5. Bijlage 3 Afwegingskader Grondwaterneutrale Kelders Amsterdam dd 20 januari 2021 incl bijlage 3 begrippenlijst

Watergraafsmeer heeft een waterpeil van NAP -5,5 m maar de buurten aan de rand van de polder staan onder invloed van het hoger gelegen peil in de ringvaart/Amstel/Weespertrekvaart van NAP -0,40 m. Daardoor en door de kwelsituatie heeft men moeite het grondwater voldoende laag te houden en is er een grote grondwaterstroming. Met polderriolen en drainages wordt het grondwater laag gehouden; ondanks dat is de ontwatering op veel plekken toch slechts matig (5090 cm). Onderkeldering kan grote cumulatieve grondwatereffecten hebben waardoor de overlast toeneemt. Voor zover kelderbouw is toegestaan vanuit opbarstrisico’s en deklaag, is een maatregel nodig voor het doorlaatvermogen. In enkele wijken is er sprake van onderlastproblematiek met droogvallende houten funderingspalen. De benodigde maatregel voor het doorlaatvermogen is alleen relevant voor de buurten waar kelderbouw is toegestaan. Voor de buurten De Omval en Van der Kunbuurt is een vaste kD de benodigde maatregel (maatregel 3). Voor de buurten De Eenhoorn en Julianapark meer aan de rand van de polder is de grondwaterstroming groter en is een standstill-kD (maatregel 2) van toepassing. In Science Park Noord en –Zuid zijn vooral grootschalige ontwikkelingen met kelders groter dan 300 m2 (buiten het afwegingskader) en zijn geen maatregelen nodig voor het doorlaatvermogen. De grondwatersituatie in Zuidoost is als volgt.

Zuidoost valt deels in de diepe polders Nieuwe Bullewijk en Bijlmermeer (wijken Bijlmer Oost, Bijlmer Centrum, Amstel III/Bullewijk). Hier is veel overlast, een grote afstand tussen de watergangen en veel drainage. Kelderbouw, voor zover toegestaan, kan de overlast doen toenemen en de benodigde maatregel is overwegend een standstill-kD (maatregel 2). Zuidoost valt deels in de middeldiepe polders Zuid Bijlmer, Gemeenschapspolder en Venserpolder (wijken Holendrecht/Reigersbos, Gein, Nellestein). De mate van overlast is relatief gering. In de buurten waar kelderbouw is toegestaan (Venserpolder West en –Oost) zijn echter gesloten bouwblokken waar een vrij groot grondwatereffect wordt verwacht bij kelderbouw en geldt een standstill-kD (maatregel 2). 2.6.7 IJburg, Haven-Stad en Overamstel Dit zijn gebiedsontwikkelingen, waarin de eisen aan kelderbouw veelal vooraf worden vastgesteld met behulp van grondwatermodellen.

24

Gemeente Amsterdam

IJburg bestaat uit een reeks eilanden die zijn of worden aangeplempt in het IJmeer. IJburg is een gebiedsontwikkeling en in de grondwatermodellen is uitgegaan van een maximale bouwdiepte van NAP -1 m. Bij deze dieptebeperking resteert onder de kelder circa 2 à 3 m ophooglaag. Dit levert geen negatieve effecten op. De maximale bouwdiepte van NAP -1 m (maatregel 4) is of wordt voor elk eiland als regel opgenomen in de bestemmingsplannen en/of uitwerkingsplan per eiland en is hier van toepassing. Haven-Stad bevat de Houthavens, de ontwikkellocatie Haven-Stad en het gebied ten westen daarvan. Het ligt in de Noordzeekanaalboezem met waterpeil van NAP -0,4 m. De bestemming is deels wonen, deels (haven)bedrijvigheid. In de gebiedsontwikkeling Houthavens zijn geen eisen gesteld aan kelderbouw maar zijn de kelders als dicht gemodelleerd. Bij de geplande maaiveldhoogte is er voldoende ontwatering. Er zijn geen maatregelen voor het doorlaatvermogen nodig voor kelders (maatregel 1). In Haven-Stad en het Westelijk Havengebied verschillen de benodigde maatregelen per buurt. In de meeste buurten worden ontwikkelingen verwacht met voornamelijk grote bouwblokken. Daar is geen maatregel voor het doorlaatvermogen van kleine kelders nodig (maatregel 1).

In sommige buurten zoals Bedrijventerrein Sloterdijk I en Sloterdijk II is een vaste kD van 10 m2/dag noodzakelijk (maatregel 3) of een standstill-kD (dorp Oud Sloterdijk, maatregel 2). Als aanvullende voorwaarde gelden in enkele buurten opbarstbeheersmaatregelen (maatregel 4). Overamstel wordt ontwikkeld van industrie-/kantorengebied naar gemengde woon-/werkfuncties. Het gebied ligt grotendeels in de Venserpolder (waterpeil NAP -2,5 m) maar de randen staan onder invloed van het hogere peil van de Amstellandse Boezem (NAP -0,40 m). Het risico bestaat op grondwateroverlast en het is onzeker of de ontwateringsnorm van 90 cm nu en in de toekomst kan worden gehaald. Grondwaterstijgingen zijn ongewenst. De benodigde maatregel is daarom in de meeste buurten dat kelders grondwaterneutraal worden gebouwd met een vast doorlaatvermogen kD van 10 m2/dag (maatregel 3). De buurt Weespertrekvaart is zodanig opgehoogd zonder eisen aan kelders, dat aanvullende kelders geen maatregel nodig hebben voor het doorlaatvermogen (maatregel 1). Wel geldt daar als aanvullende voorwaarde opbarstbeheersmaatregelen (maatregel 4). 2.6.8 Noord Noord is zeer divers en valt binnen verschillende watersystemen. De polders/wijken Tuindorp Oostzaan en Buikslotermeerpolder liggen in diepe polders.

De opbarstrisico’s zijn zodanig groot dat kelderbouw niet is toegestaan in de buurten Tuindorp Oostzaan West en –Oost, het merendeel van de wijk Buikslotermeer en de buurt Noorderstrook West. In de meeste andere buurten gelden opbarstmaatregelen (maatregel 4). In deze diepe polders is er een relatief grote kwel en problemen met hoog grondwater en overlast. Er is veel drainage en de ontwatering is deels minder dan 50 cm. Onderlast speelt alleen in een deel van de Polder Tuindorp Oostzaan, waar oude bebouwing met houten funderingen is. De hoge grondwaterstand betekent dat kelderbouw de overlast kan doen toenemen. In vrijwel alle buurten zijn maatregelen nodig voor het doorlaatvermogen. Waar kelderbouw is toegestaan, hebben de meeste buurten een vaste kD van 5 of 10 m2/dag nodig (maatregel 3, buurten Elzenhagen Noord en –Zuid en Blauwe Zand,). De buurten Nintemanterrein en Rode Kruisbuurt hebben geen maatregelen nodig vanwege hun hoge maaiveld, waardoor overlast niet wordt verwacht.

25

Gemeente Amsterdam

In een deel van Noord heerst het waterpeil van de Waterlandse Boezem van NAP -1,56 m en zijn een aantal polders met een peil dat sterk lijkt op het Waterlands peil: tussen NAP -1,2 m en NAP 2,0 m. Dit is ten noorden van de waterkering Oostzanerdijk-Landsmeerderdijk-BuiksloterdijkAdelaarsweg-Nieuwendammerdijk-Schellingwouderdijk. Hierin bevinden zich de wijken Kadoelen, Banne Buiksloot, Waterlandspleinbuurt, Tuindorp Nieuwendam, Tuindorp Buiksloot, Nieuwendammerdijk/Buiksloterdijk, deel van Oostzanerwerf en het merendeel van Waterland. Vanwege het lage maaiveld zijn de opbarstrisico’s in Waterland hoog. In de wijk Waterland is kelderbouw daarom niet toegestaan. De uitzonderingen, waar kelderbouw wel is toegestaan in de wijk Waterland, zijn de buurten Schellingwoude West en -Oost en de dijkwoningen aan de Schellingwouderdijk en Durgerdammerdijk, omdat deze hoger liggen en het opbarstrisico beheersbaar is. Hier gelden wel overwegend opbarstbeheersmaatregelen (maatregel 4). In de andere genoemde wijken is kelderbouw toegestaan, maar gelden veelal opbarstbeheersmaatregelen. Wat betreft de grondwatersituatie in het gebied, speelt onderlast alleen in enkele buurten met oudere bebouwing (jaren 1920). De mate van overlast is echter hoog en geldt in de meeste buurten. Er is veel drainage. Kelderbouw zal de mate van overlast verder doen toenemen.

Voor zover kelderbouw is toegestaan, is voor de meeste buurten de benodigde maatregel een vaste kD (maatregel 3). In enkele (delen van) buurten zijn wijzigingen in de grondwatersituatie ongewenst, vooral bij dijkwoningen en in Terrasdorp waar woningen op staal zijn. Hier is de standstill-kD (maatregel 2) van toepassing. Ten slotte zijn er wijken die liggen in de Noordzeekanaalboezem (waterpeil NAP -0,40 m). Opbarstrisico’s zijn hier vrijwel niet van toepassing. De buurten langs het IJ zijn opgehoogd met slecht doorlatend baggerslib of met matig doorlatend ophoogmateriaal. Er is hoog grondwater met veel grondwateroverlast, zowel berekend als ervaren. Er is enige onderlast. Deels zijn er buurten die een ontwikkeling ondergaan van industrie/bedrijven richting woningen, deels jaren 1920-1930 buurten met woningen met houten funderingen. Kelderbouw zal de reeds aanwezige overlast doen toenemen en een maatregel is nodig voor het doorlaatvermogen. Grotendeels is een standstill-kD (maatregel 2) van toepassing en deels een vaste kD (maatregel 3). Er zijn ook buurten waar de bodem dermate slecht doorlatend is zodat kelders niet of nauwelijks een grondwatereffect zullen hebben; daar zijn geen maatregelen nodig (maatregel 1). 2.7 Conclusies Dit deel van het afwegingskader geeft invulling aan gebiedsgerichte maatregelen voor grondwaterneutrale kelderbouw.

Voor alle 481 Amsterdamse buurten is bepaald welke maatregelen en voorwaarden er gelden om kelders grondwaterneutraal aan te leggen. Uit de resultaten van dit onderzoek worden de volgende conclusies getrokken: - Binnen de Ring A10, de oudste delen van Amsterdam, zijn de meeste grondwateraandachtsgebieden aanwezig. Deze gebieden bevinden zich voornamelijk in de buurt van parken, waterkeringen en polderrioleringsgebieden. Hier geldt als maatregel veelal het terugbrengen van hetzelfde doorlaatvermogen (standstill). - In de gebieden waar grootschalige gebiedsontwikkeling plaatsvindt zoals IJburg en – Haven-Stad zijn geen maatregelen nodig voor kleine kelders voor het doorlaatvermogen. Voorafgaand aan deze ontwikkelingen worden grondwatermodellen gemaakt en eventuele mitigerende maatregelen bedacht die specifiek zijn voor dat gebied zijn en vooral grote kelders betreffen.

26

Gemeente Amsterdam

-

-

-

-

27

In een aantal buurten is de toekomstige ontwatering ook na kelderbouw meer dan 90 cm en zijn geen maatregelen voor het doorlaatvermogen nodig. In een aantal parken (o.a. Amsterdamse Bos, Rembrandtpark) zijn geen maatregelen nodig. Daar vinden nauwelijks of geen ontwikkelingen plaats de komende jaren. In het Centrum, de eind 19e-eeuwse schil, de Oostelijke Eilanden, de jaren 1920-1940 ring, Zuidas en Buitenveldert en Nieuw -West geldt voornamelijk een vast doorlaatvermogen dat men moet terugbrengen bij de bouw van een kelder. Gebieden waar veel funderingsherstel plaatsvindt zijn het Centrum, Eind 19e -eeuwse schil en de 1920-1940 ring. Deze vooroorlogse gebieden zijn gebouwd op houten palen en vooral hier zal kelderbouw plaatsvinden in combinatie met funderingsherstel. In deze gebieden is de grondwatersituatie zodanig dat kelderbouw mogelijk is onder de juiste voorwaarden/maatregelen. In de diepere polders en delen van de middeldiepe polders geldt een kelderverbod. Dit geldt in het grootste deel van Zuidoost, de Watergraafsmeer en landelijk Noord (Waterland) en in delen van Nieuw-West en Noord. De deklaag is zo gering en/of het opbarstrisico zo groot, dat het veilig bouwen van een kelder niet mogelijk is. In een aantal buurten in de diepere polders is het opbarstrisico beheersbaar.

Hier kunnen kelders gebouwd worden onder de aanvullende voorwaarde dat opbarstbeheersmaatregelen worden getroffen.

Gemeente Amsterdam

HOOFDSTUK 3 TECHNISCHE MAATREGELEN 3.1 Probleemstelling De belangrijkste vraag waar dit deel van het afwegingskader antwoord op geeft is de volgende: Welke technische maatregelen dienen tijdens de bouw van kelders genomen te worden, om te komen tot een grondwaterneutrale en klimaatbestendige kelder? De maatregelen dienen op het eigen perceel getroffen te worden, waarbij toekomstige ontwikkelingen niet belemmerd mogen worden door de aanleg van de kelder. Afwenteling naar toekomstige ontwikkelingen is niet toegestaan. Daarnaast dienen de maatregelen duurzaam en onderhoudsarm te zijn. Voor de initiatiefnemer geven de aangedragen mogelijkheden duidelijkheid op welke wijze de kelder kan voldoen aan de eis van grondwaterneutrale aanleg. De gemeente Amsterdam kan zo sneller toetsen of een kelder grondwaterneutraal wordt aangelegd. In Amsterdam komen overwegend drie situaties ten aanzien van de bodemopbouw voor. In het gebiedsspoor is nader ingegaan op de betreffende situatie per buurt. In tabel 3 zijn de voorkomende situaties nader toegelicht.

28

Gemeente Amsterdam

Tabel 3 Situaties bodemopbouw Situatie I: gebouwd op kleigronden. In de bestaande situatie is de woning direct gebouwd op slecht doorlatende grond (klei/venig materiaal of slib). Er is beperkte tot geen stroming van het grondwater rondom de woning, vanwege de slechte doorstroming van de Holocene bodem. In de nieuwe situatie, zonder maatregelen, verandert weinig aan de doorstroming. De water ondoorlatende kleilaag wordt vervangen door een betonnen bak, zodat geohydrologisch gezien weinig veranderingen optreden. Situatie II: woning gebouwd op een dun freatisch pakket (de waterdoorlatende grond/zandlaag), waarbij grondwaterstroming plaatsvindt onder de panden door. In de bestaande situatie kan het grondwater vrij stromen onder en langs het pand. Het pand sluit het freatische pakket niet af. In de nieuwe situatie wordt het freatische pakket over de gehele dikte afgesloten door de kelder. Het grondwater kan niet meer vrij stromen van de ene zijde naar de andere zijde van het pand. Bij een cumulatief effect ontstaat aan de ene zijde opstuwing, met mogelijk wateroverlast tot gevolg. Aan de andere zijde treedt een verlaging van de grondwaterstand op, doordat geen aanvoer meer plaatsvindt, met mogelijk grondwateronderlast tot gevolg. Situatie III: woning gebouwd op voldoende dikke hoge ophooglaag, zodat de toekomstige kelder niet tot het Holocene pakket reikt.

In deze situatie vindt in de huidige situatie vrijelijk doorstroming plaats onder de panden door. In de toekomstige situatie wordt de doorstroming beperkt, doordat het freatische pakket deels wordt afgesloten door de kelder. Echter is nog wel doorstroming mogelijk, zodat de effecten geringer zijn als in situatie II. Overigens komt situatie III zeer beperkt voor in Amsterdam, de damwanden en/of kelder reikt over het algemeen tot in de kleilaag (situatie II)

Gebruik damwanden In een groot aantal gevallen wordt gebruik gemaakt van damwanden om de kelder te realiseren. Damwanden hebben verschillende functies, zowel tijdens de bouw- als gebruiksfase:

29

Gemeente Amsterdam

Bouwfase Tijdens de bouw hebben damwanden een grond- en waterkerende functie. Met name de waterkerende functie is van belang, om de gevolgen van bemaling zoveel mogelijk te beperken (reductie waterbezwaar en verlagingen in de omgeving). De wanden vormen een barrièrewerking voor de toestroming van het grondwater naar de bouwkuip. De bemaling wordt immers binnen de damwanden uitgevoerd. De belangrijkste risico’s van bemalingen in Amsterdam zijn zettingen door verlagingen en kans op paalrot door droogval van de funderingen. Overigens stelt het waterschap eisen aan de bemaling van bouwputten. Deze hebben met name relatie tot het waterdicht zijn van de bouwkuip en het meten van de lokale grondwaterstanden waarmee de omgevingseffecten van de bemaling in beeld gebracht worden. Gebruiksfase De waterkerende functie blijft bij permanente damwanden aanwezig, ook na realisatie, tenzij maatregelen genomen worden. Afhankelijk van de bouwwijze, kan de damwand onderdeel worden van de constructie en daarmee een dragende functie krijgen. Na de bouw van de kelder, neemt de damwandconstructie, samen met de kelderwanden, de dragende functie van de houten fundering over. Indien de damwanden niet verwijderd worden en geen maatregelen getroffen worden, blijven ze een barrière vormen in de bodem. Op basis van de kennissessie is gebleken dat momenteel in meer dan ca.

driekwart van de onderkelderingen damwanden worden toegepast, die permanent achter blijven. De wanden worden meestal binnen het pand aangebracht en kunnen daardoor na realisatie niet verwijderd worden, omdat ze een onderdeel van de constructie vormen. In een enkele situatie kunnen de wanden wel buiten het pand geplaatst worden en kunnen ze na realisatie verwijderd worden. Verwijderen is echter complex en duur en wordt om deze redenen zelden toegepast. Zowel bij de bouw- als de gebruiksfase is het van belang om de kelder grondwaterneutraal aan te leggen. Maar de geschetste maatregelen in de navolgende hoofdstukken richten zich met name op de gebruiksfase. De maatregelen worden aangelegd tijdens de bouw, maar functioneren als de kelder is aangelegd. De risico’s tijdens de aanleg (doorbreken van de deklaag en opbarsten tijdens de bouw) zijn in de gebiedsanalyse aangegeven. Deze leiden in sommige gevallen (als de risico’s te hoog zijn) tot een verbod op de aanleg van kelders. In het geval van opbarstrisico zal een initiatiefnemer geen watervergunning krijgen voor de spanningsbemaling, waardoor het werk niet uitvoerbaar is. Dit dient op voorhand duidelijk te zijn voor bewoners, zodat ze niet starten met een kelderplan en kosten maken voordat duidelijk is dat er geen toestemming komt.

In de situaties dat kelders gebouwd kunnen worden zonder toepassing van damwanden, veranderen de schematisaties van pagina 29 in zoverre dat geen wanden getekend dienen te worden. Geohydrologisch gezien zijn nog steeds de drie situaties van toepassing: • Het pand staat in de huidige situatie al in de kleigrond gefundeerd. In de huidige situatie vindt al zeer beperkt doorstroming plaats. Door de bouw van de kelder verandert dit niet (vergelijkbaar met situatie I) • Het pand staat in de huidige situatie in het freatisch pakket gefundeerd. Bij de bouw van de kelder wordt deze laag afgesloten, zodat opstuwing en verlaging nog steeds optreden (vergelijkbaar met situatie II) • Het pand staat in de huidige situatie in het freatisch pakket gefundeerd. Bij de bouw van de kelder wordt deze laag niet geheel afgesloten, zodat doorstroming nog steeds kan plaatsvinden (vergelijkbaar met situatie III). In een situatie zonder damwanden kan situatie III zich vaker gaan voordoen, omdat barrièrewerking minder diep rijkt.

30

Gemeente Amsterdam

Het grootste voordeel om een kelder bouwen zonder damwanden is dat maatregelen voor de doorstroming gemakkelijker aangelegd kunnen worden. Later in dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de maatregelen die getroffen kunnen worden. De nadruk zal hierbij liggen op de situatie met permanente damwanden, omdat deze bouwwijze het meest wordt toegepast en het meeste invloed heeft op de grondwaterstroming. Tevens vormen de damwanden beperkingen voor het kunnen treffen van maatregelen. 3.2 Inventarisatie mogelijkheden grondwaterneutraal bouwen In maart 2019 en maart 2020 zijn twee kennissessies gehouden met een breed scala aan deskundigen. De input van deze deskundigen is gebruikt als input voor dit rapport. Op basis van deze sessies is geïnventariseerd welke mogelijkheden momenteel voor handen zijn om toe te passen en welke gebruikt worden om de grondwaterstroming rondom de kelders te waarborgen. Hierbij is zowel gekeken naar de horizontale grondwaterstroming (tussen en rondom de panden) als de verticale grondwaterstroming (onder de kelders door) rondom de panden. 3.2.1 Overzicht maatregelen In tabel 4 zijn schematisch de maatregelen weergegeven. Als voorbeeld is de situatie aangehouden waarbij in de huidige situatie grondwater rondom en onder het pand kan stromen en waarbij in de toekomstige situatie de ophooglaag wordt afgesloten (situatie 2, tabel 3).

Dit is de meest voorkomende situatie in Amsterdam en de situatie met de grootste kans op problemen. Tabel 4 Situatieschetsen en varianten onderkeldering Situatie Toelichting Basissituatie, waarbij geen maatregelen genomen zijn Deze situatie is als basis gebruikt om de hieronder weergegeven situaties nader uit te werken. In tabel 3 staat de toelichting nader uitgewerkt.

Maatregel A: geen damwanden, herstel grondwaterstroming onder panden door. In deze maatregel worden geen damwanden in de bouwfase toegepast. Voor de bouw van de kelder wordt onder de vloer en langs de wanden goed doorlatend materiaal aangebracht (bijvoorbeeld drainagezand of grind). Het pakket staat in verbinding met het freatische pakket, zodat het grondwater kan blijven stromen rondom het pand (zowel via de zijkant als de onderkant). Omdat damwanden vrijwel altijd nodig zijn om een kelder aan te kunnen leggen, is dit een weinig realistisch scenario.

31

Gemeente Amsterdam

Maatregel B: zoveel als mogelijk trekken van damwanden na realisatie In deze maatregel wordt uitgegaan dat (een deel van de) damwanden aan het eind getrokken kunnen worden. Om de grondwaterstroming te waarborgen, dient wel een omstorting met drainagezand of grind gemaakt te worden, die in verbinding staat met het freatische pakket. De eisen zijn verder gelijk aan maatregel A. Bij toepassing van koekoeken als verlichtingsmethode is het trekken van damwanden in een aantal gevallen mogelijk. In dat geval worden de damwanden deels aan de voor- en achterzijde van het pand verwijderd. Maatregel C: bypass systeem aanleggen onder keldervloer en door de damwanden heen Bij deze maatregel is geen omstorting nodig. Tijdens de bouw wordt een buizensysteem aangelegd in of onder de keldervloer. Na de bouw worden gaten door de damwand geboord, om het buizenstelsel te verbinden met het grondwater. Het bypass systeem kan alleen aan de voor- en achterzijde van een pand aangelegd worden, indien het pand direct grenst aan andere panden. Het systeem dient op eigen terrein aangelegd te worden. Het bypass systeem kan en wordt overigens ook toegepast bij kelders waar geen damwanden zijn toegepast bij de bouw.

Maatregel D: cannelures van de damwanden opvullen met goed doorlatend materiaal (grind of drainagezand) en na de bouwfase de cannelures verbinden met het freatisch pakket Om de grondwaterstroming mogelijk te maken, dient onder de keldervloer een laag met goed doorlatend materiaal aangebracht te worden, om stroming mogelijk te maken. De verbinding met het freatische pakket kan op verschillende manieren gerealiseerd worden:  Toepassing van luikjes in de damwanden, die na realisatie open gedraaid worden  Gaten boren door de damwand (vanuit de kelder en de gaten in de kelderwand vervolgens weer dichten  Damwanden aan bovenzijde deels afbranden en de cannelures verbinden met het freatisch pakket.  Toepassing van materialen die na realisatie versneld poreus en doorlatend worden

32

Gemeente Amsterdam

Maatregel E (vooraanzicht): Smallere kelders bouwen, zodat meer ruimte ontstaat voor doorstroming Het linker figuur geeft de situatie weer zonder de kelders. Het middelste figuur geeft weer hoe veel gebouwd is, de kelders worden tegen elkaar aan gebouwd, waarbij weinig ruimte is tussen de kelders. Doordat de ruimte beperkt is, vindt minder doorstroming tussen de panden door plaats, met wateroverlast en -onderlast tot gevolg. De rechterfiguur geeft de situatie weer waarbij meer ruimte tussen de kelders onderling is en waarbij de ruimte tussen de kelders is opgevuld met drainagezand of grind, om de doorstroming te bevorderen.

Maatregel F (vooraanzicht): geen grote aaneengesloten kelders bouwen In een aantal gevallen komt het voor dat onder een aantal panden gezamenlijk een onderkeldering plaatsvindt. In de bovenstaande figuur is een vooraanzicht getekend. Het linker figuur geeft de situatie weer zonder onderkeldering. Het grondwater kan vrij rondom en onder de panden door stromen. In de middelste figuur is de situatie weergegeven van een grote onderkeldering. Door de omvang van de kelder, vindt opstuwing plaats, omdat het water nu niet onder en langs de panden kan stromen. In de rechterfiguur is aangegeven dat elk pand een eigen onderkeldering krijgt en de ruimte tussen de panden opgevuld wordt met goed doorlatend materiaal (bijvoorbeeld grindkoffers), om zo de doorstroming mogelijk te houden. Afhankelijk van het doorlaatvermogen en de doorstroming kan het noodzakelijk zijn en blijven om aan de onderzijde nog een goed doorlatend pakket aan te brengen. 3.2.2 Vereisten aan behouden van doorstroming De maatregelen uit tabel 4 dienen aan een aantal eisen te voldoen, om te komen tot een duurzame onderkeldering. De belangrijkste eisen waaraan de maatregelen moeten voldoen zijn hieronder opgesomd:  Duurzaam voor de lange termijn: De maatregelen dienen duurzaam te zijn, dus langdurig te kunnen functioneren.

 Onderhoudsarm: omdat de meeste maatregelen onder of rondom de kelders worden aangelegd, dienen ze onderhoudsarm te zijn. Het benodigde onderhoud dient uitvoerbaar te zijn na aanleg. Na realisatie van de kelder kom je namelijk niet meer bij de maatregel, waardoor onderhoud niet of niet eenvoudig mogelijk is  De maatregelen dienen op eigen grond plaats te vinden. Door aanwezige kabels en leidingen is de ruimte aan de straatzijde beperkt. Tevens is dit gemeentelijke grond, zodat het niet

33

Gemeente Amsterdam



toegestaan is om daar maatregelen te treffen. Ook onder de perceelgrenzen van de buren is het niet mogelijk om maatregelen te treffen, in verband met eigendomssituaties Het doorlaatvermogen van de maatregel rondom of onder het pand dient te voldoen aan het doorlaatvermogen (kD-waarde) zoals opgenomen in het gebiedsspoor. In figuur 5 zijn de belangrijkste voorwaarden weergegeven om rekening mee te houden bij de aanleg van het systeem, om een robuust ontwerp te realiseren.

Figuur 5 Randvoorwaarden en knelpunten bij doorstroomvoorzieningen o



34

Om risico’s van ijzerneerslag te voorkomen, dienen de in- en uitstroomvoorzieningen 20 cm. onder de gemiddeld laagste grondwaterstand (GLG) aangelegd te worden. Op deze manier blijft het systeem zuurstofarm (anaeroob) en wordt de neerslag van ijzer voorkomen. Tevens wordt de werking van het systeem gegarandeerd bij een aanleg onder de GLG, omdat het water altijd kan blijven stromen, ook bij lage grondwaterstanden. o Bij de instroomvoorziening treedt een intreeweerstand op, door de convergentie van de stroombanen. Indien de instroomvoorziening niet voldoende goed functioneert, kan hier slib neerslaan. Het filtermedium (zoals drainagezand en spleten in de voorzieningen) dienen afgestemd te zijn op de bodemopbouw van de ophooglaag. o De verticale stroming van het grondwater door het systeem heen kent een lage weerstand. Op locaties waar het water stagneert kan in de eerste jaren slib neerslaan. Het systeem dient dermate overgedimensioneerd te worden, dat de doorstroming gewaarborgd blijft, ook op lange termijn. De mate van overdimensionering moet nader bepaald worden. De slibafzetting zal naar verwachting vooral in het begin optreden. Een goede dimensionering van de instroom kan slibneerslag in het systeem verminderen. o Aan het eind van het systeem, bij de uitstroomvoorziening, is sprake van een uitstroomweerstand. Hier kan slib neerslaan.

De voorgeschreven kD-waarde uit het gebiedsspoor dient voor alle onderdelen van het systeem te gelden en dient gewaarborgd te blijven, ook gedurende de gehele gebruiksfase van het systeem. Onderdelen met de laagste kD-waarde vormen de flessenhals van het systeem en wordt grotendeels bepalend voor de totale kD-waarde van het systeem. o Het systeem moet robuust zijn. Zeker vlak na aanleg kan een deel van het systeem dichtslibben door de aanwezigheid van kleideeltjes in de oorspronkelijke bodem. Het

Gemeente Amsterdam

o

o

o

o

systeem dient zo gedimensioneerd te worden, dat het blijft functioneren, voor zolang het pand er blijft staan, in principe een eeuwigdurend systeem. De initiatiefnemer dient aan te tonen dat het gekozen systeem voldoet aan de gestelde eisen. De initiatiefnemer heeft zelf de keuze om het geschikte materiaal te kiezen (zoals drainagezand, grind (al dan niet met geotextiel) en/of een bypasssysteem). Er mag geen verhoging of afname van de grondwaterstand optreden door de aanleg van de kelder, ook niet op lange termijn door een afname van de werking van het systeem. Drainage wordt niet toegepast vanwege het hoge risico op dichtslibben door ijzeroxidatie, de hoge onderhoudsfrequentie, het risico op grondwateronderlast in de omgeving en de verminderde robuustheid. In de bouw wordt bij voorkeur geen gebruik gemaakt van geotextiel tussen het freatische pakket en de doorstroomvoorziening. Geotextiel kan zorgen voor het versneld dichtslibben op het grensvlak. Veelal wordt gekozen voor een overdimensionering van het drainagezand- of grindpakket, zodat de voorziening blijft doorstromen op termijn. Wel kan geotextiel worden toegepast tussen de keldermuur en -vloer en het drainagezandpakket. Dit om te voorkomen dat het te storten beton in het drainagezand stroomt.

3.2.3 Realiseerbare maatregelen In het voorgaande hoofdstuk zijn maatregelen beschreven die toegepast kunnen worden voor onderkeldering. Waternet en de gemeente Amsterdam willen, binnen de gestelde randvoorwaarden, ruimte aan bouwbedrijven bieden om de maatregelen uit te werken en toe te passen. Op deze manier blijft innovatie mogelijk en is keuzevrijheid vanuit de aannemer gewaarborgd. 3.2.4 Maatregelenmatrix Uit de kennissessie is naar voren gekomen dat de uitgewerkte maatregelen allemaal toegepast worden en dat de keuze van het systeem afhankelijk is van de ervaring en voorkeur van de aannemer. In tabel 5 is een maatregelenmatrix weergegeven, waarin de varianten zijn afgewogen. Deze conclusies zijn mede naar voren gekomen uit de kennissessies. Tabel 5 Maatregelenmatrix (zie ook tabel 4 voor een nadere toelichting) Maatregel Voordelen Nadelen Voordelen Nadelen bouwfase bouwfase gebruiksfase gebruiksfase

35

A: bouw zonder damwanden

Geen damwand en nodig

Grotere bemaling nodig, meer omgevingsrisic o’s

B: Damwanden (deels) verwijderen

Gesloten bouwkuip

Voorziening treffen om wand te kunnen verwijderen

Doorstromen de voorziening gemakkelijke r aan te leggen, minder risico op falen Aansluiting freatisch pakket op doorstromin g beter te

Beoordeling

Dichtslibben voorziening, afname kDwaarde in de tijd

Realiseerbaar , mits bemaling geen negatieve invloed heeft

Dichtslibben voorziening, afname kDwaarde in de tijd

Realiseerbaar , mits ontwerp voorziet in verwijderen

Gemeente Amsterdam

Maatregel

Voordelen bouwfase

Nadelen bouwfase

Voordelen gebruiksfase realiseren

C: Bypass systeem aanleggen

Gesloten bouwkuip

(bij koekoek), kans op schade bij verwijderen Voorziening moet voor storten keldervloer aanwezig zijn

D: Cannelures opvullen en open zetten wanden

Gesloten bouwkuip

E: Voldoende zijdelingse doorstroming per pand

Gesloten bouwkuip

F: geen aaneengeslot en gezamenlijke kelder aanleggen

Gesloten bouwkuip en

Aansluiting freatisch pakket en doorstroming moet goed gerealiseerd worden. Gaten in damwanden moeten goed gebouwd worden Omstorting moet goed aangelegd worden, voordat kelder gebouwd gaat worden

Minder werkruimte, fundering per pand beschouwen

Nadelen gebruiksfase

Beoordeling damwanden

Mogelijkhede n om voorziening door te spuiten kunnen aangelegd worden Geen gaten door de kelderwand heen boren om systeem te realiseren

Dichtslibben voorziening, met name bij instroomvoorzien ing

Goed realiseerbaar, praktijkervari ng

Geen onderhoud mogelijk, risico op dichtslibben gedurende de tijd, met name onder het verticale deel van de stroming (onderzijde voorziening)

Goed realiseerbaar, praktijkervari ng. Onderhoud is niet mogelijk bij dichtslibben.

Minder risico op opstuwing, grondwateroverlast en onderlast

Kleinere kelders vanwege omstorting, risico op grondwateronderlast indien bij een van de aangrenzende panden geen kelder wordt aangelegd. Kleinere kelders vanwege omstorting tussen de kelders

Realiseerbaar , praktijkervari ng.

Minder risico op opstuwing, grondwateroverlast en onderlast

Realiseerbaar

Op basis van bovenstaande tabel zijn voor de gebruiksfase van de onderkelderingen de volgende voorkeursvarianten naar voren gekomen (in volgorde van voorkeur). De voorkeur in gebruiksfase betekent niet dat dit ook de voorkeur is voor de bouwfase. De eerste voorkeur zou zijn om te bouwen zonder damwanden. De aansluiting tussen de doorstroomvoorziening en het oorspronkelijke freatische pakket is het meest gemakkelijk in deze variant aan te leggen. Het grote nadeel is dat tijdens de bouw een grotere bemaling, met

36

Gemeente Amsterdam

negatieve omgevingseffecten noodzakelijk is, met risico’s op zettingen, paalrot en verdroging tot gevolg. Deze nadelen zijn dusdanig dat ook het Waterschap waarschijnlijk niet akkoord gaat met deze bouwmethode, tenzij deze niet gepaard gaat met grotere bemaling. De tweede voorkeur is om na realisatie van de kelder de damwanden zoveel mogelijk weer te verwijderen. Tijdens de bouw is sprake van een gesloten bouwkuip, zodat een beperkte bemaling nodig is, met een beperkte uitstraling naar de omgeving. Door het deels verwijderen van de damwanden, kan de aansluiting tussen het freatische pakket en de omstorting goed gerealiseerd worden. In een groot aantal situaties is het lastig om de damwanden te verwijderen, omdat deze onder de oude fundering zitten (ze staan niet om het pand heen). Ook kunnen de damwanden (zoals eerder aangegeven) onderdeel zijn van de constructie. En de derde voorkeur: indien damwanden noodzakelijk zijn voor de bouw van de kelder en deze niet verwijderd kunnen worden, dient een goed werkend systeem aangelegd te worden om de doorstroming van het water te waarborgen. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de eerdergenoemde eisen en voorschriften.

Systemen die besproken zijn en kansrijk staan hieronder weergegeven (in willekeurige volgorde):  Aanleg bypass systeem om met behulp van leidingen water van de ene naar de andere zijde van het pand te laten stromen  Opvullen van de cannelures van de damwanden met grind of drainagezand en zorgen voor een goede verbinding tussen het oorspronkelijke freatische pakket en de omstorting. Dit kan op verschillende manieren: - Boren van gaten door de damwand heen en deze opvullen met goed doorlatend materiaal - Toepassing van luiken in de damwanden - Nieuw te ontwikkelen methodes om het doorlaatvermogen na realisatie te verbeteren En als vierde voorkeur: zorgen voor een voldoende stroming tussen de panden door. Door tussen de kelderwanden ruimte te creëren en deze eventueel op te vullen met drainagezand wordt opstuwing over een betrekkelijk lange kelderwand voorkomen. Wel dient rekening gehouden te worden met risico’s indien een aantal panden (nog) geen kelder hebben en dat daardoor grondwateronderlast ontstaat met paalrot en/of zettingen tot gevolg. Vanwege de praktische en financiële consequenties zijn de voorkeuren 1 en 2 niet realistisch. De maatregelen zullen zich concentreren op voorkeur 3: het realiseren van stroommogelijkheden voor grondwater met het gebruik van damwanden.

3.3 Herstel doorlaatvermogen De voorgeschreven kD waarden per buurt (zie gebiedsspoor) dienen aangehouden te worden bij de onderkeldering. Toepassing van te lage kD-waarden zorgen voor een te geringe doorstroming, met als risico dat nog steeds opstuwing en verlaging kan optreden. Bij toepassing van te grote kDwaarden wordt de grondwaterstand teveel naar hetzelfde niveau getrokken aan beide zijden van het pand. Dit kan eveneens ongewenste grondwaterstanden met zich meenemen. In figuur 6 is dit schematisch weergegeven:

37

Gemeente Amsterdam

Figuur 6 situatieschetsen bij kD-waarden rondom panden a = huidige situatie b= situatie zonder maatregelen of te lage kD-waarde: opstuwing aan tuinzijde, afname grondwaterstand straatzijde c = situatie met te hoge kD-waarde: te grote verlaging aan tuinzijde en verhoging aan straatzijde. De grondwaterstanden worden teveel genivelleerd. d = situatie met correcte kD-waarde: de grondwaterstand is niet gewijzigd ten opzichte van de huidige situatie (a) Bij de bouw dient voldaan te worden aan de voorschriften zoals weergegeven in paragraaf 3.2.2. De methode om te voldoen aan de eisen, is aan de initiatiefnemer en/of aannemer om te bepalen en hier zijn vrije keuzes in te maken. De kelder dient grondwaterneutraal en toekomstbestendig gebouwd te worden. Zoals in het voorgaande hoofdstuk al is aangehaald, is de kD-waarde voor het slechtst doorlatende onderdeel van de doorstroming maatgevend voor de totale doorlatendheid. Momenteel is het onvoldoende bekend wat het doorlaatvermogen van de verschillende systemen is. Dit dient door de initiatiefnemer nader aangetoond te worden. De eis blijft dat het gehele systeem moet voldoen aan de gestelde eisen voor het doorlaatvermogen. 3.3.1 Risico dichtslibben maatregel Door de onderkeldering wordt de natuurlijke grondwaterstroming verstoord. De maatregelen dienen op zo’n manier gedimensioneerd te worden dat het systeem blijft functioneren.

Een deel zal op den duur dichtslibben, wat niet geheel voorkomen kan worden. In de bodem zitten onder andere fijne deeltjes (lutum, silt, etc), welke in de maatregelen kunnen stromen en neerslaan. Na realisatie is beheer en onderhoud lastig, als de maatregel onbereikbaar is geworden. Bij een bypass systeem kunnen nog doorspoelvoorzieningen aangelegd worden, bij andere maatregelen is dit vaak niet mogelijk. Slibafzetting vindt vooral plaats bij de instroomvoorziening en op de locaties waar de stroming van verticale naar horizontale richting verandert. Hier bezinken de deeltjes. Om de werking van het systeem te blijven garanderen, dient dit overgedimensioneerd te worden. Over het algemeen worden de filters om die reden met een factor 10-20x overgedimensioneerd. Leidingen worden beperkt overgedimensioneerd. Bij toepassing van geotextiel wordt geadviseerd om non-woven textiel toe te passen, met een maaswijdte van O90 en een minimale dikte van 300 µm. 3.4 Afwijkingen De hier genoemde oplossingen zijn niet verplicht. Een initiatiefnemer kan afwijken van de standaard voorschriften. De gekozen oplossing zal onderbouwd voorgelegd moeten worden aan de vergunningverlener. Deze bepaalt of de oplossing dezelfde resultaten oplevert als de hier

38

Gemeente Amsterdam

genoemde standaardoplossingen. Vanuit vergunningverlening heeft een dergelijke afwijking niet de voorkeur, vanwege de extra noodzakelijke inspanning. 3.5 Toezicht en handhaving De maatregelen die getroffen moeten worden voor de onderkeldering, zullen tijdens de bouw (voorafgaand aan het bouwen van de keldervloeren en -muren) genomen moeten worden. Achteraf systemen aanleggen is niet mogelijk. Vanuit toezicht zal vastgesteld moeten worden of ook aan de eisen is voldaan. Na realisatie is dit immers niet meer mogelijk. Hoe hier invulling in gegeven kan worden, dient nader uitgewerkt te worden.

39

Gemeente Amsterdam

HOOFDSTUK 4 JURIDISCHE BORGING EN VERVOLGPROCES Juridische instrumenten Voor de juridische borging van het beleid met betrekking tot grondwaterneutrale kelders zijn diverse instrumenten in beschouwing genomen. Uit een grondige analyse in het voortraject is gebleken dat het instrument van het bestemmingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) het meest geschikte en geëigende instrument is. Nadat hieronder in grote lijnen is ingegaan op de bestaande wet- en regelgeving op het gebied van het (grond)waterbeheer (paragraaf 4.1), wordt een toelichting gegeven op de mogelijkheden van het instrumentarium uit de Wro voor de uitvoering van het beleid voor grondwaterneutrale kelders (paragraaf 4.2 t/m 4.4). Nadat in paragraaf 4.5 een doorkijk is gegeven naar de Omgevingswet, wordt in paragraaf 4.6 nader ingegaan op het advies van SAOZ (planschaderisicoanalyse). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie (paragraaf 4.7) en een schets van het vervolgproces (paragraaf 4.8).

4.1 Algemeen; wet- en regelgeving grondwaterbeheer Bij het kwantitatieve grondwaterbeheer (grondwatervoorraadbeheer en grondwaterpeilbeheer) zijn diverse overheden betrokken: rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Sinds de inwerkingtreding van de Waterwet zijn taken en bevoegdheden met betrekking tot het grondwaterbeheer verschoven van de provincie naar het waterschap. Het waterschap houdt de regionale oppervlaktewateren op peil en heeft hiermee direct invloed op het grondwatersysteem in bijvoorbeeld polders; in stedelijk gebied ligt het genuanceerder (zie hierna). Verder is het waterschap belast met de regulering van grondwateronttrekkingen en infiltraties (behoudens de categorieën die nog onder provinciale bevoegdheid vallen). Op grond van de Waterschapswet hebben de waterschappen de bevoegdheid om een beheersverordening (keur) vast te stellen. Hierin staan regels die een waterschap hanteert bij de bescherming van onder andere waterkeringen, dijken en bijbehorende kunstwerken. De bevoegdheid tot het reguleren van het grondwater wordt hierna besproken in paragraaf 4.7. De bewaking van de kwaliteit van het grondwater (het kwalitatieve grondwaterbeheer) wordt niet primair geregeld in het kader van de Waterwet. Op grond van de Wet bodembescherming is het grondwaterkwaliteitsbeheer een taak van een aantal grote gemeenten en de provincies.

Verder is de bescherming en verbetering van de kwaliteit van de bodem en het grondwater ook in diverse andere wetten geregeld, waaronder de Wet milieubeheer. Voor de regulering van grondwaterneutrale kelders is deze regelgeving (die dus met name op de kwaliteit van het grondwater ziet) niet van belang. Aan het ontstaan van grondwateroverlast op lokaal niveau kunnen natuurlijke, waterhuishoudkundige en/of bouwkundige redenen ten grondslag liggen. Bij de natuurlijke factoren kan gedacht worden aan klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling en intensere neerslagpatronen. Problemen van waterhuishoudkundige aard treden bijvoorbeeld op als percelen op een verkeerde manier bouwrijp zijn gemaakt, of in geval van verkeerd toegepaste drainage. Ook de reparatie van lekkende riolering (die een drainerende werking had) is vaak juist een oorzaak voor het ontstaan van grondwaterproblemen. Verder wordt de grondwaterstand op regionaal niveau zoals vermeld beïnvloed door het oppervlaktewaterbeheer vanwege het waterschap, en door grondwateronttrekkingen. Bij het grondwaterbeheer in stedelijk gebied zijn meerdere partijen betrokken; er kan dan ook niet één partij verantwoordelijk worden gehouden

40

Gemeente Amsterdam

voor het stedelijk grondwaterpeil. In de volgende paragrafen wordt nader op de bevoegdheden (van met name de gemeente) ingegaan. Naast de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid van met name de gemeente en het waterschap, heeft ook de perceelseigenaar (c.q. de erfpachter) op grond van het Burgerlijk Wetboek zijn eigen verantwoordelijkheden. Dat omvat ook het treffen van voorzieningen tegen grondwateroverlast of te laag grondwater, zoals bijvoorbeeld bouwkundige maatregelen of drainage. Mede als gevolg van klimaatverandering is de kans op wateroverlast de laatste decennia aanzienlijk toegenomen. Het thema is voor het eerst opgepakt in het Nationaal Bestuursakkoord Water van 2003. Naast de verantwoordelijkheid voor het voorkomen van wateroverlast van de provincie (kaderstelling) en de waterschappen (uitvoering), heeft de gemeente sinds 2008 een bestuursrechtelijk vastgelegde verantwoordelijkheid voor hemelwater en grondwater in bebouwd gebied. In artikel 3.5 en 3.6 van de Waterwet is een zorgplicht voor de gemeente neergelegd. Die wettelijke zorgplicht, die overigens alleen voor het openbare gebied geldt, omvat de aanleg en het beheer van een ontwateringsstelsel. Verder is de gemeente het eerste aanspreekpunt voor de burger voor grondwateroverlast. De wet zelf geeft aan de gemeente alleen de bevoegdheid tot het vaststellen van een grondwaterverordening.

Voor de overige instrumenten moet de gemeente terugvallen op de instrumenten uit andere wetten, waaronder het bestemmingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna ook: Wro). Hierop wordt in de volgende paragrafen nader ingegaan.

4.2 Bestemmingsplan In de op dit moment geldende bestemmingsplannen in de stad is de bouw van kelders onder een gebouw verschillend geregeld. Als een specifieke regeling ontbreekt heeft dit als regel tot gevolg dat die bouw planologisch-juridisch zonder meer (“bij recht”) is toegestaan. In dit geval kan een aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouw van een kelder op grond van het bestemmingsplan niet worden geweigerd en evenmin aan voorschriften (ten aanzien van grondwaterneutraliteit) worden gebonden. In andere bestemmingsplannen is die bouw alleen toegestaan als hiervoor toepassing wordt gegeven aan een zogenaamde “binnenplanse” afwijkingsbevoegdheid. Op de vraag of in het kader van de toepassing van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid rekening kan worden gehouden met nieuw beleid (ten aanzien van de geohydrologische gevolgen van kelderbouw) wordt ingegaan in paragraaf 4.3. Hetzelfde geldt voor het geval dat in het bestemmingsplan de bevoegdheid voor het college is opgenomen om een wijzigingsplan vast te stellen. In een aantal recente bestemmingsplannen is/wordt al rekening gehouden met de gevolgen van ondergrondse bouw voor de grondwaterstroming en de eis van grondwaterneutraal bouwen. Daaruit kan al worden afgeleid dat het bestemmingsplan een geschikt instrument is voor de regulering van de gewenste grondwaterneutraliteit.

Omdat een watertoets in het kader van de voorbereiding van een bestemmingsplan een verplicht onderdeel is, en grondwater onderdeel is van het watersysteem, is het rekening houden met grondwaterstand en -stroming “planologisch relevant” te achten. Bij de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan c.q. de actualisatie van een vigerend bestemmingsplan kan het beleid met betrekking tot grondwaterneutraliteit van ondergrondse bebouwing dus direct onderdeel worden van de afweging van verschillende maatregelen in het bestemmingsplan. Of dit meteen tot een wijziging van het planologisch regime leidt is o.a afhankelijk van de inschatting van het risico op planschade en andere overwegingen. In geval van een bestaande binnenplanse afwijkingsbevoegdheid of wijzigingsbevoegdheid in reeds vigerende bestemmingsplannen lijkt binnen bepaalde grenzen ruimte te zijn voor het toepassen van nieuw beleid ten aanzien van de grondwaterneutraliteit van kelders. Dit hangt af van de precieze formulering van die binnenplanse afwijkingsmogelijkheid of

41

Gemeente Amsterdam

wijzigingsbevoegdheid in dat specifieke bestemmingsplan. Een nieuwe planregeling waarin expliciet naar dit beleid wordt verwezen geeft echter juridisch meer zekerheid. De betreffende plannen zouden dan meegenomen kunnen worden in een zogenaamd parapluplan (zie hierna paragraaf 4.4).

4.3 Planologisch afwijkingsbeleid Buitenplanse afwijking Als een bouwplan voor een kelder niet past in het vigerende bestemmingsplan en dit plan hiervoor ook geen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kent, kan een uitbreiding van het hoofdgebouw met een ondergrondse kelder veelal worden vergund door toepassing te geven aan de buitenplanse “kruimelafwijking” (art. 2.12, lid 1, onder a, sub 2, Wabo juncto art. 4, lid 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht). Een aanvraag om omgevingsvergunning die in strijd is met het vigerende bestemmingsplan wordt van rechtswege aangemerkt als een aanvraag om toepassing te geven aan die afwijkingsbevoegdheid. Voor de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunning waarvoor toepassing van deze kruimelgevallenregeling aan de orde is, kan ook (kruimgelgevallen/A2) beleid worden geformuleerd. Een aantal stadsdelen heeft een zodanig beleidskader vastgesteld. Het is in beginsel mogelijk om dit beleid aan te vullen met het uitgangspunt dat kelders alleen grondwaterneutraal mogen worden aangelegd2. Binnenplanse afwijking De vraag kan gesteld worden of het is toegestaan nieuw (planologisch) beleid ten grondslag te leggen aan een bestaande binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. De toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid is een discretionaire bevoegdheid.

Op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan het bevoegde bestuursorgaan met betrekking tot deze bevoegdheid beleidsregels vaststellen. Dit is ook uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 3.1.2, lid 2, aanhef en onder a van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). In de vigerende bestemmingsplannen binnen Amsterdam verschilt de mate van concrete toepassingscriteria die voor binnenplanse afwijkingen in de planregels zelf zijn opgenomen. Regelmatig wordt ook in de Toelichting op het desbetreffende bestemmingsplan aangegeven welke afwegingscriteria aan de orde zijn bij de toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Overigens moeten bij de toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid volgens vaste jurisprudentie alle (planologisch) relevante belangen in de beoordeling worden betrokken3. Bij de belangenafweging mag op zichzelf wel rekening worden gehouden met een toekomstig planologisch regime (bijvoorbeeld een paraplubestemmingsplan dat in voorbereiding is). Daarbij moet echter wel binnen het raam van het vigerende planologische regime worden gebleven; de reeds bestaande binnenplanse afwijking mag door nieuw beleid in ieder geval niet tot een dode letter verworden4. Wijzigingsbevoegdheid Voor een wijzigingsbevoegdheid in een vigerend bestemmingsplan met toepassing waarvan (ook) een kelder gerealiseerd zou kunnen worden geldt het volgende.

Voorop staat uiteraard dat het vast te stellen wijzigingsplan voldoet aan de in het bestemmingsplan hierover opgenomen wijzigingsregels. Binnen de grenzen van het in het bestemmingsplan neergelegd planologisch kader bestaat volgens vaste jurisprudentie echter steeds ruimte voor een nadere 2 De vraag in hoeverre het wenselijk is e.e.a. op het niveau van de centrale stad te regelen in plaats van per stadsdeel is

nog niet in de beoordeling betrokken. In zijn algemeenheid moet de gemandateerde zijn bevoegdheid uitoefenen binnen de kaders die de mandaatgever heeft gesteld. In die zin kan het college besluiten nemen die in het afwijkingenbeleid moeten worden doorgevoerd. 3 Een imperatieve redactie van een afwijkingsbevoegdheid, in die zin dat de afwijking moet worden toegestaan als aan de in de planregel genoemde voorwaarden is voldaan, is dan ook niet toegestaan; zie bijv. ABRvS 05-09-2001, nr. 200003779/1. 4 ARRS 23 april 1982, NJAB 1982, nr. 447, m. nt. C.L.R.; ABRvS 11 december 1988, AB 1999/228, m.nt. JSt.

42

Gemeente Amsterdam

belangenafweging. Wijzigingen in planologische inzichten die aan onverkorte uitoefening in de weg staan, kunnen volgens de bestuursrechter een verdergaande toetsing vergen dan volgt uit de vereisten die voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in de planregels zijn opgenomen5. Evenals voor de binnenplanse afwijking geldt hiervoor dat deze verdergaande belangenafweging niet zo ver mag gaan dat de wijzigingsbevoegdheid een dode letter zou worden.

4.4 Parapluplan Om tegelijkertijd alle bestemmingsplannen die voorzien in een mogelijkheid tot het bouwen van kelders te herzien kan een zogenaamd paraplubestemmingsplan in procedure worden gebracht. Dit komt neer op een partiële herziening van alle betrokken bestemmingsplannen in één planprocedure. In paragraaf 4.2 is al aangegeven dat het bestemmingsplan op zichzelf een geschikt instrument is voor de regulering van de grondwaterneutraliteit van kelders. Blijkens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is het in beginsel mogelijk in bestemmingsplanregels hydrologische voorwaarden op te nemen als die noodzakelijk zijn voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Vanwege de technische complexiteit en het feit dat te nemen geohydrologische maatregelen locatieafhankelijk zijn, ligt het in de rede in de planregels een algemeen geformuleerd uitgangspunt vast te leggen (bijvoorbeeld dat kelders alleen mogen worden gebouwd indien dit geen nadelige gevolgen voor de grondwaterstand en/of grondwaterstroming heeft, d.w.z. grondwaterneutraal) en de technische uitwerking daarvan neer te leggen in een aan de planregel gekoppeld beleidskader.

Door te kiezen voor de, in de jurisprudentie van de ABRvS geaccepteerde6, dynamische verwijzing naar beleidsregels in de zin van de Awb kan het beleidskader zo nodig aan nieuwe technische ontwikkelingen worden aangepast, zonder dat het bestemmingsplan zelf behoeft te worden aangepast. Nadeel van de keuze voor een parapluplan voor de regulering van grondwaterneutraliteit van kelders is dat het een zeer bewerkelijke opgave is. Voor alle vigerende bestemmingsplannen in de gemeente (enkele honderden) moet worden geïnventariseerd welke mogelijkheden deze bieden voor kelderbouw en of die herzien zouden moeten worden. Planschade Bij de implementatie van het nieuwe beleid via een parapluplan moet de gemeente wel rekening houden met mogelijke planschade. Op grond van artikel 6.1 e.v. van de Wet ruimtelijke ordening kan een belanghebbende, indien deze meent door een planwijziging in een planologisch nadeliger situatie te geraken, een aanvraag om tegemoetkoming in de schade indienen. In geval van een verbod op de realisatie van een kelder zou het parapluplan zelf de schadeoorzaak zijn en kan direct door de belanghebbende een verzoek om planschade worden ingediend.

Als het bestemmingsplan de realisatie van een kelder afhankelijk maakt van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kan de belanghebbende het planschadeverzoek pas indienen nadat hieromtrent een besluit (weigeren of – al dan niet voorwaardelijk - verlenen omgevingsvergunning) is genomen. Als voldaan wordt aan de wettelijke criteria en sprake is van schade die het normale maatschappelijke risico overstijgt, moet de gemeente de belanghebbende een tegemoetkoming in de geleden schade toekennen. Om enig inzicht te krijgen in de kosten die dit met zich mee zou 5 Bijv. ABRvS 24 mei 1995, BR p. 744 (Vlijmen).

6 Zie bijv. AbRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607

43

Gemeente Amsterdam

brengen is aan het planschadeadviesbureau SAOZ (Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken) verzocht een planschaderisicoanalyse uit te voeren. Tevens is advies gevraagd over de mogelijkheden om door “het creëren van voorzienbaarheid” het planschaderisico te beheersen. Een eigenaar komt immers niet in aanmerking voor een tegemoetkoming in de planschade als hem kan worden verweten dat hij, ondanks duidelijke signalen van een aankomende planologische verslechtering, zijn aanwendingsmogelijkheden niet heeft benut (de zogenaamde “passieve risico-aanvaarding”). Het creëren van voorzienbaarheid neemt het risico op planschade (grotendeels)7 weg, maar heeft als nadeel dat de inwerkingtreding van de regels met extra eisen aan grondwaterneutraliteit langer op zich laat wachten. Daarnaast kan door de publicatie van een in voorbereiding zijnd (paraplu)bestemmingsplan of publicatie van een concreet beleidsvoornemen m.b.t. grondwaterneutrale kelders zorgen voor een extra stijging van het aantal vergunningaanvragen voor het aanleggen van een kelder. Bewoners kunnen het als “een laatste kans” zien voordat het nieuwe planologische regime gaat gelden.

4.5 Omgevingswet Het was al eerder bekend dat de Omgevingswet niet zoals beoogd op 1 januari 2021 in werking zou treden. Inmiddels is bekend dat die inwerkingtreding wordt uitgesteld tot 1 januari 2022. Op grond van de Invoeringswet Omgevingswet behouden geldende bestemmingsplannen hun werking als (tijdelijk) onderdeel van het omgevingsplan. Op de besluitvorming over een bestemmingsplan dat vóór de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet in ontwerp ter visie is gelegd blijft het oude recht (van de Wro) van toepassing; zodra het bestemmingsplan onherroepelijk wordt gaat het ook deel uitmaken van het omgevingsplan. Omdat de Omgevingswet ook het huidige stelsel voor planschade (en nadeelcompensatie) wijzigt, is aan de SAOZ ook advies gevraagd over de gevolgen van de invoering van die wet voor eventuele planschadeclaims als gevolg van de regulering van het grondwaterneutraal bouwen van kelders, met mogelijk verlies van bouwrechten als gevolg.

4.6 Risico (plan)schade Het hierboven genoemde onderzoek van SAOZ is uitgangspunt voor een grove schatting van het risico op planschade in de verschillende stadsdelen.8 SAOZ heeft voor 5 stadsdelen het risico op planschade berekend voor twee voorbeeldobjecten, een met een woonbestemming en een met een commerciële bestemming (voor wat betreft de begane grond). Uit deze berekening volgt dat het risico op planschade zeer afhankelijk is van de grootte van het pand (en daarmee het aantal vierkante meters dat kan worden toegevoegd aan een pand) en van de vigerende waarde van een pand per vierkante meter. Planschade is kort samengevat nl het verschil tussen de waarde die aan een pand wordt toegevoegd door de uitbreiding met een kelder en de kosten die voor die uitbreiding moeten worden gemaakt. Uit het onderzoek van SAOZ blijkt dat het risico op planschade in de gebieden die zich kenmerken door een relatief hoog prijsniveau varieert van €200.000 tot meer dan €500.000 per pand. 9

7 Als de eigenaar het niet in zijn macht heeft om van het bestaande bouwrecht gebruik te maken tijdens de

benuttingsperiode (bijvoorbeeld bij verhuur van bedrijfsruimte) kan hem/haar volgens de jurisprudentie voorzienbaarheid niet worden tegengeworpen. 8 Bij de bepaling van het nadeel bestaan volgens SAOZ overigens geen principiële verschillen tussen het planschadestelsel en het nadeelcompensatiestelsel. 9 SAOZ, Risicoanalyse Planschade, 12 oktober 2020

44

Gemeente Amsterdam

Op voorhand is niet aan te geven hoeveel eigenaren van panden tot een claim op planschade zullen overgaan. Wel is duidelijk dat ook bij een relatief gering aantal, het risico al onaanvaardbaar hoog wordt. Indien 2.000 eigenaren een claim indienen, zal de schade ergens in een bandbreedte tussen € 400 miljoen en € 1 miljard liggen. Het potentiële risico op planschade gelet op het aantal panden waar volgens inschatting nog (op grond van een direct recht in het vigerende bestemmingsplan) kelders gerealiseerd kunnen worden in de onderzochte stadsdelen loopt naar schatting in de miljoenen, zo niet miljard(en). Uiteraard zullen niet alle eigenaren die een pand bezitten er een kelder onder aan willen leggen. Maar op grond van het wettelijk stelsel omtrent planschadevergoeding is dat ook niet nodig. Het wegnemen van het bouwrecht, zonder daar een redelijke benuttingsperiode aan vooraf te laten gaan, is voldoende voor een eigenaar om een beroep te doen op de regeling voor een tegemoetkoming in de planschade. Er kan dus een golf van claims volgen die de gemeente op hoge kosten kan jagen. Uit dien hoofde is het wenselijk een voldoende lange benuttingsperiode aan te houden, waarmee het risico op planschade grotendeels10 wordt weggenomen.

SAOZ adviseert, op basis van jurisprudentie (waaruit blijkt dat in de meeste gevallen van het ontnemen van bouwrechten, niet specifiek voor kelderbouw overigens, een benuttingsperiode van 6 tot 9 maanden voldoende werd geacht door de ABRvS) uit te gaan van een benuttingsperiode van minimaal 6 maanden.11

4.7 Conclusie Voor de borging van het Afwegingskader wordt geadviseerd een parapluplan op te stellen en in procedure te brengen. Het is het aangewezen instrument voor de regulering van de grondwaterneutraliteit van kelders, en als gevolg van de latere inwerkingtreding van de Omgevingswet (zie hierboven) kan een parapluplan tijdig voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet in procedure (d.w.z. in ontwerp ter inzage worden gelegd) worden gebracht (waardoor het parapluplan vanaf 2022 van rechtswege deel zal gaan uitmaken van het gemeentelijk omgevingsplan). Met de opstelling van het paraplu bestemmingsplan dient op korte termijn gestart te worden. Omdat met het publiceren op 2 september van het door het college van B&W vastgestelde concept Afwegingskader de benuttingsperiode i.v.m. voorzienbaarheid is gestart, kan na vaststelling van dit Afwegingskader direct worden overgaan tot het opstellen van het (ontwerp)paraplubestemmingsplan en na de benuttingsperiode van minimaal 6 maanden het ontwerpparaplubestemmingsplan ter inzage gelegd worden. Daarmee is na minimaal 6 maanden overeenkomstig het advies van de SAOZ voorzienbaarheid gecreëerd, waarmee het risico op planschade zoveel mogelijk wordt beperkt.

Daarnaast is implementatie van het beleid voor grondwaterneutrale kelders in beperkte mate mogelijk door dit ten grondslag te leggen aan het afwegingskader voor binnenplanse afwijkingsen wijzigingsbevoegdheden, mits en voor zover de betreffende regels hiervoor de ruimte bieden (zie hierboven paragraaf 4.3). Voorts zal het beleid via een stedelijke beleidsregel, vastgesteld door het college, onderdeel worden gemaakt van de belangenafweging in het kader van de toepassing van de buitenplanse kruimelafwijking als bedoeld in art. 2.12, lid 1, onder a, sub 2, Wabo juncto art. 4, lid 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Het afwegingskader dient 10 Zie noot 7. 11 SAOZ, Strategisch Advies (Plan)schade d.d. 12 oktober 2020