2023 06 14 Reactie ombudsman nav beantwoording college op Meewerken met de gemeenten kost klauwen met geld.pdf
Tekst van het document
Brief
Amsterdam, 15 juni 2023
Aan:
De heer R. van Dantzig Wethouder Woningbouw en Stedelijke Ontwikkeling Ons kenmerk: 2023001 Uw kenmerk: 2023-2772 Onderwerp: CC:
reactie op uw brief van 30 mei 2023 namens het college op het rapport ‘Meewerken met de gemeente kost soms klauwen met geld’ Leden Gemeenteraad
Geachte wethouder,
Hierbij bevestig ik de ontvangst van uw brief van 30 mei 2023 met de bestuurlijke reactie namens het College op mijn rapport ‘Meewerken met de gemeente kost soms klauwen met geld’ van 24 februari 2023. Twee klachten van erfpachters in stadsdeel Noord waren voor mij aanleiding om onderzoek te doen naar de handelwijze van de gemeente. In eerdergenoemd rapport heb ik de aanbeveling gedaan om te bevorderen dat de canonverhoging voor de betrokken erfpachters die in de desbetreffende periode akkoord zijn gegaan met de canonverhoging in de betreffende wijken in Noord met terugwerkende kracht ongedaan wordt gemaakt. In uw reactie motiveert u waarom het college deze aanbeveling niet zal opvolgen. De onderbouwing van dit besluit is van dien aard dat die mij aanleiding geeft om te reageren. Hieronder zal ik ingaan op uw brief van 30 mei 2023 en zal daarbij de indeling van uw brief – waar mogelijk door de kopjes te volgen - aanhouden. ‘derde alinea’ U hebt besloten om mijn aanbeveling niet over te nemen omdat het handelen van de gemeente naar uw mening goed is uit te leggen. Ik stel vast dat beleid dat ”goed is uit te leggen’’ geenszins betekent dat het beleid daarmee voldoet aan de vereisten van behoorlijkheid.
Tevens geldt dat gedupeerden de voorkeur geven aan compensatie in plaats van dat de gemeente vasthoudt aan een onrechtvaardige handelwijze die de gemeente ‘verkoopt’ als rechtszekerheid. Kortom, de samenvattende introductie van uw brief sluit inhoudelijk niet aan bij mijn oordeel en de daaruit voortvloeiende aanbeveling, en daarnaast overtuigt deze samenvattende introductie niet. Inleiding U schrijft dat de beleidswijziging uit 2005 tot gevolg had dat alle erfpachters die een dakopbouw hadden geplaatst en de verhoogde canonaanbieding nog niet hadden geaccepteerd, of niet gemeld hadden dat zij een dakopbouw hadden geplaatst, geen canonverhoging hoefden te betalen.
U negeert door in uw brief te spreken van “alle erfpachters” de groep erfpachters te noemen en te identificeren die de canonverhoging aanwijsbaar had geweigerd, en die vervolgens straffeloos kon meeliften met de groep erfpachters die de aanbieding nog niet had geaccepteerd. Het eigenaardige en bijzondere in deze situatie is dat de gemeente zelf een groep weigeraars heeft gecreëerd. En vervolgens heeft de gemeente deze groep ongemoeid gelaten; door niet handhavend op te treden en door deze groep geen canonverhoging op te leggen. Dit ongemoeid laten geldt ook voor de eigenaren die zonder melding en zonder toestemming een dakopbouw hebben gerealiseerd. Met andere woorden, los van de inhoud van het beleid heeft de gemeente zelf een bijzondere groep erfpachters gecreëerd. Verbouwingen in een wijk – met name die aan de buitenkant goed zichtbaar zijn - worden doorgaans door toezichthouders die in de wijk actief zijn snel opgemerkt. Het is bijzonder dat deze verbouwingen niet zijn geregistreerd en dat niet handhavend is opgetreden. De erfpachters die wel akkoord zijn gegaan met de erfpachtverhoging als gevolg van de dakopbouw ervaren het als (groot) onrecht dat zij wel moeten betalen en een andere groep in volstrekt gelijke omstandigheden niet.
De gemeente heeft nagelaten de groep ‘nette’ Amsterdammers, die de canonverhoging wel hebben betaald, te benaderen om tot een oplossing te komen. Ik ben dan ook van mening dat de gemeente de morele plicht heeft uit oogpunt van de behoorlijkheidsvereiste ‘eerlijk en betrouwbaar’ om deze misstand recht te zetten. Enkele opmerkingen vooraf Onder dit kopje lees ik geen relevante informatie met betrekking tot mijn rapport en ook niet met betrekking tot de inhoud van deze kwestie. Beleidsvereenvoudiging met duidelijk overgangsbeleid Eigen aan de invoering van nieuw beleid en/of overgangsbeleid is dat er betrokkenen zijn – in dit geval erfpachters - die daar voordeel mee hebben en andere zijn die er nadeel van ondervinden. Het is daarom van het grootste belang om van tevoren alle relevante typen erfpachters goed in beeld te brengen en te bezien hoe de beleidswijziging voor de verschillende groepen uitpakt. De gemeente heeft hier allereerst de fout gemaakt door de groep ‘protesterende maar toch betalende erfpachters’ te negeren. Vervolgens wordt deze groep anders behandeld dan degenen die uit protest daadwerkelijk weigeren de canonverhoging te betalen. De gemeente had duidelijke signalen van onvrede aangezien zeker één erfpachter onder protest met de erfpachtverhoging akkoord is gegaan en een andere erfpachter tegen zijn zin akkoord is gegaan.
Alleen al deze bekende feiten, had aanleiding tot onderzoek moeten zijn. En in ieder geval had de gemeente daarnaast met de benadeelde erfpachters in contact moeten treden om tot een oplossing te komen. In deze zaak blijf ik van mening dat de gemeente voorbij is gegaan is aan het verschil tussen de erfpachters die (onder protest) aan de erfpachtverhoging hebben meegewerkt en de ‘weigeraars’. Onder de streep zijn er erfpachters die in dezelfde periode een dakopbouw hebben gerealiseerd waarvan de helft geen erfpachtverhoging hoeft te betalen en de andere helft wel. Hoe ongelijk moet het zijn voordat de gemeente vindt dat het ongelijk is? Dit is – anders dan de wethouder in de derde alinea betoogt – helemaal niet uit te leggen.
2
Eerder rapport ombudsman over erfpacht en dakopbouw U meldt onder dit kopje dat het u niet duidelijk is waarom de ombudsman in zijn rapport ‘Erfpacht en Dakopbouw, de uitvoering van het Amsterdamse erfpachtbeleid’ d.d. 14 mei 2007 geen sprake is van ongelijke behandeling en in het onderhavige rapport wel. Voor het antwoord op die vraag verwijs ik u naar het addendum op pagina 14 van mijn rapport waarin ik de verschillen tussen beide casus toelicht en waarom ik nu tot een ander oordeel kom dan mijn voorganger in 2007. Kernpunt daarin is dat de gemeente niet van burgers kan vragen burgerlijk ongehoorzaam te zijn om vervolgens dan pas een gelijke behandeling te krijgen met de erfpachters die onder het nieuwe beleid vallen. Addendum; rapport ‘Meewerken met de gemeente kost soms klauwen met geld’ p. 14
Erfpacht en Uitgifte haalt het rapport van de ombudsman van 14 mei 2007 (rapportnummer RA0713402) aan. In dat rapport overweegt de ombudsman dat er in een vergelijkbare casus geen sprake was van rechtsongelijkheid en dat gelijke gevallen niet ongelijk zijn behandeld. De ombudsman komt tot die overweging omdat in die casus voor de benadeelde erfpachters de mogelijkheid openstond om zich op een legale manier ook tot de rechter te wenden. In de onderhavige casus stond deze mogelijkheid voor de Families I en II niet op dezelfde manier open. De groep erfpachters die uiteindelijk geen canonverhoging hoefden te betalen, had dit bereikt door via een vorm van burgerlijke ongehoorzame actie door de canonverhoging te weigeren. Familie I en II die wel akkoord ging had de canonverhoging alleen kunnen voorkomen door via dezelfde burgerlijke ongehoorzame actie de canonverhoging te weigeren. De gemeente kan een erfpachter niet vragen akkoord te gaan met een erfpachtverhoging en hem/haar tegelijkertijd verwijten met de verhoging akkoord te gaan om uiteindelijk de verhoging te ontlopen. Door het verschil in feiten en omstandigheden gaat een vergelijking met het rapport RA0713402 niet op. Dit maakt ook dat de ombudsman nu andere factoren dient te wegen en op basis van deze andere overwegingen tot een ander oordeel komt dan in 2007.
U schrijft dat het niet zo is dat burgerlijke ongehoorzaamheid - en daarmee de weigering de canonverhoging niet te accepteren - de reden is dat deze erfpachters de canonverhoging niet hoefden te betalen. Ik weet niet wat de reden in het verleden is geweest waarom de burgerlijk ongehoorzamen geen erfpachtverhoging hoefden te betalen; het feitelijke resultaat is dat de ‘ongehoorzamen’ geen erfpachtverhoging hoefden te betalen en de (protesterende) ‘gehoorzamen’ wel. En dit resultaat wordt door betrokkenen en door mij als ombudsman als onrechtvaardig ervaren. Geen actieve handhaving Het is u niet duidelijk wat ik bedoel met de afwezigheid van een actief handhavingsbeleid. Als eerste wil ik hierbij opmerken dat als ambtenaren hier vragen over hebben, zij met mij of mijn organisatie daarover hadden kunnen bellen. Ambtenaren worden geacht oplossingsgericht te zijn; onduidelijkheden hef je op in plaats van deze naar het bestuurlijke niveau te tillen.
3
Met de afwezigheid van een actief handhavingsbeleid bedoel ik dat weigerachtige erfpachters door de gemeente ongemoeid werden gelaten en effectief geen erfpachtverhoging hoefden te betalen. De afwezigheid van een actief handhavingsbeleid heeft ertoe geleid dat de illegaal gebouwde - van de straat zichtbare - dakopbouwen niet werden opgemerkt of, indien ze wel werden geregistreerd, geen erfpachtverhoging kregen. U merkt op dat er destijds geen actief handhavingsbeleid was voor woonbestemmingen. Dat kan een verklaring zijn, maar is geen excuus om ongelijke situaties te laten ontstaan en te negeren bij de ontwikkeling van nieuw beleid. Nieuw beleid vergt volgens de normen van behoorlijk bestuur een goede voorbereiding. Het ontbreken van een goede voorbereiding maakt dat de gemeente in deze situatie de behoorlijkheidsnorm ‘eerlijk en betrouwbaar’ met voeten heeft getreden. De gemeente heeft de verzoekers niet benadeeld Vanuit één invalshoek bezien heeft u gelijk dat u de ‘benadeelde’ erfpachters niet heeft benadeeld, namelijk in die zin dat zij overeenkomstig de regelgeving van destijds een erfpachtverhoging voor hun dakopbouw zouden moeten betalen. Zoals eerder opgemerkt, vergelijken deze ‘wetsgetrouwe’ Amsterdammers hun toenmalige situatie met die Amsterdammers die geen erfpachtverhoging voor hun dakopbouw hoeven te betalen.
En hoe je het wendt of keert, dit gevoel van onrechtvaardigheid – gebaseerd op onjuist gemeentelijk handelen - is niet te verteren noch goed te praten. Onrecht blijft knagen, zo blijkt uit deze nu bijna 20 jaar durende kwestie. De gehanteerde kernwaarden U merkt op dat de ombudsman kernwaarden uit 2019 met terugwerkende kracht gebruikt om de handelwijze van de gemeente in de periode 1999 – 2006 te toetsen. In genoemde periode zouden deze kernwaarden niet bekend noch voorzienbaar zijn geweest. Hierover merk ik op dat de behoorlijkheidsnormen over de jaren heen qua formulering en accenten in ieder tijdsgewricht kunnen wijzigen. Echter, de inhoudelijke kernen van de afzonderlijke behoorlijkheidsnormen zijn al sinds jaar en dag gelijk. Ten aanzien van de aanbeveling U wijst op de complexiteit van de uitvoering als u gehoor zou geven aan mijn aanbeveling om de canonverhoging voor betrokken erfpachters in Amsterdam-Noord ongedaan te maken. U benoemt drie praktische uitvoeringsproblemen en u voegt daaraan toe dat het openbreken van overeenkomsten tot rechtsonzekerheid leidt. In dit verband spreken van rechtsonzekerheid is niet goed te begrijpen; bijna 20 jaar worstelen bewoners – zo blijkt - met gevoelens van rechtsongelijkheid. Rechtsongelijkheid, die veroorzaakt is door de gemeente.
Uw redenering dat opheffen van deze rechtsongelijkheid tot gevoelens van rechtsonzekerheid bij erfpachters zal leiden, bestrijd ik en lijkt op een gelegenheidsargument om niet tot een correctie over te gaan. Mijn beeld is eerder dat betrokkenen juist meer vertrouwen in de gemeente krijgen doordat het bestuur van Amsterdam een gemaakte fout in het verleden corrigeert. “Vertrouwen begint bij de overheid” is de titel die de Burgemeester aan de notitie begin 2022 over “een kritische verkenning van de juridische functie van de gemeente“ meegaf. Voorliggende kwestie is bij uitstek geschikt om de intenties en theorie, zoals verwoord in deze notitie, nu in praktijk te brengen. 4
Ik lees in uw reactie dat u vreest voor precedentwerking zonder dat u die vrees onderbouwt en/of kwantificeert. Uw vrees voor precedentwerking beoordeel is als onterecht aangezien in deze zaak sprake is van een unieke stapeling van meerdere gemeentelijke fouten en bijzondere feiten: - zonder enige relatie met de inhoud van het beleid heeft de gemeente zelf door fouten verschillende groepen erfpachters gecreëerd: namelijk “protesterende gehoorzamen” en “ongehoorzamen”; - het niet handhavend optreden tegen illegaal gebouwde dakopbouwen die aan de buitenkant duidelijk waarneembaar zijn; - het niet optreden tegen weigeraars van een erfpachtverhoging; - het negeren van informatie van weigerachtigen en van informatie van wetsgetrouwen bij de formulering van nieuw beleid; - het feit dat het hier gaat om dakopbouwen die in de (overzichtelijke) periode 1999-2005 zijn gerealiseerd. Deze unieke stapeling van fouten en feiten maakt uw vrees voor precedentwerking met grote effecten ongeloofwaardig. Hoe verder? Ongeacht de uitkomst van de commissievergadering van 5 juli 2023, stel ik het op prijs dat u verzoekers uitnodigt voor een gesprek om de overwegingen en keuzes van de gemeente toe te lichten.
Ik wil u daarbij verzoeken zich niet te beperken tot verzoekers, maar om alle - in hun beleving - benadeelde erfpachters van de onderzochte groep in stadsdeel Noord te benaderen en uit te nodigen. Tot zover mijn reactie. U zult begrijpen dat ik mijn aanbeveling onverkort handhaaf. Daarnaast doe ik het beroep op u om (onjuiste) systeemlogica uit het verleden te corrigeren naar de vereiste menselijke maat in het heden. Ik hoop u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben. Tijdens de commissievergadering op 5 juli a.s. ben ik (of een materiedeskundige vanuit mijn organisatie) uiteraard bereid om vragen te beantwoorden.
Met vriendelijke groet,
Munish Ramlal Ombudsman Metropool Amsterdam
5