241016 Rapport_Evaluatie Vergunningplicht Hoogstraten.pdf

Hoe groot het positieve effect is geweest valt moeilijk kwantitatief te duiden. Ook het merendeel van de bevraagde bewoners en ondernemers signaleert geen merkbaar resultaat. Zo benoemden twaalf ondernemers dat zij geen verschil hebben opgemerkt in de veiligheid en/of criminaliteit in de straten. Een deel van hen ervoer voor de invoering van de vergunningplicht ook al geen onveiligheid of (ondermijnende) criminaliteit in het gebied en herkende zich daarmee ook niet in de problematiek of de aanleiding voor de invoering van de vergunningplicht. Dergelijke bevindingen hangen vermoedelijk samen met het feit dat de vormen van criminaliteit waar het instrument op is gericht voor buitenstaanders moeilijk zichtbaar zijn. Eén ondernemer gaf bijvoorbeeld aan dat criminele ondernemers onder de radar werken en dat je daar op straat niets van merkt. Eén andere ondernemer merkte tijdens het onderzoek op dat het feit dat bepaalde ondernemingen niet door de toetsing komen wel bijdraagt aan een gevoel van veiligheid.

4.1.5

Vergroten aantrekkelijkheid Hoogstraten voor vestiging bonafide ondernemers De vergunningplicht an sich is geen middel om bonafide ondernemers aan te trekken. De gemeente voert in aanvulling op de vergunningplicht ook geen specifiek beleid uit om bonafide ondernemers aan te trekken. Wel worden volgens de professionals, als onderdeel van een bredere aanpak van het gebied, gesprekken met sommige pandeigenaren gevoerd waarin onder andere wordt geadviseerd over het screenen van huurders. Uit de KvK-inschrijvingen en het vergunningstraject valt verder op te maken dat er na de invoering van de vergunningplicht nieuwe bonafide ondernemingen zijn gevestigd in de Hoogstraten die vallen onder de

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

24

vergunningplicht. Ook volgt uit de gesprekken met professionals dat op een vijftal locaties waar eerder vergunningen zijn geweigerd nu door nieuwe ondernemers, met vergunning, bedrijfsmatige activiteiten worden uitgevoerd. Hieruit kan worden afgeleid dat er een aantal nieuwe bonafide ondernemingen zijn gevestigd in de Hoogstraten. Echter, er kan op basis van de kwantitatieve en kwalitatieve informatie (nog) niet worden onderbouwd of het ook aantrekkelijker is geworden voor bonafide ondernemers om zich vestigen in de Hoogstraten.

4.2

(Verwachte) neveneffecten Door de invoering van de vergunningplicht is een aantal beoogde resultaten opgetreden. Daarnaast is ook onderzocht of een aantal neveneffecten, die enkele betrokkenen van de aanpak verwachtten, daadwerkelijk optraden.34 Zo waren de hoge huurprijzen en het verschraalde winkelaanbod 35 in het gebied onderdeel van de constatering dat het gebied zich in een negatieve spiraal bevond en dat er bestuurlijke maatregelen nodig waren om in te grijpen. Ook bleek uit de gesprekken dat onder een groot deel van de ondernemers en bewoners, en een aantal professionals, de verwachting leefde dat de vergunningplicht zou bijdragen aan de winkeldiversiteit (ook al werd bij de vergunningplicht zelf de verbetering van de huurprijzen en het winkelaanbod niet als doel gesteld). De vraag is of de vergunningplicht hier indirect wel invloed op heeft gehad. Daarnaast is het, theoretisch gezien, aannemelijk dat leegstand een mogelijk negatief neveneffect is van een vergunningplicht omdat het voor pandeigenaren lastiger is om panden snel opnieuw te verhuren in die gevallen dat een malafide onderneming vertrokken is. 36

4.2.1

Huurprijzen Huurprijzen zijn een privaatrechtelijke aangelegenheid waar de gemeente geen invloed op kan uitoefenen. Met het weren van malafide ondernemers die de hoge huurprijzen kunnen betalen door middel van illegale of op oneerlijke wijze verkregen middelen is het wel de vraag of de vergunningplicht indirect gevolgen heeft voor de huurprijzen in het gebied. Er is echter geen data beschikbaar waarmee dit kan worden onderzocht. Ook het merendeel van de bevraagde professionals gaf aan hier ofwel geen zicht op te hebben, ofwel geen aanleiding te zien om te kunnen stellen dat de huurprijzen in het gebied omlaag zijn gegaan of zullen gaan. Een medewerker die betrokken is bij de uitvoering kon één voorbeeld noemen van een pandeigenaar die uiteindelijk de huur heeft verlaagd om een nieuwe ondernemer aan te trekken. De twee bevraagde pandeigenaren gaven aan niet te verwachten dat door de vergunningplicht de huren in het gebied omlaag zijn gegaan of zullen worden verlaagd.

34 Vanuit de doelstelling van de aanpak werden deze effecten overigens niet verwacht. 35 Uit de bestuurlijke rapportage kwam bijvoorbeeld naar voren dat ondernemingen waar signalen waren van malafide bedrijvigheden zich

vaak richtten op de toeristische bezoekers en daarmee bijdroegen aan een monotoon aanbod. 36 Ook bleek uit gegevens van de gemeente dat in een beperkt aantal gevallen de (geweigerde) exploitant tevens de eigenaar is van het pand.

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

25

4.2.2

Winkelaanbod Onder veel van de bevraagde ondernemers en bewoners, inclusief een aantal van de bevraagde professionals, bleek de verwachting te leven dat met het weren van malafide ondernemers en het aantrekken van nieuwe bonafide ondernemingen ook de winkeldiversiteit en het aanbod in het gebied zouden verbeteren. Deze respondenten gaven daarbij echter aan dat de verandering die zij op dit vlak hebben geobserveerd minimaal is. Dit komt volgens hen met name doordat op de locaties waar ondernemingen zijn geweigerd hetzelfde soort (toeristische) aanbod is verschenen. Vanuit de werking van de vergunningplicht (zie 2.3) bezien is het uitblijven van de verandering logisch. Het instrument heeft immers geen invloed op het al bestaande bestemmingsplan. Bonafide ondernemingen worden door middel van de vergunningplicht dan ook niet beperkt om hun aanbod te richten op, bijvoorbeeld, de toeristische bezoeker.

Uit de gesprekken met een aantal ondernemers, een paar van de professionals, en de twee pandeigenaren volgde wel dat pandeigenaren een sleutelrol (kunnen) vervullen in het verbeteren van het winkelaanbod. Het gaat dan met name om de pandeigenaren die al nauw samenwerken met de gemeente in de ontwikkeling van het gebied. Zo zijn er volgens de respondenten een aantal succesvoorbeelden van de rol die deze pandeigenaren hebben uitgeoefend in het aantrekken van nieuwe ondernemers die iets bijdragen aan het aanbod. Volgens hen zou deze rol in het vervolg nog beter kunnen worden benut door hier gezamenlijk actiever in op te trekken.

4.2.3

Leegstand Met het weren van malafide ondernemers en het mogelijk moeten staken van bedrijfsmatige activiteiten als gevolg van de vergunningplicht, is het theoretisch gezien aannemelijk dat dit leegstand tot gevolg kan hebben. Er is geen data beschikbaar die eenduidig inzicht verschaft in het aantal leegstaande panden als gevolg van de vergunningplicht in de Hoogstraten. Uit de bezoeken aan het gebied en de gesprekken met de bevraagde ondernemers en een aantal van de professionals, bleek dat er ten tijde van het onderzoek een aantal panden leeg stonden of voor langere tijd dicht zijn. Het is echter niet duidelijk of de vergunningplicht hier de directe oorzaak van is. Hier kunnen namelijk ook andere redenen voor zijn. Wel gaven de twee pandeigenaren en een aantal andere professionals aan dat het door de vergunningplicht moeilijker is geworden om huurders aan te trekken en om leegstaande panden tijdelijk op te vullen, bijvoorbeeld met een pop-up store.

4.3

Deelconclusie De invoering van de vergunningplicht heeft grotendeels de gewenste resultaten opgeleverd omdat beter zicht is verkregen op de bedrijvigheid in het gebied en met het weigeren van twaalf vergunningsaanvragen het aantal ondernemingen die (een risico op) ondermijnende activiteiten met zich meebrengt in het gebied is gedaald. Met de afname van (het risico op) ondermijnende activiteiten is waarschijnlijk bijgedragen aan een

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

26

verbetering van de openbare orde, veiligheid, en het woon- en leefklimaat in de Hoogstraten. Deze verbetering is voor bewoners en ondernemers niet tot nauwelijks merkbaar, mede doordat de criminaliteit waar de vergunningplicht zich op richt vaak verborgen is. Omdat deze verandering niet merkbaar is en omdat veel bewoners en ondernemers een andere verwachting hadden van de werking van het instrument, ervaren zij weinig tot geen directe positieve resultaten van de vergunningplicht. Tot slot is er een klein aantal nieuwe bonafide ondernemingen gevestigd in het gebied maar er valt niet te zeggen of sprake is van een aantrekkelijker vestigingsklimaat voor bonafide ondernemers.

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

27

5

Conclusies en lessen In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de hoofdvraag van het onderzoek. Tot slot wordt op basis hiervan een aantal lessen geformuleerd.

5.1

Beantwoording van de hoofdvraag De hoofdvraag van het onderzoek luidt:

In hoeverre zijn de doelen van de vergunningplicht in het gebied Hoogstraten behaald?

Het doel van de vergunningplicht om ondermijnende activiteiten door ondernemingen in de Hoogstraten tegen te gaan is behaald doordat met het instrument een middel is gecreëerd waarmee zicht is verkregen op de bedrijfsvoering van ondernemingen in het gebied, en op basis daarvan meerdere malafide ondernemingen zijn gedwongen hun activiteiten te staken. Uiteindelijk zijn twaalf vergunningsaanvragen, waarbij op grond van de APV of de Wet Bibob sprake bleek van een (zeer) ernstig gevaar, afgewezen. In de vrijgekomen bedrijfsruimtes hebben zich ondertussen ondernemingen gevestigd die blijkens de toets wel bonafide zijn. Het is aannemelijk dat daarmee ook de openbare orde, veiligheid en het woon- en leefklimaat in het gebied zijn verbeterd. Deze resultaten zijn voor de vergunde ondernemers en de bewoners in het gebied echter niet merkbaar. Dit komt doordat de criminaliteit waar de vergunningplicht zich op richt vaak niet zichtbaar is voor hen.

Daarnaast was vanuit het beleid de verwachting dat de vergunningplicht zou bijdragen aan het afschrikken van malafide ondernemers en aan het verbeteren van het vestigingsklimaat voor bonafide ondernemers. Het lijkt in theorie aannemelijk dat met een vergunningplicht malafide ondernemingen worden afgeschrikt maar binnen het onderzoek was het niet mogelijk dat ook empirisch te toetsen. Of het vestigingsklimaat verbeterd is, kon ook niet eenduidig worden vastgesteld.

Het instrument lijkt effectief. Tegelijkertijd bleek uit het onderzoek dat veel van de bewoners en ondernemers een andere werking van het instrument hadden verwacht. Hierdoor oordeelden zij mogelijk minder positief over de resultaten van de vergunningplicht dan dat de resultaten rechtvaardigen. Bovendien hadden de bewoners en ondernemers de informatieverstrekking en het uiteindelijk aanvraag- en beoordelingsproces lang niet altijd positief doorstaan. De grondige wijze van toetsen legde niet alleen druk op de beperkte capaciteit binnen de gemeente, maar zorgde er ook voor dat de ondernemers het traject als lang en belastend ervaarden. Het merendeel van de bevraagde ondernemers gaf aan dat de lange doorlooptijd van de toetsing samen met de hoeveelheid documenten die werd opgevraagd een negatief effect had op de ervaring met het

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

28

vergunningstraject. Ook ondernemers, die in eerste instantie positief stonden tegenover de invoering van de vergunningplicht, verloren hierdoor enthousiasme voor de maatregel.

5.2

Lessen voor de toekomst Op basis van het onderzoek kan een aantal lessen voor de toekomst worden getrokken: Communicatie en informatievoorziening richting ondernemers en bewoners kunnen worden verbeterd: Uit de ervaringen van de ondernemers en bewoners komt naar voren dat, ondanks dat de gemeente actief heeft ingezet op communicatie en informatievoorziening, onder hen onjuiste verwachtingen leven over de werking van het instrument, en dat er onduidelijkheid bestaat over wat de vergunningplicht precies inhoudt en oplevert. Zo bestaat er bijvoorbeeld onduidelijkheid over hoe het vergunningstraject precies werkt, wat de reikwijdte van het instrument is en waarvoor de vergunningplicht wel of geen oplossing biedt. Een deel van de respondenten gaf bijvoorbeeld aan in de veronderstelling te zijn dat de vergunningplicht de gemeente een middel biedt om te sturen op het type (winkel)aanbod. Echter, het bestemmingsplan belet bonafide ondernemingen, ondanks de vergunningplicht, niet hun aanbod te richten op de toeristische bezoeker. Een meer divers winkelaanbod kan zodoende niet van de vergunningplicht verwacht worden.

De meeste bewoners, een deel van de ondernemers en sommige professionals gaven daarbij aan dat het binnen de gemeente ontbreekt aan een vast en benaderbaar aanspreekpunt waar men terecht kan met vragen over de vergunningplicht en/of eventuele zorgen of om misstanden te melden.

Om draagvlak te behouden voor het instrument kan het nuttig zijn om de ondernemers en bewoners te informeren over de werking van het instrument, uit te leggen wat verschijningsvormen van ondermijnende criminaliteit zijn en de daaruit voortvloeiende negatieve effecten. Ook kan het helpen om betrokkenen globaal op de hoogte te houden van de voortgang en resultaten en successen te delen. Dat mag en hoeft niet over individuele gevallen, maar kan wel in meer generieke termen zoals het aantal geweigerde en vergunde ondernemingen. Bij het informeren over de werking en resultaten kan dan ook worden uitgelegd waarom de afname van (het risico op) ondermijnende activiteiten een indicator voor succes is, en dat een meer divers winkelaanbod op een andere manier moet worden bewerkstelligd dan door een vergunningplicht. Rol van pandeigenaren kan verder worden benut: een aantal ondernemers en professionals hebben succesvoorbeelden aangedragen waaruit blijkt dat pandeigenaren een betekenisvolle rol kunnen hebben in het aantrekken van nieuwe (bonafide) ondernemingen. Indien hiervoor ruimte bestaat in het bestemmingsplan kan gekeken worden naar ondernemingen die een bijdrage kunnen leveren aan een meer divers winkelaanbod. Door in te zetten op actieve samenwerking met pandeigenaren kan meer invloed worden uitgeoefend op het type onderneming dat wordt aangetrokken naar het gebied.

Bovendien geeft een aantal professionals aan dat de doelstelling om malafide ondernemingen te weren verder kan worden bevorderd door

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

29

pandeigenaren hier beter bij te betrekken. Bijvoorbeeld door hen te informeren over hun verplichtingen, de risico’s én hun belangen bij de vergunningplicht.

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

30

Bijlage 1: Onderzoeksmethoden Dit onderzoek bestond uit een combinatie van een planevaluatie (reconstructie van de beleidslogica) en een procesevaluatie (beoordeling van de uitvoeringspraktijk) om zo de doeltreffendheid van de aanpak te bepalen. Onderstaand schema bevat een overzicht van de onderzoeksmethoden die hiervoor zijn ingezet. Daarna wordt voor de interviews en focusgroep nader beschreven hoe deze methoden zijn benut.

Overzicht onderzoeksmethoden Kwalitatieve methoden

Kwantitatieve methoden Reconstructie beleidslogica

Documentanalyse: •

Geanonimiseerd Convenant Hoogstraten Diversiteitsaanpak (2018).

•

Toelichting notitie Hoogstraten (2019).

•

Notitie Pilot Hoogstraten (2020).

•

Geanonimiseerde Bestuurlijke Rapportage Aanwijzingsbesluit Hoogstraten (2021).

•

Aanwijzingsbesluit vergunningplicht voor de Hoogstraten (2021).

Interviews met: •

3 medewerkers van de gemeente die betrokken zijn bij het opstellen van het beleid. Beoordeling uitvoeringspraktijk en doeltreffendheid

Interviews met professionals (8):

Data analyse, aangeleverd door de gemeente Amsterdam37:

•

•

5 medewerkers van de gemeente die betrokken zijn bij de uitvoering van het beleid.

•

Overzicht actuele vergunningplichtige ondernemingen medio juni.

1 medewerker van de gemeente die betrokken is bij

•

Overzicht vergunningstrajecten t/m medio augustus.

het gebied.

•

Overzicht (niet-)actieve KvK inschrijvingen vanaf 2018.

•

1 externe professional die betrokken is bij het gebied.

•

Overzicht meldingen openbare ruimte vanaf 2018.

•

1 wijkagent van de politie.

•

Overzicht transacties panden bedrijvigheid.

Interviews met ondernemers & pandeigenaren (15): •

13 ondernemers waarvan 6 in de Nieuwe Hoogstraat, 3 in de Oude Hoogstraat, 2 in de Oude Doelenstraat en 2 in de Damstraat.

•

2 pandeigenaren met meerdere panden in de Hoogstraten.

Focusgroep met bewoners (6): •

6 deelnemers waarvan 4 vertegenwoordigers van bewonersverenigingen in de buurt en 2 bewoners van de Hoogstraten.

37 Alle data is geanonimiseerd of gepseudonimiseerd aangeleverd en beperkt zich tot het gebied de Hoogstraten

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

31

Interviews en focusgroep Respondenten en werving De respondentengroep bestond hoofdzakelijk uit professionals, ondernemers en bewoners. Daarnaast is gesproken met een tweetal pandeigenaren. Deze pandeigenaren hebben zich op eigen initiatief bij de opdrachtgever van de gemeente gemeld om deel te nemen aan het onderzoek.

Onder professionals wordt verstaan: medewerkers van de gemeente of partnerorganisaties die vanuit hun werkzaamheden betrokken zijn bij de vergunningplicht in de Hoogstraten. De professionals die deelnamen aan de interviews werden in afstemming geselecteerd door de opdrachtgever vanuit de gemeente Amsterdam.

Onder ondernemers wordt verstaan: de exploitanten in de Hoogstraten die de vergunningen hebben aangevraagd. Alle 62 vergunningplichtige ondernemingen zijn door middel van een brief vanuit de gemeente geattendeerd op het onderzoek en de mogelijkheid om hun ervaringen te delen door middel van een binnenloopinterview op twee middagen of een belinterview, waartoe vijf ondernemingen zelf hebben verzocht. In totaal zijn 50 ondernemingen bezocht. 38 Een deel van de ondernemingen is niet bezocht omdat er al een belinterview was ingepland, omdat de naam van de onderneming niet terug te vinden was in de straat, omdat de onderneming op moment van het bezoek niet open was, of omdat de onderneming op het moment van het bezoek te druk was. Een groot deel van de ondernemers was, bijvoorbeeld in verband met vakantie, niet aanwezig op het moment van de binnenloop-interviews en heeft niet gereageerd op de mogelijkheid voor een belinterview. Uit de interviews kwam naar voren dat er niet is gesproken met aanvragers aan wie geen vergunning is verleend.

Onder bewoners wordt verstaan: burgers die in of rondom de Hoogstraten wonen. Om bewoners te werven voor de focusgroepen heeft de gemeente uitnodigingsbrieven bezorgd op 136 adressen bij 236 ingeschreven bewoners van de Hoogstraten. Vervolgens zijn namens DSP-groep herinneringsflyers bezorgd. Ook heeft de gemeente verschillende bewonersverenigingen uit de buurt uitgenodigd om deel te nemen aan de focusgroep. Er zijn twee focusgroepen georganiseerd op een locatie in de buurt. Bij de eerste focusgroep was er geen opkomst en bij de tweede focusgroep waren zes deelnemers aanwezig.

Afname en verslaglegging De interviews zijn deels telefonisch/online en deels op locatie afgenomen. De interviews met professionals duurden tussen de 60 en 90 minuten. De interviews met ondernemers en pandeigenaren duurden tussen de 15 en 30 minuten. De focusgroep met bewoners duurde 2 uur. De onderzoekers hebben tijdens de interviews en focusgroep aantekeningen gemaakt.

38 Hiervoor is gebruik gemaakt van het overzicht actuele vergunningplichtige ondernemingen medio juni. Dit overzicht bevat een lijst van

ondernemingen waar bedrijfsmatige activiteiten worden uitgevoerd die onder de vergunningplicht vallen. Dit is inclusief aanvragen die al zijn verleend, die zich nog in het vergunningstraject bevinden of die in afwachting zijn van een besluit op bezwaar.

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

32

Voor de interviews met professionals is voorafgaand aan het interview een interviewleidraad opgesteld. De onderwerpen waren enerzijds gericht op de uitvoering van de vergunningplicht, hierbij is onder andere gevraagd naar de toetsing, controles, samenwerking en communicatie. Anderzijds waren de onderwerpen gericht op de resultaten van de vergunningplicht. Hierbij is gevraagd naar malafide bedrijvigheid, het aantrekken van bonafide ondernemingen, de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat, en eventuele neveneffecten.

Voor de interviews met ondernemers is een vragenlijst opgesteld. In de vragenlijst kwamen vragen aan bod over de communicatie, waaronder de aankondiging van de vergunningplicht, het recht op zienswijze, en of ondernemers gebruik hebben gemaakt van het inloopspreekuur of andere vormen van informatievoorziening. Daarnaast zijn ondernemers gevraagd naar hun ervaringen met het vergunningstraject en de resultaten die zij al dan niet ervaren met betrekking tot veiligheid en criminaliteit, het winkelaanbod, het straatbeeld en mogelijke andere neveneffecten.

Tijdens de focusgroep met de bewoners kregen deelnemers vijf stellingen voorgelegd over de communicatie over de vergunningplicht en de resultaten op het gebied van veiligheid, het straatbeeld en het winkelaanbod. Per stelling volgde een discussie waarin nader werd ingegaan op ervaringen en voorbeelden.

DSP-groep

RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten

33

DSP-groep BV Van Diemenstraat 410 1013 CR Amsterdam +31 (0)20 625 75 37

dsp@dsp-groep.nl KvK 33176766 www.dsp-groep.nl

DSP-groep is een onafhankelijk bureau voor onderzoek, advies en management, gevestigd aan de IJ-oevers in Amsterdam. Sinds de oprichting van het bureau in 1984 werken wij veelvuldig in opdracht van de overheid (ministeries, provincies en gemeenten), maar ook voor maatschappelijke organisaties op landelijk, regionaal of lokaal niveau. Het bureau bestaat uit 40 medewerkers en een groot aantal freelancers.

Dienstverlening Onze inzet is vooral gericht op het ondersteunen van opdrachtgevers bij het aanpakken van complexe beleidsvraagstukken binnen de samenleving. We richten ons daarbij met name op de sociale, ruimtelijke of bestuurlijke kanten van zo’n vraagstuk. In dit kader kunnen we bijvoorbeeld een onderzoek doen, een registratie- of monitorsysteem ontwikkelen, een advies uitbrengen, een beleidsvisie voorbereiden, een plan toetsen of (tijdelijk) het management van een project of organisatie voeren.

Expertise Onze focus richt zich met name op de sociale, ruimtelijke of bestuurlijke kanten van een vraagstuk. Wij hebben o.a. expertise op het gebied van transitie in het sociaal domein, kwetsbare groepen in de samenleving, openbare orde & veiligheid, wonen, jeugd, sport & cultuur.

Meer weten? Neem vrijblijvend contact met ons op voor meer informatie of om een afspraak te maken. Bezoek onze website www.dsp-groep.nl voor onze projecten, publicaties en opdrachtgevers.

[Typ hier]