4f. Memo reclameregulering fast fashion

Ecolytico Legal

MEMORANDUM Aan: Van: Datum: Onderwerp:

Gemeente Amsterdam, team circulaire economie Tjarda van der Vijver, advocaat Ecolytico Legal 30 januari 2025 Memo mogelijke reclameregulering fast fashion

1

BESCHRIJVING RECLAMEREGULERING

1.1

Achtergrond

(1)

De gemeente Amsterdam (de Gemeente) bestudeert mogelijkheden tot het weren van reclames in de openbare ruimte gelieerd aan de consumptie van kleding/fast fashion (hierna: de Reclameregulering).

(2)

De kledingindustrie, en fast fashion in het bijzonder, gaat gepaard met een sterk negatieve impact op milieu, klimaat en in vele gevallen ook op mensenrechten. Er is momenteel sprake van een overmatige en groeiende consumptie van kleding, en dan vooral laaggeprijsde kleding gemaakt van veelal lage kwaliteit textiel. Consumenten hechten gemiddeld minder waarde aan individuele kledingstukken dan voorheen. Dat draagt bij aan een “weggooicultuur” voor kleding en zorgt voor een versterking van die negatieve effecten. De lage prijzen die gangbaar zijn geworden voor het merendeel van de aangeboden kleding reflecteren niet alle maatschappelijke kosten die daarmee gemoeid gaan, zoals milieuvervuiling, slechte arbeidsomstandigheden, druk op mensenrechten etc. Economisch gezien gaat het om zogeheten externe effecten: effecten die niet in de prijs zijn inbegrepen en dus op de maatschappij worden afgewenteld. Dat probleem is overigens niet beperkt tot goedkopere kledingstukken; ook bij duurdere kledingstukken kunnen dergelijke externe effecten bestaan.

(3)

Reclames voor kleding (en dan vooral fast fashion) stimuleren mensen tot meer consumptie.1 Dat terwijl veel van die consumptie onnodig is: kledingartikelen blijven ongebruikt, en/of worden slechts na enkele keren gebruik weggedaan. Bovendien gaat een groot gedeelte van de reclames, en daarmee de consumptie, uit naar veelal goedkope kledingstukken gemaakt van lage kwaliteit textiel. Dergelijk textiel is minder goed geschikt voor de tweehandsmarkt of voor recycling, waardoor de kans toeneemt dat het in de verbrandingsoven belandt of (in het geval van export) mogelijk op een vuilstortplaats of dat het zwerfafval wordt. Dat is geen efficiënt gebruik van de grondstoffen, energie en arbeid die benodigd waren voor het kledingstuk.

(4)

De Gemeente wil de genoemde negatieve effecten zoveel mogelijk indammen. De Gemeente heeft het beleid om de circulariteit van kleding te stimuleren, en de (over-)consumptie van kleding te beperken. Een mogelijke maatregel om bij te dragen aan die doelstellingen is het beperken van reclames in de openbare ruimte die aansporen tot meer consumptie van kleding (of het nu om fast fashion gaat om in bredere zin). Daarom onderzoekt de Gemeente de juridische mogelijkheden om over te gaan tot Reclameregulering voor kleding/fast fashion.

1

Zie o.a. diverse studies naar het verband tussen reclame voor voedingsproducten en (hogere) consumptie. Panteia, ‘Marketing voor voedingsproducten: Marketingbestedingen via massamedia & Internationale voorbeelden van restricties in wet- en regelgeving’ december 2022 (onderzoek in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport), p. 9. Zie ook Brief van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 4 juni 2021 (Kamerstukken II 2020/21, 32 793, nr. 551), p. 3-4. Zie ook bijv. van Kolfschooten 2020, met verwijzingen naar o.a. High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition, ‘Nutrition and food systems. A report by the High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition of the Committee on World Food Security’, Rome, 2017.

1

1.2

Negatieve impact kledingindustrie

(5)

De negatieve impact van de kledingindustrie is een internationaal fenomeen, en blijkt uit diverse studies en rapporten.

(6)

Zo heeft het Europees Parlement cijfers gepubliceerd over de negatieve impact van de kledingindustrie,2 onder meer wat betreft de vervuiling van schoon water, de uitstoot van broeikasgassen (maar liefst 10% van de wereldwijde uitstoot)3 en de microplastic vezels die vrijkomen bij het wassen.4 Volgens het Europees Parlement heeft de opkomst van fast fashion een “cruciale rol” gespeeld bij de toename van de consumptie, onder meer omdat nieuwe trends meer consumenten in een hoger tempo bereiken dan voorheen.5 Andere publicaties van het Europees Parlement geven een soortgelijk beeld over de negatieve impact van overconsumptie van kleding,6 waarbij die negatieve effecten mede worden verbonden aan de toenemende populariteit van fast fashion en een sterke daling van de gemiddelde prijzen.

(7)

Ook het Europees Milieuagentschap heeft zorgwekkende cijfers gepubliceerd naar de omvangrijke schade als gevolg van de vernietiging van textiel in Europa,7 vooral als gevolg van retour gezonden kleding die online werd gekocht en onverkochte kledingstukken.

(8)

Nationaal onderzoek van Milieu Centraal bevestigt de grote impact van de kledingindustrie.8 Nederlanders kopen gemiddeld ongeveer 50 nieuwe kledingstukken per jaar.9 De klimaatimpact van de mondiale kledingindustrie nam tussen 2005 en 2016 toe met 35%.10 Het is voor consumenten moeilijk om een duurzame keuze te maken.11 Ook zijn natuurlijke materialen niet per definitie beter dan synthetische materialen.12 De analyse van Milieu Centraal maakt inzichtelijk wat de impact is van kleding gelet op (i) de klimaatbelasting,13 (ii) watergebruik,14 (iii) schadelijke chemicaliën,15 (iv) microplasticvezels,16 (v) gebruik van grondstoffen17 en (vi) landgebruik.18 Uit een ander onderzoek van Milieu Centraal blijkt dat mensen wel bewust zijn van de negatieve impact van kleding, maar toch nieuwe kleding blijven kopen.19

2

Zie o.a. https://www.europarl.europa.eu/thinktank/nl/document/EPRS_BRI(2019)633143. Volgens het Europees Milieuagentschap veroorzaakte de aankoop van textiel in de EU in 2020 een CO2-uitstoot van ongeveer 270 kg per persoon. Dat betekent dat in de EU verbruikte textielproducten 121 miljoen ton aan broeikasgasemissies hebben veroorzaakt. https://www.europarl.europa.eu/topics/nl/article/20201208STO93327/de-gevolgen-van-textielproductie-en-afval-voor-hetmilieu-infografieken#:~:text=Fast%20fashion%20is%20gebaseerd%20op,de%20bodem%20van%20de%20zee. Zie voor een eerdere stellingname vanuit het Europees Parlement op het gebied van fast fashion: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20230424IPR82040/ending-fast-fashion-tougher-rules-to-fightexcessive-production-and-consumption. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/729405/EPRS_BRI(2022)729405_EN.pdf. Zie ook: https://www.europarl.europa.eu/topics/nl/article/20201208STO93327/de-gevolgen-van-textielproductie-en-afvalvoor-het-milieu-infografieken. https://www.eea.europa.eu/publications/the-destruction-of-returned-and. https://www.milieucentraal.nl/media/yuvg3d3p/factsheet-milieu-impact-kleding-milieu-centraal.pdf. Milieu Centraal factsheet, p. 2. Milieu Centraal factsheet, p. 2. Milieu Centraal factsheet, p. 5. Milieu Centraal factsheet, p. 5. Milieu Centraal factsheet, p. 6.

“Gemiddeld draagt het kopen van kleding (inclusief wassen en drogen) 4 - 7% bij aan de klimaatimpact van een Europees huishouden”. Milieu Centraal factsheet, p. 7. Milieu Centraal factsheet, p. 8. “In de kledingketen worden schadelijke chemicaliën vooral ingezet bij het verbouwen van natuurlijke vezels (kunstmest en bestrijdingsmiddelen) en bij bewerkingen als voorbehandelen, bleken en verven. Ook voor het spinnen van garen en het maken van stof zijn chemicaliën nodig. Tot slot gebruiken producenten bij de afwerking regelmatig chemicaliën om het kledingstuk speciale eigenschappen te geven”. Milieu Centraal factsheet, p. 9. Deze vezels komen vrij bij de productie, het dragen, wassen en drogen van synthetische kleding. Milieu Centraal factsheet, p. 10. Milieu Centraal factsheet, p. 10: “Landgebruik speelt vooral een rol bij het verbouwen van natuurlijke vezels; voor plantaardige en dierlijke vezels zijn akkers, weide of plantages nodig”. https://www.milieucentraal.nl/persberichten/milieu-centraal-gaat-vrouwen-helpen-om-bewust-minder-kleding-te-kopen/. De consumptie hangt ook sterk samen met marketinguitingen; zie ook het volgende citaat van Anna Beth Smeltekop, expert van Milieu Centraal: "Je wordt constant en overal verleid om meer en nieuwe kleding te kopen en mensen zijn dan ook gaan denken dat het normaal is om er steeds weer geld aan uit te geven”.

3

4

5

6

7 8 9 10 11 12 13

14 15

16 17 18

19

2

(9)

Een rapport van REBEL bevestigt het beeld van een negatieve impact,20 en benoemt het probleem van overconsumptie.21 Dat gaat onder meer over geproduceerde maar niet verkochte kledingstukken, en kleding die weliswaar wordt gekocht “maar niet echt noodzakelijk is voor de gebruiker”.22

(10)

De consumptie die plaatsvindt binnen de Gemeente draagt bij aan deze negatieve effecten, die zowel binnen als buiten de Gemeente plaatsvinden. Onder meer de consumptie van textielproducten heeft “een grote impact op mens, natuur en klimaat”.23 De productie van spullen, zoals textiel, “vormt de grootste milieubelasting” waar de Gemeente verantwoordelijk voor is.24

(11)

Het voorgaande blijkt onder meer ook uit het rapport “Samen op weg naar een circulaire textielsector– Visie en Routekaart voor de [Metropool Regio Amsterdam]” (de Visie Circulair).25 Binnen de Metropool Regio Amsterdam wordt jaarlijks ongeveer 36 miljoen kg textiel afgedankt.26 Een groot gedeelte daarvan is niet-herdraagbaar textiel, waarvoor momenteel enkel laagwaardige verwerkingsmogelijkheden bestaan (poetsdoeken, isolatiemateriaal) en wat (uiteindelijk) vaak wordt verbrand.27 In de Metropool Regio Amsterdam eindigt momenteel 2/3 van het afgedankte textiel in het restafval, waarna het wordt verbrand. Slechts 7% wordt circulair toegepast.28

(12)

De Visie Circulair verwijst naar de grote gevolgen van de textielindustrie, onder meer het land- en watergebruik (voor grondstofproductie wol en katoen), het aardoliegebruik (voor grondstofproductie kunststoffen) en de grote hoeveelheden energie, water en chemicaliën die nodig zijn verderop in het productieproces, waarbij ook regelmatig water, land en lucht worden vervuild.29 Tijdens de gebruiksfase zorgen wassen en drogen voor grootschalig verbruik van water en energie, en wordt water vervuild met o.a. chemicaliën en microplastics.30 De grotere consumptie versterkt die negatieve effecten.31 De Visie Circulair roept op tot beleidswijzigingen en tot een paradigmaverandering wat betreft consumptie.

(13)

Los van de effecten op milieu en klimaat heeft de textielindustrie ook sterke negatieve effecten op het sociale domein, met name op mensen betrokken bij het productieproces. Onder meer de Visie Circulair verwijst naar vaak (zeer) slechte arbeidsomstandigheden tijdens het productieproces van textiel.32 De Gemeente heeft dit eerder als volgt samengevat: “Dit alles gaat ten koste van toekomstige generaties en mensen in andere landen”.33

(14)

Uit de bovengenoemde rapporten blijkt dat grotere consumptie bijdraagt aan de negatieve effecten. Het fenomeen fast fashion draagt daaraan bij. Hoe massaler de productie en de consumptie, hoe groter het maatschappelijke probleem. Fast fashion is doorgaans gemaakt van lage kwaliteit textiel, waardoor consumenten het slechts enkele keren dragen, en het niet goed geschikt is voor de tweedehands markt of recycling. Dergelijke kleding kan ook ongebruikt blijven: goedkope fast fashion stimuleert tot aankopen die mensen in het geheel niet gebruiken. Ook zijn er nog specifieke problemen rondom een hoge omloopsnelheid van kleding. Zo komen de meeste microplastics uit textiel vrij tijdens de eerste wasbeurten. Fast fashion is gebaseerd op massaproductie, lage prijzen en hoge verkoopcijfers. Dat wekt

20

REBEL 15 juni 2023 (in opdracht van Ministerie van I&W), ‘Minder textiel Literatuuronderzoek naar de preventie van consumptie en productie van textiel in Nederland’. Ten aanzien van overconsumptie, zie ook D&B (2020). Gedragsonderzoek kleding. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/11/20/gedragsonderzoek-kleding. REBEL 2023, p. 8. Uitvoeringsagenda Circulair 2023-2026, p. 42. Amsterdam Circulair 2020-2025 Strategie, p. 2. https://amsterdameconomicboard.com/wp-content/uploads/2022/06/Visie-Roadmap-Samen-op-weg-naar-een-circulairetextielsector-in-Metropool-Amsterdam.pdf. Visie Circulair, p. 8. Visie Circulair, p. 8. Visie Circulair, p. 3. Visie Circulair, p. 8. Visie Circulair, p. 8. Binnen twintig jaar zijn Europeanen gemiddeld 40% meer kleding gaan kopen. Hierdoor is textiel inmiddels verantwoordelijk voor tot soms wel 10% van de milieudruk van de totale consumptie van een Europeaan. Zie Visie Circulair, p. 8. Visie Circulair, p. 8. Amsterdam Circulair 2020-2025 Strategie, p. 2.

21

22 23 24 25

26 27 28 29 30 31

32 33

3

veel eerste wasbeurten in de hand,34 en dus meer vervuiling. (15)

De ontwikkeling van een goede tweedehands markt voor kleding is van belang voor circulariteit in de kledingmarkt. Tegelijkertijd kan er ook een negatief neveneffect optreden in combinatie met massaproductie/laag geprijsde kleding, namelijk dat het de verwachte kosten verlaagt voor consumenten om “te veel” te consumeren. Consumenten kunnen een aankoopbeslissing maken zonder dat ze zeker weten of zij het kledingstuk nodig hebben, als zij verwachten het item makkelijk op de tweedehands markt te kunnen verkopen.

1.3

Definitie fast fashion

(16)

De bovenstaande rapporten bevestigen de grote negatieve impact van kleding, en dan specifiek fast fashion. Ondanks dat rapporten en beleidsstukken vaak verwijzen naar het begrip “fast fashion”, ben ik nog geen sluitende definitie tegengekomen. Het blijft beperkt tot een beschrijving van fast fashion, al dan niet gecombineerd met een verwijzing naar specifieke kledingbedrijven (zoals Zara).35 Hetzelfde gebrek aan een duidelijke definitie geldt overigens voor de term “ultra fast fashion”, die vaak wordt gebruikt in relatie tot kledingbedrijven zoals Shein en Temu. In mijn optiek is het echter niet goed mogelijk om – met het oog op Reclameregulering – een productcategorie af te bakenen aan de hand van de bedrijven die de producten aanbieden.

(17)

In opdracht van het Ministerie van I&W heeft adviesbureau KplusV nader onderzoek gedaan naar de fast fashion.36 KplusV geeft in haar rapport diverse beschrijvingen van fast fashion.37 Volgens KplusV zijn er bepaalde kenmerken van fast fashion,38 maar waarschuwt tegelijk dat er geen zwart-wit onderscheid bestaat met andere vormen van kleding: het begrip fast fashion maakt geen onderscheid tussen goedkope en dure kleding, of tussen verschillende type kleding.39 KplusV heeft de volgende omschrijving vastgesteld en gehanteerd van fast fashion: “Fast fashion is het fenomeen waarin consumenten fashion consumeren. Er is sprake van een cultuur die zich laat kenmerken door een hoge mate van kledingconsumptie, een snellere omloopsnelheid kent, snellere consumptie en snellere afdanking, oftewel 'wegwerpkleding'. Het 'systeem', kledingbranches en verdienmodellen van bedrijven faciliteren en versterken dit gedrag en deze cultuur. Zo ontstaat er een steeds groter groeiende druk op de kostprijs, de kwaliteit en de keten”.40

(18)

Het fast fashion business model beschrijft KplusV als volgt: “Voor de volledigheid wordt de term 'fast fashion businessmodel' gehanteerd wanneer sprake is van het businessmodel van fashionbedrijven die kleding sneller van ontwerp naar de winkel brengen dan conventionele businessmodellen”.41

34

https://www.europarl.europa.eu/topics/nl/article/20201208STO93327/de-gevolgen-van-textielproductie-en-afval-voor-hetmilieu-infografieken#:~:text=Fast%20fashion%20is%20gebaseerd%20op,de%20bodem%20van%20de%20zee. Zie o.a. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/729405/EPRS_BRI(2022)729405_EN.pdf. “Several trends have contributed to the increase in consumption of fashion in the last few decades. One is the rise of fast fashion. Epitomised by multinational retail chains, it relies on mass production, low prices and large sales volumes. The business model is based on replicating styles from high-end fashion shows and delivering them in a short time at cheap prices, typically using lower quality materials. Fast fashion constantly offers new styles to buy: the average number of collections released by European apparel companies per year went from two in 2000 to five in 2011, with Zara, for instance, offering 24 new clothing collections each year, and H&M between 12 and 16. Increasingly, this has led consumers to see cheap clothing as perishable goods that are 'nearly disposable”. KplusV 4 juni 2020, Fast fashion onderzoek: Vermindering van de negatieve impact (in opdracht van het Ministerie van I&W), beschikbaar via https://open.overheid.nl/documenten/ronl-f3b25d25-d726-4586-a1e1-388579db8fe1/pdf. KplusV 2020, zie p.

13 als voorbeeld: “Het gaat dus kort gezegd om efficiënte bedrijfsprocessen en kosteneffectieve voorraadbeheer. De gemiddelde doorlooptijd van een conventionele supply chain is circa zes tot negen maanden, van ontwerp totdat het in de winkel ligt. In een fast fashion supply chain wordt dit drastisch gereduceerd naar zes tot acht weken”. Verder geeft het rapport de volgende kenmerken van fast fashion (KplusV 2020, p. 14): kleding wordt zo kostenefficiënt mogelijk geproduceerd; er is een hoge omloopsnelheid: er zijn meerdere modetrends per seizoen; productie vindt plaats in lagelonenlanden; er is vaak sprake van milieuonvriendelijke productie. KplusV 2020, p. 14. KplusV 2020, p. 14. KplusV 2020, p. 14.

35

36

37

38

39 40 41

4

(19)

KplusV bevraagt of er altijd een relevant verschil is tussen “fast” fashion en overige kleding: “Daarnaast geldt dat kleding van fast fashion-kledinglijnen veelal dezelfde kleding is als conventionele kledinglijnen die niet 'fast' zijn, wat dus in feite niks zegt over de kwaliteit van de kleding. Een sterke focus op het fenomeen fast fashion lijkt daarmee een ingewikkelde en complexe zoektocht waarvan afgevraagd kan worden of daarin sprake is van een grotere negatieve impact dan bij conventionele kleding”.42

(20)

Ook REBEL heeft in opdracht van het Ministerie van I&W onderzoek gedaan naar de kledingindustrie, en dan specifiek de preventie van consumptie en productie van textiel in Nederland.43 Ook dat rapport verwijst naar beschrijvingen die de literatuur geeft over fast fashion, bijvoorbeeld dat het een businessmodel is gericht op snelle productie, lage kosten, massaproductie en outsourcing.44 Het rapport stelt: “Door snelle productiecycli en outsourcing kunnen fast fashion bedrijven snel inspelen op veranderende modetrends en tegelijkertijd de kosten laag houden. Dit maakt het model aantrekkelijk voor zowel consumenten als bedrijven”.45

(21)

De voorgaande rapporten bevestigen dat er wel beschrijvingen bestaan van fast fashion, maar dat een duidelijke definitie ontbreekt. Dat zorgt ervoor dat er geen duidelijk basis is voor Reclameregulering die zich enkel richt op fast fashion.

(22)

Een bijkomend element is dat de eerder beschreven negatieve impact niet per se samenhangt met de beschrijving van fast fashion zoals hierboven gegeven. Een bedrijf als Primark verkoopt doorgaans kleding met lange doorlooptijden, en kan – bij hantering van die eerdere beschrijvingen – dus minder makkelijk als fast fashion worden aangemerkt. Maar veel van de onderliggende problemen (aanzetten tot overconsumptie, grote negatieve impact voor mens, milieu en klimaat etc) gelden evenzeer voor de producten van Primark.

(23)

Een mogelijke verdere complicatie is dat een gedeelte van de negatieve impact van de kledingindustrie (namelijk: onverkochte kleding) mogelijk juist in mindere mate voorkomt bij bedrijven die hun productielijnen snel kunnen afschalen, dan bij bedrijven die 1-1,5 jaar van tevoren hun bestellingen plaatsen bij producenten. In het laatste geval zou er een groter risico kunnen zijn op onverkochte partijen kleding, met de negatieve impact die daarmee gepaard gaat. Overigens heb ik over deze afweging geen gedetailleerde cijfers gevonden.46

2

HUIDIG EN VOORGESTELD BELEID

2.1

Gemeentelijk beleid en lokale initiatieven

(24)

De Gemeente bevordert de ontwikkeling van een circulaire economie.47 Het circulaire beleid van de Gemeente richt zich mede op kleding.48 De Gemeente heeft onder meer de Strategie Amsterdam Circulair 2020-2025, wat uitgaat van een volledig circulaire stad in 2050.49 De strategie beschrijft onder meer initiatieven zoals goederenbibliotheken voor kleding en toegankelijke reparatiecafés. De strategie erkent de “enorme druk op het milieu” van de katoenteelt en textielproductie, wat leidt tot de wens

42

KplusV 2020, p. 6. REBEL 15 juni 2023 (in opdracht van Ministerie van I&W), ‘Minder textiel Literatuuronderzoek naar de preventie van consumptie en productie van textiel in Nederland’. REBEL 2023, p. 29. REBEL 2023, p. 29. Een algemeen beschrijving van dit fenomeen staat bijv. hier: https://decorrespondent.nl/12826/fast-fashion-is-niet-alleenslecht/dff42850-6c5d-0feb-2f38-96a7ba9f7c06. https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/duurzaamheid/circulaire-economie/. Dat beleid houdt mede verband met de ambities van de Gemeente op het gebied van klimaat. In de raadsbrief “Onze stad van morgen” bevestigt het college van B&W de grote impact van klimaatverandering op de Gemeente, en daarmee het beperken van de uitstoot van broeikasgassen. Zie ook Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050: Nieuw Amsterdams Klimaat (college van B&W 3 maart 2020), en https://openresearch.amsterdam/nl/page/101052/onze-stad-van-morgen---duurzame-toekomst-gemeenteamsterdam. Zie voor een overzicht: https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/duurzaamheid/circulaire-economie/. Gemeente Amsterdam, Strategie Amsterdam Circulair 2020-2025.

43

44 45 46

47

48 49

5

om de Metropoolregio Amsterdam een “circulaire textielregio” te maken.50 Ook geeft de Gemeente aan zich hard te willen maken voor de toepassing van een Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid voor kleding, zoals ook het geval is bij onder meer drankflessen en elektronica.51 (25)

De Uitvoeringsagenda 2023-2026 bevat vele activiteiten die de Gemeente wil uitvoeren ter stimulering van de circulaire economie.52 Het gaat onder meer over consumptiegoederen en de stappen om grondstoffen en materialen te hergebruiken, verspilling te voorkomen en kringlopen te sluiten. De Gemeente geeft aan niet achterover te willen leunen: “We wachten niet op nieuwe wet- en regelgeving van het Rijk of de Europese Unie. We gaan nú al doen wat mogelijk is. En tegelijk blijven we voorstellen doen voor aanscherping door het Rijk”.53

(26)

Ook zijn er lokale initiatieven waaraan de Gemeente bijdraagt. Zo bestaat er de Green Deal Circulair Textiel, wat bestaat uit een consortium van bedrijven, overheden en kennisinstellingen.54 Op initiatief van onder meer de Gemeente Amsterdam (het Reflow project), de Metropoolregio Amsterdam en de Amsterdam Economic Board is er een visie gepubliceerd “Samen op weg naar een circulaire textielsector in Metropool Amsterdam” (de Visie Circulair).55

(27)

Het beleid van de Gemeente op het gebied van circulariteit hangt mede verband met de ambities van de Gemeente op het gebied van klimaat.56 De kledingindustrie is verantwoordelijk voor een substantiële uitstoot van broeikasgassen en draagt daarmee in belangrijke mate bij aan klimaatverandering.57 De Gemeente acht het van belang om de bijdrage gerelateerd aan lokale kledingconsumptie te beperken. Uit onderzoek blijkt dat mensen per jaar maximaal vijf nieuwe kledingstukken per jaar kunnen kopen, uitgaande van een carbon budget in lijn met 1,5 graden opwarming.58 Gelet op de omstandigheid dat de gemiddelde Nederlander momenteel ongeveer 50 nieuwe kledingstukken koopt per jaar (dus 10x het aantal dat past binnen het carbon budget),59 onderzoekt de Gemeente niet langer toe te staan dat reclames oproepen tot consumptie van nog meer kleding.

(28)

Ook van belang is het beleid van de Gemeente op het gebied van de sociale impact van de huidige (over-)consumptie in de kledingindustrie. De Gemeente houdt daarbij mede rekening met negatieve effecten die elders plaatsvinden als gevolg van consumptie binnen de Gemeente, en wenst die bijdrage zoveel mogelijk te beperken. Het kan daarbij onder meer gaan over slechte arbeidsvoorwaarden, mensenrechtenschendingen en kinderarbeid. Dat volgt onder meer uit de Omgevingsvisie,60 De Amsterdam Circulair 2020-2025 Strategie,61 en het beleid gericht op het respecteren van planetaire ondergrenzen met oog voor een sociaal fundament.62

50

Strategie Amsterdam Circulair 2020-2025, p. 63. Strategie Amsterdam Circulair 2020-2025, p. 22. Gemeente Amsterdam, Uitvoeringsagenda circulair 2023-2026. Uitvoeringsagenda Circulair 2023-2026, p. 2. https://amsterdameconomicboard.com/initiatief/green-deal-circulair-textiel/. https://amsterdameconomicboard.com/wp-content/uploads/2022/06/Visie-Roadmap-Samen-op-weg-naar-een-circulairetextielsector-in-Metropool-Amsterdam.pdf. Zie hierboven voetnoot 47. Naar schatting is maar liefst 8-10% van de broeikasgassen gerelateerd aan de kledingindustrie. Zie bijv. https://www.frontiersin.org/journals/environmental-science/articles/10.3389/fenvs.2022.973102/full. https://hotorcool.org/unfit-unfair-unfashionable/. https://www.milieucentraal.nl/spullen-en-kleding/kleding/koop-slimmerkleren/#:~:text=Hoeveel%20kleding%20koop%20jij%3F,kleren%20dragen%20we%20maar%20even. Omgevingsvisie Amsterdam 2050, p. 176 (met verwijzingen naar onder meer waarin onder andere seksegelijkheid, sociale gelijkheid, gezondheid en inkomen en werk) en Omgevingsvisie Amsterdam, p. 258: “Op internationale schaal scharen we ons achter de sustainable development goals van de Verenigde Naties, die tot 2030 lopen”. Amsterdam Circulair 2020-2025 Strategie, p.

2: “Zo werken we aan welzijn, gezondheid, een prettige leefomgeving, een schoner milieu en meer rechtvaardigheid, zowel binnen de stadsgrenzen als ver daarbuiten” en “Niemand wil leven in een wegwerpmaatschappij of bijdragen aan slechte arbeidsomstandigheden in lagelonenlanden. We kunnen werken aan een economie die groen én sociaal is – eentje waarin we minder CO2 uitstoten, meer grondstoffen behouden voor hergebruik en een gezond en goed leven bereikbaar maken voor iedereen”. Zie o.a. Amsterdam Circulair 2020-2025 Strategie, p. 6. Zie ook Uitvoeringsagenda Circulair 2023-2026, p. 6: “In een circulaire economie leven we binnen planetaire grenzen, met oog voor een sociaal fundament”.

51 52 53 54 55

56 57

58 59

60

61

62

6

2.2

Nationaal en Europees beleid

(29)

Nederland heeft als doel om in 2030 een 50% circulaire economie te hebben, en in 2050 een volledig circulaire economie.63 Voorbeelden van beleid zijn onder meer het Beleidsprogramma Circulair Textiel, het Circulair Materialenplan, en het voornemen tot invoering van een Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV) voor kleding. Er zijn diverse rapporten verschenen in opdracht van het Ministerie van I&W.64 Deze beleidsvoornemens hangen ook sterk samen met de ontwikkelingen op Europees niveau, zoals ook hieronder beschreven.

(30)

Op Europees niveau bestaat beleid voor een circulaire textielsector, waaronder de EU Strategy for Sustainable Textiles.65 De EU heeft textiel aangemerkt als een sector met prioriteit, onder andere in de Europese Green Deal,66 het Circular Economy Action Plan67 en de Industriestrategie voor de modeindustrie.68 Daarop is onder meer een wijziging gevolgd van de Kaderrichtlijn afval, op grond waarvan lidstaten vanaf 2025 verplicht zijn textiel apart in te zamelen.69 Dat zou naar verwachting moeten leiden tot een groei van beschikbare secundaire grondstoffen.

(31)

De EU is ook met andere initiatieven, waaronder Eco-design voor de bevordering van duurzaamheid,70 de introductie van een Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV) voor kleding71 en meer informatie over de herkomst en de duurzaamheid van textielproducten. Er zijn ook plannen om een einde te maken aan het vernietigen van onverkochte kleding en schoenen.72

(32)

Ook zullen bedrijven in toenemende mate de negatieve impact van hun waardeketens in kaart moeten brengen (op basis van de Corporate Sustainability Reporting Directive) en eventueel mitigeren (op basis van de Corporate Sustainability Due Diligence Directive).73 Ten slotte komen er strengere regels om greenwashing te vermijden, waardoor vage duurzaamheidsclaims (zoals “eco”, “goed voor het milieu”) niet meer zijn toegestaan. Het Europese beleid is gericht op verduurzaming, circulariteit en het terugdringen van fast fashion.

(33)

In Frankrijk komt er wetgeving gericht tegen (ultra) fast fashion. Het zou met name gericht zijn tegen de Chinese webwinkels Shein en Temu. Er komt een verbod op reclames voor fast fashion producten, en introduceert een boete tot EUR 10,- per kledingstuk dat schadelijke effecten heeft. Het systeem lijkt erop gericht dat bepaalde merken worden aangemerkt als “fast fashion” of niet. Ik heb geen duidelijke definitie gevonden. Het lijkt mij goed mogelijk dat deze regelgeving zal worden aangevochten.

63

Zie o.a. Beleidsprogramma circulair textiel 2020-2025, zoals beschreven in de Kamerbrief van 14 april 2020 (https://open.overheid.nl/documenten/ronl-72154702-8fe9-48c1-9b47-cab95967dd31/pdf). Tegen 2035 is het streven “[…] te komen tot een halvering van de ecologische voetafdruk van de textielsector op het gebied van uitstoot, watergebruik, chemicaliën en microplastics”. Zie o.a. REBEL 2023 en KplusV 2020. Zie ook Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2023). Gedragsstrategie Burgers en Circulaire Economie. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/02/03/bijlage-4-gedragsstrategie-burgers-encirculaire-economie. Zie ook PBL (2019). Achtergrondrapport bij Circulaire Economie in kaart, beschikbaar via https://www.pbl.nl/publicaties/achtergrondrapport-circulaire-economie-in-kaart. Zie o.a. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0215_EN.html. Zie ook https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/ip_22_2013. Zie ook: https://environment.ec.europa.eu/topics/circular-economy/reset-trend/how-eu-making-fashion-sustainable_en. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en. https://environment.ec.europa.eu/strategy/circular-economy-action-plan_en. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/european-industrialstrategy_en. Zie o.a.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1528981579179&uri=CELEX:32018L0851. Zie ook https://www.europarl.europa.eu/news/nl/press-room/20240308IPR19011/strengere-eu-regels-voor-verminderingvoedsel-en-textielafval. Zie ook https://environment.ec.europa.eu/topics/waste-and-recycling_en. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52022DC0140. Zie ook https://environment.ec.europa.eu/topics/circular-economy/eu-ecolabel_en. Zie o.a. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_3635. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20231204IPR15634/deal-on-new-eu-rules-to-make-sustainableproducts-the-norm. Zie o.a. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_1145.

64

65

66 67 68

69

70

71 72

73

7

2.3

Belang van Reclameregulering

(34)

Het voorgaande bevestigt de grote negatieve impact van de kledingindustrie. Er zijn diverse beleidsinitiatieven. Tegelijkertijd zien die initiatieven (nog) niet op de beperking van reclame. Dat lijkt een gemiste kans, omdat het beperken van promotie wordt gezien als een (kosten-)effectieve maatregel in samenhang met andere maatregelen.

(35)

Er bestaat een sterk verband tussen reclame en het consumptiegedrag van mensen. Reclames zijn naar hun aard gericht op het vergroten van vraag voor producten van de adverteerder. Daarbij heeft reclame een normaliserend effect op de consumptie van het betreffende product, wat ondermijnend werkt op het overheidsbeleid gericht op de beperking van problematische consumptie.74 Hoe sterker de normalisering van de overconsumptie van kleding, hoe lastiger het zal zijn om de consumptie daarvan in te perken. De interactie tussen reclame en (over-)consumptie blijkt ook uit het rapport van REBEL.75 REBEL constateert onder meer dat retailers met reclames de consument kunnen sturen naar de aankoop van duurzamere producten, maar niet naar minder producten.76 In de woorden van REBEL: “Mensen worden veel aan reclame blootgesteld die juist gericht is op meer consumeren. Onder andere hierdoor is het voor mensen moeilijk om als een van de eerste minder te gaan consumeren”.77

(36)

Ook de Gemeente heeft eerder al aangegeven dat reclame knelt met haar circulaire ambities: “Reclame om ons heen stimuleert om te consumeren. Nieuwe spullen kopen kost niet zelden minder tijd, geld en moeite dan een product laten repareren. We zullen als gemeente moeten nadenken wat we kunnen veranderen in de stad om circulair gedrag meer te stimuleren”.78

(37)

Reclameregulering is eerder – in combinatie met andere maatregelen – ingezet voor andere sectoren zoals tabak en online gokken. Dat heeft bijgedragen aan het indammen van consumptie. Zolang reclame voor kleding/fast fashion nog mogelijk is, blijft het dweilen met de kraan open. De bovengenoemde beleidsinstrumenten zullen naar verwachting (veel) minder effectief zijn als reclame blijvend kan oproepen tot grotere consumptie, mede gelet op het normaliserende en beleidsondermijnende effect van dergelijke reclames (daarover hieronder meer).

(38)

Het belang van Reclameregulering blijkt ook uit eerdere adviezen: reclamebeperkingen worden gezien als noodzakelijk, maar niet voldoende. Hieronder staan diverse adviezen die oproepen tot reclameregulering. De genoemde rapporten zijn opgesteld in het kader van het klimaat, maar de redenering richt zich op overmatige consumptie van milieuschadelijke producten. Die redenering is dus evenzeer van toepassing op reclames voor kleding/fast fashion.

(39)

In oktober 2023 heeft een commissie van sociale wetenschappers de Tweede Kamer geadviseerd dat een verbod op fossiele reclame (waar zij fast fashion reclame onder scharen)79 “essentieel” is, maar “niet voldoende” vanwege de noodzaak voor aanvullende maatregelen.80 De wetenschappers zien een verbod op dergelijke reclames als een strategisch onmisbare maatregel om verleidingen van nietduurzaam gedrag weg te nemen, met name vanwege het normaliserende effect van reclames.81 Ook zien de wetenschappers het indirecte probleem dat fossiele reclame de steun ondermijnt voor benodigd klimaatbeleid.82 Door reclames blijvend toe te staan ontstaat er een “valse sociale

74

Zie o.a. Alfraidi 2023; Boyland & McGale 2022; Boyland & Tatlow-Golden; Galbraith 2013; Harris 2014; Kovic 2018. Zie ook WHO, Commercial Determinants of Noncommunicable Diseases in the WHO European Region (2024) (https://iris.who.int/handle/10665/376957), hoofdstuk 11. REBEL 2023, p. 30. REBEL 2023, p. 30-31. REBEL 2023, p. 33. Uitvoeringsagenda Circulair 2023-2026, p. 42. Omschreven als reclame voor “producten en diensten die bij aankoop of gebruik een grote CO2-voetafdruk veroorzaken volgens de cijfers die MilieuCentraal hierover publiceert”, p. 5. Bouman, Bolderdijk, Renes, van der Wal, Paradies, Roeser, van de Grift, van Uffelen, de Vries, Onwezen, Wals en Aarts, ‘een verbod op fossiele reclame: essentieel, maar niet voldoende’. Beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/10/25/een-verbod-op-fossiele-reclame. De sociale wetenschappers wijzen ook op onderzoek dat aantoont dat waarschuwingen niet effectief zijn. Zie bijv. het onderzoek van de AFM en het Ministerie van Financiën naar de waarschuwing “geld lenen kost geld” (december 2016). Zie het rapport van de sociale wetenschappers, o.a. p. 4.

75 76 77 78 79

80

81

82

8

werkelijkheid” en een “spiral of inaction”, waarmee het onderliggende consumptiegedrag (dat door diverse rapporten als probleem wordt gezien) intact blijft. (40)

Een TNO-rapport van februari 2023 pleit, mede aan de hand van een literatuurstudie, voor de beperking van reclame voor klimaatbelastende producten met het oog op consumptievermindering.83

(41)

De Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur concludeert dat “[r]eclames voor niet-duurzame producten” “op termijn [moeten] worden geweerd”.84 De Raad verwees daar specifiek mede naar het lokale niveau.

(42)

De Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid observeert dat “[h]ardnekkige kooppatronen” niet alleen zijn te doorbreken via hogere prijzen, maar dat ook andere eisen nodig zijn waaronder op het gebied van reclame.85

(43)

De Wetenschappelijke Klimaatraad concludeert dat “de overheid sterker tegenwicht [kan] bieden aan de huidige sociale norm van veel consumeren, bijvoorbeeld door reclames in de openbare ruimte te beperken”.86

(44)

Een terugkerend thema van de bovengenoemde rapporten is het normaliserende effect van reclame. Dat heeft effect op de consumptie, maar werkt ook beleidsondermijnend. Het reguleren van reclame kan daarentegen bijdragen aan het denormaliseren van de (over)consumptie die plaatsvindt. Dat kan bijdragen aan het beperken van de vraag.

2.4

Next steps Reclameregulering

(45)

Gelet op het voorgaande concludeer ik het volgende: 1. 2. 3. 4.

De kledingindustrie en de (over-)consumptie van kleding gaan gepaard met sterk negatieve effecten. Er is beleid op Europees, nationaal en lokaal niveau gericht op het beperken van de negatieve impact van kleding, maar die beleidsmaatregelen zien (vooralsnog) niet op reclameregulering. Tegelijkertijd lijken die beleidsmaatregelen niet in de weg te staan aan reclameregulering. Reclameregulering lijkt een belangrijk (en zelfs: noodzakelijk) onderdeel van effectief beleid, mede gelet op het normaliserende en beleidsondermijnende karakter van reclames. Er lijkt geen duidelijke definitie te zijn van fast fashion. Ook is het maar de vraag of de negatieve effecten van de kledingindustrie per definitie samenhangen met de beschrijvingen die rapporten geven van fast fashion.

(46)

Ik zie vooralsnog onvoldoende mogelijkheden voor een definitie van fast fashion die aansluit bij de onderliggende problemen en die tegelijk juridisch houdbaar is voor Reclameregulering. De definities die de bovengenoemde onderzoeksrapporten gebruiken zijn te generiek voor een verbodsbepaling. Daarbij zijn de beschreven problemen breder dan fast fashion, onafhankelijk van de gebruikte definitie van fast fashion (voor zover die al te maken is). Ook zie ik weinig juridische mogelijkheden voor het aanwijzen van specifieke aanbieders. Reclameregulering gericht op specifiek genoemde bedrijven (zoals Temu en Shein) lijkt mij op voorhand juridisch lastig, omdat dat geen objectieve basis lijkt te zijn om bepaalde regels wel of niet toe te passen. Dat lijkt mij in het bijzonder lastig voor lokale regelgeving (op Europees niveau kan dat mogelijk anders zijn, denk aan het aanmerken van bepaalde techbedrijven als “gatekeepers” in de zin van de Europese Digital Markets/Services Act). Voor zover de Reclameregulering zich enkel richt op productreclames (en niet zozeer op bepaalde bedrijven), dan

83

TNO, Anders consumeren om klimaatdoelen te halen, zie https://publications.tno.nl/publication/34640632/ixdFUw/TNO-2023consumeren.pdf. Volgens TNO komt met een fossiel reclameverbod een “social tipping point” dichterbij, terwijl bij het voortgaan van fossiele reclame zo’n kantelpunt juist verder weg komt te liggen (zie rapport, p. 23). Raad voor leefomgeving en infrastructuur, Weg van de Wegwerpmaatschappij 2023, p. 41. WRR, Goede Zaken 2023, p. 13. Wetenschappelijke Klimaatraad 2023, Met iedereen de transities in, p. 42. NB: het ligt in de rede dat het hier gaat om gemeentes, omdat zij de belangrijkste partij zijn bij de regulering van “de openbare ruimte”.

84 85 86

9

blijft het in beginsel mogelijk voor partijen als Temu en Shein om merkreclame te blijven maken die nog steeds aanzetten tot extra consumptie. (47)

Uit het bovenstaande volgt dat de huidige problemen rondom de impact van de kledingindustrie niet beperkt zijn tot fast fashion, in welke definitie dan ook. Het kernprobleem is de bestaande (over)consumptie van nieuwe kleding, binnen de context van de huidige kledingindustrie. Die (over)consumptie wordt aangejaagd door reclames. Mijn advies is om in beleid op te nemen dat de Gemeente wil bijdragen aan het beperken van de genoemde problemen, althans niet wenst dat reclames binnen de Gemeente zorgen voor extra consumptie en daarmee bijdragen aan die problemen. Daarmee ligt de beperking van reclames voor de hand die oproepen tot meer consumptie van nieuwe kleding, waaronder in ieder geval productreclames voor kleding in de openbare ruimte. De beperking van merkreclames is in beginsel ook mogelijk, omdat zij indirect oproepen tot extra consumptie. Dat vereist juridisch wel extra motivering dan de regulering van productreclames omdat het verband met consumptie minder evident is, hoewel nog steeds bestaand (ook merkreclame ziet uiteindelijk, zij het indirect, op het verkopen van meer producten).

(48)

Als er politiek draagvlak zou zijn voor een bredere vorm van Reclameregulering die in beginsel ziet op alle productreclame voor kleding, is het de vraag hoe die nader kan/moet worden afgebakend. Dat kan zijn op productreclame voor (nieuwe) kledingstukken. In dat geval zouden bedrijven nog wel voor tweedehands kleding reclame kunnen maken. Het is overigens mogelijk dat er dan een scheve verhouding ontstaat: de reclame-uitingen van een bepaald merk zouden dan enkel gaan over tweedehands kleding, terwijl het bedrijf in kwestie vooral nieuwe kleding verkoopt. Een groot gedeelte van het effect van reclame heeft immers te maken met de versterking van het merk als zodanig, en de extra consumptie die daaruit voortvloeit. Tegelijkertijd kan extra reclame voor tweedehands items bijdragen aan de normalisering van dergelijke kleding, zeker als het reclame is van een bekend en populair merk. Ook kan Reclameregulering ten aanzien van nieuwe kleding worden gezien als tussenstap. Als de regulering onvoldoende bijdraagt aan de doelstellingen, kunnen aanvullende maatregelen worden ingezet waaronder regulering van reclames voor tweedehands kleding.

(49)

Kortom: ik adviseer te verkennen of het politieke draagvlak/het probleem per definitie samenhangt met fast fashion, en – op basis van de problemen die de Gemeente identificeert – te overwegen om Reclameregulering in te voeren voor in beginsel alle kleding. In dat geval kunnen er ook uitzonderingen worden gemaakt, zoals voor tweedehandskleding en/of kleding die voldoet aan bepaalde vereisten/keurmerken. Momenteel heb ik geen indicaties van specifieke vereisten/keurmerken die goed aansluiten op de bovenstaande zorgen. Dat zou betekenen dat enkel een uitzondering voor reclames voor tweedehands kleding voor de hand ligt.

10