20241202 Evaluatie Club Raum - inzichten en lessen.pdf

Amsterdam, 2 december 2024

Evaluatie verguningverleningsproces Club Raum: inzichten en lessen Inleiding Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam heeft in de Nachtvisie de oproep gedaan om nachtcultuur een plek te geven in tijdelijkheid. Als reactie hierop werkte in de periode 2019 – 2021 Temporary Palaces samen met queerfeest Spielraum aan een voorstel om nachtclub Club Raum op te zetten. Dit voorstel mondt in september 2022 uit in een formele vergunningsaanvraag bij Stadsdeel Nieuw-West om Club Raum te vestigen aan Basisweg 35 in Amsterdam Nieuw-West. Stadsdeel Nieuw-West ontvangt - als een van de zeven stadsdelen van de gemeente Amsterdam jaarlijks ongeveer 1.000 vergunningsaanvragen. Ongeveer 20 dossiers (2%) leiden tot bestuurlijk overleg met het Dagelijkse Bestuur van het Stadsdeel. In de periode 2023-2024 zijn concreet twee casussen vanuit deze vergunningsaanvragen besproken in overleg met het Dagelijkse Bestuur en het college/de wethouder. De vergunningverlening van Club Raum was een van deze twee casussen. De voorbereiding en het vergunningsverleningsproces van Club Raum is een complex en intensief proces gebleken tussen de initiatiefnemers, de gemeente Amsterdam (ambtelijk en bestuurlijk), de provincie Noord-Holland en adviserende partijen zoals de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, Brandweer Amsterdam-Amstelland en politie.

Op wezenlijke punten en momenten in het proces liepen de perspectieven en belangen van de verschillende actoren uiteen. Zo is door Havenbedrijf Amsterdam een bezwaarprocedure ingezet vanwege de beperkt beschikbare geluidsruimte in het gebied. Het verenigen van de verschillende perspectieven en belangen kostte aanzienlijk meer tijd dan voorzien.

Van de Bunt Adviseurs

+31 (0)20 642 1134

Van de Bunt Adviseurs werkt aan complexe

De Boelelaan 32

secretariaat@vandebunt.nl

vraagstukken in organisaties en in de samenleving

1083 HJ Amsterdam

vandebunt.nl

1

Amsterdam, 2 december 2024 Betreft: Evaluatie verguningverleningsproces Club Raum: inzichten en lessen

Evaluatie van het vergunningverleningsproces In het kader van deze evaluatie hebben verschillende bijeenkomsten met ambtelijk betrokkenen plaatsgevonden waarin het gesprek is gevoerd over het proces en de werkwijze rondom de vergunningverlening. Ook met de initiatiefnemers van Club Raum is een evaluatiegesprek gevoerd. Voorliggend memo bevat de opbrengsten van de evaluatie. Het proces van vergunningverlening van Club Raum en het proces daaraan voorafgaand zijn een complex proces gebleken doordat veel complicerende factoren samenkwamen. Er was sprake van schuring tussen de verschillende beleidskaders en uitgangspunten (met bijbehorende wet- en regelgeving), waarbij er verkokerd werd gewerkt en voornamelijk vanuit de eigen expertise werd geredeneerd. De ambtelijke samenwerking gedurende het proces verliep niet altijd constructief, wat ten koste ging van een voorspoedig proces. Er was zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau betrokkenheid op het proces en contact met de initiatiefnemers. Ook de wisselwerking in het stelsel van verlengd lokaal bestuur zorgde voor extra complexiteit door de gedeelde verantwoordelijkheid van de verschillende bestuurslagen. Daarnaast hebben we gezien dat vanuit beleidskaders onvoldoende teruggegaan is naar een gezamenlijk collegebelang en afweging en het niet lukte om een integrale ambtelijke benadering tijdig op bestuurlijk niveau te bespreken.

Tot slot was er onvoldoende besef dat vergunningverlening een vorm van dienstverlening is waarbij de initiatiefnemer centraal staat.

Lessen Les 1: voer bij de start van het vergunningsverleningsproces een uitvoeringstoets uit, mede vanuit de eventueel conflicterende beleidskaders. Verschillende beleidskaders en uitgangspunten speelden een rol in het proces van Club Raum. Uit het feitenrelaas blijkt de vaststelling van een aantal van deze kaders: het Geluidsverdeelplan Westpoort, de Gebiedsvisie Synergie Sloterdijk-West en ook de Nachtvisie van de gemeente Amsterdam. Er was sprake van schuring tussen deze verschillende beleidskaders en bijbehorende wet- en regelgeving. Betrokkenen hebben zich ingespannen om de conflicten vanuit de verschillende domeinen in beeld te brengen, maar slaagden er niet in om dit tijdig en in samenhang op de juiste tafel inzichtelijk en besproken te krijgen. Het duurde lang voor de afweging op de bestuurlijke tafel werd besproken en hierop werd geacteerd. In de beginfase ontbrak er een toets waarin alle kaders en perspectieven werden neergezet, waarin het speelveld werd verkend, waarin alle risico’s van groot naar klein in beeld werden gebracht en waarmee tot een vlotte afweging voor de vervolgroute gekomen werd. Waar verschillende beleidsgebieden en bijbehorende wet- en regelgeving elkaar raken, is het van belang om nog vóór het in gang zetten van vergunningsverleningsprocedures te starten met een toets op de uitvoering van het beleid.

In deze uitvoeringstoets wordt inzichtelijk gemaakt waar de beleidskaders met bijbehorende wet- en regelgeving met elkaar conflicteren en wat het effect hiervan is voor de uitvoering van het beleid. Er wordt een uitvoeringstoets gedaan als er aan één of meer (situatieafhankelijk) van de volgende criteria is voldaan:

Van de Bunt Adviseurs vandebunt.nl

2

Amsterdam, 2 december 2024 Betreft: Evaluatie verguningverleningsproces Club Raum: inzichten en lessen

• • •

Er zijn bestuurlijke ambities uitgesproken; Er bestaat schuring tussen de verschillende beleidskaders en wet- en regelgeving; Thema’s vanuit het beleid of de bestuurlijke ambitie hebben een groot maatschappelijk effect; • Thema’s vanuit het beleid of de bestuurlijke ambitie vragen om bijzondere politieke sensitiviteit. NB. Bij het inrichten en uitvoeren van een uitvoeringstoets dient zoveel mogelijk aangesloten te worden bij de bestaande structuren en processen.

Les 2: hanteer een maatwerkproces voor complexe en gevoelige vergunningprocedures. Uit het feitenrelaas blijkt dat de aanvrager in juli 2022 een concept-vergunningsaanvraag heeft gedaan bij de gemeente en dat er in september 2022 een definitieve vergunningsaanvraag is gedaan. In de daaropvolgende periode hebben er diverse complicerende gebeurtenissen plaatsgevonden. Zo is de omgevingsvergunning op 6 februari 2023 van rechtswege ontstaan en werd er hier op 31 maart 2023 bezwaar tegen aangetekend door het Havenbedrijf Amsterdam. Tegelijkertijd stemde het college op 13 juni 2023 in met een haalbaarheidsonderzoek naar de mogelijkheden om nachtcultuur op het bedrijventerrein Sloterdijk II te realiseren. Betrokkenen vanuit de gemeente hadden verschillende interpretaties bij deze bestuurlijke opdracht. Ambtelijk is niet tot een duidelijk stappenplan gekomen met alle betrokken spelers en zijn de (on)mogelijkheden slechts beperkt duidelijk gemaakt aan het bestuur. Na diverse signalen vanuit interne hoeken en na noodkreten van de initiatiefnemers, is er op 29 september interne coördinatie op het dossier georganiseerd in de vorm van een gemeente-brede werkgroep. Pas in de laatste fase van het proces werd dus deze integrale werkgroep opgericht. Er waren geen handvatten voor hoe de werkgroep in een dergelijk complex proces moest opereren.

De oprichting van de integrale werkgroep is gefocust geweest op het komen tot een snelle en correcte afronding van de procedure en heeft daarom maar deels bijgedragen aan het bij elkaar brengen van de perspectieven vanuit de verschillende domeinen. De les is dat in het geval van concrete vergunningsaanvragen van initiatieven waarbij er een bijzondere politieke sensitiviteit nodig is, een ‘gedoe-bestendig’ maatwerkproces zorgt voor de buitengewone aandacht die er in dergelijke casussen nodig is. Startpunt hierbij is het multidisciplinair beoordelen van de urgentie van de betreffende casus. Een maatwerkproces is aan de orde als er aan één of meer (casusafhankelijk) van de volgende criteria wordt voldaan: • Uit de uitvoeringstoets (zie les 1) blijkt dat de aanvraag valt binnen een complex gebied waar specifieke aandacht noodzakelijk is (er bestaat schuring tussen de bestuurlijke ambitie, bestaande beleidskaders en wet- en regelgeving) • Er zijn bestuurlijke wensen uitgesproken ten aanzien van de casus; • Onderwerpen vanuit het initiatief vragen om bijzondere politieke sensitiviteit; • Op de beoogde locatie van het initiatief komen veel (conflicterende) beleidskaders samen. NB. Een maatwerkproces is een intensief proces waar – mede vanwege het beschikbaar maken van een projectleider en capaciteit van betrokkenen – tijd en kosten mee gemoeid gaan.

Om deze reden is een zorgvuldige afweging belangrijk en zijn afspraken over inzet en kosten tussen betrokken directies nodig. Van de Bunt Adviseurs vandebunt.nl

3

Amsterdam, 2 december 2024 Betreft: Evaluatie verguningverleningsproces Club Raum: inzichten en lessen

Les 3: heb oog voor de positie van de aanvrager en maak in complexe vergunningsverleningsprocessen of processen met een grote politiek-bestuurlijke component expliciet tijd om periodiek gesprekken te voeren met de aanvrager over de voortgang van het proces. Gedurende het proces heeft het uitgangspunt dat vergunningverlening een vorm van dienstverlening is niet altijd centraal gestaan. Er was contact tussen de initiatiefnemer en de gemeente op verschillende niveaus, maar dit is niet structureel en proactief ingericht wat leidde tot miscommunicatie en verwarring. Complexe vergunningsverleningsprocessen of processen met een grote politiek-bestuurlijke component hebben, gegeven hun onvoorspelbaarheid en lange doorlooptijd, een grote impact op aanvragers. Het is daarom belangrijk om in dergelijke processen expliciet en systematisch aandacht te hebben voor de dienstverlening naar de aanvrager. De aanvrager moet bij de start aan de hand van een helder stappenplan of routekaart worden geïnformeerd over het proces en ook gedurende het proces is het van cruciaal belang naar de aanvrager transparant te communiceren over de voortgang van de vergunningverleningsprocedure. Hierbij biedt de gemeente expliciet inzicht in het publieke besluitvormingsproces, met daarin de verschillende processen en tempo’s op de verschillende aspecten van vergunningverlening en ingebruikname en exploitatie.

Aanvragers hebben immers vaak een andere omvang en achtergrond dan de gemeentelijke organisatie en de (im)materiële impact die het doorlopen van het proces heeft op de aanvrager kan persoonlijk en zakelijk zeer groot zijn. Door gestructureerde communicatie en overleg met de aanvrager komen de belangrijkste knelpunten tijdig aan bod en kunnen eventueel afspraken gemaakt worden over omgang met deze knelpunten. Hierbij is realistisch verwachtingsmanagement en bewustzijn op de mogelijke risico’s van belang. In dit proces moeten mijlpalen worden benoemd, waarbij de gemeente en aanvrager vanuit de eigen verantwoordelijkheid de afweging moeten maken over de vervolgstappen en mogelijke bijbehorende (acceptatie van) risico’s. De communicatie en het overleg over de voortgang dienen zo ingericht te worden, dat de zuiverheid van de vergunningverleningsprocedure in stand blijft. Dit kan bijvoorbeeld door de rol van gesprekspartner aan de kant van de gemeente te laten vervullen door iemand die geen bemoeienis heeft met de vergunningverlening an sich maar wel voldoende zicht heeft op het proces (een van de leden uit de werkgroep – zie les 2 – die niet direct een rol heeft in het adviseren over of het verlenen van de vergunning). Een gestructureerde wijze van communicatie en overleg tussen gemeente en aanvragers dient onderdeel te zijn van de maatwerkaanpak.

Les 4: zorg voor heldere en zorgvuldige verslaglegging en maak bij dit type casussen gemeente-breed concrete afspraken van welke overleggen er in ieder geval verslaglegging moet plaatsvinden. Gedurende het proces is essentiële informatie op alle niveaus niet altijd tijdig gedeeld. Daarnaast was er zeer beperkte verslaglegging, waardoor relevante informatie niet op eenduidige wijze met de

Van de Bunt Adviseurs vandebunt.nl

4

Amsterdam, 2 december 2024 Betreft: Evaluatie verguningverleningsproces Club Raum: inzichten en lessen

relevante betrokkenen gedeeld kon worden. Er zijn vaak keuzes gemaakt aan tafels waar geen verslagen werden gemaakt waardoor de informatiepositie van sleutelactoren niet volledig was. De les is om te zorgen voor heldere en zorgvuldige verslaglegging van relevante interne overleggen en overleggen met externe betrokkenen en initiatiefnemers. Zorg ervoor dat de verslagen en andere relevante informatie of documentatie gedeeld worden met relevante betrokkenen.

Les 5: maak, in processen met een grote tijdsdruk en/of politiek-bestuurlijke component, expliciet tijd om met alle betrokkenen vanuit de gemeente periodiek gesprekken te voeren over het proces, de samenwerking en de belangen van de verschillende betrokkenen. In het feitenrelaas valt te lezen dat er op 29 september 2023 interne coördinatie op het dossier werd georganiseerd in de vorm van een integrale werkgroep. Voor en na dit moment bestonden er geen overleggen waarin expliciet het gesprek werd gevoerd over het proces, de samenwerking en de belangen van de verschillende betrokkenen. Gedurende de evaluatie werd dit gesprek eigenlijk pas echt gevoerd. Door de urgentie lag de focus van genoemde werkgroep vrijwel uitsluitend op de inhoud en niet op hoe het proces verliep. Er werd gedacht dat de casus op deze wijze sneller rond zou zijn dan hoe het uiteindelijk is gelopen. In een proces met grote tijdsdruk staat het inhoudelijk oplossen van het vraagstuk al snel voorop. Hierdoor kan de noodzaak om over het proces, de samenwerking en de belangen van de verschillende betrokkenen te praten al snel worden weggeduwd. Bouw in dergelijke processen expliciet de tijd in om bij deze onderwerpen stil te staan.

Zo is het van belang om stil te staan bij de verwachtingen, zorgen, aandachtspunten, de onderstroom en behoefte van verschillende betrokkenen ten aanzien van de samenwerking en het proces. En om daar waar nodig nadere afspraken ten aanzien van de samenwerking en het proces te maken. Dergelijke gesprekken moeten periodiek en herhaaldelijk worden gevoerd. Er dient geïntervenieerd te worden op het moment dat de samenwerking voor betrokkenen onplezierig dreigt te worden of in de weg komt te staan van een goed procesverloop. In het signaleren van de noodzaak en behoeften hierin en in het daadwerkelijk interveniëren is expliciet een rol weggelegd voor de verantwoordelijke managers en directeuren.

Les 6: erken de eigen rol en het mandaat en de rol en het mandaat van de ander en handel daarnaar. Uit het feitenrelaas blijkt niet dat er is stilgestaan bij de verschillende rollen en mandaten die de interne betrokkenen van de gemeente Amsterdam hadden in het Club Raum-proces. Uit de evaluatieve gesprekken bleek dit een belangrijk aandachtspunt. Er werd beperkt vertrouwd op elkaars expertise en hoewel men voelde dat het proces niet goed verliep is hier ook niet het gesprek over aangegaan. De emotie die opspeelde in de samenwerking beperkte de ruimte voor andere perspectieven verder. Ook het management was op een gegeven moment niet meer in staat om het open gesprek met elkaar te voeren. Deze dynamiek wordt door alle betrokkenen herkend. In plaats van integraal te adviseren, hoopten betrokkenen dat de puzzel op bestuurlijk niveau zou worden opgelost.

Van de Bunt Adviseurs vandebunt.nl

5

Amsterdam, 2 december 2024 Betreft: Evaluatie verguningverleningsproces Club Raum: inzichten en lessen

In een vergunningverleningsproces hebben de betrokkenen vanuit de gemeente ieder een eigen rol met bijbehorend mandaat. Voor een zorgvuldig en efficiënt proces is het van belang dat betrokkenen de eigen rol en het bijbehorende mandaat kennen en zich bewust zijn van wat binnen de eigen bevoegdheid ligt en waar een ander bevoegd is (onder andere bevoegdheid over het voorbereiden van en het nemen van besluiten). Daarin moet iedereen zijn of haar rol op een zelfstandige en samenhangende manier invullen en moeten verschillende partijen elkaar erkennen op elkaars expertise, rol en mandaat. Beleidsadviseurs bijvoorbeeld zijn experts op het eigen vakgebied, voeren de analyse uit en brengen scenario’s of mogelijkheden en onmogelijkheden in kaart, waarmee zij het bestuur adviseren. Het bestuur geeft de richting en neemt het besluit. Als een actor zijn of haar rol niet goed kan invullen, moet er ruimte zijn om dit te adresseren en daarop te handelen. In de escalatielijn moet hier ook voldoende aandacht voor zijn en waar nodig op geïntervenieerd worden als de actoren er onderling niet uit komen. In het geval van werken conform een maatwerkproces met een projectleider, ligt de rol om dit te signaleren en hierop te interveniëren bij de projectleider. De eindverantwoordelijkheid om te signaleren én erop te interveniëren ligt bij de directeuren of de gemandateerde managers.

Zonder alertheid, ‘guidance’ en interventies vanuit de directeuren, ontstaat er gedoe op de werkvloer en/of blijft deze voortbestaan. Erkennen van rollen en mandaat geldt ook voor het samenspel stad en stadsdeel. Regel het samenspel met het stadsdeel zuiver in, zodat het stadsdeel in positie kan komen en blijven. Dit betekent voor het stadsdeel zowel de ruimte krijgen om de rol goed in te kunnen vullen als zelf de verantwoordelijkheid en ruimte nemen om de rol goed in te vullen. Bij een interventie vanuit het stadsbestuur is het ook noodzakelijk de consequenties en/of betekenis ervan voor het stadsdeelbestuur te expliciteren.

Les 7: investeer in de kennis en kunde (ambtelijk vakmanschap) van medewerkers in het hanteren van complexe vergunningsverleningsprocedures. De hectiek van alle dag staat tijdige reflectie vaak in de weg. Naast de bovenstaande lessen is het daarom raadzaam om door middel van compacte, gerichte opleiding en onderlinge uitwisseling (intervisie) medewerkers vaardig(er) te maken in het omgaan met complexe vergunningverleningsprocedures. Het is raadzaam om deze opleiding en intervisie te richten op betrokken vergunningverleners, beleidsmedewerkers, bestuursadviseurs en ambtelijk management. Onderdelen van een dergelijke intervisie en opleiding zijn o.a.: • handelen met politiek-bestuurlijke sensitiviteit; • doorgronden van de werking van het krachtenveld en het adequaat interveniëren daarin; • inzicht in het werken met de verschillende rollen en expertises die betrokken zijn (zowel voorafgaand aan het vergunningverleningsproces als in de vergunningsverleningsfase); • de betekenis van de mandaten van de verschillende betrokken actoren voor de eigen rolinvulling.

Van de Bunt Adviseurs vandebunt.nl

6

Amsterdam, 2 december 2024 Betreft: Evaluatie verguningverleningsproces Club Raum: inzichten en lessen

Bijlage: betrokken actoren in het vergunningsverleningproces Club Raum Betrokken actoren in het vergunningsverleningsproces (n.b. de onderstreepte actoren zijn ook geïnterviewd in het kader van de evaluatie): • •

• • • • •

Initiatiefnemers o Temporary Palaces o Spielraum Gemeente Amsterdam o Bestuurlijk – Stad o Bestuurlijk – Stadsdeel o Ambtelijk – Ruimte & Duurzaamheid (R&D) o Ambtelijk – Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) o Ambtelijk – Dienst Juridische Zaken (DJZ) o Ambtelijk – Juridisch Bureau (JB) o Ambtelijk – Verkeer & Openbare Ruimte (V&OR) o Ambtelijk - Kunst & Cultuur (K&C) Provincie Noord-Holland o Bestuurlijk o Ambtelijk Politie Brandweer Amsterdam Amstelland Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied Havenbedrijf Amsterdam

Van de Bunt Adviseurs vandebunt.nl

7