikelen markeren de (mogelijke) overgang van de toepassing van bevoegdheden uit dit wetsvoorstel naar de toepassing van strafvorderlijke bevoegdheden. Zo wordt in artikel 13a, zesde lid, voorgeschreven dat de bevoegdheden van de politie in het kader van het overlijdensonderzoek niet van toepassing zijn als het de officier van justitie bekend is dat die bevoegdheden al hebben plaatsgevonden op grond van het Wetboek van Strafvordering. Hetzelfde geldt min of meer voor de bevoegdheden tot identificatie, bedoeld in het voorgestelde artikel 17, eerste tot en met derde lid, op grond van artikel 17, vierde lid (daar moet het de burgemeester bekend zijn dat de in die bepaling genoemde handelingen al hebben plaatsgevonden op bevel van de (hulp) officier van justitie of de rechter-commissaris). Artikel 22, eerste lid, bepaalt dat in geval van aanwijzingen voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden het lichaam van een overledene slechts met toestemming van de officier van justitie mag worden vervoerd. De officier van justitie kan een opsporingsonderzoek starten, als het redelijke vermoeden bestaat dat het overlijden het gevolg is van een strafbaar feit. Hem komen dan de bevoegdheden toe, die in het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv) zijn neergelegd.

Met betrekking tot onderzoek aan overleden personen geldt op dit moment dat, volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad, het lichaam van een overleden slachtoffer of verdachte van een strafbaar feit in beslag kan worden genomen op grond van artikel 94, eerste lid, Sv, waarna de officier van justitie op grond van artikel 150 Sv een deskundige kan benoemen die verder onderzoek kan verrichten aan het lichaam (Zie onder meer HR 7 maart 1944, NJ 1944/455 en HR 20 november 1990, NJ 1991/302). Zo vloeit de bevoegdheid van de officier van justitie tot bijvoorbeeld het laten verrichten van een DNA-

Kamerstukken II 2022/23, 35844, nr. 3. Kamerstukken II 2022/23, 35844, nr. 9. Nazending bijlage bij de nota naar aanleiding van het verslag van de Wet zeggenschap lichaamsmateriaal (Wzl): overzicht aanvullende werking van de Wzl.

162 163

58

Consultatieversie

onderzoek aan een overleden verdachte in de optiek van de Hoge Raad voort uit de algemene strafvorderlijke bevoegdheid van de officier van justitie om deskundigen te benoemen. Eén en ander wordt meer geconcretiseerd in het wetsvoorstel voor een nieuw Wetboek van Strafvordering. Het wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering is in het voorjaar van 2023 ingediend bij de Tweede Kamer. In de memorie van toelichting is in dit verband overwogen dat in het huidige wetboek onvoldoende is verdisconteerd dat een beperking van het recht op onaantastbaarheid van iemands lichaam dat bij de uitvoering van een of meer onderzoeken aan een inbeslaggenomen overledene in het geding is, in het licht van de artikelen 11 Grondwet en 8 EVRM binnen redelijke grenzen met de nodige nauwkeurigheid dient te worden omschreven. Om deze reden worden de onderzoeken waarvan het van belang is dat zij ten behoeve van de waarheidsvinding bij overleden verdachten en slachtoffers kunnen worden verricht, benoemd in Boek 2, Hoofdstuk 6, van het nieuwe Wetboek van Strafvordering en worden tevens de voorwaarden opgenomen waaronder die onderzoeken bij hen kunnen worden gedaan (Kamerstukken II 2022/23, 36327, nr. 3, p. 462). Het voorgaande komt concreet tot uitdrukking in artikel 2.6.24 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.

In deze bepaling is neergelegd dat de officier van justitie kan bevelen dat aan een inbeslaggenomen overleden verdachte, aan een inbeslaggenomen overleden persoon ten aanzien van wie wordt vermoed dat hij slachtoffer is van het misdrijf dat tot de inbeslagneming heeft geleid, of aan een inbeslaggenomen lichaamsdeel van een overleden verdachte of slachtoffer, een sectie of een ander onderzoek wordt verricht. Ook kan de officier van justitie bevelen dat een van de onderzoeken, bedoeld in de Titels 6.2 tot en met 6.5 van Boek 2, wordt verricht. Het gaat dan onder meer om onderzoek aan de kleding, aan het lichaam en in het lichaam, om het nemen van vingerafdrukken en gezichtsopnamen ter identiteitsvaststelling, om onderzoek naar gebruik van geweldbevorderende middelen, DNA-onderzoek en onderzoek naar een ernstige besmettelijke ziekte. 6.

Gevolgen van het wetsvoorstel voor de samenleving en het milieu

Dit wetsvoorstel heeft als doel om, in navolging van de Wlb, de overledene te identificeren en diens doodsoorzaak vast te stellen – ook met het oog op mogelijk strafonderzoek – om het lichaam vervolgens een toelaatbare bestemming te geven. De Wlb en dit wetsvoorstel dragen daarmee ook bij aan een aantal maatschappelijke belangen, namelijk de volksgezondheid 164, opsporing 165 en lichamelijke integriteit. 166 Er is behoefte om de maatregelen ten behoeve van het vaststellen van de identiteit en de aard van het overlijden te verbeteren door meer bevoegdheden te introduceren. Verder is er behoefte aan modernisering van de regels die zijn vastgelegd in de Wlb, zodat de Wlb weer goed aansluit bij de behoeften en mogelijkheden van deze tijd en ook duidelijk is. Dit wetsvoorstel bevat de benodigde wetswijzigingen om in deze behoeften te voorzien en zal daarmee naar verwachting positief bijdragen aan de de volksgezondheid, opsporing, lichamelijke integriteit en het welzijn. De rechtstreekse gevolgen van dit wetsvoorstel worden in dit hoofdstuk en de volgende hoofdstukken beschreven. Dit hoofdstuk gaat in op de gevolgen voor zoverre dit wetsvoorstel geen voorschriften bevat. Dit raakt degenen die komen te overlijden, nabestaanden en het milieu. Dit hoofdstuk beschrijft ook de grenseffecten en de effecten voor de gendergelijkheid.

Het volgende hoofdstuk gaat over de gevolgen voor de uitvoering (7). Dit raakt de nabestaanden die de zorg voor de bestemming op zich nemen, waaronder uitvaartverzorgers. Verder raakt dit wetsvoorstel de houders van begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria en de gemeentelijke uitvoering. Hoofdstuk 8 betreft het toezicht en de handhaving en hoofdstuk 9 betreft de rechtsbescherming. Hoofdstuk 10 gaat specifiek in op de financiele gevolgen van dit wetsvoorstel. 6.1

Zij die komen te overlijden

Net als bij de Wlb dient de bestemming van het lichaam plaats te vinden volgens de wens of vermoedelijke wens van overledene. Om dit belang steviger tot uitdrukking te brengen, is dit nu opgenomen in een zelfstandig artikel aan het begin van het wetsvoorstel (artikel 18 Wlb; voorgesteld artikel 4, eerste lid; paragraaf 2.3). Dit wetsvoorstel biedt meer ruimte om te voorzien in een bestemming volgens de wens of de vermoedelijke wens van iemand die komt te overlijden: • Alkalische hydrolyse wordt als nieuwe bestemming voorgesteld (paragraaf 3.1.1) Zie bijvoorbeeld de artikelen 12a en 22a Wlb cq de voorgestelde artikelen 25 en 32. Zie paragraaf 3.2 over het vaststellen van de identiteit en de doodsoorzaak. 166 Zie paragraaf 4.1.1 over lichamelijke integriteit. 164 165

59

Consultatieversie

• • • • •

Het wordt mogelijk om aan te geven met wie men na (ongeveer) gelijktijdig overlijden gezamenlijk bestemd wil worden (paragraaf 3.1.2). Het vervallen van de 36 uurstermijn maakt het eenvoudiger dat mensen conform hun eventuele wens binnen 24 uur begraven te worden, al dan niet in overeenstemmig met voorschriften van hun geloofsovertuiging (paragraaf 3.1.3). Het wordt nu toegestaan om een asbus bij te zetten in de kist van iemand die begraven wil worden (zie paragraaf 3.1.4). Ten slotte kan men bij leven toestemming geven voor invasieve postmortale zorg na het overlijden (paragraaf 3.3.5). De verruiming van de rechten van Kerkgenootschappen naar andere rechtspersonen op een godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag kan betekenen dat er meer ruimte ontstaat om volgens de eigen religieuze voorschriften begraven te worden. Naar verwachting zal dit vooral moslims raken (paragraaf 3.1.5).

Mensen hebben hierin dus de vrijheid om eigen wensen te hebben en kenbaar te maken. Deze nieuwe mogelijkheden zijn niet verplicht en brengen dus geen extra administratieve lasten of regeldruk voor burgers met zich mee. Dit wetsvoorstel raakt ook de privacy van overledene. Dit is beschreven in paragraaf 4.1.3. 6.2

Nabestaanden

Het wetsvoorstel heeft vooral gevolgen voor de nabestaanden die betrokken zijn bij het geven van een berstemming aan het lichaam van overledene en daarbij keuzes moeten maken (paragraaf 7.1). Het wetsvoorstel kan ook gevolgen hebben voor nabestaanden die geen actieve rol hebben bij het bestemmen van het lichaam van overleden: • Het is van belang dat de nabestaanden van de juiste overledene afscheid nemen. De kans op identiteitsverwisseling moet verder worden verkleind doordat dit wetsvoorstel voorschrijft dat de schouwende arts een identificerend middel aanbrengt bij de overledene (zie ook paragraaf 3.3.1). • Het is van belang dat de nabestaanden op een begraafplaats in alle rust de overledene kunnen herdenken. Het is onwenselijk dat de nabestaanden daarbij gestoord worden door confrontatie met restanten van het lichaam van een overledene. Die kans moet worden verkleind doordat de houder van de begraafplaats grootschalige ruimingen bij de gemeente moet melden. De gemeente kan voorwaarden verbinden aan de ruiming en er toezicht op houden. Verder zal de begraafplaatshouder de plaats van een verzamelgraf nauwkeurig moeten registreren en zal in het onderligggende besluit een deklaag voor verzameklgraven worden voorgeschreven, zodat de kans kleiner wordt dat men bij onderhoudswerkzaamheden onverwachts op restanten van een lichaam stuit (zie ook paragraaf 3.3.8).

• In Nederland worden onbekende overledenen begraven. Onder de Wlb geldt voor de onbekende overledenen de reguliere minimale grafrust van 10 jaar. Met dit wetsvoorstel wordt de grafrust voor onbekende overledenen verlengd naar 50 jaar, zodat de kans toeneemt dat de onbekende overledene kan worden geïdentificeerd en nabestaanden alnsog afscheid kunnen nemen (zie ook paragraaf 3.3.4). • Nabestaanden kunnen naar verwachting beter worden beschermd tegen een eventuele besmetting door overledene, nu een regeling is getroffen voor het signaleren van medische risico’s (zie ook paragraaf 3.3.2). 6.3

Effecten op gendergelijkheid

Het wetsvoorstel raakt burgers, maar er zijn geen effecten voorzien voor de gendergelijkheid. Gendergelijkheid gaat over de situatie waarin alle burgers gelijke rechten, plichten, en kansen hebben en krijgen, zonder te letten op hun gender. Gendergelijkheid gaat over juridische gelijkheid en over gelijke toegang tot materiële en niet-materiële hulpbronnen. Eén van de uitgangspunten van dit wetsvoorstel, net zoals van de Wlb, is dat het niet meer regelt dan vanuit een oogpunt van de bescherming van de volksgezondheid en van de lichamelijke integriteit van de overledenen en gelet op het belang van het opsporen van strafbare feiten, noodzakelijk is (zie ook paragraaf 2.3). Het wetsvoorstel maakt, net als de Wlb, geen materieel onderscheid tussen man en vrouw. De modernisering van de Wlb is bovendien benut om de bepalingen die zien op personen gender-neutraal te formuleren. Er zijn geen aanwijzingen dat de wetswijzigingen met effecten voor burgers, zoals beschreven in paragraaf 7.1, effecten kunnen hebben op gendergelijkheid. Het verschil in levensverwachting tussen mannen en vrouwen wordt niet geraakt door dit wetsvoorstel. Verschillen tussen mannen en vrouwen kunnen wellicht effect 60

Consultatieversie

hebben op de invulling van het afscheid van overledene door de nabestaanden, daarover zijn geen aanwijzingen, maar dat is niet wat dit wetsvoorsel regelt. 6.4

Grenseffecten

Het wetsvoorstel levert naar verwachting geen grenseffecten op. Van een grenseffect is sprake als de wetswijziging invloed heeft op de dagelijkse activiteiten, die anders zijn dan voor burgers, bedrijven en/of overheden buiten de grensregio door afwijkend beleid in het buurland of het grensoverschrijdende karakter van de grensregio. Grenseefecten kunnen optreden als: (1) het voorgenomen beleid effect heeft op het vrije verkeer van personen, goederen en/of kapitaal en (2) het voorgenomen beleid zorgt voor een (nieuw of ander) verschil op dat beleidsterrein met (een van) de buurlanden. Dit wetsvoorstel heeft geen nieuwe effecten op het vrije verkeer van personen, goederen en/of kapitaal. Dit voorstel kent inzake het vervoer van lichamen dezelfde bepalingen als de Wlb, waaronder een delegatiegrondslag voor het vervoer van lichamen van overledenen over de Nederlandse grens. Ook ten aanzien van de bepalingen in het besluit over het vervoer van lichamen van overledenen wordt geen wijziging voorzien. Het besluit op de lijkbezorging stelt regels ten aanzien van de benodigde documentatie en vereisten inzake de kist bij het vervoer van overledene.

Hiermee sluit de regelgeving aan op de de Overeenkomst inzake het vervoer van lijken van Straatsburg 167 dat Nederland heeft geratificeerd en is gericht op het vereenvoudigen van de formaliteiten met betrekking tot het internationaal vervoer van lichamen van overledenen. Het wetsvoorstel leidt wel tot een (nieuw of ander) verschil met de buurlanden. Het wetsvoorstel introduceert de mogelijkheid tot alkalische hydrolyse en de mogelijkheid tot een gezamenlijke bestemming, deze mogelijkheden zijn er vooralsnog niet in België of Duitsland. Het is voorstelbaar dat deze mogelijkheden leiden tot extra verkeer over de grens, aangezien de extra mogelijkheden die de Wlb op dit moment al biedt ten opzichte van het buitenland ook tot extra verkeer over de grens leiden. Sommige Duitsers kiezen bijvoorbeeld voor crematie in Nederland, omdat het in Nederland mogelijk is om de asbus mee te nemen. En sommige Belgen willen bijvoorbeeld in Nederland begraven worden, omdat hier eeuwigdurende grafrust mogelijk is. Er zijn geen cijfers beschikbaar over de omvang van dit verkeer. Verder hebben de contacten met de uitvaartsector niet geleid tot signalen dat van dit verkeer de effecten in de grensregio anders zijn dan in rest van Nederland of dat dit de grensregio’s schaadt. Ook zijn er bij de grensinfopunten geen vragen of problemen bekend als het gaat om grenseffecten als gevolg van de Wlb.

Daarom wordt er van uit gegaan dat dit wetsvoorstel, ondanks de verschillen in regelgeving met het buitenland, geen grenseffecten zal hebben. 6.5

Milieu

Dit wetsvoorstel heeft naar verwachting positieve milieu-effecten wegens de introductie van alkalische hydrolyse als nieuwe bestemming. Verder kent het wetsvoorstel een delegatiegrondslag voor regelgeving omtrent de kist en de vereiste grondwaterstand. Milieuwinst wordt verwacht door voor te schrijven dat de kist binnen 10 jaar moet afbreken. Alkalische hydrolyse Dit wetsvoorstel is, in navolging van de Wlb, gericht op het bestemmen van het lichaam van een overledene. Dat betekent dat het lichaam wordt afgebroken. Dit afbraakproces leidt ertoe dat er stoffen in de leefomgeving (milieu) terechtkomen. Welke stoffen in de leefomgeving terechtkomen, is afhankelijk van de gekozen bestemming van het lichaam van de overledene. Dit geldt ook voor alkalische hydrolyse als nieuwe bestemming voor het lichaam van de overledene. Meermaals is het Trb. 1975, 95. Deze Overeenkomst is van toepassing in de lidstaten van de Raad van Europa die haar hebben geraticificeerd (voor ondertekening en ratificatie zie ook Trb. 1975, 156 en Trb. 1986, 188). Nederland en België hebben de Overeenkomst geratificeerd. Duitsland heeft de Overeenkomst wel getekend, maar niet geratificeerd. Duitsland heeft wel de voorganger van de Overeenkomst van Straatsburg geratificeerd, namelijk de Conventie van Berlijn van 1937 die een vergelijkbare strekking heeft als de Overeenkomst van Straatsburg.

De overeenkomst voorziet in een „laissez-passer” document dat ieder lichaam van overledene dient te vergezellen en dat door de bevoegde autoriteit van de Staat van vertrek wordt afgegeven. Het „laissez-passer” document wordt pas afgegeven als aan de ter plaatse geldende voorschriften en de voorschriften uit de Overeenkomst inzake de doodskist wordt voldaan. De bepalingen van de Overeenkomst vormen de maximale voorwaarden welke mogen worden gesteld voor de verzending van lijken, alsmede voor de doorvoer of de toelating daarvan op het grondgebied van een der Overeenkomstsluitende Partijen.

167

61

Consultatieversie

belang naar voren gekomen van de milieueffecten van alkalische hydrolyse en de onderzoeken ernaar. 168 Uit de onderzoeken blijkt dat alkalische hydrolyse een gunstiger duurzaamheidsprofiel heeft dan begraven en cremeren. Verder heeft de Gezondheidsraad bij zijn advies over de toelaatbaarheid van nieuwe bestemmingen alkalische hydrolyse beoordeeld op duurzaamheid, specifiek ten aanzien van het beslag op eindige grondstoffen, schadelijke emissies en het beslag op beschikbare ruimte. De Gezondheidsraad concludeert in zijn adviesrapport ‘Toelaatbaarheid van nieuwe vormen van lijkbezorging’ dat voldoende is aangetoond dat alkalische hydrolyse voldoet aan de in het rapport gestelde eisen op het gebied van duurzaamheid en dat alkalische hydrolyse dus duurzamer is dan begraven en cremeren. Onderzoek naar de afvoer van het effluent laat zien dat de milieueffecten van verschillende afvoerroutes toelaatbaar zijn. 169 Hoewel eerder is vastgesteld dat alkalische hydrolyse duurzamer is dan begraven en cremeren, is nog niet duidelijk wat de omvang van de milieuwinst is door de introductie van alkalische hydrolyse. Om dat te kunnen bepalen, is inzicht nodig in de verwachte toepassing van alkalische hydrolyse en met welke bestemming. Daarover zijn geen betrouwbare uitspraken over te doen, te meer innovatie hierop van invloed is.

Innovaties zijn namelijk niet alleen van toepassing op nieuwe bestemmingen, zoals alkalische hydrolyse, maar ook op bestaande bestemmingen, zoals begraven en cremeren. Innovaties zoals bijvoorbeeld natuurbegraven en elektrisch cremeren kunnen leiden tot significante milieuwinst en zijn volgens een recent onderzoek 170 duurzamer dan alkalische hydrolyse. Naar verwachting zullen deze innovaties steeds meer benut worden, maar het is nog niet te zeggen hoe die benutting zich precies zal ontwikkelen. Een toegenomen benutting van deze innovaties kan leiden tot milieuwinst, maar zorgt er dus ook voor dat de milieuwinst door alkalische hydrolyse mogelijk minder groot is dan eerder werd verondersteld. Tegelijkertijd laat het TAUWrapport zien dat er ook innovaties voorstelbaar zijn bij alkalische hydrolyse, maar de milieuwinst daarvan is op dit moment nog niet te bepalen. Afbreekbaarheid kist Verder wordt milieuwinst beoogd met een betere biologische afbreekbaarheid van de kist. Voorgesteld artikel 52 biedt de grondslag voor nadere regels voor begraven, waaronder de biologische afbreekbaarheid van de kist. De motie Belhaj en Özütok171 verzoekt om in het Besluit op de lijkbezorging te verduidelijken dat een kist of ander omhulsel binnen tien jaar biologisch moet kunnen afbreken.

De motie is daarbij van mening dat verduidelijking ervoor kan zorgen dat het milieu niet met moeilijk afbreekbare stoffen belast wordt. In de Kamerbrief van 10 april 2020 172 is aangekondigd deze motie wordt opgevolgd. De kist moet in 10 jaar biologisch kunnen afbreken en moet doorlaatbaar zijn. Dit moet vertering van het lichaam bevorderen en is minder belastend voor het milieu. Dit zal worden geregeld bij de modernisering van het Besluit op de lijkbezorging. 7.

Uitvoeringsconsequenties

Dit hoofdstuk beschrijft de huidige inschatting van de uitvoeringsconsequenties van het wetsvoorstel voor de verschillende partijen die door dit wetsvoorstel geraakt worden, waaronder de regeldruk. Deze schatting kan wijzigen ten gevolge van de consultatie en (nadere) uitvoeringstoetsen die worden gedaan. 7.1

Zij die zorgdragen voor bestemming van overledene

Het realiseren van de bestemming van het lichaam van overledene volgens de wensen van overledene is aan de nabestaanden. Zoals hiervoor beschreven, blijft de wens of vermoedelijke wens van overledene leidend, voor zoverre dat redelijkerwijs gevergd mag worden. Met dit wetsvoorstel worden die mogelijkheden vergroot, zoals in paragraaf 6.1 beschreven. Het overlijden van een dierbare is ingrijpend voor de nabestaanden en behoort tot een van de meest emotionele gebeurtenissen van het leven. Nabestaanden worden naast deze emoties in eerste instantie geconfronteerd met het regelen van het afscheid en de bestemming van