20220311 - Investport - Balansverkorting.pdf

UITKOMSTEN WERKGROEP 4:

MOGELIJKHEDEN BALANSVERKORTING Onderdeel van investeringsportfolio fase 2 Maart 2022

Achtergrond Vanaf VJN 2021 tot Begroting 2022 heeft er een intensief proces plaatsgevonden om te gaan werken met meerjarige investeringsportefeuilles. Balansverkorting is vanaf vroeg in dit proces onderdeel van gesprek geweest, als mogelijke oplossingsrichting om meer ruimte voor investeringen te creëren. Vanaf het eerste gesprek is er in het kader van balansverkorting vooral gesproken over de mogelijkheden bij OV Railinfra en Drinkwater; deze worden in dit document toegelicht.

2

Samenvatting Balansverkorting gaat in zuivere vorm over het verkopen van bezittingen op de balans, doorgaans om risico’s te verminderen of de focus van een organisatie te versterken. In de huidige insteek is om bezit over te laten gaan in deelnemingen, met als doel om financieringsruimte (investeringsruimte) te creëren. Om een balansverkorting te realiseren moet aan bepaalde voorwaarden worden voldaan:  Juridisch (oa. BBV): Gemeente moet niet worden gezien als economisch eigenaar van nieuw ontstane deelneming. Bij BBV wordt dan niet geconsolideerd, hierdoor telt de schuld niet meer mee in het beeld van de gemeente.  Fiscaal: Het moet gaan om het op afstand zetten van de gehele onderneming (dus bezit, schuld, omzet en kosten) en financieringsverhouding (eigen vermogen / schuld) in de nieuwe deelneming moet gelijk zijn aan die van de moeder (gemeente Amsterdam. Deze eisen hebben veel invloed op de potentieel nieuw ontstane financieringsruimte. Uit de inventarisatie blijkt dat balansverkorting met OV railinfra geen en drinkwater weinig tot geen financieringsruimte oplevert, waardoor beoogde doel niet of in beperkte mate wordt bereikt. De mogelijke nieuw ontstane financieringsruimte is ook kleiner dan eerder aan B&W gecommuniceerd.

 OV railinfra: De transactiewaarde is nihil omdat het geen omzet genereerd, hierdoor is er ook geen verkoopopbrengst en dus geen bijbehorende financieringsruimte. Voor OZB is de OV railinfra al gewaardeerd op nihil

 Drinkwater: De ontstane financieringsruimte betreft jaarlijks circa. €40-50 miljoen. Dit komt door - Solvabiliteitseis: de eis van de fiscus om 50% aandeelkapitaal van deelneming aan te houden - Een verlaging van het schuldplafond door een lager begrotingstotaal in verband met jaarlijkse baten en lasten van drinkwater. Daarnaast is het van belang om te beseffen dat financiers in toenemende mate geconsolideerd kijken naar gemeente (incl deelnemingen). Het is onduidelijk op welke termijn financiers hier definitief toe overstappen, maar wanneer dat gebeurt zou dat het effect van de additionele ruimte verminderen. Verder kleven een aantal nadelen aan deze vorm van balansverkorting:  Het risico neemt toe door afnemende control en complexe juridische constructies.  Het verzelfstandigen van o.a. GVB, AEB en de Haven leert dat iets op afstand plaatsen een proces van jaren is, controle verminderd, kosten met zich meebrengt, risico’s niet zomaar reduceert en vaak te optimistisch wordt ingeschat.  Ook het ACAM is kritisch om met dit doel en op deze wijze de balans te verkorten, bijv. omdat dit het zicht in de financiële positie van de gemeente zou verminderen en ontstane financieringsruimte weg zou vallen indien – op termijn - binnen het BBV deelnemingen wel ‘meetellen’ op de balans van de gemeente.

3

Vervolgstappen Drinkwater: voor balansverkorting zit enig voordeel met name in toekomstige investeringen die dan niet meer via de gemeente maar de nieuwe deelneming lopen al kijken onze financiers tegenwoordig meer naar het totale risico inclusief schulden bij deelnemingen. Huidige governance discussie zal leidend zijn voor besluitvorming. Drinkwater kan in het reguliere governance traject verder worden uitgewerkt. Hier zijn geen vervolgstappen vanuit de werkgroep balansverkorting. OV infra: opbrengsten lijken te beperkt om hier verder mee door te gaan.

Bron:

4

Inhoudsopgave 1. Positie en aandachtspunten vanuit belanghebbende 2. Algemene fiscale en juridische aandachtspunten 3. Uitwerking voor OV railinfra en Drinkwater

Overzicht van belanghebbende en betrokkenen De Amsterdammer

De Amsterdammer is erbij gebaat dat de gemeente haar publieke taken, zo wel op korte als lange termijn, zo goed mogelijk kan uitvoeren.

Gemeente Amsterdam

Gemeente Amsterdam wil duurzaam financieel beleid dat zoveel mogelijk vrijheid geeft voor haar ambities, maar tegelijkertijd opereert binnen gestelde kaders door toezichthouder en financiers.

Toezichthouder Provincie

Financiers

Gemeenteonderdeel (Railinfra/Waternet)

Bron:

De toezichthouder wil meerjarig duurzaam financieel beleid en gebruikt daarvoor een set aan kentallen. De schuldquote is één van deze kentallen waarop toezicht wordt gehouden.

Financiers willen rendabele kredieten verstrekken waarbij het rentepercentage en risico in balans zijn. Wanneer het risicoprofiel van de gemeente omhoog gaat kan dit ook gevolgen hebben voor het rentepercentage

Gemeenteonderdelen willen de beleidsdoelstellingen binnen haar onderdeel zo goed mogelijk realiseren, en hebben daarbij behoefte aan passende governance en financieringsafspraken. 6

Financiers Totaalrisico blijft gelijk bij op afstand plaatsen door eisen ECB en creditrating agencies  Gemeente Amsterdam leent vooral van de sectorbanken Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en de Nederlandse Waterschapsbank (NWB)  Onze financiers gaan steeds meer kijken naar het totaalrisico van een tegenpartij vanuit eisen ECB en creditrating agencies. Naast de schuld van de gemeente Amsterdam wordt dan ook gekeken naar schulden bij deelnemingen en verstrekte garanties. - Eind 2020 ging het om circa. €1 miljard inclusief AEB, exclusief WEW en WSW borgstellingen (totale schuld bij deelnemingen)  Daarnaast is het van belang om te beseffen dat financiers in toenemende mate geconsolideerd kijken naar gemeente (incl deelnemingen). Het is onduidelijk op welke termijn financiers hier definitief toe overstappen, maar wanneer dat gebeurt zou dat het effect van de additionele ruimte verminderen.  De sectorbanken BNG en NWB zijn de belangrijkste financiers die gemeenten tegen hele scherpe rentetarieven bedienen. Amsterdam is met een schuld van € 6,7 miljard (eind 2021) de grootste klant van zowel de BNG als de NWB. De huidige verwachting is dat onze schuld verder gaat oplopen tot € 8,6 miljard in 2026. Of de sectorbanken onze schuldstijging ook volledig kunnen blijven financieren is nog maar de vraag.

Dat komt omdat door nieuwe wet- en regelgeving er mogelijk beperkingen komen aan de omvang van hun grootste klanten. In dat geval zullen we meer op andere financiers zoals verzekeraars en pensioenfondsen zijn aangewezen die vaak wat minder scherp quoten. Daardoor kunnen onze rentelasten zelfs nog wat verder gaan oplopen.  Door de recent sterk gestegen inflatie en rente zijn financiers meer gefocust op risico’s. Het belang van een houdbare begroting en schuld zal hierdoor toenemen en de bereidheid van financiers voor het accepteren van (te) hoge schuldratio’s afnemen.

7

Inhoudsopgave 1. Positie en aandachtspunten vanuit belanghebbende 2. Algemene fiscale en juridische aandachtspunten 3. Uitwerking voor OV railinfra en Drinkwater

Boekhoudkundig – BBV regelgeving Boekhoudkundig leidt balansverkorting tot extra financieringsruimte omdat deelnemingen niet worden ‘geconsolideerd  In het BBV worden deelnemingen niet geconsolideerd, wat inhoud dat bezit, schuld, omzet en kosten niet worden opgeteld bij de moeder, in dit geval Gemeente Amsterdam. Dit is wel gebruikelijk bij boekhoudregels voor bedrijven. Zonder deze regel zou het niet mogelijk zijn extra financieringsruimte te creëren door deelnemingen op afstand te plaatsen.

 Wanneer de gemeente wel het economisch eigendom (diegene die voor het genot en de risico’s opdraait), maar niet het juridisch eigendom (vastgelegd in het kadaster) van een bezit heeft, moet het bezit en daar aan verbonden schuld conform het BBV wél op de balans van de gemeente worden opgenomen. Het is dus van belang dat gemeente niet als economisch eigenaar wordt gezien.  De gemeente kan als economisch eigenaar worden gezien indien de gemeente bijvoorbeeld: - Subsidies verstrekt voor de kosten van de nieuwe deelneming - Garanties verstrekt op de leningen aan de nieuwe deelneming - Enige gebruiker/klant is van de nieuwe deelneming  Dit risico om vanuit economisch eigendom bezittingen en schulden op de balans van de gemeente op te moeten nemen lijkt echter beperkt. Dit komt door eisen van de fiscus voor vrijstelling van de overdrachtsbelasting, waar verder op in wordt gegaan op de slide met fiscale aspecten. - Verstrekte garanties zijn niet nodig omdat de deelneming een sterke solvabiliteit heeft als gevolg van de eis van de fiscus dat de financieringsverhouding van de deelneming gelijk moet zijn aan de moeder - Subsidies zijn niet nodig omdat omzet en kosten ook ‘uitzakken’ naar de nieuwe deelneming en deze als een zelfstandige onderneming moet kunnen opereren

9

Fiscale aspecten Regels fiscus voor op afstand plaatsen zorgt voor beperkte ontstane financieringsruimte Overdracht van bezit brengt in principe 8% overdrachtsbelasting1 met zich mee. In geval van “uitzakking” naar een 100% deelneming van de gemeente Amsterdam kan deze belasting voorkomen worden. Voorwaarde: De fiscus stelt hieraan wel enkele eisen:  Het moet gaan om het op afstand zetten van een onderneming, waarbij zowel bezit als schuld én omzet en kosten meegaan naar de nieuwe deelneming  De financieringsverhouding (eigen vermogen / schuld) in de nieuwe deelneming moet gelijk zijn aan die van de moeder (gem. Amsterdam)  Geen kasrondjes/rondpompen van geld

Gevolg: Balansverkorting resulteert hierdoor in beperkte financieringsruimte doordat:  Onze financieringsverhouding (50% solvabiliteit2) moet worden aangehouden  Ons begrotingstotaal daalt omdat omzet meegaat naar de deelneming wat negatief is voor de netto schuldquote3

1. Standaard regel is 8% overdrachtsbelasting over onroerende zaken met vrijstelling in geval van “uitzakking” en leidingnetwerken 2. Solvabiliteit staat voor de verhouding eigenvermogen / balanstotaal 3. Netto schuldquote staat voor de verhouding schuld / begrotingstotaal (totale baten voor mutaties reserves)

10

Opmerkingen van ACAM Er zijn enkele nadelen en algemene aandachtspunten gemoeid met eventuele balansverkorting  Vanuit het oogpunt van externe verslaggeving zoekt de gemeente wel erg de ruimte op  Het vermindert het (eenvoudige) zicht in de financiële positie van de gemeente, terwijl het waarschijnlijk voor de daadwerkelijke houdbaarheid van de schuldpositie geen verschil maakt - Het “laten afzakken” van activa naar deelnemingen kan inzicht in de financiële positie van de gemeente verminderen waarover conform het BBV de raad een oordeel moet kunnen vormen - Het is de verwachting dat de gemeente garant staat voor de aan de activa te relateren schulden van de deelneming en de kapitaalasten van deze activa blijft dekken. Als de gemeente zelf extra financiering aantrekt stijgt het risicoprofiel aanzienlijk  Indien deelnemingen binnen het BBV wel geconsolideerd zouden worden, bijvoorbeeld door aanpassingen aan het BBV, verdwijnt de verlaging van de schuld direct.  Overige aandachtspunten bij balansverkorting: - Kunnen de bezittingen daadwerkelijk verbijzonderd worden? - Indien economisch eigendom bij de gemeente blijft (o.a. door garantstellingen en subsidies risico’s die bij gemeente blijven) is balansverkorting niet mogelijk.

11

Inhoudsopgave 1. Positie en aandachtspunten vanuit belanghebbende 2. Algemene fiscale en juridische aandachtspunten 3. Uitwerking voor OV railinfra en Drinkwater

Samenvatting bevindingen OV infra en Drinkwater Overzicht belangrijke financiële kentallen en duiding  De tabel hiernaast geeft de belangrijkste financiële kentallen van de onderzochte opties weer  De twee opties verschillen qua (financieel) karakter sterk van elkaar - Voor OV Railinfra is de boekwaarde €700 mln, echter is de geschatte transactiewaarde nihil. Bij deze transactie zal potentieel eenmalig €700 mln afgeschreven moeten worden, waarvoor dekking voor gevonden moet worden in de begroting. Effectief is het op afstand plaatsen van OV Railinfra vergelijkbaar met het verlagen van de schuldquote door deze versnelt af te lossen. Er lijkt dus geen financieringsruimte te ontstaan door het overdragen van de OV-Infra - Voor drinkwater is de transactiewaarde ca. 400mln. Echter wegens geldende regels omtrent solvabiliteit en de schuldquote blijft hiervan slechts €10 mln over als eenmalige extra financieringsruimte. Wel zou door de overdracht van drinkwater jaarlijks €40 mln financieringsruimte ontstaan door het wegvallen van investeringen en afschrijvingen bij de gemeente die de deelneming dan gaat verzorgen.

€ miljoenen

OV railinfra

Drinkwater

700

400

Transactiewaarde (ook wel economische waarde)

~0

400

Correctie i.v.m. solvabiliteit en schuldquote

-

-/- 390

Eenmalige extra financieringsruimte

~0

10

Baten (jaarlijks)

-

135

Lasten (jaarlijks)

20

135

Investeringen

-

65

Afschrijvingen

15

25

-15

40

Boekwaarde

Financieringsruimte door transactie

Impact op begroting

Impact op balans

Jaarlijkse impact op benodigde investeringsruimte (Investering afschrijvingen)

13

OV railinfra

De basisgegevens Omvat Alle metro en tram railinfra, exclusief stations. Geen personeel. Onderhoud wordt uitgevoerd door GVB € miljoenen

OV railinfra

Boekwaarde

700

Baten (jaarlijks)

-

Lasten (jaarlijks)

20

Toekomst verwachting per jaar Investeringen

-

Afschrijvingen

15

Financieringsbehoefte (Investering minus afschrijvingen) -15

14

OV railinfra

Algemene en fiscale aandachtspunten Algemene aandachtspunten  Het publieke belang van balansverkorting voor OV railinfra lijkt lastig te definiëren.  Ter waarborging van de bij de OV railinfra publieke belangen zullen goede afspraken met nieuwe deelneming, GVB en VRA moeten worden gemaakt. Belangrijk onderdeel daarvan zijn terugklap-regeling voor scenario’s als insolventie en einde concessie. Dit vereist complexe juridische documentatie, door assets op afstand kan toekomstige ontvlechting en/of bijsturing in (onvoorziene) (nood)situaties weerbarstig blijken. Fiscale aandachtspunten  Voor OZB is OV railinfra fiscaal al gewaardeerd op nihil  Zonder vrijstelling fiscus moet 8% overdrachtsbelasting worden betaald, dit is echter niet relevant bij nihil waarde  OV railinfra, beheer, onderhoud en voertuigen zijn nu verspreid over verschillende partijen. De OV railinfra ‘stand-alone’ is geen onderneming  Door een gebruiksvergoeding te gaan vragen van het GVB kan een onderneming ontstaan en zou de railinfra misschien met een vrijstelling kunnen uitzakken - Als betoogd wordt dat OV railinfra toch een onderneming is, kan dit grote nadelige consequenties hebben voor VPB vrijstelling erfpacht  Waarschijnlijk stelt de fiscus als voorwaarde dat dan alle railinfra (dus niet alleen de Noord/Zuidlijn) moet uitzakken.

Daarom is het belangrijk om in een vroeg stadium het standpunt van de fiscus bij overdracht OV railinfra hierop te vragen

15

OV railinfra

Financiële aandachtspunten  Wat is de waarde in economisch verkeer van OV railinfra? - Het grootste gedeelte is ooit gesubsidieerd geweest en daarom niet geactiveerd op de balans. Enkel niet afgeschreven deel van de Noord/Zuidlijn staat nu voor € 700 miljoen op de balans. - Zonder vergoeding gebruik OV railinfra is de waarde nihil - Voor OZB is OV railinfra fiscaal al gewaardeerd op nihil - De transactiewaarde dient uiteindelijk marktconform te worden vormgegeven (staatssteun/Wet Markt en Overheid)  Bij een transactiewaarde van nihil is er geen verkoopopbrengst voor de gemeente en daardoor ook geen extra financieringsruimte.  Wel resteert er dan bij overdracht een extra afschrijvingslast van € 700 miljoen waar dekking in de begroting voor moet worden gevonden  Jaarlijks stijgt de investeringsruimte van de gemeente met € 15 miljoen omdat de toekomstige afschrijvingen komen te vervallen

16

Drinkwater

De basisgegevens Omvat Drinkwaterleidingnetwerk plus installaties. Personeel wordt ingehuurd bij stichting Waternet € miljoenen

Drinkwater

Boekwaarde

400

Baten (jaarlijks)

135

Lasten (jaarlijks)

135

Toekomst verwachting per jaar

Investeringen

65

Afschrijvingen

25

Financieringsbehoefte (Investering minus afschrijvingen) 40

17

Drinkwater

Algemene aandachtspunten  Gemeente is verantwoordelijk voor productie en distributie van drinkwater maar dit kan juridisch door derden worden uitgevoerd.  De drinkwater toezichthouder ILT heeft in haar rapport, waarin zij Waternet onder verscherpt toezicht heeft geplaats, gesteld dat het integrale toezicht op de drinkwatertaak verbeterd moet worden.  Verzelfstandiging van Drinkwater is reeds onderdeel van de herijking governance Waternet, die is gestart n.a.v. onderzoek van de Rekenkamer naar rioolwatertaken en het onder verscherpt toezicht plaatsen van ILT.  Het publiek belang van balansverkorting voor Drinkwater lijkt lastig te definiëren.  Het op afstand plaatsen van Drinkwater is voor behoud BTW koepelvrijstelling op riool en Waterschapstaken belangrijk.  Momenteel wordt onderzocht of dit verenigbaar is met toezicht eisen vanuit ILT  Vanwege de gemeentelijke wettelijke drinkwatertaken is de juridische documentatie bij overdracht van bezittingen en schulden complex. Deze moet o.a. voorzien in het afwenden van mogelijke risico’s bij een 100% deelneming, zoals onvoorziene (nood) situaties, onbehoorlijk bestuur, onvoldoende toezicht, faillissement. Ook het toetsen van marktconformiteit van de transactie, overdragen van de activa zelf en het oversluiten van bestaande (onderhouds)contracten met derden is juridisch relatief bewerkelijk.

 Het ministerie en ILT moeten worden betrokken bij het op afstand plaatsen van de drinkwateractiva.  Mogelijk vereist het ministerie en ILT dat alleen een substantieel drinkwaterbedrijf inclusief overgang van personeel kan worden ingericht, daarbij speelt dan ook het arbeidsrecht en medezeggenschap.  Specifiek voor drinkwaterbedrijven geldt dat de investeringsbehoefte sterk groeiend is, waardoor kapitaalstortingen al snel verwacht kunnen worden door aandeelhouders.

18

Drinkwater

Fiscale aandachtspunten  Fiscaal lijkt drinkwater als “onderneming” te kunnen kwalificeren omdat ook de drinkwaterheffing en bijbehorende lasten mee kunnen gaan naar de nieuwe deelneming.  Er is een vrijstelling van overdrachtsbelasting voor leidingnetwerken  Boekwaarde drinkwaterleidingen: € 220 miljoen  Zonder vrijstelling fiscus moet 8% overdrachtsbelasting worden betaald over het niet-leidingnetwerk: € 14 miljoen.  Het op afstand plaatsen van Drinkwater is voor behoud BTW koepelvrijstelling op riool en Waterschapstaken belangrijk en met name voor de Waterschapstaken. BTW op Riool kan gemeente namelijk ook verrekenen via het BTW compensatiefonds  Het is nog niet zeker of op afstand plaatsen Drinkwater voldoende is voor behoud BTW koepelvrijstelling ivm BTW belaste levering biogas bij Riool

19

Drinkwater

Financiële aandachtspunten Financiële aandachtspunten  Het is op dit moment nog onduidelijk wat exact de transactiewaarde is van drinkwater? Voor deze eerste inschatting wordt de boekwaarde als redelijke indicatie verondersteld  Bij een transactie met transactiewaarde van € 400 miljoen is de ontstane extra financieringsruimte slechts € 10 miljoen. Dit is zo omdat - Er alsnog eigen vermogen aangehouden moet worden wegens de nieuw ontstane deelneming en regels voor solvabiliteit - het begrotingstotaal krimpt door weggevallen van lasten en baten. Om dit negatieve effect op de schuldquote te compenseren moet de financieringsruimte ook dalen Bedrag (€mln) Financieringsruimte door transactie Transactiewaarde (in dit geval gelijk aan boekwaarde)

400

Aandeelkapitaal / eigenvermogen nieuwe deelneming obv 50% solvabiliteit

-/- 200

Lager schuldplafond door daling begrotingstotaal obv € 135mln drinkwater baten bij 140% schuldquote

-/- 190

Subtotaal transactie (eenmalig)

Met een boekwaarde van €400 mln en €135 mln baten/lasten heeft dit onderdeel van de gemeente een ‘schuldquote’ van 296%.

10

Financieringsruimte door vervallen investeringen en afschrijvingen Investeringen

65

Afschrijvingen

25

Subtotaal vervallen investeringen en afschrijvingen (jaarlijks)

40 20