241016 Rapport_Evaluatie Vergunningplicht Hoogstraten.pdf
Tekst van het document
Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
Lotje Krouwel & Oberon Nauta
Oktober 2024
Contactgegevens: Lotje Krouwel lkrouwel@dsp-groep.nl
Oberon Nauta onauta@dsp-groep.nl
Met medewerking van: Aline Petersen & Tobias Gnimavo
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
2
Inhoud
Samenvatting
4
1
Inleiding
5
1.1
Aanleiding en doel van de evaluatie
5
1.2
Onderzoeksopzet
6
2
Doel van de vergunningplicht
10
2.1
Context en aanleiding inzet vergunningplicht
10
2.2
Reconstructie beleidslogica
12
2.3
Verwachte resultaten
14
2.4
Toetsing beleidslogica
15
3
Uitvoering van de vergunningplicht
16
3.1
Invoering van de vergunningplicht
16
3.2
Aanvraag en toetsing
17
3.3
Toezicht en handhaving
20
3.4
Deelconclusie
21
4
Resultaten van de vergunningplicht
22
4.1
Resultaten
22
4.2
(Verwachte) neveneffecten
25
4.3
Deelconclusie
26
5
Conclusies en lessen
28
5.1
Beantwoording van de hoofdvraag
28
5.2
Lessen voor de toekomst
29
Bijlage 1: Onderzoeksmethoden
31
Bijlagen
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
3
Samenvatting Aanleiding voor de evaluatie In december 2021 heeft de burgemeester van Amsterdam het gebied ‘de Hoogstraten’ aangewezen als locatie waar detailhandel zonder exploitatievergunning verboden is. Dit besluit volgde op een bestuurlijke rapportage van het Stadsdeel Centrum, waarin signalen van ondermijnende activiteiten in het gebied werden gemeld. De vergunningsaanvraag omvat een toets van levensgedrag en bedrijfsvoering op basis van de APV en de Wet Bibob. De gemeente Amsterdam heeft opdracht gegeven om op basis van de resultaten en ervaringen uit de Hoogstraten na te gaan of de doelen zijn behaald en om lessen te leren voor mogelijke nieuwe vergunningplichten.
Opzet van de evaluatie Om na te gaan in hoeverre de doelen van de vergunningplicht zijn behaald is in de zomer van 2024 een compacte effectevaluatie uitgevoerd. Daarvoor zijn kwalitatieve onderzoeksmethoden ingezet, zoals (groeps)-interviews met een selectie van de betrokken professionals, ondernemers, pandeigenaren en bewoners, en zijn documenten en registratiegegevens van het vergunningstraject geraadpleegd.
Uitkomsten van de evaluatie Het doel van de vergunningplicht in de Hoogstraten is het tegengaan van ondermijnende activiteiten door ondernemers in het gebied. Dit wordt bewerkstelligd door (1) screening van de vergunningsaanvraag en (2) toezicht en handhaving op de vergunningsvoorwaarden. Dit voorgenomen beleid is grotendeels uitgevoerd, al heeft er beperkt toezicht op de voorwaarden plaatsgevonden. De screening heeft om verschillende redenen meer tijd in beslag genomen dan van tevoren was verwacht. Dit is als negatief ervaren door de bevraagde ondernemers. Wel heeft de vergunningplicht de gewenste resultaten opgeleverd doordat de vereiste screening in het aanvraagtraject geresulteerd heeft in beter zicht op de ondernemingen in het Hoogstratengebied. Bovendien is voor een aantal ondernemingen op basis van de screening daadwerkelijk een exploitatievergunning geweigerd. Omdat de weigeringsgrond verband houdt met ondermijnende activiteiten kan worden aangenomen dat de vergunningplicht (indirect) bijdraagt aan een verbetering van de openbare orde, veiligheid en het woon- en leefklimaat in Hoogstraten. Deze verbetering is echter niet direct meetbaar of merkbaar voor bewoners en ondernemers, aangezien de criminaliteit waar het instrument zich op richt weinig zichtbaar is voor buitenstaanders.
Daarnaast hadden veel van de geïnterviewde ondernemers en bewoners een andere werking van het instrument verwacht en ervaren zij daarom niet de positieve resultaten die zij hadden voorzien. Hoewel enkele nieuwe bonafide ondernemingen zich hebben gevestigd in het gebied, is het onduidelijk of het vestigingsklimaat voor bonafide ondernemers aantrekkelijker is geworden. De lessen van deze vergunningplicht zijn dat de communicatie en informatievoorziening richting ondernemers en bewoners kan worden uitgebreid, en dat de rol van pandeigenaren verder kan worden benut.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
4
1
Inleiding
1.1
Aanleiding en doel van de evaluatie Het gebied de Hoogstraten, bestaande uit de Damstraat, Oude Doelenstraat, Oude Hoogstraat, en Nieuwe Hoogstraat (hierna: de Hoogstraten) was voorafgaand aan de invoering van de vergunningplicht al verschillende jaren onder de aandacht van het stadsdeel Centrum. De leefbaarheid stond onder druk en tegelijkertijd kwamen signalen binnen over ondermijnende activiteiten in het gebied. Deze ontwikkelingen vonden plaats binnen een bredere context van verschraald winkelaanbod voor bewoners en hoge huurprijzen voor ondernemers. De directe aanleiding om de vergunningplicht in te voeren in de Hoogstraten kwam voort uit een bestuurlijke rapportage van het stadsdeel Centrum. In de rapportage is beschreven dat ondernemingen in de Hoogstraten kwetsbaar zijn voor ondermijnende criminaliteit en dat signalen bekend zijn over malafide bedrijvigheid binnen de detailhandel in deze straten, bijvoorbeeld signalen van verkoop van producten in strijd met de geldende wet- en regelgeving, illegale arbeid en witwassen.
Op 1 december 2021 heeft de burgemeester van Amsterdam, op grond van artikel 2.16A van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), de Hoogstraten aangewezen als gebied waarin het verboden is om zonder exploitatievergunning detailhandel te bedrijven. Met de vergunningplicht wil de gemeente ondermijnende activiteiten door ondernemers in de Hoogstraten tegengaan, om daarmee de openbare orde, veiligheid en het woon- en leefklimaat in het aangewezen gebied te verbeteren. Om dit te bewerkstelligen dienen ondernemers die detailhandel exploiteren een vergunning aan te vragen. De ondernemer en diens bedrijfsvoering worden vervolgens getoetst op basis van de APV (levensgedrag en bedrijfsvoering) en op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob). Dit zijn bestaande toetsen die ook worden gebruikt in de vergunningprocedure voor bijvoorbeeld horecagelegenheden.
De Hoogstraten telden 62 ondernemingen die ten tijde van het aanwijzingsbesluit detailhandel exploiteerden. Medio augustus waren 69 vergunningsaanvragen ingediend.1 De Directie Openbare Orde en Veiligheid (OOV), het Stadsdeel Centrum en de Amsterdams gemeenteraad hebben de behoefte uitgesproken om de vergunningplicht in de Hoogstraten te evalueren. Het doel van deze evaluatie was om meer inzicht te krijgen in de resultaten en ervaringen van betrokkenen (professionals, ondernemers 2 en bewoners), om daarmee na te gaan in hoeverre de doelen van de vergunningplicht zijn behaald. Deze inzichten kunnen vervolgens worden benut voor eventuele nieuwe (gebiedsgerichte) vergunningplichten, elders in de stad.
1 Dit aantal ligt hoger dan het aantal ondernemingen vanwege aanvragen die buiten behandeling zijn gesteld, of ingetrokken of
geweigerd zijn, waarna in sommige gevallen nieuwe aanvragen zijn ingediend. 2 Met ‘ondernemers’ wordt in dit rapport bedoeld: de exploitanten die de vergunningen hebben aangevraagd.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
5
1.2
Onderzoeksopzet Om na te gaan wat de resultaten zijn geweest van de vergunningplicht in de Hoogstraten is een compacte effectevaluatie uitgevoerd. Dit had onder meer tot doel de doeltreffendheid3 van het beleidsinstrument inzichtelijk te maken. Omdat de doorlooptijd van deze evaluatie beperkt was en het niet mogelijk was om een effectevaluatie op gangbare wijze (zie tekstkader hieronder) uit te voeren, werd gekozen voor een alternatieve vorm van evalueren. Deze methode bestond uit een combinatie van een planevaluatie (reconstructie van de beleidslogica) en een procesevaluatie (beoordeling van de uitvoeringspraktijk) om zo de doeltreffendheid van de aanpak te bepalen. Hieronder wordt in het tekstkader toegelicht hoe de beleidslogica een alternatieve manier vormt om doeltreffendheid van beleid te evalueren. Vervolgens wordt beschreven welke onderzoekvragen en onderzoekmethoden binnen de evaluatie zijn ingezet.
De beleidslogica om doeltreffendheid te meten De effecten van beleid ten opzichte van een situatie zonder dat beleid zijn vaak lastig vast te stellen, omdat ook andere factoren een rol kunnen spelen naast de effecten van het beleid zelf. Vaak wordt gesteld dat deze vraag pas betrouwbaar beantwoord kan worden wanneer het onderzoek qua opzet minimaal de vorm heeft van een quasiexperiment. Dit niveau wordt benaderd wanneer niet alleen de situatie van vóór de implementatie van het beleidsinstrument vergeleken wordt met de situatie er na, maar wanneer ook vergeleken wordt met een controlegroep waarbij het betreffende beleidsinstrument niet geïmplementeerd is. Een dergelijke onderzoeksopzet valt binnen de context van de Hoogstraten niet eenvoudig te realiseren. Daarmee is gelukkig niet gezegd dat de doeltreffendheid niet kan worden beoordeeld.
Door de logica van het beleid te expliciteren en te toetsen, kan alsnog de doeltreffendheid worden beoordeeld. Het mag namelijk worden aangenomen dat de beleidsmaatregel effectief is wanneer blijkt dat het beleid logisch en consistent is, de beoogde resultaten in de praktijk optreden en dat de geconstateerde resultaten volgens stakeholders ook te relateren zijn aan het gevoerde beleid. Hiervoor wordt nagegaan welke doelen met het beleid werden beoogd en wat de bijbehorende beleidstheorie van het beleid is (hoe wordt gedacht dat het instrument bijdraagt aan de geformuleerde doelen). Daarna wordt deze beleidslogica getoetst door eerst na te gaan of de aannames in het beleid theoretisch gezien logisch en consistent zijn. Vervolgens wordt nagegaan of de beoogde resultaten daadwerkelijk in de praktijk optreden en in hoeverre dit volgens betrokkenen verband houdt met de ingestelde beleidsmaatregel.
3
Onder doeltreffendheid wordt doorgaans verstaan ‘de mate waarin de beleidsdoelstellingen gerealiseerd worden dankzij het ingezette beleid en met zo min mogelijk ongewenste neveneffecten.’
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
6
1.2.1
Onderzoeksvragen De hoofdvraag van het onderzoek luidt: In hoeverre zijn de doelen van de vergunningplicht in het gebied Hoogstraten behaald?
Deze hoofdvraag valt uiteen in de volgende thema’s en deelvragen:
Doelstelling 1.
Welke doelen heeft de vergunningplicht?
Uitvoering 2.
In hoeverre is het voorgenomen beleid uitgevoerd zoals bedoeld?
3.
Wat zijn de ervaringen van ondernemers met het vergunningstraject?
4.
Hoe hebben bewoners de communicatie van de gemeente over de vergunningplicht ervaren?
Resultaten 5.
In hoeverre heeft de uitvoering van de vergunningplicht bijgedragen aan de verwachte doeleinden?
6.
In hoeverre hebben professionals die werkzaam zijn in de Hoogstraten, de ondernemers die sinds eind 2021 vergunningplichtig zijn, en de bewoners die wonen in de Hoogstraten (positieve) resultaten ervaren van de invoering van de vergunningplicht?
7.
Welke neveneffecten heeft de implementatie opgeleverd (bijvoorbeeld verschraling van het winkelaanbod tegengaan)?
Lessen 8.
Welke lessen kunnen worden getrokken uit de invoering van deze vergunningplicht voor toekomstige vergunningplichten?
1.2.2
Onderzoeksmethoden Om antwoord te geven op de hoofd- en deelvragen van het onderzoek zijn verschillende onderzoeksmethoden ingezet. Omdat het onderzoek zich deels richt op ervaringen en op basis van de beschikbare kwantitatieve gegevens geen causale verbanden kunnen worden vastgesteld,4 is gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksopzet met een theoretische beoordeling van de effecten, ondersteund met data over het vergunningstraject. De kwalitatieve dataverzameling vond plaats in de periode juli-augustus 2024. Een uitgebreide beschrijving van de onderzoeksmethoden is te vinden in bijlage 1.
4 Dit komt voort uit de onderzoekbeperking dat de vergunningplicht zich richt op verborgen vormen van criminaliteit in een klein gebied
waardoor er maar zeer beperkte kwantitatieve gegevens beschikbaar waren om mee te nemen in het onderzoek en de beschikbare gegevens niet toereikend bleken. Op de volgende pagina wordt dit nader toegelicht.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
7
Reconstructie beleidslogica Om de doeltreffendheid van de vergunningplicht inzichtelijk te maken is eerst een reconstructie van de beleidslogica gedaan. Hiervoor is nagegaan welke doelen met de vergunningplicht worden beoogd, welke verwachte resultaten hier uit volgen en wat de bijbehorende beleidstheorie van de vergunningplicht is. Vervolgens is getoetst of de aannames in het beleid logisch en consistent zijn. Om de beleidslogica van de vergunningplicht te reconstrueren, zijn documenten geanalyseerd en interviews gehouden met drie medewerkers van de gemeente die betrokken waren bij de invoering van de vergunningplicht.
Beoordeling uitvoeringspraktijk Om vervolgens na te gaan of de beoogde resultaten daadwerkelijk in de praktijk zijn opgetreden is data geraadpleegd en zijn interviews afgenomen. 5 Op basis van deze data is gekeken naar de uitvoering en resultaten van de vergunningplicht. Aan de hand van interviews met professionals (8), vergunde ondernemers (13), pandeigenaren (2) en een focusgroep met bewoners (6), waaronder vertegenwoordigers van bewonersverenigingen, is ook gekeken naar de ervaringen met de uitvoering en resultaten van de vergunningplicht. Op basis van deze gesprekken zijn uiteindelijk ook lessen getrokken.
Onderzoeksbeperkingen Het onderzoek kent een aantal beperkingen: De vergunningplicht heeft tot doel het tegengaan van ondermijnende, vaak niet direct zichtbare, vormen van criminaliteit. Het verborgen karakter van het fenomeen maakt dat veranderingen in de incidentie van deze vorm van criminaliteit vaak niet rechtstreeks meetbaar is. Ook de beperkte geografische oppervlakte van het gebied, bestaande uit de vier kleine straten, maakt dat op basis van de (openbare) data – die veelal beschikbaar is op wijk- of buurtniveau – weinig kan worden gezegd over de uitkomsten van de invoering van de vergunningplicht in het specifieke gebied. Hierdoor waren er maar zeer beperkte kwantitatieve gegevens beschikbaar voor het onderzoek en bleek bovendien dat een deel van de wel beschikbare gegevens om bovengenoemde redenen niet voldoende toereikend was om mee te nemen in de analyse. Het verborgen karakter van het fenomeen maakt ook dat de gevolgen van de inzet van het bestuurlijke instrument niet altijd goed merkbaar zijn voor bewoners en ondernemers. Daarnaast maakt de complexiteit van het bestuurlijke instrument dat met name bewoners en ondernemers niet altijd een duidelijk beeld hebben van wat de vergunningplicht precies betekent. Bijvoorbeeld voor welke bedrijvigheden de vergunningplicht precies geldt en wat de reikwijdte van het instrument is.
Dit onvolledige beeld kan van invloed zijn geweest op de uiteindelijke beoordeling van het beleidsinstrument door de ondernemers en omwonenden.
5 In bijlage 1 is nader beschreven welke data is geraadpleegd en met welke respondenten interviews zijn afgenomen.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
8
De uitvoering van de vergunningplicht was op het moment dat de dataverzameling plaatsvond niet volledig afgerond. De uitvoering is namelijk een continu proces, waarbij bij overnames en/of wijzigingen in bedrijfsvoering een nieuwe aanvraag ingediend moet worden. Naast het toetsen van de aanvraag biedt de vergunningplicht ook de mogelijkheid om toezicht te houden op de voorwaarden in de afgegeven vergunningen en, indien nodig, de mogelijkheid om te handhaven. De focus van de gemeente lag, vanwege de fase van het project, op het toetsen waardoor alleen in beperkte mate toezicht en handhaving heeft plaatsgevonden. Hierdoor waren de effecten van het beleid mogelijk nog niet helemaal zichtbaar. De ervaringen in het onderzoek zijn gebaseerd op een selectie van ondernemers en bewoners in het gebied. Vanwege de zomerperiode is het mogelijk dat sommige potentiële respondenten door afwezigheid de oproepen om deel te nemen aan het onderzoek niet hebben kunnen beantwoorden. Daarnaast is bijna de helft van de bevraagde ondernemers afkomstig uit één van de vier straten. Deze selectiviteit houdt verband met het feit dat in deze straat zich de meeste detailhandel bevindt.
Omdat er geen aanwijzingen zijn dat vanwege de zomermaanden bepaalde type ondernemers vaker dan andere deelnamen aan het onderzoek, en tijdens het verloop van de gesprekken duidelijke verzadiging in de informatie optrad (er werd in de later gehouden interviews geen nieuwe informatie meer naar voren gebracht), wordt aangenomen dat ten aanzien van de onderzoekperiode en selectie van ondernemers geen sprake was van een bias. Bij de gesprekken die met bewoners zijn gevoerd is mogelijk wel sprake van een kleine bias. De focusgroep bestond voornamelijk uit bewoners die al regelmatig in contact stonden met de gemeente en zich (via bewonersverenigingen) actief bezighielden met de buurt. Hierdoor zijn de perspectieven van minder betrokken bewoners minder vertegenwoordigd. Er zijn echter geen signalen dat minder betrokken bewoners anders oordelen dan degenen die mogelijk wat oververtegenwoordigd zijn in het onderzoek.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
9
2
Doel van de vergunningplicht In dit hoofdstuk wordt aan de hand van de reconstructie van de beleidslogica de doelstelling van de vergunningplicht beschreven. Allereerst wordt beschreven wat een vergunningplicht is.6 Vervolgens wordt ingegaan op de context van het gebied de Hoogstraten en de aanleiding voor de vergunningplicht. Tot slot wordt toegelicht wat het doel is van de vergunningplicht, welke middelen het instrument biedt om dit doel te bewerkstelligen en welke resultaten dat naar verwachting oplevert.
Wat is een vergunningplicht? Een vergunningplicht is een instrument dat kan worden toegepast door gemeenten ter bescherming van de openbare orde, veiligheid, het woon- en leefklimaat en om ondermijning tegen te gaan binnen de gemeente. Dit gebeurt op grond van een bepaling in de APV. Daarmee heeft de burgemeester de bevoegdheid om gebieden, branches of gebouwen aan te wijzen waar een vergunningplicht geldt voor bepaalde bedrijfsmatige activiteiten.
De burgemeester stelt een vergunningplicht voor een gebied, branche of gebouw in met een ‘aanwijzingsbesluit’. Vervolgens moeten de ondernemers die hieronder vallen een exploitatievergunning aanvragen, waarbij de vergunningsaanvragen worden gescreend op basis van het APV (levensgedrag en bedrijfsvoering) en de Wet Bibob. Hierbij zijn grotendeels dezelfde weigeringsgronden van toepassing als bij bijvoorbeeld vergunningen voor de horecabranche. Daarnaast kunnen voorwaarden worden gesteld aan vergunningverlening en kan hierop worden gecontroleerd.
De noodzakelijkheid, gerechtvaardigdheid en proportionaliteit worden, ten aanzien van de aard en omvang van de problematiek, gewogen in de onderbouwing voor de inzet en reikwijdte van het instrument.
2.1
Context en aanleiding inzet vergunningplicht Het gebied de Hoogstraten is gelegen in het toeristisch hart van Amsterdam. Hier stonden de leefbaarheid en veiligheid al langere tijd onder druk, onder andere door aantrekkingskracht van het gebied voor criminele en ondermijnende activiteiten. De afgelopen jaren is het gebied dan ook onderdeel geweest van verschillende brede gebiedsgerichte ontwikkelprogramma’s vanuit de gemeente Amsterdam waaronder ‘Stad in Balans’ (sinds 2014), ‘De Weerbare Stad’ (sinds 2019) 7 en de ‘Aanpak Binnenstad’ (sinds 2020).8 Deze programma’s hebben als doel om (1) het evenwicht tussen gastvrijheid en leefbaarheid te bevorderen,9 (2) financiële en
6 Zie hiervoor: https://hetccv.nl/themas/georganiseerde-criminaliteit-en-ondermijning/veilige-
vakantieparken/exploitatievergunning/#:~:text=De%20exploitatievergunning%20wordt%20ook%20wel,en%20leefklimaat%20in%20een %20gemeente en bijbehorende Handreiking APV en ondermijning (2020) van het Aanjaagteam Ondermijning. 7 Notitie Pilot Hoogstraten (2020), Werkgroep Hoogstraten en Toelichting notitie Hoogstraten 2019 (2020), Werkgroep Hoogstraten. 8 Uitvoeringsprogramma Aanpak Binnenstad (2024), gemeente Amsterdam. Beschikbaar van: https://www.amsterdam.nl/stadsdelen/centrum/aanpak-binnenstad/ 9 Derde voorgangsbrief Stad in Balans en het onderzoek Prognose en scenario’s bezoekers 2030. Beschikbaar van https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/toerisme/publicaties-programma-stad-balans/
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
10
economische ondermijning terug te dringen 10 en (3) de leefbaarheid voor de bewoners van de binnenstad te bevorderen.11 Daarnaast richt het stadsdeel Centrum zich sinds 2006 specifiek op het tegengaan van ondermijnende activiteiten in en rondom het Wallengebied. 12
In samenwerking met publieke en private partijen is vanaf 2018 een straatgerichte aanpak opgezet voor de Hoogstraten. Dit samenwerkingsverband bestaat onder andere uit de gemeente, vastgoedeigenaren en ondernemers, waaronder ook de Bedrijven Investeringszone (BIZ). De straatgerichte aanpak heeft als doel te komen tot een evenwichtig bedrijfsaanbod (versterken van de winkeldiversiteit) en een goede balans tussen levendigheid en leefbaarheid om daarmee het verblijfsklimaat en de bewoonbaarheid te bevorderen. 13 Hieruit voortvloeiend ontstond de behoefte voor een specifieke aanpak van ondermijning voor het gebied, die mede is vormgegeven aan de hand van het rapport Notoire Straten,14 de uitkomsten van het Rekenkameronderzoek naar Project 101215 en de doelstellingen van het programma Weerbare Stad. 16
Stadsdeel Centrum, bewoners en ondernemers, de politie en overige ketenpartners bestaande uit de Belastingdienst, Openbaar Ministerie (OM), en de Nederlandse Arbeidsinspectie vormden gezamenlijk de werkgroep Hoogstraten.17 Vanuit deze publiek-private samenwerking is, binnen de kaders van de wet, gestart met uitwisselen van informatie om signalen van ondermijning met betrekking tot panden, eigenaren, branches, spelers en fenomenen in deze straten in beeld te brengen. 18
Uit deze informatie-uitwisseling bleek dat er sprake was van verschillende vormen van ondermijning in de Hoogstraten, waaronder concurrentievervalsing in de vorm van dubieuze verdienmodellen, en overtreding van wet- en regelgeving, zoals de inzet van illegale werknemers en signalen van illegale herkomst van middelen. Deze signalen gingen gepaard met informatie over de hoge huurprijzen in het gebied.19 Op basis van deze informatie constateerde de werkgroep dat er sprake was van een neerwaartse spiraal in het gebied. Het stadsdeel beschikte op dat moment echter nog niet over concrete bestuurlijke instrumenten om daadwerkelijk in te grijpen. Ook had het stadsdeel onvoldoende zicht op de bedrijfsvoering van de verschillende ondernemingen, wat nodig was om effectief te reageren op de problematiek die naar voren kwam.
10
Weerbare mensen, Weerbare wijken (2019), gemeente Amsterdam Beschikbaar van: https://openresearch.amsterdam/image/2019/11/19/weerbare_mensen_weerbare_wijken_programma_terugdringen_drugshandel.pdf 11 Uitvoeringsprogramma Aanpak Binnenstad (2024), gemeente Amsterdam. 12 Toelichting notitie Hoogstraten 2019 (2020), Werkgroep Hoogstraten. 13 Convenant Hoogstraten Diversiteitsaanpak (2018). 14 Mehlbaum, S., Schoenmakers, Y. en van Zanten, J. (2018). Notoire Straten: Over de lokale inbedding van georganiseerde criminaliteit. Apeldoorn: Politie & Wetenschap. 15 Rekenkamer Metropool Amsterdam (2018). Project 1012: Een onderzoek naar de aanpak van de Amsterdamse oude binnenstad. 16 Toelichting notitie Hoogstraten 2019 (2020). Werkgroep Hoogstraten. 17 Dit project is gestart in 2009 met als doel criminele infrastructuur in het postcodegebied te doorbreken en het gebied economisch op te waarderen. Zie het onderzoek van de Rekenkamer Metropool Amsterdam (2018). Project 1012: Een onderzoek naar de aanpak van de Amsterdamse oude binnenstad. Beschikbaar van https://publicaties.rekenkamer.amsterdam.nl/project-1012/ 18 Toelichting notitie Hoogstraten 2019 (2020). Werkgroep Hoogstraten. 19 Notitie Pilot Hoogstraten (2020), Werkgroep Hoogstraten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
11
Op initiatief van het stadsdeel Centrum is in januari 2021 een bestuurlijke rapportage opgesteld om over te kunnen gaan tot het instellen van een vergunningplicht voor detailhandel in de Hoogstraten. In dit rapport is de noodzaak aangetoond op basis van gemeentelijke informatie en informatie van partners, waaronder overlastmeldingen, Meld Misdaad Anoniem-meldingen, politieregistraties en informatie van de Nederlandse Arbeidsinspectie.20 De rapportage bevestigde het eerdere beeld en concludeerde dat er diverse signalen van ondermijning waren, zoals illegale arbeid, zwarte verloning en zwarte omzet, witwassen en verkoop van voorwerpen die bestemd zijn voor de handel in drugs. Veel van deze signalen hadden betrekking op de detailhandel in het gebied, en een deel specifiek op de bedrijven die zich binnen de detailhandel voornamelijk richten op toeristische bezoekers. Over overige nog niet vergunde sectoren in de Hoogstraten, zoals consumentverzorgende dienstverlening, bestonden destijds geen signalen van risico’s voor de openbare orde en veiligheid. In de bestuurlijke rapportage is ook toegelicht welke gevolgen criminaliteit en ondermijning hebben voor de bonafide ondernemers in het gebied, waaronder oneerlijke concurrentie en het belemmeren van het ondernemerschap.
Op basis van bovenstaande informatie heeft de burgemeester van Amsterdam op 1 december 2021 op grond van artikel 2.16A van de APV de Hoogstraten aangewezen als gebied waarin het verboden is om zonder exploitatievergunning detailhandel te bedrijven.21 Dit betreft dus een gebiedsgerichte vergunningplicht waarbij in de omschrijving van de bedrijfsmatige activiteiten een specificatie naar detailhandel is gemaakt. Het instellen van de vergunningplicht was volgens stadsdeel Centrum noodzakelijk om zicht te krijgen op het ondernemersklimaat, malafide ondernemers te weren, ondermijning tegen te gaan en op die manier de openbare orde, veiligheid en het woon- en leefklimaat in de Hoogstraten te versterken. 22
2.2
Reconstructie beleidslogica Door de aanleiding, doelstelling en verwachte werking van de vergunningplicht expliciet te maken, wordt vervolgens bepaald of de theorie kan leiden tot de gewenste effecten, en of het beleid in theorie logisch en consistent is. Hieronder is eerst schematisch weergegeven wat de reconstructie van de beleidslogica is van de vergunningplicht in de Hoogstraten. Vervolgens worden het doel, het middel, de verwachte resultaten en de toetsing van de beleidslogica van de vergunningplicht nader toegelicht.
20 Bestuurlijke Rapportage Aanwijzingsbesluit Hoogstraten (2021).– Veiligheid, stadsdeel Centrum. 21 Aanwijzingsbesluit vergunningplicht voor de straten Oude Hoogstraat, Nieuwe Hoogstraat, Damstraat en Oude Doelenstraat (2021).
Burgemeester van Amsterdam. 22 Bestuurlijke Rapportage Aanwijzingsbesluit Hoogstraten (2021).– Veiligheid, stadsdeel Centrum. Aanwijzingsbesluit vergunningplicht voor de straten Oude Hoogstraat, Nieuwe Hoogstraat, Damstraat en Oude Doelenstraat (2021). Burgemeester van Amsterdam.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
12
Figuur 1 – schematische weergave van de reconstructie van de beleidslogica van de vergunningplicht in de Hoogstraten
Middel
Doel
(output) Toetsen van aanvragen van ondernemers aan de APVbeleidsregel levensgedrag/bedrijfsvoering en de Wet Bibob.
Tegengaan van ondermijnende activiteiten door ondernemers in de Hoogstraten.
Beoogde resultaten (outcome) Zicht op bedrijfsvoering van ondernemers.
Afschrikken malafide ondernemers. Afname ondernemers met hoog risico op ondermijnende activiteiten.
Toezicht en handhaving op (overtreding van) de vergunningsvoorwaarden en de staking van bedrijfsmatige activiteiten na weigering of buiten behandeling stelling.
Verbetering openbare orde, veiligheid, en woon- en leefklimaat. Vergroten aantrekkelijkheid Hoogstraten voor vestiging bonafide ondernemers.
Doel De inzet van de vergunningplicht geeft de gemeente een instrument waarmee opgetreden kan worden tegen ondermijnende activiteiten vanuit malafide ondernemingen in de Hoogstraten. In de gesprekken met de medewerkers, betrokken bij de invoering van de vergunningplicht, werd duidelijk dat het gaat om (ondermijnende) activiteiten die vaak niet direct zichtbaar of voelbaar zijn, maar die een negatieve doorwerking hebben op de veiligheid en uiteindelijk het ondernemersklimaat in het gebied. Voorbeelden van ondermijnende activiteiten die hierbij zijn gegeven zijn het ontduiken of negeren van wet- en regelgeving, zoals illegale verdienmodellen en illegale arbeid. Daarbij werd oneerlijke concurrentie genoemd als voorbeeld van de voelbare doorwerking van deze minder zichtbare vormen van ondermijnende criminaliteit. Daarnaast was de aanname vanuit de beleidsmedewerkers dat bonafide ondernemers geldende regels (o.a. met betrekking tot afval en reclame) beter naleven.
Middel Het tegengaan van ondermijnende activiteiten door malafide ondernemers kan met dit instrument worden bewerkstelligd door middel van (1) screening van de vergunningsaanvraag en (2) toezicht en handhaving op de vergunningsvoorwaarden: 1.
Vergunningsaanvragen toetsen aan de APV (-beleidsregel) met betrekking tot levensgedrag en bedrijfsvoering en de Wet Bibob.23 Dit leidt tot het vergaren van inzicht, het opsporen van mogelijke 'red
23 Hiervoor wordt een vergelijkbare procedure en toets aangehouden als bij vergunningsaanvragen voor horecagelegenheden.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
13
flags' die kunnen wijzen op ondermijnende activiteiten en het weigeren van malafide ondernemers voor wie er voldoende gronden zijn om een vergunning te weigeren. Ondersteunend aan het toetsen van de vergunningsaanvragen bestaat de mogelijkheid om controles uit te laten voeren door de Ondermijningsbrigade24 en toezichthouders van de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). Deze controles kunnen bijdragen aan dossieropbouw voor de toetsing van de aanvragen. 2.
Na vergunningverlening toezicht houden op naleving van de vergunningsvoorwaarden en het bedrijfsplan, waaronder de aanwezigheid van een leidinggevende en of het concept van de onderneming in lijn is met de afgegeven vergunning. Ook kan bij weigering van een vergunningsaanvraag of bij een aanvraag die buiten behandeling wordt gesteld worden gecontroleerd op de staking van bedrijfsmatige activiteiten. Tevens kan, indien nodig, handhavend worden opgetreden bij overtreding van de vergunningsvoorwaarden of op andere overtredingen. Hiermee wordt zicht op de (activiteiten van) ondernemingen gecontinueerd en kunnen ondernemers die de vergunningvoorschriften niet naleven worden geweerd.
2.3
Verwachte resultaten Met het beleidsinstrument worden een aantal resultaten beoogd: 1.
Meer zicht op de bedrijfsvoering van ondernemingen in de Hoogstraten door de toetsing en toezicht van de vergunningsaanvragen op grond van de APV en Wet Bibob.
2.
Afschrikkende werking voor malafide ondernemers doordat het opwerpen van de toetsing- en toezichtbarrière het gebied voor hen onaantrekkelijk maakt om zich te vestigen.
3.
Een feitelijke afname van malafide ondernemingen. Doordat ondernemers bij wie – blijkens de toetsing en/of het toezicht – sprake is van malafide bedrijfsvoering (met een hoog risico op ondermijnende criminele activiteiten) een vergunning wordt geweigerd, daalt het aantal dergelijke ondernemingen in de buurt en daarmee dalen ook de ondermijnende activiteiten in de buurt.
4.
Een verbetering van de openbare orde en veiligheid, en het woon- en leefklimaat25 in de Hoogstraten doordat (het risico op) ondermijnende criminele activiteiten afnemen.
5.
Het wordt aantrekkelijker voor bonafide ondernemers om zich te vestigen in het gebied doordat het aantal malafide ondernemingen afneemt en de openbare orde en veiligheid verbeteren.
24 De Ondermijningsbrigade is een samenwerkingsverband van verschillende overheidsorganisaties, waaronder de gemeente, politie,
Douane, Nederlandse Arbeidsinspectie, Belastingdienst, FIOD, Koninklijke Marechaussee en het UWV. Vanuit dit samenwerkingsverband kunnen gezamenlijke controles worden uitgevoerd en kunnen, in geval van overtredingen, de controlerende organisaties maatregelen treffen. Zie ook: https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/organisatie/overige/acvz/aanpak-ondermijning/ en de Voortgangsrapportage Weerbaar Amsterdam (2022) Gemeente Amsterdam/Actiecentrum Veiligheid en Zorg: Amsterdam-Amstelland, pagina 16. 25 Wat precies wordt verstaan onder ‘aantasting van de openbare orde en veiligheid en het woon- leefklimaat’ wordt niet expliciet gemaakt in artikel 2.16a APV, noch in het Aanwijzingsbesluit. Uit de gesprekken volgt dat het betrekking heeft op het veiligheidsaspect van de omgeving.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
14
2.4
Toetsing beleidslogica Binnen de evaluatie is de beleidslogica getoetst op logische consistentie. Op basis van deze toetsing wordt geconcludeerd dat de vergunningplicht effectief kan zijn.
Bij de beoordeling van de vergunningsaanvragen wordt gedetailleerde en gevoelige (financiële) informatie over de ondernemers beoordeeld en gewogen, wat bijdraagt aan een beter zicht op deze ondernemers. Deze werkwijze zal hoogstwaarschijnlijk op ondernemers die te kwader trouw zijn een afschrikkende werking hebben omdat algemeen bekend is dat een toetsing op grond van de APV en Wet Bibob ervoor zorgt dat de aanvrager negatief in beeld kan komen bij de autoriteiten. Bovendien lopen malafide ondernemingen die toch een vergunning aanvragen een gerede kans dat hen de vergunning wordt geweigerd. Zij zullen hun onderneming moeten staken en kunnen daardoor hun (ondermijnende) activiteiten niet voortzetten. De vrijgekomen bedrijfsruimte kan vervolgens alleen worden ingevuld door een vergunningplichtige onderneming die wel te goeder trouw is, of die activiteiten ontplooit die niet vallen onder de vergunningplicht in zoverre dit binnen het bestemmingsplan past. Laatstgenoemde activiteiten hebben een lager risicoprofiel dan de activiteiten waarop wel een vergunningplicht rust. In beide gevallen mag worden aangenomen dat de kans op ondermijnende activiteiten aanzienlijk daalt. Dat de openbare orde, veiligheid, en het woon- en leefklimaat in de Hoogstraten door de inzet van de vergunningplicht verbeteren kan vanuit de beleidslogica niet rechtstreeks worden onderbouwd.
Ondermijnende activiteiten zijn naar hun aard vaak onzichtbaar en daardoor moeilijk te meten. Een afname ervan als zodanig wordt bijvoorbeeld niet altijd direct beleefd door degene die in het gebied werken, wonen of passeren. Indirect mag wel worden aangenomen dat de vergunningplicht een bijdrage levert aan de openbare orde, veiligheid, en het woon- en leefklimaat. Bijvoorbeeld omdat ondermijnende activiteiten ook bepaalde personen aantrekken die niet bijdragen aan een algemeen veiligheidsgevoel of wanneer ondermijnende activiteiten ook leiden tot zichtbare vormen van criminaliteit. Minder malafide ondernemingen leiden daarmee in theorie tot minder van dergelijke ongewenste omstandigheden, maar hoe sterk dit effect in de praktijk zal zijn is lastig te bepalen.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
15
3
Uitvoering van de vergunningplicht In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de implementatie en uitvoering van de vergunningplicht zijn verlopen. Eerst wordt ingegaan op de invoering van de vergunningplicht en hoe betrokkenen dit hebben ervaren. Vervolgens wordt de uitvoeringspraktijk van de aanvraag en het toetsen van de vergunningsaanvragen beschreven. Tot slot wordt kort ingegaan op de uitvoering van toezicht en handhaving op (overtredingen van) de vergunningsvoorwaarden.
3.1
Invoering van de vergunningplicht Voorafgaand aan het Aanwijzingsbesluit had de gemeente op 25 januari 2021 het voornemen om een vergunningplicht in te voeren in de Hoogstraten gedeeld met de gemeenteraad en de ondernemers van de Hoogstraten. Deze informatieverstrekking door de gemeente bood belanghebbenden de mogelijkheid om te reageren op het voornemen door een zienswijze in te dienen. 26 Naast de formele aankondiging is het nieuws over de (voorgenomen) invoering van de vergunningplicht binnen de bestaande netwerkstructuren en (sociale) media ook op informele wijze gedeeld onder bewoners en ondernemers. Belangrijk om te vermelden is dat de aankondiging van de vergunningplicht en de eerste periode van de vergunningsaanvragen plaatsvonden in de Corona-periode, waardoor de mogelijkheden tot fysiek contact beperkt waren. Om ondernemers te informeren over de vergunningplicht en het indienen van de aanvraag, heeft de gemeente na de invoering online voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd en een inloopspreekuur ingericht op een centrale locatie (hub) in de buurt.
De in dit onderzoek bevraagde ondernemers hadden wisselende ervaringen met de communicatie vanuit de gemeente over de invoering van de vergunningplicht. De meeste ondernemers gaven aan een brief te hebben ontvangen en een deel was voor de aankondiging al op de hoogte door middel van het netwerk in de buurt. Een deel van de ondernemers was redelijk positief over de informatievoorziening rondom de invoering van de vergunningplicht. Volgens hen was duidelijk wat de vergunningplicht inhield en waarom deze maatregel werd getroffen. Sommigen gaven daarbij aan vooraf al voorstander te zijn geweest van de invoering van de vergunningplicht en/of begrip te hebben dat de vergunningplicht werd ingevoerd. Voor een ander deel was het te lang geleden om concrete ervaringen te delen over de informatievoorziening ten tijde van de invoering. Een aantal andere ondernemers was negatief over de toon van de communicatie. Dit had met name betrekking op de online voorlichtingsbijeenkomsten en het inloopspreekuur. Zij benoemden hierbij een ongeïnteresseerde houding en het gebrek aan inlevingsvermogen van de ambtenaren tijdens de informatiebijeenkomsten.
De kleine groep bevraagde bewoners oordeelde neutraal over de informatievoorziening vanuit de gemeente over invoering van de vergunningplicht. Zij gaven aan dat het duidelijk was wat de vergunningplicht inhield en 26
In totaal zijn bij de gemeente vijf zienswijzen ingediend op het voornemen voor het instellen van een vergunningplicht. Er is geen bezwaar ingediend tegen het Aanwijzingsbesluit.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
16
waarom deze maatregel werd getroffen. Een deel van hen gaf aan betrokken te zijn geweest bij de totstandkoming van het besluit om de vergunningplicht in de Hoogstraten in te voeren en had actieve contacten binnen de gemeente en binnen de buurt. Daardoor waren zij al op de hoogte van de (mogelijke) invoering van de vergunningplicht of hebben zij hier zelf actief informatie over opgehaald.
3.2
Aanvraag en toetsing Hieronder wordt eerst de uitvoeringspraktijk van het vergunningstraject beschreven. Vervolgens wordt ingegaan op de ervaringen van de betrokken medewerkers en vergunde ondernemers met het aanvragen en toetsen van de vergunningen.
3.2.1
Uitvoeringspraktijk vergunningstraject Met de invoering van het Aanwijzingsbesluit werden de ondernemers die op het moment van de aanwijzing al bedrijfsmatige activiteiten in de vorm van detailhandel uitoefenden in de Hoogstraten verplicht om binnen vier maanden na dato van het besluit een vergunning aan te vragen. Ten tijde van het aanvraagproces mochten deze ondernemingen open blijven. Voor het aanvragen van de verplichte vergunning werden en worden door de gemeente geen leges geheven. De eerste vergunningsaanvragen zijn binnengekomen in het voorjaar van 2022 en medio augustus 2024 zijn 69 aanvragen ingediend. Daarvan zijn er op het moment van schrijven vijf aanvragen nog in behandeling. Het vergunningstraject is een continu proces waar bij overnames en wijzigingen nieuwe aanvragen moeten worden ingediend. Tabel 1 geeft de informatie weer die medio augustus 2024 bekend was over de uitvoering van het vergunningstraject in de Hoogstraten.27
Tabel 1 – Overzicht vergunningstrajecten sinds begin 2022 Overzicht vergunningstrajecten Aantal vergunningplichtige ondernemingen in de Hoogstraten28
62
Aantal verleende vergunningen
52
Aantal geweigerde vergunningen
12
Aantal aanvragen nog in behandeling
5
Aantal vergunningsaanvragen
69
Aantal aanvragen buiten behandeling gesteld29
4
Bron: gemeente Amsterdam, medio augustus 2024
De ingediende vergunningsaanvragen worden getoetst aan de APV-eisen met betrekking tot levensgedrag en bedrijfsvoering en de Wet Bibob. Bij de aanvraag wordt van ondernemers verwacht dat zij documenten
27 Vanwege de mogelijkheid om in bezwaar en in beroep te gaan tegen een weigering kunnen aantallen in dit overzicht op een later
moment nog afwijken. 28 Het aantal vergunningsaanvragen is hoger dan het aantal vergunningplichtige ondernemingen in de Hoogstraten doordat sommige ondernemers meerdere aanvragen hebben ingediend of door de komst van nieuwe ondernemers in het gebied. Een reden dat ondernemers meerdere aanvragen hebben ingediend is bijvoorbeeld omdat een eerdere aanvraag buiten behandeling is gesteld. 29 Een vergunningsaanvraag wordt buiten behandeling gesteld als niet alle gevraagde gegevens door de ondernemer zijn aangeleverd en een aanvraag hierdoor niet volledig beoordeeld kan worden.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
17
aanleveren over de financiën en bedrijfsvoering, waaronder een bedrijfsplan. Daarnaast kan de gemeente in bepaalde gevallen aanvullende informatie opvragen bij partners zoals de politie, het OM, de Belastingdienst en de Nederlandse Arbeidsinspectie. Ook kan het team bij gebrek aan informatie een advies vragen aan het Landelijk Bureau Bibob. Dit laatste is tot op heden niet gebeurd. Een vergunningsaanvraag kan worden geweigerd op grond van de APV-eis levensgedrag/bedrijfsvoering en op grond van de Wet Bibob. Voorbeelden van redenen om een vergunning te weigeren op grond van de Wet Bibob zijn wanneer de aanvrager geld gebruikt voor de onderneming dat voortkomt uit strafbare feiten, of wanneer de aanvrager eerder betrokken is geweest bij strafbare feiten (waaruit een risico wordt afgeleid dat de aanvrager door het verkrijgen van de vergunning nieuwe strafbare feiten kan plegen).
Het toetsen van de vergunningsaanvragen wordt uitgevoerd door een klein team met inhoudelijke expertise op het gebied van juridische zaken, vergunningverlening en financiën. Na het indienen van een volledige vergunningsaanvraag hanteert de gemeente een termijn van acht weken om een aanvraag te toetsen. Wanneer gegronde redenen aanwezig zijn om aanvullende informatie te onderzoeken kan deze termijn met acht weken worden verlengd en/of worden opgeschort. Deze opschorting komt dan bovenop de hiervoor genoemde beslistermijn.30
3.2.2
Ervaringen van betrokkenen met het vergunningstraject Professionals Medewerkers betrokken bij de uitvoering van de vergunningplicht gaven aan dat het vergunningstraject langer heeft geduurd dan zij vooraf hadden verwacht. Uit een toelichting vanuit het team bleek dat 60% van de vergunde aanvragen binnen een half jaar is afgehandeld. Overige vergunde aanvragen hebben meer dan een half jaar en soms tot meer dan een jaar geduurd. Ook zijn er uiteindelijk meer vergunningen aangevraagd (69) dan de ongeveer 50 die destijds met het schrijven van de bestuurlijke rapportage werden verwacht. Echter, de oorzaken voor de langere duur van het vergunningstraject komen voornamelijk voort uit de complexiteit van de aanvraag en toetsing, en niet uit de hoeveelheid vergunningsaanvragen.
Het feit dat de aangewezen medewerkers nog niet goed vertrouwd waren met het nieuwe instrument zorgde voor een langere doorlooptijd. Medewerkers betrokken bij de uitvoering van het vergunningstraject gaven bijvoorbeeld aan dat het vooraf nog niet helemaal duidelijk was wat ondernemers precies moesten aanleveren omdat dit voor iedere ondernemer afhankelijk was van de situatie van de onderneming. Ook waren ondernemers zelf nog onervaren met het instrument en de procedures, waardoor het in sommige gevallen veel tijd kostte om stukken aan te leveren. Vanwege de nieuwigheid van het instrument voor de ondernemers in de Hoogstraten hanteerde de gemeente coulance in de termijnen om stukken aan te leveren. Daarnaast
30
De behandeltermijnen en gronden voor verlenging en uitstel zijn vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht, zie: https://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2024-09-01
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
18
was vooraf niet bekend bij de betrokken professionals dat het opvragen van informatie bij partners veel tijd in beslag zou nemen. Dit laatste vereist namelijk veel capaciteit vanuit de betrokken organisaties.
Daarnaast leidde de complexiteit van een deel van de vergunningsaanvragen tot langere doorlooptijden. Voor de complexere dossiers is specifieke expertise nodig om bijvoorbeeld financiële documenten grondig te analyseren en duiden. Ook kennis over de context van de Hoogstraten bleek van belang. Het aantal beschikbare medewerkers dat deze aanvragen behandelde was echter beperkt en bovendien belast met andere reguliere werkzaamheden en verantwoordelijkheden.
Verdere vertraging in de aanvragen ontstond doordat in sommige gevallen – ter aanvulling op de dossiervorming – door het toetsingsteam moest worden aangestuurd op informatiegestuurd toezicht. Dit houdt in dat aan toezichthouders werd gevraagd om een bepaald informatiebeeld aan te leveren, bijvoorbeeld door te controleren op de aanwezigheid van een leidinggevende en mogelijk schijnbeheer. Ook werd, indien nodig, gecontroleerd op bijvoorbeeld het aanbod en de plattegrond, het bestemmingsplan of de aanwezigheid van verboden producten. Met name deze dossiers waar diepgaande toetsing moest plaatsvinden hebben volgens medewerkers uiteindelijk langere doorlooptijden gekend dan verwacht. Voor een deel betreffen dit overigens ook de aanvragen waarvan de vergunningen niet zijn verleend (zie verder hoofdstuk 4).
Ondernemers Ook het merendeel van de bevraagde ondernemers gaf aan dat het vergunningstraject voor hen al met al lang duurde. Enerzijds kwam dit voort uit de onbekendheid met het aanvragen van een vergunning en het verzamelen van alle benodigde documenten. Anderzijds benoemden ondernemers hierbij ook dat het soms lastig was om een afspraak te maken met de medewerkers die de aanvragen behandelden. Het ontbreken van tussentijdse updates over de voortgang van het traject, inclusief de bevestiging van de ontvangst van aangeleverde documenten, en het afwachten van de uitkomst van de toets maakte dat sommige ondernemers dit als een onzekere periode hebben ervaren. Zij ervoeren dit als negatief voor zowel het ondernemerschap als het vertrouwen in de gemeente. Een enkele ondernemer oordeelde wel positief en vond dat het aanvraagproces snel en gemakkelijk doorlopen kon worden.
Naast de duur van het vergunningstraject gaf een deel van de ondernemers aan dat de vergunningsaanvraag (hoge) kosten en administratieve lasten met zich mee heeft gebracht. Voorbeelden van kostenposten die door het vergunningstraject zijn gemaakt zijn extra kosten voor een boekhouder en, specifiek voor nieuwe ondernemers, het betalen van huur terwijl ze in afwachting van de vergunning de onderneming nog niet konden openen.31 Op het gebied van administratieve lasten noemden ondernemers voornamelijk het
31 Als een vergunning was geweigerd of buiten behandeling was gesteld waardoor de zaak moest sluiten, kon de nieuwe opvolgende
ondernemer de exploitatie niet voortzetten op de oude vergunning. De bij het instellen van de vergunningplicht reeds gevestigde ondernemers mochten wel open blijven tot zij het vergunningstraject hadden doorlopen.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
19
opvragen, opstellen, uitzoeken en aanleveren van alle documentatie. Met name kleinere ondernemingen hebben dit als belastend ervaren omdat het bovenop hun reguliere werkzaamheden kwam.
Daarnaast gaven sommige ondernemers aan de vergunningsaanvraag als een inbreuk te hebben ervaren. Zij gaven bijvoorbeeld aan te zijn geschrokken van de hoeveelheid informatie die werd opgevraagd en dat ze zich als ondernemer daardoor gecontroleerd en gewantrouwd voelden. Ook werden een starre houding en onpersoonlijke benadering van de ambtenaren van de gemeente genoemd. Een aantal ondernemers voelde zich door het opleggen van de vergunningplicht, de hoeveelheid informatie die werd opgevraagd en soms ook de bejegening gecriminaliseerd.
Ook met de informatievoorziening rond de regels en gevolgen van de vergunningplicht had een deel van de ondernemers negatieve ervaringen. Zo gaf een aantal ondernemers aan in onzekerheid te verkeren doordat zij nog steeds niet alle regels begrijpen. 32 Vragen waar ondernemers nog mee zaten gaan bijvoorbeeld over het al dan niet opnieuw moeten indienen van de vergunningsaanvraag omdat de vergunningen zijn afgegeven tot eind 2024,33 en de gevolgen voor het huurcontract wanneer het huurcontract langer loopt dan de afgegeven vergunning geldig is. Verder behoorden het wel of niet kunnen overdragen of verkopen van de onderneming (in het kader van het pensioen) tot de vragen die naar voren werden gebracht. Daarnaast gaf een deel van de ondernemers aan dat zij graag op de hoogte waren gehouden van de resultaten van de vergunningplicht, zodat het duidelijk was wat het voor hen opleverde. Deze ondernemers gaven aan dat het ontbrak aan één duidelijk aanspreekpunt waarbij zij laagdrempelig terecht konden en kunnen voor vragen en informatie.
Sommigen ondernemers zijn voorstander van de vergunningplicht maar zouden graag verbetering zien in de uitvoering, met name in de communicatie en strenge houding van de ambtenaren, de hoeveelheid informatie die wordt opgevraagd en de snelheid waarmee dit wordt behandeld. Een aantal andere ondernemers hebben twijfels en zorgen geuit over het voortzetten van hun bedrijf in de Hoogstraten in het geval dat zij het vergunningstraject opnieuw zouden moeten doorlopen.
3.3
Toezicht en handhaving Naast de toetsing van de vergunningsaanvragen biedt de vergunningplicht ook de mogelijkheid om vergunningplichtige ondernemers door middel van toezicht te controleren op (overtreding van) de vergunningsvoorwaarden en de staking van bedrijfsmatige activiteiten na weigering van een vergunningsaanvraag, of als een aanvraag buiten behandeling is gesteld. Indien nodig kan vervolgens worden overgegaan op handhaving. Ten tijde van dit onderzoek waren er nauwelijks controles uitgevoerd op de
32 De medewerkers betrokken bij de uitvoering gaven aan te hebben geïnvesteerd in de communicatie door altijd de mogelijkheid te
bieden om persoonlijk het gesprek aan te gaan, maar herkennen dat ondernemers nog steeds met veel vragen zaten. 33 Gedurende het evaluatieonderzoek zijn ondernemers door de gemeente geïnformeerd dat een verlengingsaanvraag voor de toepassing van het instrument niet noodzakelijk (en evenredig) is. Om extra administratieve lasten bij ondernemers te voorkomen, worden de verleende exploitatievergunningen ambtshalve verlengd. De verlenging is gekoppeld aan de duur van het Aanwijzingsbesluit.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
20
naleving van de vergunningsvoorwaarden omdat de gemeente de uitvoering hiervan nog aan het vormgeven was. Door een toezichthouder zijn twee gerichte controles uitgevoerd op de naleving van de vergunningsvoorwaarden. Dit heeft geresulteerd in één waarschuwing en een gesprek met de ondernemer. Hierbij is het niet nodig geweest om over te gaan op handhaving. Daarnaast zijn volgens de betrokken medewerkers ongeveer zeven controles uitgevoerd op de staking van bedrijfsmatige activiteiten na weigering van de vergunning en om informatie op te halen met betrekking tot de vergunningsaanvraag (zie voorgaande paragraaf).
3.4
Deelconclusie Op basis van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het voorgenomen beleid rondom het toetsen van de vergunningsaanvragen van de ondernemers in de Hoogstraten voor een groot deel is uitgevoerd zoals bedoeld. Ondernemers en bewoners waren redelijk goed geïnformeerd over de invoering van de vergunningplicht en het toetsen van de vergunningsaanvragen heeft op grondige wijze plaatsgevonden. Echter, de toetsing heeft om verschillende redenen meer tijd in beslag genomen dan verwacht, onder meer vanwege de benodigde specifieke expertise en de complexiteit van verschillende vergunningsaanvragen. Dit is als negatief ervaren door de bevraagde ondernemers, waarvan het merendeel het vergunningstraject als traag en belastend heeft ervaren. Tot slot moet worden geconcludeerd dat nog nauwelijks toezicht en handhaving op de (naleving van de) vergunningsvoorwaarden heeft plaatsgevonden. Er is tot nu toe met name informatiegestuurd toezicht gehouden ter ondersteuning van de toetsing, en ter controle van de staking van bedrijfsmatige activiteiten na weigering en buiten behandeling stelling van een vergunningsaanvraag.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
21
4
Resultaten van de vergunningplicht In dit hoofdstuk komen eerst de resultaten van de vergunningplicht aan bod. Vervolgens wordt ingegaan op de verwachte neveneffecten van de vergunningplicht. Zoals uiteengezet in hoofdstuk 1 richt de vergunningplicht zich op vormen van criminaliteit die vanwege hun heimelijke karakter niet goed meetbaar zijn. Ook maakt de complexiteit van het instrument dat de werking en reikwijdte niet voor alle betrokkenen altijd goed duidelijk was. Dit maakt de resultaten van de vergunningplicht soms lastig te meten waren en dat betrokkenen niet altijd goed konden beoordelen welke resultaten het instrument heeft gehad.
4.1
Resultaten Op basis van de cijfers van het vergunningstraject en wat respondenten hebben gedeeld worden per verwacht resultaat de uitkomsten toegelicht.
4.1.1
Zicht op bedrijfsvoering van ondernemers Medewerkers betrokken bij de uitvoering van de vergunningstoets waren heel positief over het zicht dat door het toetsen op basis van de APV en de Wet Bibob, en het informatiegestuurd toezichthouden is verkregen op de bedrijfsvoering en ondernemers in de Hoogstraten. Zij gaven aan dat er vóór de invoering van het instrument voornamelijk vermoedens waren van misstanden. Die vermoedens konden door de invoering van het instrument in sommige gevallen worden bevestigd. Ook in algemene zin heeft het vergaarde inzicht in de bedrijfsvoering van de ondernemingen in de Hoogstraten volgens de medewerkers meerwaarde. Zo draagt dit bij aan het informatiebeeld over het gebied, en deze informatie kan, indien nodig, aanleiding vormen om verder onderzoek te doen naar mogelijke aanvullende bestuurlijke of integrale maatregelen.
4.1.2
Onaantrekkelijk voor malafide ondernemers om zich te vestigen Het opwerpen van de toetsing- en toezicht barrière maakt het in theorie onaantrekkelijk voor malafide ondernemers om zich te vestigen in de Hoogstraten. Op basis van de data is het echter niet mogelijk om deze theoretische aanname ook empirisch te valideren. Uit een overzicht van uitschrijvingen bij de Kamer van Koophandel (KvK) van ondernemingen in de Hoogstraten valt bijvoorbeeld niet op te maken wat de reden voor het vertrek is geweest. Het is ook niet bekend of dit bonafide of malafide ondernemingen betroffen omdat ze het vergunningstraject niet hadden doorlopen of omdat de uitkomst vanwege de geheimhoudingsplicht niet bekend was.
Naast de barrière die de vergunningplicht opwerpt, gaf een aantal professionals aan dat ook een actieve screening van huurders door pandeigenaren zou kunnen bijdragen aan het preventief weren van malafide ondernemers in het gebied. Volgens deze professionals worden pandeigenaren momenteel nog onvoldoende gewezen op de verplichtingen en risico’s rondom medeplichtigheid wanneer zij verhuren aan ondernemers die
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
22
de onderneming voor illegale activiteiten gebruiken. Ondanks dat verhuur een privaatrechtelijke aangelegenheid is waar de gemeente geen directe invloed op kan uitoefenen, kan de gemeente volgens de respondenten meer inzetten op bewustwording en samenwerking met pandeigenaren. De pandeigenaren die zijn bevraagd binnen dit onderzoek zagen hier ook een rol voor zichzelf, maar plaatsten er wel een aantal kanttekeningen bij. Volgens hen is het eigenaarschap in het gebied namelijk versnipperd, en blijft het binnen halen van de hoogste huur voor een groot deel van de pandeigenaren de belangrijkste motivatie.
4.1.3
Afname van malafide bedrijvigheid Op basis van de twaalf geweigerde vergunningsaanvragen kan worden gesteld dat het aantal ondernemingen dat bedrijfsmatige activiteiten in de vorm van detailhandel uitoefenden en (een risico op) ondermijnende criminaliteit met zich meebrengen in de Hoogstraten is afgenomen. Ondanks dat precieze weigeringsgronden niet gedeeld kunnen worden voor dit onderzoek, gaven betrokken medewerkers aan dat een vergunning alleen werd geweigerd in geval van een (zeer) ernstig gevaar in het kader van de Wet Bibob of op grond van de APV. Voorbeelden van geconstateerde misstanden waren witwassen, overtredingen Wet arbeid vreemdelingen en fiscale fraude. Hiermee heeft het instrument direct bijgedragen aan het weren van malafide bedrijvigheid.
Het is volgens medewerkers betrokken bij de uitvoering op grond van de toetsing niet mogelijk om álle ondernemingen met signalen van malafide bedrijvigheid te weren. Wel kan na vergunningverlening toezicht worden gehouden op (risico’s op) ondermijning. Er is bijvoorbeeld een klein aantal aanvragen geweest waar onvoldoende gronden waren om een vergunning te weigeren, maar waar wel signalen waren over malafide activiteiten. Op basis van de wet Bibob kunnen veel (financiële) stukken worden opgevraagd. Dit kan een grond bieden om – daar waar aan de orde – aan te tonen dat de onderneming wordt gefinancierd door of gebruikt voor het plegen van strafbare feiten. Desondanks zijn medewerkers bij de toetsing afhankelijk van (de juistheid van) de informatie die door de aanvrager wordt aangeleverd. Daarnaast kan het zijn dat er (nog) onvoldoende gronden waren om aan te tonen dat er sprake was van ernstig gevaar omdat er nog aanvullende informatie of actie vereist was vanuit één van de partners, zoals een vervolging door het OM. Door middel van toezicht kan wel worden gemonitord op nieuwe of aanvullend signalen die de gemeente en partners kunnen onderzoeken. Signalen van misbruik van de verleende vergunning kunnen bijvoorbeeld een reden zijn om de bedrijfsvoering tussentijds te screenen op grond van de Wet Bibob.
Naast dat vermoedelijk dus niet alle malafide bedrijvigheid in het aangewezen gebied kan worden geweerd vereist de vergunningplicht vanuit de APV een proportionele afbakening. Hierdoor richt het instrument zich alleen op de detailhandel in de Hoogstraten en niet op, bijvoorbeeld, de consumentverzorgende dienstverlening. Mogelijke signalen van malafide bedrijvigheid in andere sectoren die al vergunningplichtig zijn (zoals horeca), sectoren die niet vergunningplichtig zijn, of signalen van malafide ondernemingen in aangrenzende zijstraten vallen daarmee buiten de reikwijdte van het instrument. Zo werden vanuit de bevraagde ondernemers en bewoners ook verschillende voorbeelden gedeeld van volgens hen malafide
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Hoogstraten
23
ondernemingen die nog steeds actief zijn in de Hoogstraten, waarvan sommige niet onder de reikwijdte van de vergunningplicht vallen. Desondanks maakte de blijvende aanwezigheid van deze ondernemingen voor een deel van de bevraagde ondernemers en voor een deel van de bewoners dat de vergunningplicht niet heeft opgeleverd wat zij ervan hadden verwacht.
4.1.4
Verbetering openbare orde en veiligheid, en woon- en leefklimaat De verbetering van de openbare orde, veiligheid, en het woon- en leefklimaat in het gebied zouden in eerste instantie vooral moeten blijken uit een afname van de vormen van ondermijnende criminaliteit die een negatieve doorwerking kunnen hebben op de veiligheid, en uiteindelijk de leefbaarheid, in het gebied. Echter, en zoals ook eerder toegelicht, gaat het hierbij om vormen van criminaliteit die vaak niet direct merkbaar zijn en die bovendien lastig zijn te meten. Hierdoor zijn beschikbare (openbare) gegevens, zoals politieregistraties en de geanonimiseerde overlastmeldingen niet toereikend om een beeld te geven van de resultaten van de vergunningplicht op de openbare orde, veiligheid en het woon -en leefklimaat. Wel is het zeer aannemelijk dat, gelet op de beleidslogica van de vergunningplicht (zie paragraaf 2.4), met het weigeren van een vergunning aan twaalf ondernemingen een wezenlijke bijdrage is geleverd aan dit resultaat. Deze ondernemingen hadden tenslotte een (zeer) hoog risico op ondermijnende activiteiten en dergelijke activiteiten kunnen negatieve gevolgen hebben voor de openbare orde, veiligheid en het woon- en leefklimaat.