2023-05-30; Brief aan Ombudsman openbaar.pdf

Bezoekadres Weesperplein 8 1018 XA Amsterdam Postbus 1104 1000 BC Amsterdam Telefoon 14 020 amsterdam.nl

Retouradres: Postbus 1104, 1000 BC Amsterdam

Ombudsman Metropool Amsterdam t.a.v. Munish Ramlal Jacob Bontiusplaats 9 1018 LL AMSTERDAM

Datum Ons kenmerk Uw kenmerk Behandeld door Onderwerp

30 mei 2023 2023-2772 2023001 Jos Ruiter, juridisch beleidsadviseur Erfpacht & Uitgifte; Grond & Ontwikkeling, Jos.Ruiter@amsterdam.nl Reactie op uw rapport ‘Meewerken met de gemeente kost soms klauwen met geld’

Geachte Ombudsman, Met belangstelling heb ik kennisgenomen van uw rapport “Meewerken met de gemeente kost soms klauwen met geld” dat u op 24 februari 2023 heeft gepubliceerd. Allereerst merk ik graag op dat de gemeente uiteraard begrip heeft voor het gevoel van onrechtvaardigheid zoals dat door de verzoekers wordt ervaren, waarbij een groep erfpachters het gevoel heeft te worden benadeeld. Toch heb ik, na zorgvuldige afweging, besloten uw aanbeveling niet over te nemen. Kort gezegd omdat het handelen van de gemeente naar mijn mening goed uit te leggen is. De gemeente wenst vanuit het oogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid naar de burgers toe vast te houden aan haar (overgangs-)beleid. Het uitvoeren van uw aanbeveling brengt - voor zowel burgers als de gemeente - juist meer onduidelijkheid met zich mee, mogelijk ook voor de toekomstige situaties. Verder merk ik graag op dat de in het rapport vermelde overwegingen en uw oordeel nadere vragen oproepen. Het bovenstaande zal ik hierna nader toelichten. Inleiding Het rapport is opgesteld naar aanleiding van een klacht van twee erfpachters in AmsterdamNoord die in 1999 een dakopbouw hebben geplaatst. De gemeentelijke aanbieding tot bebouwingswijziging en canonverhoging hebben zij geaccepteerd en is vastgelegd in een notariële akte. Erfpachters betalen sindsdien een canonverhoging.

Er zijn meerdere erfpachters in deze wijk die in de periode 1999-2005 een vrijwel identieke dakopbouw hebben geplaatst. Een aantal van deze erfpachters hebben de gemeentelijke aanbieding voor de canonverhoging geaccepteerd. Een aantal erfpachters heeft deze aanbieding

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam

Datum 30 mei 2023 Kenmerk 2023-2772 Pagina 2 van 6

niet geaccepteerd. Een aantal erfpachters hebben niet aan de gemeente gemeld dat zij een dakopbouw hebben geplaatst. Per 1 augustus 2005 was er een beleidswijziging. De wijziging hield kort gezegd in dat het plaatsen van een dakopbouw niet langer tot een directe canonverhoging leidde. Het gewijzigde beleid gold voor alle toekomstige bebouwingswijzigingen en voor alle gerealiseerde bebouwingswijzigingen waarvoor nog geen bestuurlijk besluit was genomen. Het bestuurlijk goedkeuringsbesluit wordt genomen na acceptatie van een erfpachtaanbieding. Als een aanbieding niet door erfpachters is geaccepteerd, kan er geen bestuurlijk goedkeuringsbesluit zijn. Deze beleidswijziging had tot gevolg dat erfpachters die de aanbieding nog niet hadden geaccepteerd ofwel de gemeente niet hebben gemeld dat zij een dakopbouw hadden geplaatst, geen canonverhoging hoefden te betalen. Samengevat had de gemeente naar uw mening met de erfpachters in de wijk Amsterdam-Noord, die de canonverhoging hadden geaccepteerd een regeling moeten treffen of anderszins maatwerk moeten toepassen. U oordeelt dat de afdeling Erfpacht en Uitgifte heeft gehandeld in strijd met twee kernwaarden “Betrokken en Oplossingsgericht” en “Transparant” die naar uw mening de essentie vormen van behoorlijk overheidsoptreden.

Derhalve doet u de aanbeveling om: “te bevorderen dat de canonverhoging voor alle betrokken erfpachters die akkoord zijn gegaan met de canonverhoging in de betreffende wijk met terugwerkende kracht ongedaan wordt gemaakt.” Enkele opmerkingen vooraf Voordat ik inhoudelijk inga op uw rapport en de daaruit voortvloeiende aanbeveling merk ik graag het navolgende op. Erfpacht is al sinds 1896 een belangrijk sturingsinstrument voor de stad Amsterdam en alle Amsterdammers om zo, gedetailleerder dan mogelijk is volgens het bestemmingsplan, regie te houden op het gebruik van de grond. Erfpacht bevordert o.a. transformatie van gebieden, zorgt voor betaalbare koop- en huurwoningen en gaat speculatie met grond en in het bijzonder woningen tegen. Daarnaast komen inkomsten uit de waardestijging van gemeentegrond door het erfpachtsysteem ten gunste van alle Amsterdammers. Zo draagt erfpacht bij aan het realiseren van een betaalbare, levendige en diverse stad voor bewoners en bedrijven. Grondwaardestijging vindt onder meer haar oorzaak in vergroting van de gebruiksmogelijkheden van een perceel, door bijvoorbeeld de uitbreiding van de bebouwing. Het principe dat bij een verhoging van de gebruikswaarde een verhoging van de vergoeding (de canon) volgt, is sinds 1896 één van de fundamenten van het erfpachtstelsel.

De gemeente zet zich voortdurend in om (de uitvoering van) het erfpachtbeleid verder te verbeteren en te vereenvoudigen. De beleidsvereenvoudiging inzake bebouwingsuitbreiding van woningen uit 2005 is hier een voorbeeld van. Zo zijn – mede naar aanleiding van het rapport van de ombudsman uit 20071 – de nodige verbeteringsslagen gemaakt: 

1

per 1 juli 2009 is het erfpachtbeheer van de gemeente Amsterdam gecentraliseerd bij Grond & Ontwikkeling in plaats van bij de afzonderlijke stadsdelen, zoals dat daarvoor het Het rapport “Erfpacht en Dakopbouw” van 14 mei 2007 met kenmerk RA0713402.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam

Datum 30 mei 2023 Kenmerk 2023-2772 Pagina 3 van 6

geval was. Dit bevordert onder meer de uniformiteit van de uitvoering en handhaving van het erfpachtbeleid. 

in 2016 heeft het college van Burgemeester en Wethouders besloten om de controle op naleving van de erfpachtvoorwaarden te intensiveren. Sinds 1 januari 2017 is daarom het Beleid inzake toezicht en handhaving op naleving van erfpachtbepalingen van kracht2 Het belangrijkste doel van toezicht op de naleving van erfpachtvoorwaarden is dat de overeengekomen erfpachtvoorwaarden door de betreffende erfpachter worden nagekomen, hetgeen tevens de rechtsgelijkheid en daarmee de rechtvaardigheid bevordert.



het (onder voorwaarden) zonder canonverhoging uitbreiden van de bebouwing is voor woningen nu vastgelegd in de Algemene Bepalingen 2016 voor eeuwigdurende erfpacht, en niet meer in gemeentelijk uitvoeringsbeleid. Dit geeft erfpachters meer zekerheid.

Ook voor de toekomst blijft de gemeente ernaar streven het erfpachtstelsel, het bijbehorend erfpachtbeleid en de uitvoering daarvan verder te verbeteren en te vereenvoudigen, waarbij zowel de zekerheid als rechtvaardigheid centraal staan. Beleidsvereenvoudiging met duidelijk overgangsbeleid De gemeente heeft de bebouwingswijziging van verzoekers behandeld volgens het beleid dat tot 1 augustus 2005 gold voor alle bebouwingswijzingen. De bebouwingswijziging van de groep erfpachters die geen verhoogde canonverhoging betalen, is afgewikkeld op basis van het nieuwe, ten behoeve van de erfpachters, vereenvoudigde beleid dat met ingang van 1 augustus 2005 in werking was getreden. Dit vereenvoudigde beleid is als bijlage bij uw rapport gevoegd en houdt kort gezegd in dat bebouwingswijzigingen bij particuliere woonbestemmingen niet tot een tussentijdse canonverhoging leidt. Dit geldt voor bebouwingswijzigingen tot 100% van het volume van de oorspronkelijke woning. Pas bij een canonherziening einde tijdvak wordt dit alsnog meegenomen bij het bepalen van de nieuwe erfpachtgrondwaarde en canon. In het overgangsbeleid is bepaald dat het nieuwe beleid van toepassing wordt verklaard op alle toekomstige bebouwingswijzigingen en gerealiseerde bebouwingswijzigingen waarbij op 1 augustus 2005 nog geen bestuurlijk besluit is genomen.

Als gevolg van dit overgangsbeleid vielen erfpachters die de aanbieding voor de bebouwingswijziging nog niet hadden geaccepteerd onder het nieuwe vereenvoudigde beleid voor bebouwingswijzigingen. Dit komt, zoals eerder in deze brief aangegeven, omdat een bestuurlijk goedkeuringsbesluit pas kan worden genomen nà acceptatie van een erfpachtaanbieding. Als een aanbieding niet door erfpachters is geaccepteerd, kan er ook nog geen bestuurlijk goedkeuringsbesluit zijn. Vanuit de behoefte tot vereenvoudiging voor zowel de erfpachter als de gemeente, heeft de gemeente destijds haar beleid aangepast. Dit heeft de gemeente zorgvuldig gedaan door de beleidsvereenvoudiging onder meer te voorzien van overgangsbeleid. Steeds als de gemeente een beleidswijziging doorvoert ten gunste van de erfpachter zullen er erfpachters zijn die onder het oude, minder gunstige beleid vallen en daar niet tevreden over zijn. Het opvolgen van uw aanbeveling leidt in feite tot het vaststellen van nieuw overgangsbeleid. Ook dan zal er weer een 2

Gemeenteblad 2016 nr. 171744.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam

Datum 30 mei 2023 Kenmerk 2023-2772 Pagina 4 van 6

grens geformuleerd moeten worden waarbij erfpachters die onder het oude minder gunstige beleid vallen, daar ontevreden over zijn. In die zin wordt het haast onmogelijk om beleid te maken respectievelijk te wijzigen, ten voordele van erfpachters. Eerder rapport ombudsman over erfpacht en dakopbouw Voor de gemeente is het niet duidelijk waarom de ombudsman anders dan in haar rapport Erfpacht en Dakopbouw, de uitvoering van het Amsterdamse erfpachtbeleid’ d.d. 14 mei 2007 nu oordeelt dat wél sprake is van ongelijke behandeling. In het rapport van 14 mei 2007 wordt geoordeeld dat geen sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Dat oordeel is gebaseerd op de overwegingen dat: 1.

ook voor de verzoekers de weg heeft open gestaan om naar de rechter te gaan, en

2.

de groep erfpachters ten aanzien waarvan geen bestuurlijk besluit was genomen, onder het overgangsbeleid van de beleidsvereenvoudiging vielen.

U merkt op dat er verschil is in feiten en omstandigheden en dat om die reden andere factoren dienen te worden gewogen. Uit uw rapport wordt echter niet duidelijk welke feiten en omstandigheden anders zijn dan die ten tijde van het eerdere onderzoek, dan wel waarom deze andere feiten en omstandigheden leiden tot een ander oordeel. Het is overigens niet zo dat zogenaamde burgerlijke ongehoorzaamheid en daarmee het weigeren van de canonverhoging, de reden is dat de groep erfpachters, voor wie de beleidswijziging gunstig uitpakte, de canonverhoging niet hoefden te betalen. De reden dat deze groep erfpachters de canonverhoging niet hoefden te betalen is gelegen in het van toepassing zijn van de beleidsvereenvoudiging. Had die groep erfpachters niet onder het overgangsbeleid geschaard moeten worden, dan had de gemeente jegens die groep alsnog de handhaving moeten voortzetten. Geen actieve handhaving In uw rapport geeft u verder aan dat de ongelijkheid door de gemeente zelf is veroorzaakt door de afwezigheid van een actief handhavingsbeleid, gericht op de erfpachters die de voorgestelde canonverhoging weigerden. Voor de gemeente is niet duidelijk wat daarmee wordt bedoeld. In haar reactie aan u van 23 april 2021 heeft Erfpacht en Uitgifte aangegeven dat zij destijds geen actief handhavingsbeleid had voor woonbestemmingen.

Dit betekent dat het beleid er niet op zag dat de gemeente actief opzoek ging naar woningerfpachters, die geen privaatrechtelijke toestemming hadden voor een dakopbouw. Uitgangspunt was en is dat het de verantwoordelijkheid is van erfpachters om vooraf (erfpachtrechtelijke) toestemming te vragen tot het realiseren van een bebouwingsuitbreiding zoals een dakopbouw. Het intern gemeentelijke signaleringssysteem, zijnde de verlening van voor de dakopbouw benodigde publiekrechtelijke bouwvergunningen, was met de invoering van het bouwbesluit in 2003 komen te vervallen. Als gevolg daarvan was de afdeling Erfpacht & Uitgifte niet langer op de hoogte van iedere verbouwing. U kunt dit ook teruglezen in de overwegingen behorende bij de beleidsvereenvoudiging uit 2005. De groep erfpachters die wel bij de afdeling bekend waren, zijn juist wél benaderd met een aanbieding voor de bebouwingswijziging en canonverhoging om het gemis aan privaatrechtelijke toestemming voor de bebouwingswijziging te herstellen. De gemeente heeft de verzoekers niet benadeeld De relatie tussen de verzoekers en de gemeente wordt beheerst door de inhoud van het

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam

Datum 30 mei 2023 Kenmerk 2023-2772 Pagina 5 van 6

erfpachtrecht. Deze relatie is privaatrechtelijk van aard. Overeenkomstig het erfpachtrecht hebben verzoekers toestemming gevraagd om een dakopbouw te plaatsen. Met inachtneming van het erfpachtrecht en het daartoe geldende beleid is deze toestemming verleend en de canon aangepast. Zowel verzoekers als de gemeente hebben overeenkomstig de tussen hen geldende relatie gehandeld. De gemeente merkt daarom graag op dat zij verzoekers niet fout heeft behandeld en zij verzoekers niet heeft benadeeld. Dat neemt niet weg dat er een groep erfpachters is voor wie het overgangsbeleid gunstig uitpakt. Deze erfpachters hoeven niet direct een canonverhoging te betalen voor hun dakopbouw. Bij erfpachters, die onder het overgangsbeleid vallen, vindt canonverhoging pas plaats bij de canonherziening einde tijdvak in het voortdurende erfpachtstelsel of bij de Overstap naar eeuwigdurende erfpacht. De gehanteerde kernwaarden U geeft aan dat Erfpacht en Uitgifte in strijd heeft gehandeld met twee kernwaarden, zijnde: “Betrokken en Oplossingsgericht” en “Transparant”3. De door u gehanteerde kernwaarden maken deel uit van de Behoorlijkheidswijzer van juni 2019 die door de Nationale ombudsman en de gemeentelijke ombudsmannen en –commissies gezamenlijk is opgesteld4.

Het is voor de gemeente lastig uw oordeel in het juiste perspectief te zien nu het handelen van de gemeente, waarop uw onderzoek ziet, heeft plaatsgevonden in de periode 1999 – 2006. Aan de werking van deze kernwaarden lijkt terugwerkende kracht te zijn gegeven zonder dat die kernwaarden voor de gemeente toentertijd voorzienbaar waren. Voorgaande doet er uiteraard niets aan af dat de gemeente bij haar handelen de normen van behoorlijk bestuur centraal heeft gesteld. Ten aanzien van de aanbeveling In uw aanbeveling verzoekt u mij te bevorderen dat de canonverhoging voor alle betrokken erfpachters die akkoord zijn gegaan met de canonverhoging in de betreffende wijk, met terugwerkende kracht ongedaan wordt gemaakt. De hiervoor genoemde punten rechtvaardigen de opvolging van uw aanbeveling naar mijn mening niet. Ook brengt uw aanbeveling de nodige complexiteit met zich mee die aan opvolging in de weg staan. Graag licht ik dit toe: 1.

Uw aanbeveling heeft betrekking op de wijk Amsterdam-Noord. Naast Amsterdam-Noord kent de gemeente nog meer wijken waar een soortgelijke problematiek speelt. In het kader van gelijke gevallen gelijke behandeling, dienen ook die gevallen te worden meegenomen. Niet bekend is om hoeveel gevallen dit gaat. En omdat de problematiek betrekking heeft op een periode van circa twintig jaar geleden, is dit in veel gevallen niet meer te achterhalen.

2.

Veel erfpachtrechten met een dakopbouw, waarvoor een canonverhoging wordt betaald, zijn in de loop der jaren verkocht en geleverd aan nieuwe erfpachters. Onduidelijk is wie in dat geval in aanmerking dient te komen voor de terugbetaling van de canonverhoging.

3

Zie rapport, pagina 12. Zie: https://www.ombudscommissiegemeentes-hertogenbosch.nl/over-deombudscommissie/behoorlijkheidsnormen. 4

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam

Datum 30 mei 2023 Kenmerk 2023-2772 Pagina 6 van 6

3.

Voorts leidt uw aanbeveling tot rechtsonzekerheid. Het is niet wenselijk om zonder juridische aanleiding deugdelijk tot stand gekomen overeenkomsten als het ware open te breken om tot terugbetaling van de canonverhoging over te gaan. Voor zowel erfpachters en de gemeente kan dit leiden tot onzekerheid over gemaakte afspraken en over de gevolgen waartoe dit kan leiden. Rechtsonzekerheid waarvan niet uitgesloten is dat zij beperkt blijft tot de gevallen van de ‘dakopbouwers’.

4.

Tenslotte, en in aanvulling op de hiervoor genoemde punten bestaat de verwachting dat zorgvuldige uitvoering van uw aanbeveling leidt tot een grote belasting van de capaciteit en middelen van de afdeling Erfpacht & Uitgifte. Middelen die de gemeente moeilijk vrij kan maken, bijvoorbeeld omdat momenteel ook uitvoering wordt gegeven aan de regeling tot overstap naar eeuwigdurende erfpacht.

Gezien het bovenstaande zal ik uw aanbeveling niet opvolgen. Hoe verder? Zoals in het begin van de brief reeds is aangegeven onderkent de gemeente het gevoel van onrechtvaardigheid zoals dat door de verzoekers wordt ervaren. Ik zal G&O de verzoekers dan ook laten uitnodigen om hen persoonlijk de overwegingen en de keuzes van de gemeente toe te lichten, maar ook om begrip te tonen voor de situatie van de verzoekers. In geval van betalingsachterstanden met betrekking tot de canon van de verzoekers, is de gemeente uiteraard bereid om mee te denken over een maatwerk oplossing. Een afschrift van deze brief zal ik tevens ter kennisname toezenden aan de raadscommissie Ruimtelijke Ordening voor de vergadering van 5 juli 2023. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Reinier van Dantzig Wethouder Woningbouw en Stedelijke Ontwikkeling

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl