20240411 advies betogingen

MEMO

AAN

Stichting ondersteuning Amsterdamse gemeenteraadsfractie FVD T.a.v. mr. drs. A.H.J.W. van Schijndel

11 april 2024 ONS KENMERK 1006743/GvdV/PvdW DATUM

VAN

Advocaat | partner

Veen Pieter van der

Advocaat

Woerd TELEFOON E-MAIL INTERNET

ONDERWERP

Gerrit van der

+31 88 253 5556 gvanderveen@akd.nl www.akd.nl

Advies betogingen

1

INLEIDING

1.1

U heeft ons om advies gevraagd met betrekking tot de toepassing van het ‘sight and sound’-criterium door de burgemeester van Amsterdam. Aanleiding voor uw vraag zijn drie recente demonstraties: een aangemelde en niet aangemelde, spontane demonstratie tegen de Israëlische president Isaac Herzog tijdens de opening van het Nationaal Holocaustmuseum (deels op het Waterlooplein, deels vlak bij de entree van het Nationaal Holocaustmuseum) en een demonstratie tijdens een Israëlisch filmfestival in het debatcentrum De Balie in Amsterdam. U betwijfelt of de burgemeester zich ten aanzien van deze demonstraties terecht op het standpunt heeft gesteld dat haar geen wettelijke instrumenten ten dienste stonden om op te treden tegen beide demonstraties.

1.2

Bij e-mail van 8 april 2024 heeft u aanvullend aan bovengenoemde vragen om advies gevraagd met betrekking tot de verantwoordings- en informatieplicht van de burgemeester. In het bijzonder vraagt u of die plicht meebrengt dat die gegeven verantwoording en verstrekte informatie, meer in het bijzonder de daarbij gepresenteerde juridische voorstelling van zaken, tenminste verdedigbaar zou moeten zijn en of het verstrekken van in uw ogen onvolledige en/of onjuiste informatie een schending van de verantwoordings- en informatieplicht van de burgemeester zou opleveren.

2

GRONDWET EN EVRM

2.1

Het recht op betoging (behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de wet) is neergelegd in artikel 9 van de Grondwet (hierna: “Gw”), artikel 11 van het Europees verdrag tot bescherming van de

In Nederland wordt de praktijk uitgevoerd door AKD N.V., statutair gevestigd in Rotterdam (ingeschreven in het handelsregister onder nummer 24366820). Alle diensten en (andere) werkzaamheden worden verricht uit hoofde van een overeenkomst van opdracht met AKD N.V. Op de overeenkomst zijn, onder uitsluiting van enige andere algemene voorwaarden, de algemene voorwaarden van AKD N.V. van toepassing die zijn gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Rotterdam onder nummer 22/2023 en waarin onder meer een beperking van de aansprakelijkheid is opgenomen. Iedere aansprakelijkheid is beperkt tot het bedrag dat in het desbetreffende geval onder de beroepsaansprakelijkheidsverzekering wordt uitbetaald met inbegrip van het bedrag van het eigen risico. Op verzoek worden de algemene voorwaarden kosteloos toegezonden. Zij kunnen ook worden geraadpleegd op https://www.akd.eu/.

#60551938v2 #60551938v2

1 van 8pagina

rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: “EVRM”) en artikel 21 van het Internationaal Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten (hierna: “IVBPR”). 2.2

Ingevolge artikel 9, tweede lid, Gw kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. In vergelijkbare zin bepaalt artikel 11, tweede lid, EVRM dat de uitoefening van het recht niet aan beperkingen kan worden onderworpen dan die, die i) bij de wet zijn voorzien en ii) die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen kunnen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat. Of een beperking noodzakelijk is, hangt af van de vraag of i) de beperkende maatregel geschikt is om het doel te bereiken, ii) het door de maatregel gediende belang opweegt tegen de beperking (de proportionaliteitseis) en iii) er geen minder vergaande maatregel is waarmee hetzelfde bereikt kan worden (de subsidiariteitseis). Deze toetsingscriteria werken ook door in de beoordeling door de Nederlandse rechter. De inhoud van de betoging mag op zichzelf nooit een reden zijn om een beperking om te leggen of een verbod af te kondigen.

Wel kan de inhoud relevant zijn voor de vraag hoe de betoging het beste kan worden gefaciliteerd en beschermd. Een controversiële boodschap vraagt vermoedelijk meer politie-inzet.

2.1.1

Een belangrijke opmerking in dit verband is dat een betoging op grond van artikel 11 EVRM wel vreedzaam dient te zijn. Uitsluitend het recht op een vreedzame vergadering (daaronder mede verstaan ‘betoging’) wordt beschermd. Daarvan is in ieder geval geen sprake bij i) protestacties met gewelddadige gedragingen, ii) protestacties met een gewelddadig karakter of iii) protestacties waarbij de organisatoren of deelnemers de grondslagen van een democratische samenleving verwerpen.1 Hierbij is een gewelddadige intentie van de demonstranten voldoende om te kunnen spreken van een niet-vreedzame demonstratie. Dit betekent echter niet dat iedere gewelddadige gedraging een reden is om te spreken van een niet-vreedzame vergadering in de zin van artikel 11 EVRM. Op het moment dat bijvoorbeeld enkele deelnemers van de vergadering gewelddadige intenties hebben, kan niet per definitie gesproken worden van een vergadering die niet vreedzaam is.2 Zodra een aanzienlijk aantal demonstranten gewelddadige gedragingen (gaan) vertonen, kan uiteraard wel gesproken worden van een niet-vreedzame vergadering als bedoeld in artikel 11 EVRM.3 Een gewelddadige intentie van de demonstranten kan al voldoende zijn om de protestactie als niet-vreedzaam aan te merken.4 Een dergelijke betoging verdient geen bescherming.

1

EHRM 10 februari 2019, 14237/07, r.o. 2, EHRC 2019/24, m.nt. B. Roorda, (Tuskia e.a./Georgië); EHRM 15

2

Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 8-9; Hof Amsterdam 31 augustus 2015, ECLI:NL:GHAMS:2015:3651,

oktober 2015, 37553/05, r.o. 92 (Kudrevicius e.a./Litouwen). r.o. 4.3.3.-4.4.; EHRM 1 december 2011, 8080/08 en 8577/08, r.o. 103 (Schwabe en M.G./Duitsland).; EHRM 12 juni 2014, 17391/06, r.o. 155 (Primov e.a./Rusland); EHRM 15 oktober 2015, 37553/05, r.o. 94 (Kudrevičius e.a./Litouwen). 3

EHRM 12 juni 2014, 17391/06 (Primov e.a./Rusland).

4

EHRM 10 februari 2019, 14237/07, r.o. 2, EHRC 2019/24, m.nt. B. Roorda, (Tuskia e.a./Georgië); EHRM 15 oktober 2015, 37553/05, r.o. 92 (Kudrevicius e.a./Litouwen)

#60551938v2 #60551938v2

2 van 8pagina

2.1.2

Wij beschikken over onvoldoende informatie om te kunnen beoordelen of de demonstratie(s) als niet-vreedzaam zou kunnen worden gekwalificeerd. De omstandigheid dat door (enkele) deelnemers antisemitische leuzen zouden zijn geroepen, maakt immers nog niet dat de gehele betoging als niet-vreedzaam moet worden aangemerkt. Die uitkomst van een dergelijke beoordeling kan per demonstratie verschillen. Eventuele niet-vreedzame elementen tijdens een van de demonstraties hebben niet direct gevolgen voor de kwalificatie van andere (vergelijkbare) demonstraties. Wel kunnen, zoals hierna nader zal worden besproken, ervaringen uit het verleden een rol spelen bij de beoordeling of ingrijpen al dan niet geoorloofd is.

2.1.3

Bij het voorgaande merken wij volledigheidshalve op dat de reikwijdte van het betogingsrecht van artikel 9 Gw op dit punt geringer is. Van gewelddadig gedrag of een gewelddadige intentie hoeft geen sprake te zijn om toch in te kunnen grijpen bij een demonstratie. Uitgangspunt is dat wanneer de gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond raakt en andere elementen overheersen, zoals feitelijke dwang of anderszins strafbare gedragingen, de protestactie niet langer door het betogingsrecht wordt beschermd en ingrijpen gerechtvaardigd kan zijn.5

3

WET OPENBARE MANIFESTATIES

3.1

De wet waarop artikel 9 Gw en artikel 11 EVRM in dit geval doelen, is de Wet openbare manifestaties (hierna: “Wom”). Ingevolge artikel 2 Wom is, in het verlengde van voornoemde artikelen uit Gw en WVRM vastgelegd dat de bij of krachtens paragraaf II van de Wom aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot betoging, slechts kunnen worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Deze criteria dienen, omdat het gaat om vrijheidsrechten, restrictief te worden uitgelegd. Demonstranten mogen in beginsel zelf de plaats, het tijdstip en de vorm van hun betoging kiezen.6 Het grondrecht met betrekking tot de vrijheid van betoging moet in beginsel worden gehandhaafd, vanwege de op de overheid rustende positieve verplichting. In elk geval is duidelijk dat het criterium ‘ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ minder ruim moet worden begrepen dan het begrip ‘handhaving van de openbare orde’ uit de Gemeentewet.7 Tegelijkertijd moet de beperkingsgrond ook niet zo beperkt worden uitgelegd dat alleen strafbare gedragingen hieronder vallen.8

3.2

Van belang is dat de bevoegdheden van de burgemeester die zijn opgenomen in de Wom, discretionaire bevoegdheden betreffen. Dat betekent dat de burgemeester een bepaalde beleidsen beoordelingsruimte heeft bij het gebruik maken van deze bevoegdheden.9 De toets van de rechter is, indien het toepassen van een van die bevoegdheden aan de rechter zou worden voorgelegd, daarmee beperkt tot de vraag of de burgemeester in redelijkheid van die bevoegdheid

5

N. Swart & B. Roorda, ‘De reikwijdte van het bijkans heilige demonstratierecht’, NTM/NJCM-bulletin 2023/3.

6

EHRM 27 november 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:1127JUD005805008.

7

Kamerstukken II 1976/77, 13872, nr. 7, p. 34.

8

Vgl. Rb. Noord-Nederland 12 mei 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:1920.

9

Alleen al hierom kon niet op voorhand worden gesteld dat de Wom tekortschoot. Die conclusie vergt immers een inhoudelijke beoordeling, waarbij alle betrokken belangen worden betrokken.

#60551938v2 #60551938v2

3 van 8pagina

gebruik heeft kunnen maken, vanuit het oogpunt van de belangen die genoemd worden in artikel 2 Wom.10 3.3

Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 2 Wom kan worden afgeleid dat de inhoud van het begrip ‘bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context waarbinnen deze begrippen moeten worden toegepast.11 Of bij voorbeeld een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van ‘wanordelijkheden’ kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de manifestatie wordt gehouden kan hier van betekenis zijn.12 Bij het optreden ter voorkoming of bestrijding van wanordelijkheden mag de burgemeester eventuele ervaringen uit het verleden die zijn opgedaan bij eerdere betogingen betrekken.13

3.4

De mate van orde en rust die naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen bepaalt mede wanneer de grens van ‘wanordelijkheden’ wordt overschreden. Zo zal het verschil kunnen maken of een plaats al dan niet openbaar is in de zin van artikel 1 Wom (plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek, niet zijnde een gebouw of besloten plaats voor het belijden van een geloof of levensovertuiging). Er kan blijkens de memorie van toelichting echter ook reden zijn om tussen verschillende openbare plaatsen te differentiëren. De voorkoming en bestrijding van wanordelijkheden in de nabijheid van bij voorbeeld gebouwen van buitenlandse vertegenwoordigingen, parlementsgebouwen, beschermde natuurgebieden, ziekenhuizen en begraafplaatsen kan zwaardere eisen stellen dan op andere plaatsen het geval is.14 Hoewel niet expliciet benoemd, ligt het onzes inziens voor de hand dat ook bij (de opening van) het Holocaustmuseum, dat stilstaat bij de vernietiging van 102.000 Nederlandse Joden, dergelijke zwaardere eisen zouden kunnen worden gesteld.

3.5

Ingevolge artikel 4 Wom stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is. Voor Amsterdam zijn deze regels vastgelegd in de APV. Ingevolge artikel 2.32 APV moet de organisator van een betoging op een openbare plaats ten minste 24 uur vóór de aanvang de burgemeester schriftelijk in kennis stellen van het houden daarvan. Als dat wegens bijzondere omstandigheden niet kan, dan moet de organisator de burgemeester zo spoedig mogelijk mondeling in kennis stellen van het houden van de manifestatie.

3.6

Naar aanleiding van zo’n kennisgeving kan de burgemeester ingevolge artikel 5 Wom voorschriften en beperkingen aan de betoging stellen of de betoging verbieden. Een verbod is slechts geoorloofd als de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan, de vereiste gegevens niet zijn verstrekt en een van de in artikel 2 Wom genoemde belangen – ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden – dat vordert. Ingevolge artikel 5, derde lid, Wom mogen beperkingen en verboden geen betrekking hebben op de inhoud van de betoging. Ter illustratie: de burgemeester mag het tonen van symbolen of het scanderen van leuzen niet verbieden, zelfs niet als die uitingen strafbare feiten zouden opleveren. Een en ander

10

Zie Rb. Noord-Nederland 12 mei 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:1920.

11

Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 17.

12

Zie ook ABRvS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2521.

13

ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569, r.o. 4.2.

14

Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 17.

#60551938v2 #60551938v2

4 van 8pagina

betekent niet dat het demonstranten is toegestaan om zich op strafbare wijze uit te laten. De officier van justitie en de onder hem ressorterende politie kunnen op grond van de zinsnede ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ in artikel 9, eerste lid, Gw tijdens of na afloop van een demonstratie optreden tegen demonstranten die zich schuldig maken aan bijvoorbeeld belediging van een groep mensen en aanzetting tot haat. Dit kan echter enkel repressief en enkel tegen individuele demonstranten, niet tegen de demonstratie als zodanig.15 3.7

Het betogingsrecht beschermt ook niet-aangekondigde, spontane demonstraties. Dat laat echter onverlet dat de Wom wel degelijk geldt bij dergelijke demonstraties. Hoewel een verbod op basis van een kennisgeving vooraf problematisch is nu die kennisgeving bij spontane betogingen er niet is, kan de burgemeester ingevolge artikel 6 Wom (onafhankelijk van de vraag of sprake is van een wel of niet aangekondigde demonstratie) tijdens de betoging echter wel aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen. Het geven van zulke aanwijzingen mag slechts worden ingezet met het oog op de drie in artikel 2 Wom genoemde doeleinden.16 Zoals het eigen handboek van de gemeente Amsterdam ‘Demonstreren, ‘Bijkans heilig’’ terecht opmerkt, kunnen die aanwijzingen bijvoorbeeld inhouden dat de demonstranten een bepaalde route moeten volgen of naar een bepaalde plek moeten gaan. Handelen in strijd met een aanwijzing kan grond opleveren voor een opdracht tot beëindiging van de manifestatie (artikel 7, onder b Wom), en is een strafbaar feit (artikel 11, eerste lid, onder b Wom).

3.8

Op dezelfde gronden als artikel 6 Wom (de in artikel 2 Wom genoemde doelstellingen) kan de burgemeester ingevolge artikel 7 Wom degenen die een betoging houden (ook een spontane, nietaangemelde) of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan.

3.9

Hoewel de burgemeester bij het wel of niet gebruikmaken van de aan de burgemeester toekomende bevoegdheden een zekere mate van beoordelingsruimte toekomt, kan gelet op het voorgaande dus niet worden gesteld dat de Wom tekort zou schieten en de burgemeester geen, althans onvoldoende instrumenten zou verschaffen om in dit geval te grijpen. De omstandigheid dat de spontane betoging plaatsvond in de directe nabijheid van het Nationaal Holocausmuseum tijdens de opening, een bijzondere locatie waar een plechtige gebeurtenis plaatsvond, en de aard van de betoging, waarvan ook de burgemeester heeft erkend daardoor zijn te overvallen,17 maakt onzes inziens dat een juridische basis kon worden gevormd voor optreden in enige vorm, zonder dat in strijd zou worden gehandeld met de Wom, de Gw en/of het EVRM. Ten aanzien van de demonstratie bij het Israëlisch filmfestival in De Balie ligt dat onzes inziens minder voor de hand. Het filmfestival heeft onzes inziens, anders dan het Nationaal Holocaustmuseum, een synagoge of andere plechtige openbare locatie, geen status waarvan op voorhand kan worden gezegd dat er daar sprake zal zijn van van ‘wanorderlijkheden’. De impact van de door demonstranten gedane uitingen is in het kader van het filmfestival vermoedelijk minder indringend dan dat zij zijn in het kader van de opening van het Nationaal Holocausmuseum.

15

B. Roorda ‘Hoe om te gaan met Pegida-demonstraties: Controversiële uitingen en vijandig publiek bij demonstraties. Paper gepresenteerd op Jaarcongres onderzoeksprogramma Public Trust and Public Law "Vertrouwen in de lokale rechtsstaat: nieuwe idealen en perspectieven", Netherlands, 2016, p. 2.

16 17

Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 20. Wij leiden dit af uit het Telegraaf-artikel van 18 maart 2024 “Advocaat bestuursrecht: ‘Dat Halsema niet kon ingrijpen is onzin’”.

#60551938v2 #60551938v2

5 van 8pagina

3.10

Bij de concrete toepassing van de aan de burgemeester toekomende bevoegdheden moet – en dat geldt ook ten aanzien van de andere demonstraties – ook nog het volgende worden betrokken.

4

‘SIGHT AND SOUND’-CRITERIUM

4.1

Ondanks het voorgaande dient de burgemeester zich op grond van rechtspraak van het EHRM zoveel als redelijkerwijs mogelijk is in te spannen om een vreedzame demonstratie doorgang te laten vinden ‘within sight and sound’ van het doel waartegen de demonstranten zich richten. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: ”EHRM”) heeft dit ‘sight and sound’-criterium voor het eerst toegepast in de zaak Lashmankin e.a./Rusland, naar aanleiding van vijftien zaken van in totaal drieëntwintig Russische staatsburgers die allemaal individueel hebben verzocht om toestemming voor het houden van – in de meeste gevallen kleine – kortdurende demonstraties. In alle gevallen was het verzoek om de demonstratie op de gewenste locatie en het gewenste tijdstip te houden afgewezen door de autoriteiten. Voorgestelde alternatieve locaties pasten vaak niet bij de boodschap die de betrokkenen wilden overdragen.

4.2

Het EHRM overweegt dat de Russische autoriteiten in strijd handelden met artikel 11 EVRM door demonstraties enkel toe te staan op een locatie die niet binnen gezichts- en geluidsafstand is van het doel (‘within sight and sound of its target audience’), zodanig dat het uitstralende effect van de demonstraties wordt geminimaliseerd: “The Court considers that the practice whereby the authorities allow an assembly to take place, but only at a location which is not within sight and sound of its target audience and where its impact will be (significantly) muted, is incompatible with the requirements of Article 11 of the Convention”18

4.3

Mocht de situatie dus zodanig zijn dat een beperking naar plaats noodzakelijk is, dan nog is het de autoriteiten niet toegestaan om de demonstratie te verbannen naar een plaats die niet voldoet ‘sight and sound’-criterium, een locatie die zodanig is dat het uitstralende effect – de impact – van de demonstratie wordt geminimaliseerd.

4.4

Het door het EHRM ontwikkelde criterium wordt als zodanig niet expliciet gehanteerd in Nederlandse rechtspraak, lijkt enigszins op het ‘impact-criterium’, zoals dat uit de Nederlandse rechtspraak kan worden afgeleid.19 In 2005 oordeelde de rechtbank Arnhem al dat aan het demonstratierecht ernstig afbreuk wordt gedaan als, zoals in dit geval, de betoging in het kader van een referendum over de Europese Grondwet slechts mag plaatsvinden op een afgelegen plaats in de vroege ochtenduren, omdat naar verwachting op deze locatie en op dit tijdstip nauwelijks mensen aanwezig zijn die kennis kunnen nemen van de meningsuiting van de betogers. De omstandigheid dat verzoeker met zijn betoging aandacht van de media kan krijgen, doet hieraan niet af.20

4.5

Uit Nederlandse, lagere rechtspraak kan evenwel ook worden afgeleid dat, hoewel wanordelijkheden, voor zover die neerkomen op verbale confrontaties (zoals gejoel en gedruis) in beginsel zouden moeten kunnen worden opgelost met politie-inzet zonder dat het demonstratierecht

18

EHRM 29 mei 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809 (Lashmankin e.a./Rusland), m.nt. B. Roorda.

19

N. Swart & B. Roorda, ‘De reikwijdte van het bijkans heilige demonstratierecht’, NTM/NJCM-bulletin 2023/3.

20

Rb. Arnhem 13 mei 2005, ECLI:NL:RBARN:2005:AT5504.

#60551938v2 #60551938v2

6 van 8pagina

hoeft te worden beperkt, het desalniettemin geoorloofd kan zijn om ter voorkoming of bestrijding van wanordelijkheden daadwerkelijk een afstandsbeperking op te leggen. Die afstandsbeperking hoeft er namelijk geenszins toe te leiden dat het demonstratierecht niet effectief meer kan worden uitgeoefend.21 Er is meer ruimte voor een grotere afstand wanneer een demonstratie in de directe nabijheid leidt tot onevenredige hinder22 van de vrijheid van diegenen of die instantie tegen wie de betoging is gericht, terwijl de betogers ook vanaf die grotere afstand hun standpunten kunnen uitdragen. Met andere woorden, er is de nodige ruimte voor alternatieven tussen enerzijds een betoging in de directe nabijheid van een plechtig(e) locatie/moment en anderzijds het ‘verbannen’ van een demonstratie naar een locatie waar de impact van de demonstratie wordt geminimaliseerd. Naar mate de noodzaak om op korte afstand van de beoogde locatie te demonstreren omdat de uit te dragen boodschap ook van grotere afstand kan worden overgebracht afneemt en de rechten en vrijheden van degene die door de demonstratie worden geraakt door een demonstratie in de nabijheid in het geding zijn, bestaat dus meer ruimte om voor de demonstratie een locatie aan te wijzen op grotere afstand.

Dat criterium kan zowel worden gehanteerd ten aanzien van de spontane demonstratie als de aangekondigde demonstratie waarvoor een plek, nog altijd in de nabijheid van een plechtige locatie, was aangewezen. 4.6

In het geval van de betoging bij de opening van het Nationaal Holocaustmuseum was het de betogers voor zover ons bekend (onder meer) te doen om het bereiken van de Israëlische president Herzog. Onzes inziens valt niet in te zien waarom het (onder politiebegeleiding) verplaatsen van de onaangekondigde betoging naar een andere locatie, op grotere afstand van het Nationale Holocaustmuseum maar wel in de nabijheid van de route die president Herzog (en eventueel andere genodigden/bezoekers) zou(den) afleggen zodat de boodschap die de betogers wilden uitstralen hem zou bereiken, het demonstratierecht disproportioneel zou beperken of de demonstratie (nagenoeg) impactloos zou maken. Sterker, een dergelijke plek was voor de wel aangekondigde demonstratie al aangewezen. Onzes inziens kan niet worden gesteld dat die locatie niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen in het licht van de het EVRM, de Gw en de Wom. Aan de hand van dezelfde criteria menen wij dat aanleiding bestaat de gekozen locatie voor de aangekondigde demonstratie tegen het licht te houden. Op dit moment ontbreekt een kenbare analyse zoals de burgemeester die onzes inziens had behoren te maken. Zie in dat verband ook onderdeel 5 van dit advies.

4.7

Ten aanzien van de demonstratie bij het Israëlisch filmfestival in De Balie ligt dat mogelijk anders. Daarbij is bovendien van belang dat, zoals wij hiervoor uiteen hebben gezet, de drempel om überhaupt in te grijpen bij die demonstratie hoger ligt vanwege het minder plechtige of anderszins beschermenswaardige karakter van de gelegenheid waarbij werd gedemonstreerd.

5

VERANTWOORDINGS- EN INFORMATIEPLICHT

5.1

Zoals opgemerkt in het gemeentelijk handboek ‘Demonstreren, ‘Bijkans heilig’’, zijn demonstraties vaak achteraf onderwerp van gesprek in de raadzaal. Uitgangspunten in een democratische samenleving zijn onder andere verantwoording en transparantie. De burgemeester moet altijd

21

Zie in dit verband recente jurisprudentie over betogingen voor de deur bij abortusklinieken: Rb. Noord-Holland 21 juli 2020, ECLI:NL:RBNHO:2020:5579 en Rb. Noord-Nederland 12 mei 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:1920.

22

Enige vorm van hinder moet worden geduld.

#60551938v2 #60551938v2

7 van 8pagina

verantwoording afleggen aan burgers en hun vertegenwoordigers, over hoe de burgemeester (al dan niet samen met of naar aanleiding van overleg of afstemming met de hoofdcommissaris van politie en de hoofdofficier van Justitie (de zogeheten driehoek)) heeft gehandeld.23 De grondslag daarvoor kan worden gevonden in artikel 180 Gemeentewet (“Gemw”). 5.2

Ingevolge dat artikel is de burgemeester aan de raad verantwoording schuldig over het door hem gevoerde bestuur en geeft de burgemeester de raad, al dan niet op verzoek van een of meer leden, alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Ingevolge artikel 180, derde lid, Gemw blijft het verstrekken van informatie op verzoek enkel achterwege indien verstrekking ervan in strijd zou zijn met het openbaar belang.

5.3

Het recht op informatie is geformuleerd als een plicht van de burgemeester om inlichtingen te verschaffen aan de raad. Voorwaarde voor de uitoefening van een goede controle is immers dat raadsleden juist, tijdig en volledig worden geïnformeerd door het college en de burgemeester.24 Hierbij past niet dat onjuiste en/of onvolledige informatie wordt verstrekt.

5.4

In dit geval heeft de burgemeester de raad geïnformeerd over het gevoerde bestuur rondom de de hiervoor beschreven betogingen op 10 maart op het Waterlooplein en de Plantage Kerklaan bij de entree van het Holocaustmuseum. Daarin heeft de burgemeester naar wij begrijpen aangegeven dat de Wom haar geen instrumenten verschafte om te handelen bij de demonstraties. Die instrumenten verschaft de Wom de burgemeester echter wel degelijk, ook wanneer we daarbij de beoordelingsruimte die de burgemeester heeft in ogenschouw nemen. Wij kunnen ons evenwel voorstellen dat naar mate de burgemeester meer twijfels had over het wel of niet toepassen van bepaalde bevoegdheden uit de Wom, de uit artikel 180 Gemw voortvloeiende transparantie vereist dat de burgemeester meer inzicht geeft in die twijfel en de afwegingen die een rol hebben gespeeld bij de uiteindelijke beslissing om niet op te treden. Naar mate de afstand tussen bron (in dit geval de Wom) en interpretatie groter wordt, zou de burgemeester meer inzicht moeten verschaffen in die interpretatie. Van een burgemeester mag in het kader van de informatieplicht van artikel 180 Gemw zorgvuldigheid worden verwacht, ook waar het de (juridische) onderbouwing van het gevoerde bestuur betreft.

Het zonder deugdelijk onderzoek innemen van achteraf onjuist gebleken standpunten of het in onvoldoende mate inzichtelijk maken van gemaakte afwegingen, schaadt immers de uitoefening van een goede controle door de raad.

23

Demonstreren, ‘Bijkans heilig’, p. 11.

24

Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 31.

#60551938v2 #60551938v2

8 van 8pagina