2022-03 Raadsbrief B1 onderzoek i-criterium

34 35

20

H. Nelen, K. Geurtjens (2018). Evaluatie project Frontière. Maastricht University, Maastricht. COT & Dufec (2011). Onderzoek Coffeeshopbezoek Maastricht. Resultaten nulmeting. COT, Den Haag.

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

op 4,6 miljoen. Van de coffeeshopbezoeken blijkt meer dan de helft (58%) te zijn afgelegd door personen uit het buitenland. In 2008 werd het aantal bezoeken aan coffeeshops in Maastricht iets lager geschat, namelijk op 3,9 miljoen per jaar.36 Het aantal buitenlandse bezoeken lag op 42% van het totaal aantal coffeeshopbezoeken, terwijl in dat jaar 69% van de bezoekers uit het buitenland kwam. Dit percentage ligt hoger doordat de gemiddelde bezoekfrequentie van buitenlandse bezoekers lager is dan die van de Maastrichtse coffeeshopbezoekers. Coffeeshopeigenaren en bedrijfsleiders noemen de periode voor de invoering van het Icriterium de gouden jaren. Door de vraaguitval van niet-ingezetenen is hun omzet sinds 2012 fors afgenomen. Er zijn geen precieze cijfers beschikbaar over het omzetverlies van Maastrichtse coffeeshops vanwege het I-criterium. Onderzoekers van de Politieacademie schatten het omzetverlies op ongeveer 54 miljoen euro, bijna vier miljoen euro per coffeeshop.37 Een jaarlijks substantieel bedrag dat volgens de onderzoekers sindsdien niet meer via de achterdeur van de coffeeshops terecht is gekomen in het milieu van drugscriminelen. Ondanks dit omzetverlies is er van de 14 coffeeshops die er in 2011 waren anno 2021 niet een gesloten.

Coffeeshopeigenaren en bedrijfsleiders zijn van mening dat er met een coffeeshop in Maastricht nog steeds een goede boterham is te verdienen.

Maatregelen Inwoners van Maastricht verwachtten een actieve houding van de lokale overheid om de ontstane problematiek effectief aan te pakken.38 In 2012 start de gemeente Maastricht het project Frontière. Het doel van Frontière is de integrale aanpak van drugsoverlast en drugscriminaliteit te versterken om de in de stad door burgers gevoelde drugsoverlast en hiermee samenhangende onveiligheid zichtbaar te verminderen. De aanpak stoelt op de ervaringen die in de voorgaande jaren werden opgedaan met vergelijkbare drugsbestrijdingsprojecten in onder meer Terneuzen met project Houdgreep (vanaf 1996), Venlo met project Hektor (2001) en Bergen op Zoom en Roosendaal met project Courage (2003). Frontière is een samenwerkingsverband tussen de politie, de gemeente Maastricht en het Openbaar Ministerie, aangevuld door het Veiligheidshuis Maastricht-Heuvelland, de Belastingdienst, woningcorporaties, de Sociale Dienst, alsmede in voorkomende gevallen andere opsporingsdiensten, zoals de Koninklijke Marechaussee en buitenlandse (Belgische, Duitse en Luxemburgse) politiediensten. Deze integrale aanpak, zoals uiteengezet in het visiedocument ‘Maastricht stelt: project Frontière’, leunde op drie pijlers: • Informatie en monitoring; • Een handhavingsstrategie; en • Een communicatiestrategie. De eerste pijler rust op een informatiegestuurde aanpak van drugsoverlast.

Hiervoor diende bij de betrokken instanties de informatiepositie over drugsoverlast te worden 36

R. Nijkamp, B. Bieleman, M. Oude Wansink (2008). Nulmeting overlast en bezoek coffeeshops Maastricht. INTRAVAL en OWP, Groningen/Maastricht. 37 Politieacademie (2015). Softdrugsbeleid in Maastricht: De tweede tussenbalans. Politieacademie, Apeldoorn. 38 Gemeente Maastricht (2011). Maastricht stelt: project ‘Frontière’. Visiedocument, versie 1.0 (eind)concept 14 december 2011.

Breuer&Intraval

21

versterkt. Een betere informatiepositie was nodig om toezicht en handhaving van drugsoverlast gerichter te kunnen prioriteren en in te kunnen zetten. Een specifiek onderdeel van de handhavingsstrategie was de verdere integratie van de persoonsgerichte aanpak van de dealers, runners, cannabistelers en risicogroepen die vatbaar waren om af te glijden naar het criminele milieu. In de communicatiestrategie zou de nadruk worden gelegd op “het gericht communiceren over de aanpak van de drugsoverlast, zowel naar degenen die de drugsoverlast ervaren/melden in de stad, als naar degenen die drugsoverlast veroorzaken en alle direct dan wel indirect bij deze aanpak betrokken partners”. Vooral de externe communicatie naar melders van overlast, inwoners en (potentiële) drugsdealers, - runners en –telers was van belang.

De interne communicatie stond vooral ten dienste van de informatiepositie en handhavingsstrategie.39 Om het doel te bereiken zijn concrete maatregelen genomen, waarbij de speerpunten bestonden uit: • Het inrichten van een drugsmeldnummer en een website van de gemeente Maastricht waar drugsoverlast anoniem kan worden gemeld; • Een sluitende terugkoppelsystematiek naar de melders met als doel de inwoners van de stad te stimuleren om actief overlastsituaties te (blijven) melden en de relatie met de burger te versterken; • Het verbeteren van de analyses van de meldingen; • Extra capaciteit bij de gemeente voor analyses, communicatie en ondersteuning (drie fte) en toezicht en handhaving (twee fte) en bij de politie voor de oprichting van een overlastteam (zes fte vrijmaken binnen de reguliere formatie); • Samen met het (destijds) ministerie van Veiligheid en Justitie een communicatiecampagne opstarten die zich richt op bezoekers van de Nederlandse coffeeshops die niet langer welkom zijn; • Een voorlichtingscampagne tegen drugs met als doel burgers te ontmoedigen om zich in te laten met de handel in drugs; • Een zware inzet zijn van de gemeente, politie en OM, om de mogelijke overlast vanaf het begin aan te pakken.

In de eerste periode 2012/2013 een intensieve handhaving van het I-criterium – waarbij het Drugs-Overlast-Effe-Niet (DOEN)-team tijdelijk met twee teams van zes personen (12 fte) opereerde; • Een Joint Hit Team (JHT) richtte zich, met ondersteuning van buitenlandse diensten, op grensoverschrijdende aspecten van de drugshandel (zoals runners op de A2; panden waaruit grootschalige handel plaatsvond, et cetera). Frontière is van start gegaan op het moment dat het I-criterium landelijk werd ingevoerd. De gemeente en de partners waren voorbereid op de veranderingen die zich in de drugsmarkten zouden voordoen en op de daarmee samenhangende overlast die waren te verwachten bij de stringente handhaving van het I-criterium.

Resultaten Het primaire uitgangspunt van Frontière was het hoofd bieden aan de drugsoverlast in het centrum van de stad. Na een intensieve periode van handhaving van het I-criterium – waarbij het Drugs-Overlast-Effe-Niet (DOEN)-team in de periode 2012/2013 maximaal is 39 Gemeente Maastricht. (2012). Maastricht stelt: project ‘Frontière’. Uitvoeringsprogramma: Informatie, handhaving en communicatie. Versie 1.2 (eind)concept d.d. 9 februari 2012.

22

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

ingezet - daalde de zichtbare overlast van coffeeshoptoeristen – niet-ingezetenen die coffeeshops bezoeken – en straatdealers in de binnenstad substantieel. In 2011 werden de coffeeshops door 4,6 miljoen coffeeshoptoeristen bezocht. Sinds het handhaven van het I-criterium waardoor niet-ingezetenen niet meer in de coffeeshops mochten worden toegelaten, zijn de bezoeken van coffeeshoptoeristen aan Maastricht sterk teruggelopen. Door het in toenemende mate wegblijven van coffeeshoptoeristen nam de zichtbare druggerelateerde overlast in de stad Maastricht sterk af. Het gevolg is dat de drugsoverlast na een aanvankelijke stijging in 2013 fors is gedaald.

Ontwikkelingen drugsoverlast Uit de politiesystemen blijkt een afname van drugsgerelateerde misdrijven. Onder deze misdrijven vallen de handel in soft- en harddrugs, het bezit van soft- en harddrugs en de vervaardiging van deze middelen. Cijfers van de politie zijn vooral een weerslag van de prioriteiten en inspanningen van de politie en laten vooral zien dat de politie gaandeweg het project minder delicten (zaken) heeft geconstateerd en behandeld en zeggen weinig over de totale omvang van de daadwerkelijke criminaliteit. Ook de jaarcijfers van het Drugsmeldpunt over het aantal meldingen in de periode 2012 tot en met 2017 laten echter een forse afname zien van het totaal aantal door bewoners gedane meldingen (zie figuur 3.2). Een maand na handhaving van het I-criterium bleek het aantal meldingen van drugsoverlast te zijn verviervoudigd. In 2013 bereiken de meldingen een piek om daarna jaarlijks af te nemen. In 2018 is het Drugsmeldpunt opgeheven. Figuur 3.2 Meldingen bij drugsmeldpunt gemeente Maastricht, 2012-2017 3500 3000 2500

2727

2987

2000

1905

1500

1355

1000

1142

1066

500 0 2012

2013

2014

2015

2016

2017

Bron: Nelen en Geurtjens (2018).

Er is veel gedaan om de meldingsbereidheid van burgers te bevorderen, onder meer door zorg te dragen voor een goede terugkoppeling van informatie naar de melders. Naast de individuele contacten met burgers zijn er regelmatig gezamenlijke bijeenkomsten belegd waar buurtplatforms en vertegenwoordigers van de politie en gemeente met elkaar in conclaaf gingen. De behoefte aan dergelijk overleg was in de eerste twee jaren hoog, waarna het aantal buurtplatforms dat aansloot bij dit overleg afnam. Gezamenlijk is eind 2014 besloten dit overleg in frequentie terug te brengen tot drie keer per jaar.40

40

Nelen en Geurtjens (2018).

Breuer&Intraval

23

De bewoners van Maastricht ervaren steeds minder drugsoverlast (zie figuur 3.3). Niet voor alle jaren beschikken we over metingen, maar in 2010 was een kwart van de bewoners (25%) van mening dat drugsoverlast in hun woonbuurt vaak voor kwam, in 2019 is dit afgenomen tot 9%. Figuur 3.3

Percentage bewoners dat van mening is dat drugsoverlast vaak voorkomt in hun buurt, 2008-2019

30 25

25 20 15 10

20

19,6 17,1

15 10,2 11

8,6

5 0 2008 2009 2010 2011 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Bron: Buurtmonitor gemeente Maastricht (2008-2010); CBS (2012-2019).

Het aantal (buitenlandse) toeristen dat Maastricht bezoekt is na 2012 overigens fors gestegen. Het aantal toeristische overnachtingen in Maastricht is van 2012 tot 2019 gestegen van 800.000 tot 1,2 miljoen, een stijging van 50%.41 Het aantal hotelovernachtingen door buitenlanders is in dezelfde periode toegenomen van 250.000 tot 508.000, een stijging van meer dan 100%. Buitenlandse bezoekers weten Maastricht steeds beter te vinden en te waarderen. Toeristen willen nog steeds wel eens een tevergeefse poging doen een coffeeshop te bezoeken, worden ook in 2021 nog steeds aangesproken door straatdealers met name op de Maaspromenade, maar de overlast hiervan is beperkt.

(Straat)dealers Door het inzetten van gebiedsontzeggingen en het samenscholingsverboden zijn vooral dealers en runners aangepakt. Op enkele locaties hangen in de binnenstad in sociaaleconomisch en -psychologisch opzicht kansarme personen rond die daar tegen geringe inkomsten hand- en spandiensten voor drugsdealers verrichten. Dealers opereren na 1 mei 2012 vaker in groepsverband vanwege het toegenomen politietoezicht en vanwege het afgenomen aanbod van potentiële klanten. Ze opereren ook agressiever en proberen op te vallen voor de buitenlandse drugsklanten die nog wel naar Maastricht komen.42 Deze groep zou in 2018 nog bestaan uit ongeveer 30 dealers en runners (tegenover 120 een aantal jaren eerder). Zij klampen er toeristen aan die een coffeeshop willen bezoeken maar daar niet worden toegelaten. Sommige toeristen maken gebruik van het aanbod. Volgens coffeeshopeigenaren is de cannabis die straatdealers aanbieden van hoge kwaliteit en minstens vergelijkbaar met wat zij zelf verkopen. De prijzen zijn er ook naar, bovendien zijn buitenlandse toeristen in hun thuisland vaak hogere prijzen gewend

41 42

24

CBS Statline - Hotels; gasten, overnachtingen, woonland, regio, 2010-2020. Politieacademie (2015).

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

en hebben ze ook geen alternatief. Daarnaast wordt er door straatdealers ook harddrugs aangeboden.43 Voor harddrugs lijken zij vaker de rol van runner of makelaar te vervullen en leiden zij potentiële kopers naar adressen van dealers. Sommige gebruikers van harddrugs maken van dit aanbod op straat gebruik. Daar zitten ook buitenlandse drugsgebruikers tussen. Ook zijn door de Sociale Dienst pogingen ondernomen om onterecht betaalde uitkeringen terug te vorderen. Daarmee is enig succes geboekt, maar vaak hebben die pogingen tot weinig of niets geleid. Voor terugvordering is voldoende bewijs nodig dat de uitkeringsgerechtigde gedurende de gehele terugvorderingsperiode actief is geweest met drugsdealen. Het DOEN-team houdt dealers aan, maar bouwt geen dossier op over de dealactiviteiten. Ook financiële sancties bij deze doelgroep ten uitvoer gelegd krijgen, het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel, is – hetzij langs strafrechtelijke, hetzij langs fiscale weg – geen succes gebleken. Dat heeft veel te maken met het feit dat het niet is gelukt om door te rechercheren op individuen en de Belastingdienst in het project Frontière een actieve rol te laten vervullen.44 Daarnaast zijn door het gemeentelijke Flexteam bestuurlijke maatregelen ingezet tegen overlastgevende drugspanden.

Het gaat daarbij om waarschuwingen, dwangsommen, maar in de meeste gevallen om sluitingen van panden vanwege het aantreffen van drugs. Gemiddeld zijn per jaar van gemeentewege 50 panden (veelal tijdelijk) gesloten.45

Conclusies project Frontière Het terugdringen van de zichtbare druggerelateerde overlast, met name van straathandel, is in de stad Maastricht is gerealiseerd. In hun evaluatie concluderen Nelen en Geurtjens (2018) dat dit resultaat niet exclusief aan Frontière kan worden toegeschreven, maar dat het project er wel een wezenlijke bijdrage aan heeft geleverd. Vooral de bestuurlijke maatregelen die in het kader van het project zijn getroffen – zoals gebiedsontzeggingen, samenscholingsverboden, sluitingen van panden et cetera – zijn daarbij van belang geweest. Tijdens de beginjaren van Frontière is er extra capaciteit ingezet. In eerste instantie twee DOEN-teams (zes fte) en een JHT, aangevuld met beschikbare capaciteit van de Districtsrecherche en basisteams, over de exacte inzet zijn geen gegevens beschikbaar. De strafrechtelijke en financiële aanpak is minder uit de verf gekomen dan beoogd. Voor de strafrechtelijke aanpak geldt dat de vorming van de Nationale Politie in 2015 leidde tot de opheffing van het DOEN-team en het JHT, maar ook tot gevolg zou hebben gehad dat de Districtsrecherche en de basisteams over minder vrije ruimte beschikten om capaciteit toe te wijzen aan Frontière. Het verder terugdringen van de overlast en het bewaren van de rust in de binnenstad is gaandeweg meer een taak geworden van gemeentelijke handhavers (BOA’s), in samenwerking met de politie.

De verminderde inzet door de politie heeft zich niet uitsluitend vertaald in een gebrek aan opsporingscapaciteit, maar ook in een afname van de kennis over de aard en omvang van 43

In maart 2021 hield de politie in Maastricht bijvoorbeeld drie dealers aan waarbij in totaal 10,4 gram cocaïne, 7 gram hennep, 1,2 gram hasj en 1.420 euro werd aangetroffen. www.limburg24.nl 44 Nelen en Geurtjens (2018). 45 Idem.

Breuer&Intraval

25

de drugsproblematiek in de stad en de wijze waarop drugsnetwerken opereren. Vooral het gebrek aan kennis over de ontwikkeling op de harddrugsmarkt wordt een zorgelijke ontwikkeling genoemd. De politie heeft veel kennis en expertise opgebouwd, maar vervolgens op het moment dat de ergste dreiging was beteugeld, is de problematiek lager geprioriteerd en is de zorgvuldig opgebouwde informatiepositie weer verlaten. Zo wordt het lastig adequaat te reageren op ontwikkelingen in de drugshandel. Een tweede belangrijke conclusie is dat het Drugsmeldpunt van grote toegevoegde waarde is geweest voor Frontière. Vele meldingen hebben handhavingsacties met resultaat opgeleverd. Met name de systematische terugkoppeling van informatie naar de melder is één van de sterkst ontwikkelde facetten van het project geweest.

Na Frontière De drugshandel op straat in Maastricht is niet geheel verdwenen, maar is wel veel minder zichtbaar geworden. Drugsoverlast lijkt geen veiligheidsprobleem meer te zijn in Maastricht. In het persbericht over de resultaten van de Veiligheidsmonitor 2019 komt het woord drugsoverlast bijvoorbeeld niet meer voor. Maastricht blijft echter evenals andere grote(re) steden een grote aantrekkingskracht uitoefenen op cannabisconsumenten en aanbieders van drugs. Daarnaast geldt dat een deel van het hedendaagse drugsmarkten minder zichtbaar is door de digitalisering van de samenleving. Er wordt meer telefonisch besteld en de drugs worden thuis of elders op een vooraf afgesproken locatie afgeleverd, snel, goedkoop en van een goede kwaliteit. Het is derhalve niet uitgesloten dat een deel van de voorheen zichtbare straathandel in drugs zich heeft verplaatst naar de digitale wereld.

3.4 Tilburg Tilburg, een universiteitsstad met 200.000 inwoners, heeft een centrale ligging in NoordBrabant. De stad heeft 11 coffeeshops en ligt op zo’n twee uur rijden van de Belgische grens. Er is sprake van coffeeshoptoerisme vanuit België, die weliswaar tot verkeersoverlast kan leiden, maar van (grote) overlast door straathandel is geen sprake. In 2018 is onderzoek uitgevoerd naar de aard en omvang van de coffeeshopbezoekers van Tilburg.46 Op basis van de geschatte bezoekersaantallen (in totaal 2,75 miljoen) concludeerden de onderzoekers dat de Tilburgse coffeeshops voorzien in de regionale vraag naar cannabisproducten. Het Tilburgse gemiddelde ligt met gemiddeld zo’n 250.000 bezoekers per jaar per coffeeshop hoger dan het gemiddelde voor de zuidelijke provincies van zo rond de 210.000 per jaar per coffeeshop. De (overlast)situatie rondom de Tilburgse coffeeshops lijkt op basis van dit onderzoek beheersbaar. Omwonenden, omwerkenden en passanten benoemen wel verkeersoverlast, maar deze relateren zij slechts in beperkte mate aan de coffeeshops (ook andere verkeersstromen veroorzaken overlast).

Mennes, R. J. van der Molen en B. Bieleman (2019). Shops in zicht. Een inventarisatie voor het Tilburgse coffeeshopbeleid. Breuer&Intraval, Groningen. 46

26

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

De gemeente heeft in 2020 het coffeeshopbeleid (dat dateerde uit 1992) herzien.47 In dit beleid staat dat het maximumaantal vergunningen voor een coffeeshop in de gemeente omhooggaat van 11 naar 13. Op termijn, en onder voorwaarden van de gemeente, is er dus ruimte voor twee extra coffeeshops. Hiermee verwacht de gemeente de coffeeshopbezoekers (250.000 per shop per jaar) beter over de stad te kunnen verdelen, waarmee verkeersoverlast verder teruggedrongen wordt.

Coffeeshoptoerisme De huidige coffeeshops liggen grofweg in drie clusters in en om de binnenstad. Twee van de 11 shops trekken beduidend meer niet-ingezetenen (coffeeshoptoeristen) dan de andere negen. Dit lijkt vooral met de goede naam van deze shops te maken te hebben. Uit het interview met de gemeente blijkt dat verkeersoverlast een beheersbaar, maar wel terugkerend probleem is. Omwonenden en omwerkenden van de centrumlocaties noemen dit als de belangrijkste vorm van overlast (indien zij overlast ervaren). Buitenlandse kentekens worden vaak genoemd als veroorzakers van overlast met name verkeersopstoppingen, door foutparkeren en te hard rijden. Het grootste deel van de coffeeshoptoeristen komt per auto, maar dat doet ook een groot aantal ingezetenen (twee van de coffeeshops zijn afhaallocaties). Hierbij speelt waarschijnlijk mee dat een Belgische kentekens meer opvallen en door omwonenden beter onthouden worden (in negatieve zin); van een voertuig met een buitenlands kenteken wordt eerder aangenomen dat het een coffeeshoptoerist betreft dan van een voertuig met een Nederlands kenteken.

Handhaving I-criterium Tilburg heeft dit gedoogcriterium tot 1 maart 2018 actief gehandhaafd; na een proef van een half jaar is het I-criterium in de gemeente Tilburg vanaf januari 2019 niet langer met prioriteit gehandhaafd.

Pilot Aanleiding om het standpunt ten aanzien van het I-criterium te herzien was dat er in 2017 een aanvang is gemaakt met het niet actief handhaven op het I-criterium tijdens twee grote festivals in Tilburg met veel buitenlandse bezoekers. De ervaringen met deze pilot waren positief; er deden zich zelfs minder overlastsituaties voor en de coffeeshops konden de vraag aan. De volgende stap in dit proces was een pilot waarin er vanaf 1 maart 2018, eerst voor een half jaar en vervolgens tot 1 januari 2019, niet langer actief werd gehandhaafd op het I-criterium in Tilburg. De gemeente heeft deze pilot samen met de politie geëvalueerd en tegelijkertijd een extern onderzoek laten verrichten naar de effecten van het I-criterium. Dit onderzoek is in september 2018 uitgevoerd door Breuer&Intraval48; onderwerp van onderzoek waren onder meer de effecten van de handhaving van het Icriterium op de openbare ruimte en directe leefomgeving rondom de coffeeshops.

Maatregelen De keuze om niet langer actief te handhaven is voorafgegaan door twee pilots en een extern onderzoek. Tilburg heeft hiermee een zorgvuldig beredeneerde keuze gemaakt. 47

Coffeeshopbeleid Tilburg 2020 (juli 2020). Gemeente Tilburg. Mennes, R., J. van der Molen en B. Bieleman (2019). Shops in zicht. Een inventarisatie voor het Tilburgse coffeeshopbeleid. Breuer&Intraval, Groningen. 48

Breuer&Intraval

27

Zowel rondom de pilots als de definitieve beslissing om te stoppen met handhaven zijn persberichten door de gemeente uitgegaan.

Resultaten De onderzoekers concludeerden dat ‘als er al een effect is geweest van de opschorting van de handhandhaving van het I-criterium, dan hebben omwonenden, ondernemers en passanten daar weinig van meegekregen. Zij geven in meerderheid aan geen verschil te merken sinds maart 2018 en ook niet op de hoogte te zijn van het feit dat het I-criterium sindsdien niet meer actief wordt gehandhaafd.’ Mogelijk houdt deze bevinding verband met het percentage niet-ingezetenen dat de Tilburgse coffeeshops bezoekt. Dat is met 15 à 20% weliswaar een substantiel percentage (in absolute aantallen 410.000 tot 550.000 niet-ingezeten bezoekers), maar niet vergelijkbaar met de 50% of meer in enkele andere (veelal Limburgse) gemeenten. Het is goed mogelijk dat de impact van het al dan niet handhaven van het I-criterium in Tilburg daardoor beperkter is dan in gemeenten waar het aandeel niet-ingezetenen onder de bezoekers van coffeeshops aanzienlijk hoger is.

Ontwikkelingen drugsoverlast De drugsoverlast in Tilburg is relatief beperkt en lijkt goed beheersbaar, de ervaren overlast betreft vooral verkeersoverlast. Het huidige gemeentebestuur is tevreden over de niet-actieve handhaving en is niet van plan dit te wijzigen. Een van de argumenten hiervoor is dat men er de voorkeur aangeeft om niet-ingezetenen (dus niet alleen coffeeshoptoeristen, maar ook seizoenswerkers en buitenlandse studenten) via de kanalen van vergunde verkoop (coffeeshops) te voorzien, dan dat zij zouden zijn aangewezen op het aanbod in het illegale circuit. Een laatste bevinding van het onderzoek uit 201849 is dat niet-ingezetenen aangeven naar een andere stad af te reizen wanneer het I-criterium in Tilburg opnieuw actief gehandhaafd zou worden, en dat zij zich waarschijnlijk niet tot de straathandel zouden wenden. Actieve handhaving zou dus mogelijk een verplaatsing van coffeeshoptoeristen opleveren naar nabijgelegen coffeeshopgemeenten.

3.5 Roermond en Sittard-Geleen Sittard-Geleen (92.000 inwoners, vier coffeeshops) en Roermond (58.000 inwoners, twee coffeeshops) liggen zo’n 30 kilometer uit elkaar en beide gemeenten zijn grensgemeenten; de gemeenten liggen dichtbij België en grenzen aan Duitsland. Beide gemeenten hebben door hun ligging aan de grens te maken met relatief grote aantallen coffeeshoptoeristen. Door de geringe onderlinge afstand merken zij dat het coffeeshop- en handhavingsbeleid een wederzijdse invloed hebben op elkaar. Er vindt onderling afstemming plaats en ook uitgezette onderzoeken naar de aard en omvang van drugstoerisme zijn in beide gemeenten tegelijkertijd verricht. Sittard-Geleen telt in 2021 vier coffeeshops en handhaaft actief, Roermond heeft twee coffeeshops en handhaaft met een lage prioriteit.

49 Mennes, R., J. van der Molen en B. Bieleman (2019). Shops in zicht. Een inventarisatie voor het Tilburgse coffeeshopbeleid. Breuer&Intraval, Groningen.

28

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

I-criterium en aard en omvang straathandel Voor Sittard-Geleen geldt dat tussen 2012 en 2016 met een lage prioriteit gehandhaafd werd. In Roermond wordt het I-criterium met een lage prioriteit gehandhaafd, in de praktijk betekent dit dat er niet wordt gehandhaafd. Dit handhavingsbeleid is sinds 2012 ongewijzigd gebleven.

Sittard-Geleen De overlast van coffeeshoptoeristen steeg in deze periode sterk. De overlast betrof met name parkeeroverlast door de toenemende druk op de infrastructuur. Het was een af en aan rijden van (met name) Belgen, die de stad vaak niet goed kenden en rond bleven rijden in de aan de coffeeshops aangrenzende wijken, op zoek naar ofwel de coffeeshop ofwel een parkeerplek. Ook was er sprake van wildplassen en werd er veel rommel achtergelaten op straat. In deze periode was er ook sprake van straathandel in softdrugs. Inzittenden van auto’s met buitenlandse kentekens werden aangesproken voordat ze de coffeeshop konden bereiken. Doordat er zoveel vraag was, ontstond er handel. Voor de toerist op zoek naar softdrugs was het kopen op straat wel zo makkelijk, bovendien waren zij daarbij niet gebonden aan de maximaal toegestane handelshoeveelheid. Het ging vooral om coffeeshoptoeristen, er speelden niet of nauwelijks andere vormen van drugsoverlast, zoals zorg om drugsgebruik en/of betrokkenheid bij straathandel door minderjarigen, harddrugs problematiek, intimidatie van bewoners door dealers of iets dergelijks. Volgens medewerkers van de gemeente ging het met name om verkeersoverlast en het feit dat bezoekers die geen binding met het gebied hebben er een bende van maakten.

Het imago van de stad leed daaronder en de tevredenheid van inwoners over de leefbaarheid van de buurt daalde. Eind 2015 liet de gemeente Sittard-Geleen onderzoek doen naar de aard en omvang van het coffeeshopbezoek en de straathandel.50 Hieruit bleek dat de helft van de coffeeshopbezoekers in Sittard-Geleen niet uit Nederland kwam: de schatting van het aantal bezoekers kwam op 1,1 miljoen per jaar, waarvan ruim de helft, 600.000 bezoekers, kwamen uit België, Frankrijk en Duitsland. De bijzondere omstandigheid ontstond dat in de periode waarin niet-ingezetenen welkom waren in de coffeeshops, de straathandel juist toenam. Door de vele bezoekers zagen dealers dat hier een markt te bedienen was. Momenteel wordt actief gehandhaafd, is er veel minder coffeeshoptoerisme en eveneens veel minder straathandel. Het feit dat SittardGeleen een relatief kleine gemeente is (de stadskernen zijn klein) en het aantal buitenlandse coffeeshopbezoekers relatief zeer hoog (vanwege de ligging, dichtbij België en Duitsland), maakt dat deze specifieke situatie ontstond. Ook liggen de coffeeshops ongunstig qua parkeergelegenheid en verkeersdoorstroming.

50 Torre, E.J. van, T. Jongepier en J. van Valkenhoef (2015). Coffeeshops in Sittard-Geleen. Een inventarisatie. Lokale Zaken en Jongepier Onderzoek & Advies.

Breuer&Intraval

29

Roermond Uit onderzoek naar de straathandel en de aard en omvang van coffeeshopbezoekers in Roermond blijkt dat er weinig sprake is van straathandel rondom de coffeeshops.51 Van straathandel in de zin van groepen dealers die zich rondom coffeeshops ophouden en daar wachten op klanten en voorbijgangers aanspreken lijkt in Roermond geen sprake. Er zijn wel straatdealers actief in Roermond, maar hun modus operandi is zodanig dat bewoners er weinig van merken. De in Roermond actieve straatdealers lijken voornamelijk op bestelling te werken en daarbij snel en zo onopvallend mogelijk te willen opereren. Omdat bewoners hiervan geen overlast ondervinden wordt er bij de politie niet of nauwelijks melding van gemaakt. Daarnaast zijn er enkele locaties in de gemeente vanwaar drugshandel vanuit auto’s zou plaatsvinden. Het gaat hier om jonge mannelijke dealers, die de koplampen van hun auto zouden laten aanstaan om aan te geven bij welke auto de klanten drugs kunnen kopen. Coffeeshopbezoekers in Roermond geven aan zelden te worden benaderd door een straathandelaar. Het lijkt erop dat in Roermond de straathandelaren andere gebruikersgroepen van drugs voorzien dan (buitenlandse) coffeeshopbezoekers. Er wordt door geïnterviewden gesproken van inwoners onder de 18 jaar en ook harddrugsverslaafden worden als mogelijke klanten genoemd.

Belgen en Duitsers die op bezoek komen weten al dat ze in de coffeeshop terecht kunnen, zo blijkt uit het onderzoek naar straathandel in 2018.52 Het geringe deel van de coffeeshopbezoekers dat wel door een straathandelaar wordt aangesproken, wordt dit vanwege de verwarrende openingstijden, en wordt dus aangesproken als zij voor een dichte deur staan.53 In het gemeentelijk beleid, en als voorwaarde voor het afgeven van de gedoogvergunning, zijn de openingstijden van de twee coffeeshops vastgelegd: de ene coffeeshop is geopend van de ochtend tot het einde van de middag, de andere vanaf eind van de middag tot ‘s avonds. Overlast die wel wordt ervaren door omwonenden en omwerkenden rondom coffeeshops betreft verkeersoverlast, met name bij een van de coffeeshops. Deze ligt vlak bij de Designer Outlet en veel buitenlandse bezoekers combineren dit. Dit leidt - in combinatie met de infrastructuur die hier niet op is berekend - tot opstoppingen en gebrek aan vrije parkeerplaatsen. Dit leidt weer tot foutparkeren, tot grote ontevredenheid van bewoners én coffeeshopmedewerkers.

Maatregelen Er zijn vooral in de gemeente Sittard-Geleen maateregelen getroffen om drugsoverlast tegen te gaan. In Roermond waar coffeeshoptoeristen tot coffeeshops worden toegelaten is de overlast beperkt en worden maatregelen niet of nauwelijks nodig geacht.

51 Mennes, R., M. Sijstra, E. Cankor en B. Bieleman (2017). Onderzoek ingezetenencriterium coffeeshops Sittard-Geleen en Roermond. Intraval, Groningen. En: Mennes, R., I. Schoonbeek, J. van der Molen, B. Bieleman (2018). Straathandel in Roermond; Een onderzoek naar de illegale (straat)handel in drugs in Roermond. Breuer&Intraval, Groningen. 52 Idem. 53 Idem.

30

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

Sittard-Geleen Om genoemde ontwikkeling van stijgende overlast in Sittard-Geleen te keren is besloten actief te gaan handhaven, per 1 juni 2016. Deze overgang naar actieve handhaving is door de gemeente goed voorbereid. De boodschap naar drugstoeristen moest duidelijk zijn: er is hier niets meer te halen. Hiertoe zijn flyers gedrukt in Nederlands, Duits, Frans en Engels. Deze zijn in alle coffeeshops neergelegd en door boa’s uitgedeeld aan ‘elk buitenlands kenteken’ dat in de aanloop naar 1 juni (en in de maand juni) rondreed in Sittard-Geleen. Daarnaast is het besluit via sociale media en lokale pers gecommuniceerd. Piekinzet In overleg tussen gemeente en politie is een inschatting gemaakt van de mogelijke gevolgen van de transitie naar actief handhaven. In de veiligheidsdriehoek is gekozen voor een piekinzet: in de eerste maand is volop ingezet op handhaving om de (mogelijke) straathandel die zou ontstaan in te dammen. Een maand lang zijn extra politiediensten ingezet (308 in totaal), tien diensten per dag, gericht op handhaven, orde houden, informatie verstrekken en communiceren, direct reageren op meldingen van bewoners, en heel veel flexcontroles in de coffeeshops (zo’n twee per week). Ook waren de 15 boa’s die in de gemeente werkzaam zijn volledig vrijgemaakt voor toezicht en aanwezigheid, om de straathandel in te dammen.

Deze boa’s waren vooraf getraind in communicatie en informatieverstrekking. Daarna is deze inzet geleidelijk afgebouwd, eerst tot 150 politiediensten in oktober. Politie en gemeente zagen al vrij snel dat de straathandel afnam; de drugstoeristen bleven weg, en daarna dus ook de handelaren. Op basis van dat straatbeeld kon de handhaving toen sterk teruggebracht worden. Gedurende twee à drie weken was er sprake van een toename van straathandelaren, waarschijnlijk omdat bekend was dat het I-criterium gehandhaafd zou gaan worden, maar dit was dus van korte duur. De piekinzet werkte volgens gemeente en politie. Bestuursrechtelijke maatregelen Om de handelaren direct van de straat te krijgen zijn tevens bestuursrechtelijke maatregelen als gebiedsontzegging en het opleggen van dwangsommen ingezet. Ook zijn er door de gemeente informatielijnen voor de burger opgezet, inwoners werden met klem gewezen op de mogelijkheid om te melden. Om te zorgen dat burgers blijven melden was de voorwaarde dat elke melding opvolging kreeg, van de politie of van BOA’s van de gemeente. Cameratoezicht Daarnaast is – in de voorbereiding op het handhaven van het I-criterium – bij een van de coffeeshops cameratoezicht ingesteld, omdat deze locatie zich goed zou lenen voor straathandel. Dit betreft een coffeeshop gelegen aan een parkeerterrein.

Naast cameratoezicht is gekeken wat er aan de fysieke ruimte kon worden gedaan: bankjes zijn weggehaald, er is een hek geplaatst en het groen is gesnoeid. De extra camera, maar ook de al aanwezige camera’s in de centra van Sittard-Geleen, werden veel meer uren dan voorheen live uitgekeken tijdens de piekinzet (juni-oktober 2016). Voor het uitkijken en de opvolging was ook directe politie-inzet beschikbaar. Dat ook camera’s in het centrum vaker werden uitgekeken was een maatregel om verplaatsing te kunnen waarnemen. In omliggende straten rondom de coffeeshops zijn bewoners opgeroepen om overlast te

Breuer&Intraval

31

melden. Een mogelijk verplaatsing naar omliggende wijken is eveneens in de gaten gehouden.

Aanpak drugspanden Vervolgens is ook de aanpak van drugspanden geïntensiveerd, onder meer op basis van meldingen door bewoners. Wanneer zo’n signaal binnenkwam is hierop direct actie ondernomen, ook om te voorkomen dat inwoners zouden redeneren dat de zichtbaarheid van de problematiek is afgenomen omdat het probleem van de straat is, maar vervolgens naar drugspanden is verplaatst en zij er nog steeds overlast van zouden ondervinden. Uitzonderingen op I-criterium In een brief aan de coffeeshops, die in afstemming met de gemeente Maastricht en andere coffeeshopgemeenten is opgesteld, stellen de gemeenten Sittard-Geleen en Roermond dat zij toestaan (dat wil zeggen niet handhaven) dat personen die in Nederland verblijven voor werk of studie, of als vluchteling of asielzoeker met een bepaalde status de coffeeshop bezoeken. Deze personen moeten dit zelf kunnen aantonen, aan de hand van een identiteitsbewijs, plus een studentenkaart, plus een bewijs dat zij zijn ingeschreven aan een HBO of WO-instelling of een bewijs van hun asielzoekersstatus. Voor Europeanen die hier werken geldt dat ze een verblijfsvergunning moeten kunnen tonen.

Huidige situatie Kort nadat Sittard-Geleen overging op actieve handhaving, daalde het aantal buitenlanders dat Sittard-Geleen aandeed sterk. Het betrof dan ook voornamelijk coffeeshoptoerisme. Uit onderzoek door Intraval in 2017 bleek dat een beperkt deel van de bezoekersstroom van de coffeeshops in Sittard en Geleen zich verplaatste naar Roermond, zo’n 25% van de coffeeshopbezoekers in Roermond gaf aan vóór 2016 (ook of uitsluitend) naar een coffeeshop in Sittard-Geleen te zijn gegaan voor softdrugs.54 De straathandel is er eveneens afgenomen. Er wordt nog wel eens een lokale straatdealer(s) gesignaleerd die wat probeert te handelen rondom een coffeeshop. Dat wordt bijvoorbeeld waargenomen door het cameratoezicht. Door direct in te grijpen, een gebiedsontzeggingen op te leggen, zou het echter weer snel verdwijnen. De gemeente wil voorkomen dat een dealer een voet aan de grond krijgt en een klantenkring opbouwt.

Locatie coffeeshops In het interview werd hieraan toegevoegd dat Sittard-Geleen door de ligging aan de grens weliswaar een probleem had met straathandel en coffeeshoptoerisme, maar dat de ligging in Nederland, dichtbij andere steden met coffeeshops, weer bijdraagt aan de oplossing van deze problematiek. Coffeeshoptoeristen zouden eenvoudig een gemeente verder kunnen rijden. Naast Roermond zijn dit ook Kerkrade en Venlo. Er is in deze regio een evenwicht ontstaan waarin de ene gemeente (Sittard-Geleen en Maastricht) handhaaft en de andere niet (Roermond, Venlo en Kerkrade). Voor Sittard-Geleen, waar de coffeeshops in het centrum gevestigd zijn, gaf het heel veel overlast. In andere gemeenten, waar de ligging van de coffeeshop gunstiger is gelegen qua verkeersdoorstroming en nabijheid van omwonenden, is de overlast beheersbaar. En waar coffeeshoptoeristen wel of niet terecht

54 Mennes, R., M. Sijstra, E. Cankor en B. Bieleman (2017) Onderzoek ingezetenencriterium coffeeshops Sittard-Geleen en Roermond 2016. Intraval, Groningen.

32

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

kunnen voor softdrugs gaat volgens geïnterviewden snel rond, in die zin is de stroom van coffeeshoptoeristen te beïnvloeden.

Keuze voor handhaven Beide gemeenten lijken tevreden met de huidige situatie; voor Roermond geldt dat de verkeersoverlast weldegelijk een probleem is – met name voor de omwonenden van een van de twee coffeeshops, maar (vooralsnog) geen reden om aan de handhaving van het Icriterium te tornen. Voor Sittard-Geleen geldt dat het handhaven in de huidige situatie niet veel inzet of aandacht vraagt; vanuit handhaving wordt periodiek, onaangekondigd een klantcontrole bij de vier coffeeshops gedaan. Er is tijdens deze controles geen enkele overtreding van de gedoogcriteria geconstateerd of iets aangetroffen dat niet in de haak zou zijn. De coffeeshophouders, die in eerste instantie de klandizie uit het buitenland wel misten, zouden ook tevreden zijn met de huidige situatie. Wel heeft een van de coffeeshophouders samen met Maastrichtse coffeeshopeigenaren tot aan het Gerechtshof in Den Bosch geprocedeerd tegen de beslissing van de gemeente om het I-criterium actief te handhaven. Zij vonden op geen enkele manier bijval van de rechters. Het hof oordeelde dat het ingezetenencriterium dat wordt gehanteerd niet onrechtmatig is.55

3.6 Venlo De detailhandel in de binnenstad van Venlo is al decennialang gebaat bij de bezoekers uit het Duitse achterland, vooral afkomstig uit het nabije en dichtbevolkte Ruhrgebied. Venlo grenst aan de oostzijde aan Duitsland. De Duitse bezoekers komen naar Venlo om er te winkelen. Vooral op Duitse feestdagen, waarbij in Duitsland de winkels verplicht gesloten zijn, is het vaak druk in Venlo. Door het op Duitse kooptoeristen toegespitste winkelaanbod ontvangt Venlo jaarlijks circa vijf miljoen bezoekers uit voornamelijk het aangrenzende Ruhrgebied. De gemeente Venlo telt ruim 100.000 inwoners en er zijn drie coffeeshops gevestigd. Tot 2012 waren dit er sinds halverwege de jaren negentig vijf. De eigenaar van twee aan de grens gelegen coffeeshops die dagelijks ruim drieduizend bezoekers trokken, voornamelijk Duitsers, heeft zijn bedrijven nog voor 1 mei 2012 beëindigd. Deze coffeeshops werden vooral door Duitsers bezocht. De eigenaar verwachtte dat na 1 mei 2012 de coffeeshops weinig klanten meer zouden trekken.

I-criterium In Venlo is het I-criterium per 1 mei 2012 conform landelijk beleid ingevoerd. Nietingezetenen werden vanaf dat moment niet meer toegelaten tot de coffeeshops. Na 1 mei is er door de politie de eerste drie maanden stevig gehandhaafd. De politie heeft slechts één overtreding van het I-criterium vastgesteld. Duitse drugstoeristen die nog wel naar Venlo kwamen waren aangewezen op het illegale aanbod, dat door straatdealers die met name rond de coffeeshops actief waren werd aangeboden. Volgens de politie was het tegengaan van het illegale aanbod mogelijk, maar was daar een forse inspanning voor nodig. Omdat de politie ook in andere steden met coffeeshops, onder meer Roermond en Venray, eveneens meer capaciteit diende te leveren, is de inzet in Venlo na drie maanden verminderd. De straathandel nam na de zomer van 2012 weer toe. De illegale gebruikersmarkt groeide. Eind 2012 is het I-criterium aangepast. De beslissing over de 55

ECLI:NL:GHSHE:2014:383

Breuer&Intraval

33

handhaving mocht vanaf februari 2013 op lokaal niveau worden genomen. In Venlo werd in 2012 al niet meer actief gehandhaafd, op 26 juni 2013 heeft de burgemeester dit in een raadsvergadering toegelicht. Volgens de burgemeester was ervoor gekozen de handhaving van straathandel en overlast prioriteit te geven. In de eerste periode na 1 mei 2012 bleek, ondanks een communicatiecampagne, bij Duitse coffeeshoptoeristen nog veel onduidelijkheid te bestaan over de nieuwe regelgeving. Ondanks de invoering van het ingezetenencriterium kwamen veel niet-ingezetenen (met name buitenlandse drugstoeristen) toch naar Venlo om een bezoek aan de coffeeshops te brengen. De afwijzing die volgde bij de ingang van de coffeeshops zorgde in eerste instantie voor veel onrust op straat. In de loop van 2012 neemt door het bekender worden van het landelijke beleid onder de buitenlandse coffeeshoptoeristen het aantal bezoekers af. Het ingezetenencriterium heeft, na verloop van tijd, in Venlo gezorgd voor een drastische daling (80-90%) van het aantal buitenlandse drugstoeristen. Dit was mede merkbaar aan de afname van verkeersstromen.

Begin 2013 lijkt, volgens een brief van de burgemeester aan de raad, de toestroom van buitenlandse drugstoeristen toch weer te zijn toegenomen.56 Volgens de burgemeester was naar alle waarschijnlijkheid onder andere de berichtgeving over het ‘vervallen van de wietpas’ en (wederom) de onduidelijkheid omtrent landelijk beleid hiervan de oorzaak. Waarschijnlijker is dat het niet langer actief handhaven van het I-criterium bij een gebrek aan politiecapaciteit de werkelijke reden was. Drugstoeristen werden na de zomer van 2012 steeds vaker weer toegelaten tot de coffeeshops.

Straatdealers Uit het aantal drugsmeldingen dat bij de politie is binnengekomen in de periode 2011-2013 blijkt dat direct na de invoering van de aangescherpte gedoogcriteria coffeeshops op 1 mei 2012, er in de maanden mei en juni 2012 een forse piek te zien is in het aantal drugsmeldingen. Na de zomer daalt het aantal meldingen weer. De extra aandacht voor de invoering van het I-criterium in bestuur en politiek, maar ook in de media heeft waarschijnlijk ook bijgedragen aan deze toename van meldingen door burgers. Ook het aantal drugsdealers dat actief is in Venlo liet echter een forse toename zien. Met name in de eerste maanden zijn zij zeer actief. Zij hebben in die maanden veel contacten gelegd met coffeeshoptoeristen en hun telefoonnummer aan hen gegeven. De handel vond daarna ook op andere plaatsen in Venlo plaats, onder meer op parkeerterreinen van sportverenigingen. De overlast van de straathandel concentreerde zich in de eerste maanden met name in de directe omgeving van de twee coffeeshops in Venlo-Zuid. De straathandel werd door zowel politie als gemeente aangepakt. Zo pleegde het straatteam van de politie dat in het kader van de drugsaanpak Hektor al sinds 2002 in Venlo actief is extra inzet op de problematiek. Het straatteam is daartoe uitgebreid van 10 fte naar 20 fte.

Daarnaast was het gebied in Venlo-Zuid aangewezen als overlastconcentratiegebied, hetgeen de mogelijkheid bood in het gebied rondom de coffeeshops een verblijfsontzegging uit te reiken aan personen die enige vorm van overlast veroorzaken. 56

34

Raadsconsultatie drugsbeleid, 12 maart 2013.

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

Een vergelijkbare situatie rond de straathandel, zij het in minder ernstige mate, was tegelijkertijd ontstaan in het centrum van Venlo. Ook hier bleken straatdealers met name potentiële klanten van de coffeeshop aan te spreken. Zij werden wanneer zij geïnteresseerd waren vervolgens meegenomen naar een locatie buiten het centrum, en daarmee buiten het cameragebied, waar vervolgens werd overgegaan tot een drugstransactie. Daarnaast signaleerde de politie een toename van (steeds wisselende) dealadressen. Op beide vormen van drugshandel is door de politie extra capaciteit ingezet. In 2012 zijn door de gemeente 30 drugspanden voor een jaar gesloten, tegenover 22 in 2011.57

Drugstoeristen Met de invoering van het I-criterium ontstond er in Venlo een nieuwe drugsmarkt op straat. In eerste instantie werd verwacht dat deze nieuwe markt zich met name zou richten op de buitenlandse toerist. Voor deze niet-ingezetenen werd echter na verloop van tijd duidelijk wat het aangepaste beleid inhield en zij niet tot de coffeeshops werden toegelaten, daalde het aantal drugstoeristen fors. Mondjesmaat kwamen zij weer terug toen het steeds bekender werd dat coffeeshoptoeristen weer werden toegelaten. Door mond-opmondreclame groeide hun aantal. Op verschillende internetpagina’s (onder meer www.keinwietpas.de) werd door Duitse drugsgebruikers gemeld dat in Venlo weer coffeeshops kunnen worden bezocht. In 2013 kochten bezoekers van Venlose coffeeshops vaker dan voorgaande jaren drugs op straat. Uit onder hen afgenomen enquêtes bleek dat 42% wel eens softdrugs buiten de coffeeshop kocht, met name bij vrienden maar ook op straat of bij een drugspand. In 2012 lag dit op 14%. Duitse drugstoeristen kopen vaker (57%) dan ingezetenen cannabis bij vrienden, op straat of in een drugspand. Zij doen dat iets vaker in Duitsland dan in Nederland.58

Jongeren De politie constateerde in 2012 en 2013 dat ondanks de afname van coffeeshoptoeristen er sprake was van een toename van straatdealers. Naast drugstoeristen zouden de straatdealers zich ook meer zijn gaan richten op lokale jongeren. Zij wilden zich niet laten inschrijven als lid van een coffeeshop, hetgeen destijds verplicht was op grond van het tegelijk met het ingezetenencriterium ingevoerde besloten clubcriterium. Het problematisch gebruik van softdrugs onder jongeren tot 18 jaar zou in Venlo in die periode zijn toegenomen. Door diverse partijen (politie, straatcoaches, jongerenwerkers en preventiemedewerkers) werd een toename van druggebruik geconstateerd.

Maatregelen De politiecapaciteit is in (destijds) politieregio Limburg Noord met de invoering van het Icriterium tijdelijk verhoogd met 18 fte. Van deze 18 fte in Limburg Noord zijn er elf ingezet in Venlo en Venray. Met deze extra capaciteit is met name het straatteam van Hektor versterkt. Na de zomer van 2012 is de extra capaciteit ook op andere plekken ingezet, onder meer in Roermond en Maastricht. In het najaar van 2012 is bovendien een deel van 57 J. Snippe, R. Nijkamp, B. Bieleman (2013). Onderzoek drugsbeleid Venlo 2012-2013. St. INTRAVAL, Groningen-Rotterdam. 58 Idem.

Breuer&Intraval

35

de capaciteit naar de districtsrecherche gegaan, in totaal zeven fte.59 Venlo zou in die periode te maken hebben gehad met een golf van inbraken en overvallen. De versterking van het straatteam was derhalve slechts van tijdelijke aard. Het drugsbeleid in Venlo zou in 2011 worden herzien. Door landelijke ontwikkelingen, onder meer de invoering van het I-criterium, heeft de gemeente Venlo besloten Hektor, het drugs- en criminaliteitsbestrijdingsproject van Venlo dat loopt sinds 2002, te continueren. Hektor kende van begin af aan een driesporenbeleid dat zich in een gezamenlijke aanpak richtte op handhaving, vastgoed en coffeeshops. Overlast en criminaliteit die samenhing met drugshandel werd met de inzet van bestuurlijke, politiële, justitiële en fiscale maatregelen aangepakt. Prioritering en afstemming vond plaats in een apart overleg tussen gemeente, politie, OM en Belastingdienst. Deze aanpak is mede vanwege de landelijke ontwikkelingen tot eind 2013 voortgezet. De maatregelen waren met name gericht op het aanpakken van straatdealers en dealpanden, het ontmantelen van criminele samenwerkingsverbanden die zich met drugshandel en -productie bezighielden, het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel en het reduceren van het drugstoerisme naar Venlo.

Een vermindering van het drugstoerisme en de verstoring van de drugsketen zouden moeten leiden tot een daling van de drugsoverlast en een verbetering van het imago van Venlo. Naar aanleiding van signalen over een toename van cannabisgebruik onder jongeren is er in de loop van het project extra inzet geweest van straatcoaches en outreachend werken door preventiemedewerkers van de verslavingszorg. Deze aanpak was met name gericht op het vergroten van de betrokkenheid van de ouders bij het tegengaan van drugsgebruik en drugshandel, het betrekken van scholen in overleggen hierover en het weerbaarder maken van jongeren die hierbij te maken hebben met (groeps)druk vanuit hun sociale omgeving.

Resultaten Ondanks de extra politie-inzet steeg aanvankelijk het aantal meldingen van drugsoverlast. Het duurde even voordat drugstoeristen in de gaten hadden dat zij niet tot coffeeshops werden toegelaten. Toen deze boodschap was doorgedrongen daalde de toestroom van Duitse coffeeshoptoeristen sterk, tot wel 80 à 90%. De overige buitenlandse drugstoeristen (10 à 20%), die ondanks de handhaving van het I-criterium toch naar Venlo kwamen, werden niet toegelaten tot de coffeeshops en zochten andere wegen om aan softdrugs te komen en werden hierin in toenemende mate voorzien door straatdealers. Het aantal straatdealers nam na de invoering van het I-criterium fors toe. Waren dat er in 2011 nog 22 en ondanks dat niet-ingezetenen de coffeeshops konden bezoeken met name dealers in softdrugs volgens de politie, in 2012 is dit gestegen tot 87, waarvan 80 dealers in softdrugs handelden.60 Behalve de reeds bij de politie bekende dealers bleken er in 2012 ook relatief veel ‘first offenders’ in de politiestatistieken voor te komen: personen die nog niet eerder voor straathandel werden aangehouden. Dit betrof onder andere studenten, jongeren en jongvolwassenen van 15 tot 25 jaar. Het betrof vooral jongeren uit Venlo en

59 60

36

Snippe e.a. (2013). Idem.

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

omgeving uit kansarme gezinnen, vroegtijdig schoolverlaters en jongeren die zich met zwaardere vormen van criminaliteit bezighielden, zoals (gewapende) overvallen. Omdat in het najaar van 2012 drugstoeristen weer steeds vaker werden toegelaten tot de coffeeshops daalde de klandizie voor straatdealers. Dealers zouden zich door gebrek aan buitenlandse klanten in toenemende mate richten op de verkoop van drugs aan lokale jongeren. Volgens politie, straatcoaches en preventiemedewerkers van de verslavingszorg leidde dit tot een toename van drugsgebruik onder jongeren in Venlo. Uit gegevens van de GGD Limburg-Noord blijkt echter dat softdrugsgebruik onder jongeren in Venlo in 2013 met een prevalentie van 12% weliswaar hoger is dan in de regio (9%), maar dat dit percentage ook in 2009 al hoger was (13%).61 In 2019 is het cannabisgebruik onder jongeren aanzienlijk gedaald en is er niet of nauwelijks meer sprake van een verschil in cannabisgebruik onder jongeren in Venlo (7%) en de regio Limburg-Noord (6%). De drugsoverlast in Venlo is na 1 mei 2012 fors toegenomen. In de zomermaanden van 2012 kende de drugsoverlast een hoogtepunt. Zo steeg in de politieregistratie het aantal aangehouden verdachten voor bezit en handel in softdrugs van 116 in 2011 naar 643 in 2012 en nam het aantal softdrugsincidenten toe van gemiddeld 15 per maand in 2001 tot ruim 100 in 2012.

Sinds het I-criterium niet langer actief wordt gehandhaafd en de drugstoeristen langzamerhand weer zijn teruggekeerd naar de coffeeshops is de rust op straat echter relatief snel weergekeerd. Uit de door bewoners ervaren drugsoverlast blijkt het effect van het tijdelijk actief handhaven van het I-criterium niet terug te zien in de jaarcijfers die hierover beschikbaar zijn (figuur 3.4). De meting in 2012 ontbreekt, maar daarvoor en daarna laat de door bewoners van Venlo ervaren drugsoverlast een redelijk stabiel beeld zien. Figuur 3.4

Percentage bewoners dat van mening is dat drugsgebruik of drugshandel vaak voorkomt in hun buurt, 2009-2019

12 10

10 9 7,8

8 6

8,5

8,1

7,8

8,5

4,4

4 2 0 2009 2010 2011 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Bron: Integrale Veiligheidsmonitor (2009-2011); CBS (2012-2019).

61

Databank GGD Limburg-Noord

Breuer&Intraval

37

4. Projectie op Amsterdam

De

vertaling

van

gesignaleerde

ontwikkelingen

op

de

drugsmarkt

in

de

vergelijkingsgemeenten naar de Amsterdamse context is niet eenvoudig. Naast schaalverschillen in drugsmarkt en in buitenlands toerisme zien we onder meer een belangrijk verschil in de bezoekredenen van toeristen. In vergelijkingsgemeenten komen of kwamen vooral coffeeshoptoeristen, buitenlandse bezoekers die naar de gemeente komen met de bedoeling cannabis te kopen in een coffeeshop. Die categorie toeristen blijft weg in gemeenten waar het I-criterium wordt gehandhaafd en lijkt makkelijker te weren dan buitenlandse toeristen die enkele dagen blijven en afkomen op horeca en evenementen. De vraag is of deze categorie jonge toeristen, die vooral voor evenementen en uitgaan (feesttoeristen) komen, Amsterdam gaan mijden wanneer zij de coffeeshop niet in mogen, en wanneer zij toch besluiten te komen of zij dan drugs van straatdealers zullen kopen.

4.1 Coffeeshops Wanneer niet-ingezetenen niet langer worden toegelaten tot coffeeshops in Amsterdam valt een fors deel van de cannabisvraag weg. Het benodigde aantal coffeeshops in Amsterdam zonder buitenlandse toeristen wordt geschat op 68.62 Dit betekent dat er voor een equivalent van bijna 100 coffeeshops minder toeristen in de coffeeshops in Amsterdam cannabis koopt. In de gemeenten waar het I-criterium wordt gehandhaafd – Breda, Maastricht en Tilburg (tot 2018) – is het aantal coffeeshops ondanks de sterke daling van het aantal bezoekers van coffeeshops stabiel gebleven. Kennelijk zijn coffeeshops in staat een vraaguitval op te vangen, zelfs wanneer de uitval door het wegvallen van het aantal coffeeshoptoeristen, zoals in Breda en Maastricht, zeer fors is. De omzetten van coffeeshops zouden in Maastricht tot met wel 90% zijn teruggelopen. Coffeeshopeigenaren hebben er kennelijk de tering naar de nering weten te zetten, door bijvoorbeeld personeel te ontslaan en zich te richten op de lokale cannabisgebruikers. De coffeeshops in Maastricht zijn getransformeerd tot kleinschalige verkooppunten van cannabis voor de lokale gebruiker. In Breda zou door een toenemende lokale vraag naar cannabis zelfs marktruimte zijn ontstaan voor enkele extra coffeeshops. De vraaguitval in Amsterdam zal (nog) groter zijn dan in Maastricht het geval was.

De lokale cannabismarkt is echter ook aanzienlijk groter. Of de vraagkant van de cannabismarkt groot genoeg is om alle coffeeshops van voldoende klanten en bestaansrecht te voorzien is onduidelijk. Met name in het centrum van Amsterdam, waar relatief veel coffeeshops zijn gevestigd die zich vooral op buitenlandse toeristen richten, zal het verlies aan omzet zeer fors zijn. Niet alle coffeeshops zullen in staat zijn dit te compenseren door in afgeslankte vorm verder te gaan en zich voortaan te beperken tot lokale gebruikers. Vooral voor de shops die op dure locaties gelegen zijn, zouden de

62

38

Snippe e.a. (2020).

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

bedrijfskosten, met name de huurprijs, wel eens te hoog kunnen oplopen om nog rendabel te kunnen zijn. Het is derhalve niet uitgesloten dat er coffeeshops zullen sluiten.

4.2 Coffeeshoptoeristen De coffeeshoptoeristen die coffeeshops in de vergelijkingsgemeenten bezoeken geven in enquêtes die onder hen zijn afgenomen vaak aan naar een andere stad door te rijden wanneer zij in de gemeente van hun voorkeur de coffeeshop niet meer zouden mogen bezoeken. Belgen en Duitsers weten vaak wel dat de volgende stad met coffeeshops niet ver weg en per auto goed bereikbaar is. Daarnaast zegt een deel van de coffeeshoptoeristen zich tot de straathandel te wenden wanneer zij de coffeeshop niet mogen bezoeken. In de praktijk lijkt dit mee te vallen. De grote aantallen coffeeshoptoeristen die niet langer welkom waren in Bergen op Zoom en Roosendaal, Breda, Maastricht en Sittard-Geleen hebben geen enorme toeloop veroorzaakt in nabijgelegen steden met coffeeshops. Sommige gemeenten waar het I-criterium niet wordt gehandhaafd hebben met een stijging van coffeeshoptoerisme te maken, maar die staat niet in verhouding tot de aantallen bezoekers die voorheen in de gemeenten kwamen waar wel wordt gehandhaafd. Een groot deel van de coffeeshoptoeristen komt blijkbaar niet langer naar Nederland om in coffeeshops cannabis te kopen. Wanneer we dit gedrag van coffeeshoptoeristen projecteren op Amsterdam, dan zou de handhaving van het I-criterium in Amsterdam ten eerste kunnen leiden tot het wegblijven van de coffeeshoptoeristen.

Toeristen die naar Amsterdam komen met het primaire doel coffeeshops te bezoeken zullen naar alternatieven op zoek gaan. De kans bestaat dat deze coffeeshoptoeristen Amsterdam zullen mijden. De omvang van de categorie toeristen is niet exact bekend, maar ruim een vijfde (22%) van de jonge toeristen tot 35 jaar in het Singel/Wallengebied geeft als belangrijkste bezoekreden het bezoeken van een coffeeshop.63 Daarnaast geeft 57% van deze groep bezoekers aan dat coffeeshops een (zeer) belangrijke rol speelde bij de keuze om naar Amsterdam te komen. Aan respondenten van dit OIS-onderzoek is daarnaast de optie voorgelegd dat buitenlandse toeristen niet meer in de coffeeshops naar binnen mogen. In totaal geeft 34% van de respondenten aan Amsterdam in dat geval minder vaak te zullen bezoeken, en 11% zou zelfs nooit meer komen. Deze cijfers, in combinatie met de ervaringen in onze vergelijkingsgemeenten, geven een indicatie dat er in ieder geval een substantieel deel van de (jonge) toeristen wegblijft wanneer zij in Amsterdam geen coffeeshop meer kunnen bezoeken. Het is niet te voorspellen welk deel dit is, maar van de meerderheid van 79% die aangeeft dat coffeeshopbezoek een belangrijke of zelfs de belangrijkste reden was om naar Amsterdam te komen is duidelijk dat 11% zegt nooit meer te zullen komen en nog eens een derde (34%) met een lagere frequentie zal komen.

In de vergelijkingsgemeenten zien we sterke dalingen van het aantal coffeeshoptoeristen, maar hierbij merken we op dat dit een andere groep toeristen is dan in Amsterdam, 63 Gemeente Amsterdam (2019). Coffeeshops, prostitutie en toerisme in het Singel/Wallengebied. Gemeente Amsterdam, Onderzoek, informatie en statistiek, Amsterdam.

Breuer&Intraval

39

namelijk een groep die op een dag heen en weer rijdt naar een zuidelijke gemeente, hier niet verblijft, en ook met geen enkel ander doel naar deze stad komt dan het coffeeshopbezoek. We zien in alle vergelijkingsgemeenten dat de gedoogde cannabismarkt krimpt nadat het I-criterium met prioriteit werd gehandhaafd, en dat de illegale markt (kort na het ingaan van de handhaving) weliswaar toenam, maar niet in dezelfde mate als de afname van de gedoogde markt. Wanneer deze jonge buitenlandse toeristen, ondanks dat zij geen coffeeshop in Amsterdam kunnen bezoeken, toch besluiten naar Amsterdam te komen dan zou een deel van hen zich tot de straathandel kunnen wenden. Een ander deel reist mogelijk naar een andere nabijgelegen gemeente in de regio wanneer zij per se een coffeeshop willen bezoeken. De meeste toeristen verblijven echter maar kort in Amsterdam. Een tijdrovende reis naar een andere stad zal een drempel vormen om het ook daadwerkelijk te doen. Wanneer bovendien de straathandel omvangrijk en alom aanwezig is - zoals in Amsterdam al het geval is en gezien de ervaringen in andere gemeenten zal de straathandel direct op de ontstane vraag inspringen - zullen toeristen daar mogelijk de voorkeur aan geven, vooral wanneer zij op straat actief worden benaderd en er niet veel moeite voor hoeven te doen.

In de vergelijkingsgemeenten zien we dat de straathandel snel inspeelt op de nieuwe vraag, geen aanbodproblemen kent en cannabis aanbiedt tegen een goede prijs-kwaliteit verhouding.

4.3 Verblijfstoeristen In de vergelijkingsgemeenten komen vooral coffeeshoptoeristen of dagtoeristen die komen winkelen, zoals in Venlo en Roermond. Buitenlandse toeristen in Maastricht kwamen vooral om coffeeshops te bezoeken. Na de invoering van het I-criterium zijn zij weggebleven en is het verblijfstoerisme in Maastricht sterk toegenomen, met name onder buitenlandse toeristen. Een beperkt deel van deze toeristen probeert nog steeds een coffeeshop te bezoeken en wordt na de toegang te zijn geweigerd aangeklampt door straatdealers. De omvang van het straatdealen is echter in vergelijking met de periode voor de invoering van het I-criterium fors afgenomen. Een belangrijk verschil met de vergelijkingsgemeenten is dat Amsterdam niet zozeer coffeeshoptoeristen of buitenlandse winkelende dagtoeristen trekt, maar vooral buitenlandse verblijfstoeristen. Van de buitenlandse toeristen overnacht 90% in Amsterdam. Daarnaast trekt Amsterdam een relatief jong publiek. Van de toeristen is 61% jonger dan 40 jaar. In de regio rond Amsterdam is het juist andersom, daar is slechts een derde (36%) van de toeristen jonger dan 40 jaar.