3 - Bijlage 2 - Notitie publiek warmtebedrijf.pdf

Bijlage 2 bij raadsbrief nieuwe koers van de warmtetransitie Notitie publiek warmtebedrijf Samenvatting Dit document omschrijft de richtinggevende keuzes van de gemeente Amsterdam omtrent de deelname aan een publiek warmtebedrijf. De belangrijkste conclusies zijn daarin als volgt: • De warmtetransitie voor aansluitingen op collectieve warmtenetten is gestagneerd. Een publiek warmtebedrijf is één van de voorwaarden om weer op te schalen. Een publiek warmtebedrijf investeert in zowel de infrastructuur als de essentiële warmtebronnen. • De gemeente Amsterdam kan de financiering van (de investeringen door) een publiek warmtebedrijf voor de stad als geheel niet alleen dragen. En zonder deelname van de gemeente Amsterdam komt er waarschijnlijk geen publiek warmtebedrijf. • Er zijn andere publieke partijen die openstaan voor de verkenning van een publiek warmtebedrijf in Amsterdam, dit zijn EBN (als Nationale Deelneming Warmte) en Alliander. We voorzien geen private deelname in een dergelijk warmtebedrijf vanwege recente besluiten van Vattenfall en andere warmtebedrijven. • Voor deelname aan een publiek warmtebedrijf zoekt de gemeente Amsterdam balans tussen financieel risico en mate van invloed. Drie scenario’s worden nader onderzocht: • Niks doen; geen direct aandeel van Amsterdam in publiek warmtebedrijf en daarmee vertrouwen op andere publieke aandeelhouders.

Eventueel indirecte sturing via aandeel in Alliander (nul-scenario) • Direct minderheidsaandeel in een warmtebedrijf voor de stad Amsterdam en direct omliggende gemeenten • Direct minderheidsaandeel in een warmtebedrijf voor een grotere regio (geografische schaal ter discussie) • De oprichting van een publiek warmtebedrijf kan één tot enkele jaren kosten, omdat we ook afhankelijk zijn van besluitvorming door de nationale overheid. Daarom worden ook overbruggingsmodellen onderzocht. Inleiding De ontwikkeling van collectieve warmtevoorzieningen in Amsterdam is de afgelopen jaren steeds verder gestagneerd. Hierbij spelen zowel het verplichte publieke meerderheidsaandeel in grotere warmtenetten (wetsvoorstel Wcw), als de mogelijkheid voor ontwikkelaars in gebiedsontwikkeling om af te wijken van collectieve voorzieningen een rol. Deze omstandigheden leiden tot grote terughoudendheid bij investeringen in nieuwe netten van bestaande private spelers op de warmtemarkt. Als gevolg hiervan is er een acute noodzaak ontstaan voor (op te richten) publieke warmtebedrijven. Deze noodzaak wordt ook gevoeld door het Rijk dat gesprekken voert met private warmtebedrijven, EBN en de netbeheerders, en door andere decentrale overheden die voorbereidingen treffen om hun eigen warmtebedrijf oprichten. De gemeente beraadt zich al geruime tijd op haar rol in een eventueel publiek warmtebedrijf.

In deze notitie wordt de achtergrond geschetst en meerdere scenario’s verkend voor de vormgeving van een publiek warmtebedrijf. Eén scenario (samenwerking met EBN en Alliander) heeft de voorkeur en zal met hen verder worden verkend. In de tussentijd moeten we maatregelen treffen om de warmtetransitie doorgang te laten vinden. Context: ontwikkelingen die pleiten voor een publiek warmtebedrijf en urgentie Voor het borgen van de publieke belangen in de warmtetransitie is een grotere gemeentelijke betrokkenheid en rol nodig. Een deel van deze publieke belangen wordt geraakt door nieuwe

instrumenten en kaders zoals opgenomen in de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) en de huidige opzet van de Wet Collectieve Warmte (Wcw). Hierbij gaat het onder meer om de sturing op betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid. Voor enkele publieke belangen lijkt het oprichten van en deelname in een publiek warmtebedrijf nodig: - Tempo van de warmtetransitie - Betaalbaarheid (beperkt) - Voortgang in de gebiedsontwikkeling (opvangen marktfalen). Relevante ontwikkelingen en overwegingen zijn: - Commerciële warmtebedrijven zijn grotendeels gestopt met investeringen in warmtenetten vanwege de investeringsrisico’s en de onzekerheid op langetermijn perspectief vanwege het verplicht publiek meerderheidsaandeel zoals vastgelegd in het wetsvoorstel Wcw. Dit geldt zowel voor nieuwbouw als voor de bestaande stad. Dit vereist dat publieke partijen moeten instappen. - Warmtegemeenschappen (bewonersinitiatieven) mogen wettelijk ook de rol van warmtebedrijf invullen. De gemeente ondersteunt warmtegemeenschappen omdat deze op meer maatschappelijk draagvlak kunnen rekenen, maar zijn nog relatief beperkt in omvang, ervaring en financiële slagkracht. Daarmee zijn ze geen oplossing voor de hele stad. - AEF heeft de benodigde investeringen in warmtenetten voor de hele stad geraamd op ongeveer € 7,6 miljard.

De gemeente Amsterdam is niet in staat om deze investering zelfstandig te dragen. Gesprekken met partners zijn daarom noodzakelijk om verdere vertraging in de warmtetransitie te voorkomen - De Wcw ligt ter besluitvorming voor in de eerste helft van 2025. Staatsbedrijf EBN bereidt zich voor op een mogelijke rol als nationale deelneming warmte, en daarmee als financier in publieke warmtebedrijven. Het ministerie van KGG bereidt besluitvorming voor rond (1) financiering van de nationale deelneming, (2) financiering van investeringen en (3) betaalbaarheid voor burgers en (4) hoe om te gaan met bestaande warmtenetten en commerciële warmtebedrijven. Deze zaken vereisen substantiële financiële middelen van het Rijk. Wenselijke en haalbare scenario’s We voorzien meerdere mogelijke scenario’s voor het vormgeven van een publiek warmtebedrijf voor Amsterdam. Deze zijn mede op basis van documenten en gesprekken tot stand gekomen en variëren in de volgende kenmerken: - Het percentage aandeelhouderschap van de gemeente; - Kansrijke publieke en private medeaandeelhouders; - De geografische schaal; - De rol van de gemeente. Onderstaand schema geeft de diverse geografische schaalniveaus weer waarop een publiek warmtebedrijf voor Amsterdam kan worden georganiseerd.

Figuur 1. Schaalniveaus van publiek-publieke samenwerking in een warmtebedrijf In het vervolg van deze notitie bekijken we eerst het nulscenario. Daarna komt het voorkeursscenario aan bod (scenario’s 1 en 2 in figuur 1). Deze lijken namelijk het meest zinvol voor Amsterdam vanuit de bijdrage aan publieke belangen, en het meest haalbaar. Tot slot worden de scenario’s beschreven die minder wenselijk of haalbaar worden geacht (scenario’s 3, 4 en 5 in figuur 1). Scenario’s die niet (langer) als wenselijk of haalbaar worden beoordeeld, zijn: - Volledig gemeentelijk eigendom van een publiek warmtebedrijf: vanwege de hoge investeringslasten is dit niet zelfstandig door de gemeente Amsterdam te dragen. - Publiek-private samenwerking: uit de marktverkenning en recente marktontwikkelingen blijkt dat een publiek-private samenwerking in een integraal warmtebedrijf vooralsnog niet realistisch is. - Publiek-civiele samenwerking, ondanks de meerwaarde van warmtegemeenschappen zijn ze mede door hun beperkte schaal geen oplossing voor de hele stad. Kleinschalig zal publiek-civiele samenwerking zeker worden verkend, maar dit valt buiten de scope van deze notitie. De focus in reële scenario’s (0-5) ligt op samenwerking met andere publieke organisaties.

Uit gesprekken met EBN en Alliander blijkt dat zij logische, financieel draagkrachtige en welwillende partijen zijn om een dergelijke samenwerking mee te verkennen. - EBN is de mogelijke staatsdeelneming warmte (aan te wijzen in het kader van de WCW) en brengt financiële slagkracht, landelijke schaal, professionaliteit en expertise; - Alliander is verantwoordelijk voor de aanleg en beheer van elektriciteit en gasinfrastructuur en (nog kleinschalig) warmtenetten. Hiermee brengt zij operationele expertise, schaal en deels financiële slagkracht. Daarnaast is het mogelijk eenvoudiger om te optimaliseren tussen warmtenetten en elektriciteitsinfrastructuur (indien de wet dit toestaat) De gemeente zoekt een balans in de mate van financieel risico en de mate van invloed.

Daarnaast ligt het voor de hand om samen te werken met gemeenten in de regio, al dient de vorm nader te worden onderzocht. Participatie van bijvoorbeeld de provincie of waterschappen in het publiek warmtebedrijf ligt minder voor de hand vanwege beperkte financiële armslag of operationele logica. Samenwerking met het waterschap ten aanzien van de benutting van bronnen (aquathermie) ligt wel voor de hand, maar ligt buiten de scope van deze notitie. De gemeente Amsterdam neemt deel in Westpoort Warmte (WPW), het warmtebedrijf waarvan de gemeente Amsterdam en Vattenfall beide de helft van de aandelen bezitten. Westpoort Warmte kent geen harde investeringsstop waardoor rendabele projecten ook in de huidige situatie doorgang vinden. Afspraken daarover zijn vastgelegd tussen de aandeelhouders. Vattenfall is volledig eigenaar van het warmtenet in het oosten en zuiden van de stad en richting Almere. Vattenfall heeft aangeven niet meer te investeren in grootschalige uitbreidingen. In welke mate en op welke wijze onze deelneming Westpoort Warmte een rol kan spelen in de oprichting van het publiek warmtebedrijf en/of de realisatie van netten in de periode tot oprichting van het warmtebedrijf wordt in samenspraak met Vattenfall en WPW verkend. Een integrale oplossing voor de hele stad heeft de voorkeur.

De andere warmtebedrijven in de stad zijn verantwoordelijk voor kleinere warmtenetten die binnen de kaders van de Wcw privaat kunnen blijven. Nulscenario - geen deelname van Amsterdam in publiek warmtebedrijf In dit scenario heeft Amsterdam geen direct aandeel in een publiek warmtebedrijf en waarmee de andere publieke aandeelhouders verantwoordelijk zijn voor het borgen van de publieke belangen. Eventueel heeft Amsterdam indirecte sturing via het aandeel van de gemeente in Alliander indien deze een publieke aandeelhouder is. In dit scenario is het niet waarschijnlijk dat er een publiek warmtebedrijf komt in Amsterdam, omdat onder meer EBN en Alliander hebben aangegeven dat lokale betrokkenheid en behoefte noodzakelijk zijn voor hun deelname. Zoals eerder is aangegeven is het voor de gemeente zelf ook van meerwaarde om deel te nemen omdat een aantal publieke belangen dan beter geborgd wordt: - Tempo van de warmtetransitie; - Betaalbaarheid (beperkt); - Behouden van voortgang in de gebiedsontwikkeling. Een scenario waarbij de gemeente niet deelneemt en dus ook niet kan sturen op de warmtetransitie in Amsterdam beschouwen we dan ook als ongewenst.

Voorkeursscenario (scenario 1-2) - Direct minderheidsaandeel in gezamenlijk warmtebedrijf met EBN en Alliander (geografische schaal ter discussie) We spreken over een ‘direct’ minderheidsaandeel omdat de gemeente Amsterdam aandeelhouder is van Alliander en op die manier al deelneemt in Firan, het warmtebedrijf van Alliander. De mate van invloed via dit aandeelhouderschap (8% aandeel) lijkt echter onvoldoende voor de gewenste gemeentelijke sturing. In dit scenario neemt Amsterdam deel in een gezamenlijke deelneming met Alliander en EBN. De geografische scope (en daarmee wellicht andere gemeenten als mede-aandeelhouder) is daarbij onderwerp van discussie. Naast Amsterdam kunnen andere gemeenten in de regio een minderheidsaandeel nemen. De betrokkenheid van andere gemeenten kan ook op andere manieren worden vormgegeven dan via een financieel belang, maar dit dient in samenspraak met deze gemeenten te worden onderzocht. De schaalgrootte cq verzorgingsgebied is onderwerp van gesprek: - Een groter gebied heeft mogelijk schaalvoordelen en er kunnen betere keuzes worden gemaakt omtrent de inzet van grotere warmtebronnen. Voor EBN en Alliander beperkt dit het aantal regionale warmtebedrijven waarin zij actief zijn;

-

Een kleiner gebied heeft als voordeel meer focus en meer relatieve zeggenschap van de gemeente Amsterdam, een kleinere financiële opgave en daarmee gepaard gaande risico’s en minder coördinatie vanwege een kleiner aantal betrokken gemeenten

De gebiedsafbakening dient vanuit de optimalisatie van het warmtesysteem logisch te zijn. Dit betekent minimaal de schaalgrootte van de gemeente Amsterdam en enkele omringende gemeenten (scenario 2), en maximaal de schaalgrootte van de bestaande verbonden warmtenetten. Het huidige stadswarmtenet van Vattenfall loopt vanuit Diemen naar Amsterdam en Almere (scenario 1). Er is een goede balans tussen de mate van financieel risico en de mate van invloed voor de gemeente Amsterdam. Dit is ook afhankelijk van de uitwerking van de organisatiestructuur. De wijze waarop betrokkenheid en invloed van de andere gemeenten in het werkgebied wordt vormgegeven zal in samenspraak met hen worden onderzocht. Scenario 3 - Indirect belang met een investering in Alliander - niet wenselijk In dit scenario wordt (ten opzichte van scenario 0) een extra belang genomen in Alliander. Amsterdam is al één van de grote aandeelhouders van Alliander (8%). Een extra storting van aandelenkapitaal zou echter niet gepaard gaan met toename van invloed op de warmtebedrijven van Alliander. Het is daarom niet interessant dit scenario verder te onderzoeken. Scenario 4 - Direct belang in een interprovinciaal warmtebedrijf - niet wenselijk In dit scenario wordt een belang genomen in een gezamenlijke deelneming van Alliander, EBN, andere lokale overheden, warmtegemeenschappen en mogelijk private investeerders.

De schaal betreft het actuele verzorgingsgebied van Alliander. De schaal en verwachte veelheid aan kleine aandeelhouders beperkt de sturing van Amsterdam op investeringsbeslissingen. Hierdoor is onvoldoende balans tussen financieel risico en mate van invloed. Het is daarom niet interessant dit scenario verder te onderzoeken. Scenario 5 - Direct belang in een MRA-regio warmtebedrijf – niet wenselijk en haalbaar In dit scenario wordt een belang genomen in een gezamenlijke deelneming van Alliander, EBN, andere lokale overheden, warmtegemeenschappen en mogelijk private investeerders. De schaal betreft de hele MRA-regio. De MRA-regio is langgerekt en heeft grote afstanden tussen bronnen en bebouwing. De schaal en verwachte veelheid aan kleine aandeelhouders beperkt de sturing van Amsterdam op investeringsbeslissingen. Hierdoor is onvoldoende balans tussen financieel risico en mate van invloed. Het is daarom niet interessant dit scenario verder te onderzoeken. Beoordeling van de voorkeursscenario’s Het nulscenario en de voorkeursscenario’s zijn beoordeeld op de mate van invloed op de eerder benoemde publieke belangen en de financierbaarheid van het scenario. Daarin is uitgegaan van een minderheidsaandeel in het warmtebedrijf van de gemeente Amsterdam (indicatief 15-33 %).

Tabel 11- Beoordeling voorkeursscenario's

MATE VAN STURING Tempo warmtetransitie

Nulscenario - Geen deelname van Amsterdam in publiek warmtebedrijf

Scenario 2 - Direct minderheidsaandeel in een warmtebedrijf voor de stad Amsterdam (en direct omliggende gemeenten)

Betaalbaarheid

Behouden voortgang gebiedsontwikkeling

FINANCIERBAARHEID

Geen deelname leidt niet tot sturingsmogelijkheden. Waarschijnlijk zal er geen publiek warmtebedrijf in Amsterdam actief worden vanwege het ontbreken van investeerders. Daarmee is kans op vertraging groter dan op versnelling

Geen deelname kost de gemeente nu geen geld

De oprichting van een publiek Er is beperkte en warmtebedrijf indirecte mate kan het tempo van sturing op van de tarieven mogelijk warmtetransitie tot invoering van weer verhogen de Wcw

Afhankelijk van de inbreng van bestaande netten en grootte aandeel lijkt deze optie financierbaar.

Het is mogelijk de bottleneck in gebiedsontwikkeling vanaf de oprichting te voorkomen

Samenvattend is het nulscenario het best te financieren door de gemeente, maar geeft dit geen sturingsmogelijkheden. Daarbij is het niet waarschijnlijk dat er in dit geval een publiek warmtebedrijf komt omdat EBN en Alliander hebben aangegeven lokale betrokkenheid als eis te stellen. De voorkeursscenario’s 1 en 2 lijken teveel op elkaar om zonder verdere uitwerking te kunnen beoordelen welke het beste lijkt. Natuurlijk leidt een groter verzorgingsgebied en meer aandeelhouders tot een grotere financieringsopgave en risico’s en afnemende zeggenschap, maar mogelijk ook tot meer schaalvoordelen. De optimale schaalgrootte zal in de gesprekken met EBN, Alliander en andere gemeenten in het verzorgingsgebied nader worden uitgewerkt. Uitgangspunten en randvoorwaarden voor deelname in een publiek warmtebedrijf De komende periode worden ambtelijke en bestuurlijke gesprekken gevoerd tussen EBN, Alliander en gemeente Amsterdam om de eventuele samenwerking in een publiek warmtebedrijf nader uit te werken. Vanuit de gemeente hanteren we daarbij de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden: • Financiële gelijkwaardigheid: Alle partners brengen middelen in en delen risico’s en rendement naar rato van het aandeel in het warmtebedrijf. • Joint control: Gemeenschappelijke zeggenschap over grote strategische beslissingen, mits binnen kaders van de nieuwe warmtewet (WCW).

• Exitstrategie: Vastleggen van heldere afspraken over de minimale duur van een samenwerking en hoe om te gaan met het eventueel beëindigen van de samenwerking op langere termijn. • Duurzame bedrijfsvoering: Bedrijfsstrategieën die leiden tot gezonde bedrijfsvoering. • Criteria voor investeringen: Streven naar publieke belangen bij elke investering. • Bewonersparticipatie: Waarborgen van directe betrokkenheid en invloed van bewoners in het warmtebedrijf. • Vrijheid in operatorkeuze: Vermijden van gedwongen winkelnering bij operationele diensten.

Overbruggingsperiode Het oprichten van een publiek warmtebedrijf duurt naar verwachting 1 tot 2 jaar. Daarbij zijn er wezenlijke afhankelijkheden van ontwikkelingen op rijksniveau. Het is daarom van belang om na te denken op welke wijze de warmtetransitie in de tussenliggende periode doorgang kan vinden, zonder dat dit de oprichting van een publiek warmtebedrijf belemmert. We zien de volgende mogelijkheden voor de gemeente voor deze overbruggingsperiode. Daarbij gaan we ervan uit dat dit tijdelijke oplossingen zijn vooruitlopend op een structurele oplossing door middel van het publiek warmtebedrijf. We denken onder meer aan: - Zelf investeren in warmteprojecten: waar nodig in de nieuwbouw of bij grotere kansen in de bestaande stad (in een 100% gemeentelijk warmtebedrijf of direct als investering) - Investeren of deelnemen in warmtegemeenschappen: indien subsidie onvoldoende is - Anticiperende maatregelen waardoor toekomstige meerkosten worden vermeden of publiek warmtebedrijf een vliegende start kan maken, zoals ruimte reserveren, vooraanleg warmtenetten, aardgasvrij-ready maken van woningen. Deze maatregelen zullen per project of initiatief worden beoordeeld op nut, noodzaak en haalbaarheid en apart aan de Raad voor besluitvorming voorgelegd indien deze vragen om financiële middelen.