3b. Bijlage bij raadsinformatiebrief _ afwegingskader_verwervingen.pdf

Afwegingskader verwervingen Cor de Jong, Grond en Ontwikkeling, 1 februari 2017

Samenvatting Deze notitie gaat in op de wijze waarop de gemeente haar standpunt bepaalt en eventueel besluiten neemt over het al of niet verwerven van, of het vestigen van voorkeursrecht op, particulier grondeigendom of andere zakelijke rechten in het kader van de ruimtelijke ontwikkeling van de stad. De gemeente Amsterdam is eigenaar van ongeveer 80% van de grond binnen de gemeentegrenzen en heeft van oudsher een actieve rol in de stedelijke ontwikkeling. Na de crisis van 2008-2013 draait de stedelijke ontwikkeling weer op volle toeren. Amsterdam is erg in trek als woon- en werkstad en dat heeft geleid tot een snel toegenomen vraag naar nieuwe locaties, vooral voor woningbouw. In de crisisperiode was de gemeente vanuit financiële overwegingen genoodzaakt fors te snijden in de ruimtelijke planvoorraad. Nu raakt die planvoorraad snel op. Op basis van de bestuurlijke besluiten over Ruimte voor de Stad/Koers 2025 is de zoektocht naar nieuwe locaties en de start van de ruimtelijke planvorming daarvoor in volle gang. Het doel is om vooral nieuwe woningbouwlocaties aan de markt aan te bieden. Het gaat in het algemeen om inbreidings- en soms grootschalige transformatielocaties, waarbij met grote regelmaat de vraag aan de orde is of de gemeente een actieve rol wil/moet spelen of een meer faciliterende rol ter verwezenlijking van de bestuurlijk vastgestelde ruimtelijke doelen.

Actief wil zeggen: de gemeente gaat grond verwerven of reeds gevestigde erfpachtrechten terugkopen. Faciliterend wil zeggen: gemeente stelt publiekrechtelijk en/of privaatrechtelijk randvoorwaarden en ‘de markt’, dat wil zeggen de private eigenaar van grond en of vastgoed, zorgt voor de ruimtelijke ontwikkeling/transformatie van het gebied. De centrale vraagstelling van de notitie luidt als volgt: Kunnen we komen tot een afwegingskader voor het antwoord op de vraag of de gemeente, bij nieuwe gebieds- en locatieontwikkeling, privaat grondeigendom (of een ander zakelijk recht) wil verwerven (of daarop een voorkeursrecht wil vestigen) ter realisering van de door haar gestelde ruimtelijke doelen, of dat er andere regie instrumenten beschikbaar zijn om de realisering van die doelen zeker te stellen? Om te komen tot het antwoord op deze vraag wordt eerst ingegaan op een aantal inhoudelijke aspecten: het begrip ‘de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkeling’ wordt geconcretiseerd, en vervolgens wordt een aantal aspecten genoemd die relevant zouden moeten zijn bij de keuze of de gemeente een meer actieve rol gaat spelen: bijvoorbeeld of de gemeente meer regie wil hebben op tempo en kwaliteit van de ontwikkelingen, of sprake is van een sterk versnipperd grondbezit op te (her)ontwikkelen locaties, wat de intenties zijn van de huidige eigenaren, of het de verwachting is dat grond

en/of vastgoed onderwerp wordt van particuliere speculatie en hoe het financieel resultaat naar verwachting uitpakt bij een actieve dan wel een faciliterende rol van de gemeente. Inzicht wordt gegeven in het instrumentarium dat de gemeente ter beschikking staat bij het vorm geven aan een actieve of juist een meer faciliterende rol. Verder wordt toegelicht wat het onderscheid is tussen verwerven en het vestigen van

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 2 van 14

voorkeursrechten en wordt toegelicht hoe het gemeentelijk financieel resultaat van de ruimtelijke ontwikkeling tot stand komt bij wel of geen gemeentelijk grondbezit. In de notitie wordt een overzicht gegeven van de gebieden/locaties waar op dit moment sprake is van een door de gemeente gevestigd voorkeursrecht. In het handelingskader, de laatste inhoudelijke paragraaf van de notitie, wordt beschreven hoe wordt omgegaan met nieuwe verwervingsmogelijkheden en hoe de vraag wordt beantwoord of de gemeente, in gebieden waar nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien, komt tot het antwoord op de vraag of zij een actieve of een meer faciliterende rol voorstaat. De conclusie van de analyse is dat er geen algemeen antwoord is te geven op de vraag of de gemeente een actieve of een meer faciliterende rol moet nemen. Het antwoord wordt erg bepaald door situationele factoren. Het handelingskader komt neer op het langslopen van een vragenlijst inzake de vijf relevante hoofdaspecten van een gebied/locatie: de intenties van de huidige eigenaar van grond en/of vastgoed, het financieel resultaat voor de gemeente, de fysieke kenmerken van het plangebied, de vraag of de gemeente voldoende regie instrumenten heeft om de gewenste ruimtelijke doelen te realiseren en tot slot het actuele publiekrechtelijk kader.

Het resultaat van toepassing van dit handelingskader zal worden verwerkt in relevante bestuurlijke voorstellen om te verwerven dan wel een gemeentelijk voorkeursrecht te vestigen op de grond en/of opstallen in particulier bezit ten behoeve van de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkeling in het betreffende gebied. Tenslotte wordt het werkproces beschreven: wie past wanneer het handelingskader toe en hoe wordt het eventueel daarop volgende besluitvormingsproces over een verwerving of een vestiging van een voorkeursrecht voorbereid?

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 3 van 14

1. Achtergrond: eigendom van grond en vastgoed De Gemeente Amsterdam heeft een groot deel van de grond binnen de gemeentegrenzen (ca. 80%) in eigendom en voert een deels actief grondbeleid. De gemeente heeft een groot deel van haar grondbezit in erfpacht uitgegeven. Het erfpachtstelsel wordt vernieuwd, uitgifte in erfpacht blijft het uitgangspunt en dit brengt dus geen principiële verandering met zich mee. Circa 20% van de grond in de gemeente is in particuliere handen. De gemeente kan indien zij dat wenst bij de verwezenlijking van haar ruimtelijke doelen onder meer overgaan tot het verwerven van particulier grondeigendom en/of het vestigen van een voorkeursrecht daarop. Op grond die in erfpacht is uitgegeven is doorgaans sprake van vastgoed in particulier eigendom, in gebruik binnen de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke kaders: het bestemmingsplan respectievelijk het erfpachtcontract. De verwezenlijking van de ruimtelijke doelen kan in die gevallen leiden tot de vraag of het erfpachtrecht voortijdig wordt beëindigd (teruggekocht) dan wel of daar een voorkeursrecht op wordt gevestigd. 2. Korte terugblik op toepassing van het instrument verwerven sinds de stadsvernieuwing Amsterdam kent een lange geschiedenis van stadsontwikkeling.

Vooral in de jaren ’70 en ’80 van de vorige eeuw is een grote stadsvernieuwingsoperatie uitgevoerd en is gestudeerd op mogelijkheden om de stad uit te breiden met grote nieuwe woningbouwlocaties. In de eerste helft van de jaren 90 is een omslag gemaakt van het vooral bouwen van sociale woningen (door woningcorporaties) naar een meer marktgerichte benadering en parallel daaraan heeft op nationaal niveau de zogenaamde bruteringsoperatie plaats gevonden waarbij de woningcorporaties zich meer en meer als marktpartij konden gaan gedragen (en dat ook deden). Rode draad in deze wel heel globaal gekarakteriseerde gebieds- en locatieontwikkeling in de afgelopen 40 jaar is dat de gemeente steeds een heel actieve rol heeft gehad. Niet alleen was zij vaak grondeigenaar, maar de gebieds- en locatieontwikkeling vond in veel gevallen ook op haar directe initiatief plaats. Het verwerven van grond en/of vastgoed, het bouwrijp maken daarvan (slopen, saneren, daadwerkelijk bouwrijp maken) werd door de gemeente gedaan, die vervolgens de gronden in erfpacht uitgaf. Een enkele uitzondering daargelaten, bijvoorbeeld het Funenpark in stadsdeel Centrum, waar de gebiedsontwikkeling door een particuliere partij is uitgevoerd. De periode 2004-2008 vormde een overgangsperiode naar een andere positionering van de gemeente, los van het feit dat zij wel grondeigenaar bleef.

Mede onder invloed van economische en maatschappelijke omstandigheden werd het initiatief meer en meer aan ‘de markt’ over gelaten en zag de gemeente in het algemeen af van grote verwervingen van grond en/of vastgoed. In de tweede helft van 2008 draaide het economische tij met het omvallen van Lehman Brothers als eerste spreekwoordelijke dominosteen. De economische crisis en de daarmee samenhangende crisis op de vastgoedmarkten sloeg toe en vanaf 2010 moesten grote ingrepen worden gedaan in de Amsterdamse ruimtelijke sector om financieel het hoofd boven water te kunnen houden. Grote verwervingen leken daarmee verleden tijd. 3. Concrete aanleiding voor de vraag De gebieds- en locatieontwikkeling is vanaf medio 2014 weer flink op stoom geraakt. De woningproductie lag in 2015 op een bijna ongekend hoog peil en ook 2016 was een goed jaar. De voorraad aan bouwrijpe, door de gemeente uit te geven, locaties raakt snel op. Het gemeentelijk apparaat werkt sinds het voorjaar van 2015 aan versnellingslocaties: versneld starten met de planvoorbereiding om zo nieuwe gebieden/locaties toe te voegen aan de portefeuille van ruimtelijke plannen en die op een gepast tijdstip op de markt brengen, zodat de toegenomen

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 4 van 14

vraag naar vooral woningbouw beter kan worden bediend. Hiermee draagt de gemeente bij aan de toekomstige ontwikkeling en uitbreiding van de stad. Bij het voorbereiden van strategienota’s voor deze versnellingslocaties blijkt regelmatig sprake te zijn van particulier grondeigendom en van uitgegeven erfpachtrechten in gebieden waar de gemeente (opnieuw) aan de slag wil. 4. Centrale vraag: verwerft de gemeente of niet? Het gemeentelijk doel is de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van de stad conform de structuurvisie of een daarop gebaseerd volgend besluit vorm te geven. De vraag is of en wanneer het gemeentelijk eigendom van de grond (of een ander zakelijk recht) gewenst of noodzakelijk is om die ruimtelijke ontwikkeling te realiseren of dat er ook andere ‘wegen’ zijn om het gemeentelijke doel te bereiken. In de zoektocht naar beantwoording van de vraag of de gemeente gaat verwerven is het nodig om globaal in te gaan op de instrumenten die de gemeente ter beschikking heeft om de gewenste ruimtelijke ontwikkeling tot stand te brengen. Op hoofdlijnen redenerend ziet dat instrumentarium er als volgt uit: 1. De gemeente moet sowieso de Wro1 hanteren en daarmee bestemmingsplannen (en straks omgevingsplannen) opstellen waarmee een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling mogelijk wordt.

Daarmee bepaalt de gemeente welke functies zijn toegestaan, maar heeft ze beperkt invloed op invulling van het programma, kwaliteit en tempo; 2. Op het moment dat sprake is van een particuliere grondeigenaar die een door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkeling (zie onder 1) gaat realiseren waarvoor een wijziging van het bestemmingsplan noodzakelijk is, dan is de gemeente op basis van de Wro verplicht de kosten van het aanleggen van publieke voorzieningen te verhalen op de particuliere eigenaar/ontwikkelaar. Dat kan middels privaatrechtelijke anterieure overeenkomsten en als dat niet lukt dan vormt het publieke instrument van de exploitatievergunning het zogenaamde ‘slot op de deur’. Hierbij gaat het dus om een instrument dat leidt tot een bijdrage van particuliere grondeigenaren die tot (her)ontwikkeling overgaan aan de (gedeeltelijke) dekking van gemeentelijke kosten; 3. Als de gemeente geen grondeigenaar is dan kan ze besluiten om haar invloed te vergroten door te bezien of het instrument stedelijke herverkaveling tot het gewenste resultaat zou kunnen leiden, hetzij een voorkeursrecht te vestigen, hetzij te gaan verwerven, hetzij te onteigenen (een opsomming van instrumenten met een oplopende graad van overheidsingrijpen); 4.

Als de gemeente grondeigenaar is en één of meer particulieren is/zijn eigenaar van vastgoed op de door de gemeente in erfpacht uitgegeven grond, dan kan de gemeente besluiten een voorkeursrecht op het betreffende perceel te vestigen, het erfpachtrecht2 terug te kopen of tot onteigening. De centrale vraagstelling in deze notitie luidt of en wanneer de gemeente zakelijke rechten in particuliere eigendom wil verwerven ten behoeve van toekomstige gebieds- en locatieontwikkeling. Daarmee richt de notitie zich vooralsnog op de invulling van de punt 3 en in het verlengde daarvan op punt 4: Wanneer bieden de onder 1 en 2 genoemde instrumenten in de 1

De huidige Wro wordt volgens de actuele planning medio zomer 2019 opgevolgd door de omgevingswet. 2 Het is van belang hierbij te beseffen dat ook sprake kan zijn van tijdelijke erfpachtrechten. In deze gevallen is sprake van een wat afwijkende uitgangssituatie en een afwijkend terugkoopproces.

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 5 van 14

publiekrechtelijke sfeer de gemeente niet voldoende zekerheid/comfort over de door haar gewenste ruimtelijke ontwikkelingen, zowel kwantitatief als kwalitatief, of anders gezegd, zowel qua omvang van en tempo waarin het nieuwe programma wordt toegevoegd als qua inhoudelijke differentiatie en stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit? Een blik op de wereld ’om ons heen’ leert dat gemeentelijk grondeigendom niet noodzakelijk is. Een groot deel van de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland, maar ook daarbuiten, is tot stand gekomen zonder dat sprake was van gemeentelijk grondeigendom. In het kader van beperking van de scope van deze notitie wordt de te beantwoorden vraag als volgt ingeperkt en gespecificeerd: Kunnen we komen tot een afwegingskader voor het antwoord op de vraag of de gemeente, bij nieuwe gebieds- en locatieontwikkeling, het eigendom van grond (of een ander zakelijk recht) in particuliere handen wil verwerven (of daarop een voorkeursrecht wil vestigen) of dat er andere regie instrumenten beschikbaar zijn om de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkeling zeker te stellen? 5. De gemeentelijke doeleinden op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling Al eerder is gesteld: het gemeentelijke doel is de ruimtelijke ontwikkeling van de stad te realiseren en vorm te geven op basis van de door de Gemeenteraad vastgestelde lange termijn structuurvisie voor de stad.

Dit algemeen geformuleerde doel is nader te specificeren:  Zorgen voor voldoende locaties in de stad die beschikbaar zijn voor gebieds- en locatieontwikkeling;  Zorgen dat de stad zo veel mogelijk voor iedereen (bevolkingsgroepen, sociaaleconomische groepen etc.) bereikbaar en beschikbaar is;  Streven naar coherente gebiedsontwikkeling, geen ruimtelijke versnippering, met zowel kwantitatief als kwalitatief voldoende openbare ruimte. En daarnaast voldoende mogelijkheden voor het realiseren van sociaal-maatschappelijke voorzieningen en andere functies die niet ‘vanzelf’ door de markt worden gerealiseerd maar waarvan de gemeente vindt dat ze wel van belang zijn voor een goed functionerende stad, bijvoorbeeld sociale huurwoningen, cultuur en zorg, de aanleg van bovenwijkse infrastructuur en zorgen voor de ontsluiting van woon- en werkgebieden;  Waarborgen voor het gemeentelijk kostenverhaal, zowel bij gemeentelijk grondeigendom, waarbij de kosten van grondproductie worden gecompenseerd met opbrengsten uit de uitgifte van grond, als bij niet-gemeentelijk grondeigendom, waarbij de gemeentelijke investeringen kunnen worden verhaald op grondeigenaren die opbrengsten genereren met hun productie en verkoop van bouwrijpe grond;  In geval van gemeentelijk grondeigendom is winst maken op ‘de ruimtelijke ontwikkeling’ géén doel op zich.

Wél is het zo dat projecten met winst (een deel van) de financiering kunnen leveren voor verlieslatende projecten;  Creëren van zoveel mogelijk waarborgen dat de gewenste ontwikkelingen ook daadwerkelijk van de grond komen. 6. Wel of niet verwerven: globale beschrijving van relevante aspecten Eerder in de notitie, in paragraaf 5, is aangegeven dat veel stedelijke ontwikkeling tot stand is gekomen zonder gemeentelijk grondeigendom. Hetgeen natuurlijk niet wil zeggen dat particuliere grondeigenaren automatisch zorgen voor de door de gemeente gewenste ruimtelijke

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 6 van 14

ontwikkeling van de stad. Er kunnen overwegingen zijn voor de gemeente om tot verwerving over te gaan. Een quick scan van relevante vakliteratuur en de Amsterdamse ‘projectenpraktijk’ levert het volgende beeld op. Verwerving kan in de rede liggen omdat de gemeente dan:  meer regie heeft op kwaliteit en tempo van het realiseren van ruimtelijke projecten die bijdragen aan de door het bestuur gewenste stedelijke ontwikkeling;  beter in staat is om te zorgen voor coherente, samenhangende gebiedsontwikkeling, waarbij het niet zozeer gaat om het ruimtelijke concept (want dat is middels omgevingsplannen wel redelijk te waarborgen), maar meer om het stedenbouwkundige concept;  meer regie heeft op het soort ontwikkelaars en eindgebruikers;  beter kan voorkomen dat sprake is van grondspeculatie met een prijsopdrijvend effect, hetgeen tot gevolg kán hebben dat de gewenste ruimtelijke ontwikkeling wordt belemmerd;  meer regie heeft op het daadwerkelijk realiseren van sociaal-maatschappelijk en andere verlieslatende functies;  per saldo een beter financieel resultaat heeft omdat de mogelijkheden van kostenverhaal bij particuliere grondeigendom beperkt zijn. Dit ondanks het feit dat het voeren van actief beleid grotere (financiële) risico’s met zich meebrengt. Met andere woorden beter in staat is om de in de vorige paragraaf opgesomde gemeentelijke doelen te verwezenlijken.

Aan de andere kant kunnen er ook redenen zijn om particulier grond (of vastgoed) eigendom níet te verwerven op een locatie waar de gemeente een ruimtelijke ontwikkeling wenst die afwijkt van de huidige invulling. Een soort contramal van bovengenoemde opsomming:  het gaat om een niet strategisch gelegen gebied;  de eigenaar is bereid en in staat om de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkeling vorm te geven (in het voorstel van de Omgevingswet is dit een nieuwe uitzonderingsgrond op het aanbieden van de grond aan de gemeente);  vermijden van financiële risico’s die samenhangen met een verwerving: grote voorinvesteringen met daarbij het risico dat de locatie toch niet ontwikkeld wordt en de gemeente moet afboeken; algemene risico’s die samenhangen met gebiedsontwikkeling;  verwerving kan leiden tot vertraging in de ruimtelijke transformatie vanwege de gemeentelijke procedures;  de kans is aanzienlijk dat na verwerving de toekomstige ontwikkeling die dan aan de gemeente is wordt belast met extra, aanvullende eisen (kwaliteit, programma) die het proces eerder compliceren dan vergemakkelijken. 7. Diversiteit in het verwervingsinstrumentarium De gemeente heeft meerdere instrumenten in handen in het veld van verwerving.

De twee hoofdinstrumenten, verwerven en het vestigen van een voorkeursrecht, verschillen van elkaar in de mate waarin wordt ingegrepen op de rechten van de particuliere grondeigenaar. En daarmee in de mate waarin de gemeente actief beleid voert.  Bij verwerving worden daadwerkelijk onderhandelingen gestart met een particuliere eigenaar over de (financiële) voorwaarden waaronder overdracht van het recht aan de gemeente gaat plaats vinden . Als minnelijke verwerving niet lukt kan eventueel worden besloten om over te gaan tot onteigening;  Het vestigen van een voorkeursrecht op particuliere percelen betekent dat op het moment dat de particuliere eigenaar/de erfpachter het betreffende zakelijke recht wil vervreemden, dit eerst aan de gemeente moet worden aangeboden. Daarbij staan in de Wet voorkeursrecht

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 7 van 14

gemeenten een aantal handelingsregels (onderstaand overzicht is op hoofdlijnen en is geen degelijke beschrijving van het gehele proces): o Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan in een bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het huidige gebruik afwijkt van dat plan. Deze aanwijzing vervalt 10 jaar na inwerkingtreding van de plannen; o Voor aanwijzing komen ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. Deze aanwijzing vervalt van rechtswege drie jaar na dagtekening, tenzij voor dat tijdstip een structuurvisie, bestemmingsplan of inpassingsplan is vastgesteld; o De procedure start vaak doordat het College van B&W een besluit neemt tot het voorlopig vestigen van het voorkeursrecht. Dit besluit moet worden gepubliceerd in de Staatscourant. De dag na publicatie treedt het voorkeursrecht in werking; o De gemeenteraad dient de vestiging te bestendigen binnen 3 maanden na de voorlopige aanwijzing; o De vervreemder dient de grond eerst aan de gemeente (het college van B&W) aan te bieden. Hierop zijn enkele uitzonderingen mogelijk.

Het college van B&W dient binnen 6 weken een beginselbesluit te nemen; o Indien de gemeente geen interesse heeft om te verwerven dan is de vervreemder drie jaar vrij de grond te vervreemden aan derden; o Indien het college van B&W en de vervreemder in onderhandeling zijn getreden kan de vervreemder aan B&W verzoeken om binnen vier weken de rechter te verzoeken een oordeel over de prijs te geven; o De rechtbank benoemt een of meer deskundigen die aan de rechtbank advies over de prijs uitbrengen. De rechter doet dan binnen 6 maanden uitspraak. Iets meer inzoomen op het onderscheid tussen verwerving en vestiging van een voorkeursrecht maakt duidelijk dat de twee instrumenten niet per se hetzelfde beogen: De vraag of de gemeente over moet gaan tot de vestiging van een voorkeursrecht wordt soms op grond van een andere afweging beantwoord dan de vraag of de gemeente wil/moet verwerven. Het vestigen van een voorkeursrecht leidt in de praktijk namelijk zeker niet altijd tot aankoop, maar wél tot het versterken van de gemeentelijke regierol (bijvoorbeeld omdat de gemeente dan voorwaarden kan stellen bij verkoop door de eigenaar aan derden). Tot slot van deze paragraaf dient te worden vermeld dat hiernaast ook nog het instrument van onteigening bestaat.

Dit instrument, waarvan de toepassing voortkomt uit een direct en objectief gemeentelijk belang, wordt hier verder buitenbeschouwing gelaten. 8. Kostenverhaal bij gemeentelijk dan wel particulier grondeigendom Er is aanleiding om in deze paragraaf dieper in te gaan op de kwestie van ‘Het Kostenverhaal’. Grondproductie en vastgoedontwikkeling hebben elk hun eigen specifieke plaatje van kosten en opbrengsten. De vastgoedontwikkeling (de vastgoedexploitatie) is eigenlijk altijd voor rekening en risico van de particuliere ontwikkelende (beleggende) partij. De grondexploitatie, de kosten en opbrengsten van de grond(productie) zijn (bijna altijd) voor de grondeigenaar.

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen





3

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 8 van 14

Als de gemeente grondeigenaar is dan kan de gemeente de kosten voor het bouwrijp maken en de inrichting van openbaar gebied (slopen, saneren, bouw- en woonrijp maken, maar ook voor het zorgen voor infrastructuur en aansluiting op stedelijke voorzieningen) dekken doordat zij de grond in erfpacht uitgeeft. De kosten en opbrengsten die de gemeente maakt worden normaal gesproken opgenomen in de gemeentelijke grondexploitatie. Anno begin 2017 vertonen veel grondexploitaties een positief beeld. Door de economische voorspoed zijn de geraamde grondopbrengsten in veel grondexploitaties hoger dan de kosten die het produceren (dat wil zeggen bouw- en later ook woonrijp maken) van die grond met zich meebrengt. Het gemeentelijk kostenverhaal is dus in hoge mate verzekerd. Overigens was vijf jaar geleden sprake van een andere situatie, met veel grondexploitaties met een negatief saldo. Het feit dat de saldi van de gemeentelijke grondexploitaties in die mate kunnen fluctueren laat zien dat die actieve gemeentelijke rol als grondproducent financiële kansen maar ook risico’s met zich meebrengt; Als de gemeente geen grondeigenaar is dan voert de particuliere grondbezitter een flink deel van de grondexploitatie. Echter, de gemeente moet in het algemeen nog steeds proces- en uitvoeringskosten maken voor ontsluiten en aansluiten van de locatie op gemeentelijke voorzieningen en netwerken3.

De gemeente kan in eerste instantie trachten op privaatrechtelijke wijze (middels het sluiten van een zogenaamde anterieure overeenkomst) afspraken te maken met de grondeigenaar over een bijdrage van die laatste in de gemeentelijke kosten. Als die privaatrechtelijke afspraak om welke reden dan ook niet tot stand komt, dan is de gemeente in 2e instantie verplicht om de zogenaamde publiekrechtelijke stok achter de deur toe te passen: In de huidige Wet ruimtelijke ordening is een regeling opgenomen met betrekking tot het kostenverhaal4. Het exploitatieplan dat hoort bij het bestemmingsplan dat de nieuwe functie op de locatie publiekrechtelijk mogelijk maakt, biedt de mogelijkheid om volgens vaste (reken)regels gemeentelijke kosten die samenhangen met de particuliere ontwikkeling te verhalen op de eigenaar van de grond. Indien de gemeente nalaat een exploitatieplan vast te stellen en daarmee dus geen kosten verhaalt kan dat in principe leiden tot het afkeuren van het bestemmingsplan door de bestuursrechter. Het gemeentelijk plansaldo van enerzijds de opbrengsten van een anterieure overeenkomst of exploitatieplan en anderzijds de proces- en uitvoeringskosten is erg casuïstisch. De ervaringen met de exploitatieplannen in Buiksloterham zijn niet heel goed. De oorzaak daarvan ligt deels in de rekenregels van de Wro.

De mate waarin de gemeente kosten moet maken vertoont nogal wat variatie: dat kan variëren van alle kosten die samenhangen met het aansluiten van een bouwproject op de stad, tot alleen bovenwijkse kosten als het gaat om turnkey achtige projecten. Bij dit soort projecten zorgt de particuliere grondeigenaar ook voor aanleg van de openbare ruimte en voert daarmee feitelijk de hele grondexploitatie van het project. In Amsterdam kennen we een paar voorbeelden van zulke projecten: Park de Meer is zo gerealiseerd en Elzenhagen Noord wordt volgens dit uitgangspunt gerealiseerd. 4 De Huidige Wro wordt volgens de nu geldende planning in 2019 opgevolgd door de Omgevingswet. Op dit moment wordt nog gewerkt aan de manier waarop het kostenverhaal precies in de nieuwe wet zal worden opgenomen. Het ziet er naar uit dat gemeenten niet in alle gevallen meer een plicht hebben tot kostenverhaal.

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 9 van 14

Toepassing van de anterieure overeenkomst is niet aan formele regels gebonden. Het staat de gemeente vrij om via zo’n overeenkomst het kostenverhaal te verzekeren en daarbij kan ze in principe afspreken wat ze wil. Als het niet lukt, of als het niet gewenst is om een anterieure overeenkomst op te stellen, dan moet de publiekrechtelijke weg worden bewandeld en een exploitatieplan worden vastgesteld. Hier kleeft een aantal na- en voordelen aan: Nadelen/beperkingen van een exploitatieplan:  Geen mogelijkheid tot het afromen van winsten. Deze komt ten gunste van de grondeigenaar;  De te verhalen kosten zijn gelimiteerd; niet alle gemeentelijke kosten kunnen worden verhaald;  Overschrijding van gemeentelijke kosten tijdens de ontwikkeling kunnen in veel gevallen niet alsnog verhaald worden. Dit maakt deze vorm van facilitair ontwikkelen niet geheel risicoloos;  Een exploitatieplan dient jaarlijks geactualiseerd te worden. Dit planbeheer is een zeer bewerkelijke taak en brengt nogal wat (juridische) afbreukrisico’s met zich mee ‘Voordelen’ van een exploitatieplan (maar dat zijn eigenlijk voordelen van een faciliterende rol van de gemeente):  Geen grote voorinvesteringen  Beperkt risicoprofiel

9. Korte analyse van de huidige praktijk De gemeente Amsterdam heeft recent op een groot aantal locaties een voorkeursrecht gevestigd conform de Wet voorkeursrecht gemeenten. In paragraaf 8 is al beschreven dat en bestuurlijk besluit nodig is om zo’n voorkeursrecht te vestigen. De analyse maakt duidelijk dat het belangrijk is om de strategie vooraf te bepalen. In de casus Weespertrekvaart Midden en Zuid is een voorkeursrecht gevestigd, voorafgaand aan het te nemen strategiebesluit. Op die manier is zoveel mogelijk voorkomen dat partijen posities innemen. In de uitwerking van het Projectbesluit wordt onder meer de verwervingsstrategie bepaald, mede op basis van financiële haalbaarheid. Dit heeft ertoe geleid dat panden, waarvoor door de initiële eigenaar(s) koopovereenkomsten waren afgesloten met derden, of waarover gesprekken werden gevoerd met potentiële kopers, eerst aan de gemeente moesten worden aangeboden. Door het stadium van planontwikkeling waren er nog geen formele kostendragers voor dit soort verwervingen (geen vastgestelde grondexploitatie) waardoor het nodig was voorstellen voor dekking van deze anticiperende aankopen ter goedkeuring aan de gemeenteraad voor te leggen.

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 10 van 14

Overzicht gevestigde voorkeursrechten:   

        

Noord (Gebiedsontwikkeling): Diverse kavels Buiksloterham, waaronder Grasweg 41 en een tweetal locaties aan het Buiksloterkanaal Noord: TT Vasumweg/TT Melissaweg (stadsdeel Noord), waar de werf Damen ShipYard is gevestigd Noord (Gebiedsontwikkeling): diverse locaties in het Hamerstraatgebied: Aambeeldstraat/Schaafstraat-Beitelkade/Motorkade/Spijkerkade/Hamerstraat/Gedempt Hamerkanaal (Stork en Draka); Noord: het plangebied Klaprozenweg-noordoost, waar een besluit over een strategienota wordt voorbereid; Nieuw West (Gebiedsontwikkeling): Lutkemeer, waar recht is gevestigd op een particuliere grondpositie gelegen in het gebied waar SADC3; Oost (Gebiedsontwikkeling): Weespertrekvaart Midden en Zuid; Oost (Gebiedsontwikkeling): Rhijnspoorpleinlocatie, voormalig kantoor belastingdienst; Oost (Gebiedsontwikkeling): Amstelkwartier 1, aantal locaties direct aan de Amstel gelegen; Centrum (Wallengebied, van Traa): aantallen locaties in het zogenaamde 1012 gebied Centrum (stadsdeel): een drietal kleine locaties aan het Leidseplein, de Bergstraat en de 2e Anjeliersdwarsstraat West (Gebiedsontwikkeling): aantal percelen ihkv de gebiedsontwikkeling Food Center Amsterdam West (stadsdeel): kleine locatie aan de Brederodestraat

10. Handelingskader De tot hier in de notitie beschreven aspecten vormen de achtergrond , het analysekader voor het antwoord op de vraag of de gemeente overgaat tot verwerving van of een vestiging van een voorkeursrecht op particuliere grond en/of opstallen op locaties die op korte of middellange termijn zijn beoogd voor gebieds- en/0f locatieontwikkeling. Uit de voorgaande beschrijving blijkt ook dat op het antwoord op de vraag erg af zal hangen van de specifieke situatie, per geval. Er is dus geen algemeen geldend antwoord, maar het is wel zaak om de analyse, die per geval nodig is om tot het antwoord te komen, volgens een vast stramien te laten verlopen. De in paragraaf 7 genoemde aspecten zijn in het onderstaande handelingskader verder uitgewerkt in de vorm van een soort vragenlijst per hoofdthema. Het volgen van deze vragenlijst zal leiden tot het antwoord op de centrale vraag, inclusief een opsomming van de daarvoor relevante argumenten. Het resultaat van toepassing van dit handelingskader moet worden verwerkt in relevante bestuurlijke voorstellen om te verwerven dan wel een gemeentelijk voorkeursrecht te vestigen op grond en/of opstallen in particulier bezit ten behoeve van de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkeling in het betreffende gebied. Veronderstelde kenmerken/inzet eigenaar 1.

Houding en mogelijkheden van de huidige (grond)eigenaar spelen een belangrijke rol: Kan en gaat de eigenaar een door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkeling tijdig realiseren? Of wordt het standpunt ingenomen dat het brede belang beter wordt gediend als de

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

2.

3.

4.

5.

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 11 van 14

gemeente de grond in bezit krijgt? Om die vervolgens bouwrijp uit te geven aan een te selecteren partij, waarbij we als gemeente in het selectieproces de waarborgen voor de realisatie van onze wensen kunnen verbeteren; Als de huidige eigenaar de indruk wekt (of sterker) te willen verkopen, dan moet de gemeente de weging maken om al of niet te gaan verwerven of een voorkeursrecht te vestigen. Op het moment dat de kavel voorwerp kan worden van grondspeculatie vanwege het feit dat de gemeente via het publiekrechtelijke spoor andere functies mogelijk gaat of wil gaan maken, dan kan dat aanleiding zijn om actief te verwerven of voorkeursrecht te vestigen. Oók wanneer de gemeente voorwaarden (over fasering, herverkaveling, kostenverhaal, etc.) wil meegeven bij de verkoop aan derden kan vestiging voorkeursrecht worden overwogen; Formele aspecten met betrekking tot het gebruik. De vraag kan zich bijvoorbeeld aandienen of wel of geen voorkeursrecht wordt gevestigd op een perceel waarop een verhuurd pand is gevestigd. De eigenaar kan of wil dan vaak niet leeg leveren (contract) en de huurder wordt ook niet schadeloos gesteld op grond van de Wvg.

Het is zaak om de verschillende opties dan vooraf te wegen gezien de gemeentelijke bedoeling; Bij vestiging van een voorkeursrecht kan het relevant zijn in te schatten hoe groot de kans is dat we er als gemeente minnelijk uitkomen met de huidige eigenaar en hoe reëel het is dat het perceel ook daadwerkelijk zal worden aangeboden. Het is ook relevant om na te gaan of sprake is van een verhuurd pand op het perceel en wat voor soort contract door de eigenaar is afgesloten met de huurder; Als de grond in gemeentehanden is, in erfpacht is uitgegeven, dan kan er toch aanleiding zijn om een Voorkeursrecht te vestigen. Bij voorbeeld als de huidige erfpachter zowel publiek- als privaatrechtelijk ruimte heeft om andere functies te vestigen dan in het huidig gebruik, dat zelf niet van plan is, maar wel overweegt om te vervreemden, waarbij nieuwe eigenaren ontwikkelingen in gang kunnen zetten die niet in het lange termijnbelang van de gemeente zijn Op basis van een voorkeursrecht schept de gemeente zich een goede positie aan de onderhandelingstafel;

Financiële aspecten 6. Als de huidige grondeigenaar gaat verkopen, of de intentie daartoe heeft/lijkt te hebben, dan is het maken van een fictieve gemeentelijke business case voor zowel een actieve als een passieve houding (verwerven versus kostenverhaal, hetzij via een privaatrechtelijke anterieure overeenkomst, hetzij via de publiekrechtelijke ‘stok achter de deur’, het exploitatieplan) nuttig. Bandbreedte van verwacht resultaat en de risico’s bij de twee scenario’s moet een rol spelen bij het besluit tot een actieve/passieve houding; 7. Marktconformiteit van het aankoopbedrag. Als gronden tegen een te hoog bedrag worden aangekocht ontstaat het risico op afboekingen/ verliezen op de grondexploitatie. Elke aankoop moet daarom gewaardeerd worden op marktconformiteit. Indien wordt besloten om meer te betalen dan de werkelijke waarde (verwachtingswaarde), moet gemotiveerd worden waarom we dit hiervoor over hebben (regie, positie etc.) 8. Zijn we als gemeente in staat en bereid om te verwerven? Naast de stand van de ruimtelijke fondsen en andere meer directe financiële argumenten speelt ook de gemeentelijke schuldpositie hier een rol.

Ook als de gemeente niet wil of kan verwerven kan er toch aanleiding zijn om een voorkeursrecht te vestigen om zo een positie te creëren waarin we als gemeente wensen en randvoorwaarden mee kunnen geven voor de verkoop van het recht door de eigenaar aan een derde. In de voorgestelde Omgevingswet is opgenomen dat het

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 12 van 14

voorkeursrecht vervalt als de gemeente bij aanbieding van de grond deze niet wenst te kopen (bij verlenging van het voorkeursrecht na 5 jaar en op basis van omgevingsplan); 9. Positief financieel resultaat van een actieve rol kan op zich ook aanleiding zijn om daartoe over te gaan: met het verdiende geld kunnen we ook verlieslatende ontwikkelingen betalen; 10. Benaderingswijze vanuit de financiële mogelijkheden in het Vereveningsfonds kan zijn dat, áls een verwerving past binnen de ruimtelijke toekomstvisie en de financiële vertaling daarvan , er aanleiding is om te verwerven en eventueel eerst een voorkeursrecht op de betreffende perceel te vestigen; Fysieke aspecten van de kavel/het gebied 11. Fysieke aspecten: hoe verhoudt het particulier grondeigendom zich tot het gebied waar de toekomstige ontwikkeling is gedacht. Leidt het particuliere eigendom tot het risico van ruimtelijke versnippering (of ‘versnippering in de tijd’) als de eigenaar niet mee wil werken aan de door de gemeente gewenste ontwikkeling. Dit geldt te meer als sprake is van een sterk versnipperd bezit en/of ongelukkige kavelgrenzen; 12. Het verwerven van (of het vestigen van een voorkeursrecht op) een klein perceel in een groter ontwikkelingsgebied kan om puur strategische redenen handig zijn.

Zeker als ontwikkelaars al posities hebben ingenomen op omliggende kavels en deze kleine kavel ook noodzakelijk is bij de beoogde ontwikkeling. Wens tot versterken gemeentelijke regie 13. Een nieuw gebied ‘op de kaart te zetten’: Een door de gemeente geïnitieerde ontwikkeling kan als katalysator werken op ‘de markt’: laten zien dat het kan, laten zien wat je intenties zijn als gemeente, vertrouwen creëren in een gebied; 14. Gemeentelijk grondeigendom en een door de gemeente geleide verkaveling en gronduitgifte kan leiden tot meer diversiteit in de uiteindelijke planontwikkeling, zowel qua ontwikkelaars als qua invulling met functies/eindgebruikers; 15. heeft particuliere grondeigendom en het realiseren van vastgoed daarop invloed op de verkoopbaarheid van gemeentelijke grond en de afzetbaarheid van daarop te realiseren vastgoed? 16. Het realiseren van specifieke ontwikkelingen, zoals sociaal maatschappelijke voorzieningen, of van zaken van algemeen nut (bijvoorbeeld een brugaanlanding) kan ook reden zijn voor een verwerving/vestiging van een voorkeursrecht. Anders heeft de gemeente veel minder zekerheid dat die functies ook daadwerkelijk worden gerealiseerd; Kader (m.n. publiekrechtelijk) 17. Daarnaast is het publiekrechtelijk kader van belang. Is de door de gemeente gewenste functionele invulling van een locatie/gebied mogelijk binnen het vigerende bestemmingsplan of niet.

Wijkt het bestaande gebruik af van de beoogde bestemming? Daarbij is de redenatie wellicht valide dat als het publiekrechtelijk kader niet passend is er wellicht eerder aanleiding is om een actieve positie in te nemen dan wanneer dat wel passend is;

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 13 van 14

11. Toepassing van dit afwegingskader: plek in het ruimtelijk planvormingsproces In dit afwegingskader verwervingen wordt ingegaan op de beleidsmatige context en op wat er komt kijken bij voorstellen die veranderingen van eigendom (verwerven of zelfs onteigenen) met zich meebrengen of waarmee beperkingen worden opgelegd aan eigenaren van grond en/of vastgoed (d.m.v. het vestigen van voorkeursrecht). In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de volgende vragen:  wie past dit kader wanneer toe en komt tot voorstellen en  wie neemt beslissingen Hieronder volgt de uitwerking ter beantwoording van deze vragen, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar stadium van het planvormingsproces. Overigens ligt het erg voor de hand om het handelingskader op een vroegtijdig moment in het planvormingsproces toe te passen, vóórdat eventuele gemeentelijke intenties voor ruimtelijke ontwikkeling in of transformatie van het gebied die minder abstract is dan het niveau van de structuurvisie meer algemeen bekend worden. Ná dat moment is vaak sprake van zodanige prijsopdrijving door transacties tussen particulieren, gedreven door al of niet terechte verwachtingen over een toekomstige waardesprong, dat een eventuele verwerving al snel buiten het gemeentelijk bereik komt en/of grondexploitatie technisch of vastgoedexploitatie technisch niet meer verantwoord lijkt te zijn..

Overigens: de omgekeerde redenatie werkt zeker niet altijd: Vroegtijdig inzetten op verwerving leidt er zeker niet toe dat de gemeente dan ‘goedkoop kan inkopen’. a. Heel vroeg in het planvormingsproces, feitelijk vóórdat het werk aan een principenota (in de termen van het oude Plaberum werd dit de strategienota genoemd) of een gebiedsstudie aanvangt: G en O komt, in overleg met R en D (de projecteigenaar van de eerstvolgende planfase, zie hierna) en het betreffende stadsdeel , tot een beeld per locatie waar verwerving aan de orde kan komen en past het handelingskader toe. Uitmondend in een verzameling locaties die in het licht van met name de planvoorraad, de vastgoedperspectieven en de stand van de relevante fondsen door directeur G en O al of niet aan het bestuur worden voorgelegd met voorstel tot een grotere actieve rol (vestiging voorkeursrecht, verwerving). Eventuele besluiten hierover zullen mede het kader vormen voor de (planeigenaar voor) de volgende planfase; b. Vroeg in het planvormingsproces, tijdens het opstellen van een gebiedsstudie of een strategienota/principebesluit: Het kan hier gaan om locaties waarvoor gebiedsstudies worden uitgevoerd en/of strategiebesluiten worden voorbereid.

Afhankelijk van hoe dat planvormingsproces verloopt en wie daarbij betrokken zijn, is de constatering dat de gemeentelijke positiebepaling in deze al relatief laat is, omdat bij de buitenwereld in deze planfase het besef al kan ontstaan of bestaan dat de gemeente mogelijk wat van plan is. De projecteigenaar, in de meeste gevallen zal dat R en D zijn, vraagt G en O om advies (zie onder a.) en toepassing van het handelingskader. Dit leidt tot een voorstel aan directeur G en O, die in/na overleg met de planeigenaar voorstellen aan de wethouder voorlegt. Eventuele bestuurlijke besluiten hierover worden onderdeel van de opdracht aan de planeigenaar in het lopende planproces; c. Lopende het planproces, na vaststelling van het strategiebesluit/de principenota: Analoog aan de beschrijving onder a. hiervoor, met dien verstande dat het planeigenaarschap in deze fase

Gemeente Amsterdam Notitie afwegingskader verwervingen

Datum 23 januari 2017 Gebiedsontwikkeling Pagina 14 van 14

in het algemeen bij de afdeling gebiedsontwikkeling van G en O zal liggen en in een enkel geval bij een stadsdeel. Directeur G en O doet voorstellen aan het bestuur voor verwerving of vestiging van een voorkeursrecht; - Bij verwervingsvoorstellen voorafgaande aan een investeringsbesluit is een raadsbesluit noodzakelijk omdat het in die gevallen gaat om een anticiperende aankoop, waarvoor nog geen kostendrager beschikbaar is (in de vorm van een vastgestelde grondexploitatie) en/of wanneer er een gedragen beeld is dat een eventuele aankoop direct ten laste van een ruimtelijk fonds dient te worden gebracht en niet gaat meelopen in de grondexploitatie; voor overige voorstellen; - Voor overige besluiten, waaronder vestigen van een voorkeursrecht, volstaat een B&W besluit. Tot slot: in het verleden is wel sprake geweest van een separaat budget ten behoeve van strategische verwervingen. Op dit moment is er geen aanleiding om daarop in te zetten. Handelwijze is om eventuele verwervingsvoorstellen in financiële zin separaat te beschouwen en in voorkomende gevallen de benodigde bestuurlijke besluitvorming daarvoor te organiseren. Als voor een projectgebied of locatie nog geen grondexploitatie is geopend en daarmee geen financieel kader beschikbaar is, dan is bij voorbaat een kredietbesluit van de gemeenteraad benodigd.