2022-03 Raadsbrief B1 onderzoek i-criterium

De belangrijkste bezoekreden - het bezoeken van musea, attracties en evenementen- verschilt niet, maar voor deze toeristen is plezier en uitgaan (31%) eveneens een belangrijke bezoekreden.64 Een specifieke groep (jonge) verblijfstoeristen lijkt ontvankelijk te zijn voor het kopen van drugs. Het zou vooral gaan om Duitse en Britse toeristen, die vooral softdrugs gebruiken

64

Amsterdam & Partners (2016). Bezoekersonderzoek Metropoolregio Amsterdam (BOMA) 2015. I Amsterdam, Amsterdam.

40

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

en in mindere mate uitgaansdrugs.65 Voor softdrugs bezoeken zij een coffeeshop, maar degenen die uitgaansdrugs gebruiken zeggen gebruik te maken van straatdealers of dealers in het nachtleven. Wanneer deze categorie toeristen na invoering van het Icriterium in Amsterdam niet meer tot coffeeshops wordt toegelaten, zullen zij dan gebruik maken van het aanbod op straat? In het 1012-gebied is bijvoorbeeld door de sluiting van coffeeshops al meer druk van coffeeshoptoeristen komen te liggen op de resterende coffeeshops, voornamelijk in het westelijk deel van de binnenstad (Haarlemmerbuurt), met als onbedoeld gevolg een groeiende straathandel in drugs (waterbedeffect).66 Zelfs wanneer coffeeshops toegankelijk zijn voor toeristen neemt de straathandel er al toe.

4.4 Straathandel In de vergelijkingsgemeenten zien we dat de straathandel wanneer het I-criterium met hoge prioriteit wordt gehandhaafd, toeneemt. Wanneer er door de gemeente en politie op wordt gehandhaafd blijkt de straathandel al relatief snel weer af te nemen, zoals het geval was in Breda, Maastricht, Sittard-Geleen en Venlo. Dat geldt ook voor de gemeenten Bergen op Zoom en Roosendaal, waar alle coffeeshops in 2009 zijn gesloten; niet alleen voor coffeeshoptoeristen, maar ook voor de lokale gebruikers. Het stimuleren van overlastmeldingen en een goede opvolging ervan bleek in deze gemeenten een belangrijke maatregel om de drugsoverlast effectief te kunnen bestrijden en verplaatsingen van handel en overlast te voorkomen. Daar was wel extra inzet van de politie en BOA’s voor nodig. De structurele bestrijding van straathandel vergt in vergelijkingsgemeenten een intensieve en vaak langdurige inzet van de politie en gemeentelijke handhavers (BOA’s). Wanneer dat niet mogelijk is, zoals in de gemeente Venlo waar de politie op andere vormen van criminaliteit dan straathandel diende te worden ingezet, bleek de bestrijding zonder die extra inzet niet goed mogelijk. In Venlo is derhalve al snel besloten niet-ingezetenen weer toe te laten tot de coffeeshops, wat direct leidde tot een afname van de straathandel.

Ook in andere gemeenten waar coffeeshoptoeristen weer werden toegelaten tot de coffeeshops, onder meer in Eindhoven67, zien we dat de straathandel vervolgens weer afneemt. Straathandel is echter vaak hardnekkig en lastig te bestrijden.68 Door de snelle, korte handeling, dealers die meestal geen drugs bij zich blijken te hebben, afspraken die lastminute digitaal worden gemaakt, is volledig uitbannen vaak niet mogelijk. Verplaatsing van een deel van de handel naar andere locaties is daarbij eerder regel dan uitzondering. Daarnaast wijzigt de modus operandi van dealers onder druk van opsporing en handhaving. Dealers maken steeds meer gebruik van sociale media, zijn voorzichtig met het werven van nieuwe klanten en zorgen ervoor dat zij onder de radar van de politie blijven. Klanten geven zij bijvoorbeeld regelmatig een nieuw telefoonnummer. Om de zichtbaarheid van de

65

Gemeente Amsterdam (2016). Projectplan Aanpak intimidatie (nep)drugsdealers stadsdeel Centrum. D. J. Korf, N. Liebregts, T. Nabben (2016). Waterbed, drukte en overlast. Effecten sluitingsbeleid coffeeshops in Amsterdam-centrum. Rozenberg Publishers, Amsterdam. 67 R. Mennes, J. van der Molen, I. Schoonbeek, B. Bieleman (2019). Onderzoek coffeeshops Eindhoven. Een verkenning van het Eindhovense coffeeshoplandschap na opschorting van het ingezetenencriterium. Breuer & Intraval, Groningen. 68 J.A. de Muijnck, J. Snippe, M. Kamperman (2021). Drugsoverlast Gele Loper Groningen: ervaringen vergelijkingsgemeenten. Breuer & Intraval, Groningen. 66

Breuer&Intraval

41

handel verder te verminderen en de pakkans te verkleinen laten zij bijvoorbeeld ook door loopjongens op straat telefoonnummers uitreiken aan toeristen.

Jongeren In Amsterdam is een brede categorie personen betrokken bij de straathandel in drugs. Er is een grote zorg over de groeiende betrokkenheid van jongeren bij de drugshandel. Het gaat in Amsterdam niet alleen om kansarme jongeren uit kwetsbare wijken. Ook middelbare scholieren uit Amsterdam-Zuid en Het Gooi zouden betrokken raken in de drugshandel. Uit de factsheet over straatdealers in de binnenstad blijkt dat de variatie groot is, naar leeftijd (van 13 tot 75 jaar) en naar aantal incidenten (één tot 26). Daarnaast heeft bijna een kwart (24%) geen vaste woon- en verblijfplaats en één op de zeven (15%) is tevens geregistreerd voor een geweldsdelict. Onder de geweldsplegers zijn jonge dealers tot 23 jaar met 56% oververtegenwoordigd. Er zijn grote zorgen over minderjarigen, soms zelfs kinderen nog, die door criminele netwerken zouden worden geronseld voor de drugshandel.69 Niet alleen in Amsterdam overigens, het is een landelijk probleem dat ook in de grotere steden van Midden-Nederland speelt.70 Uit de cijfers en de literatuur rijst met name het beeld van een kleine, specifieke categorie ernstige, vaak gewelddadige, overwegend jongvolwassen veelplegers, die zich meester wanen over het publieke domein, die mensen bedreigen en beroven, voor wie het gebruik van wapens geen taboe meer is en die vaak actief zijn in de drugscriminaliteit. Wijers e.a.

(2021) wijzen in hun studie naar doorgroeiers in de criminaliteit op een beperkt aantal jonge hardnekkige recidivisten die zich manifesteren op specifieke ‘hotspots’ in de steden waar met de bestaande justitiële reacties weinig greep op zou worden gekregen.71 Uit onderzoek door de Nationale Politie naar jonge aanwas in de drugscriminaliteit blijkt uit gesprekken met professionals en bestudeerde casussen uit Amsterdam en MiddenNederland dat jongeren voornamelijk via bekenden, vrienden, kennissen uit de buurt, familie betrokken raken bij drugshandel.72 Volgens de onderzoekers groeien veel jongeren die met drugscriminaliteit in aanraking komen op straat op en zijn zij afkomstig uit grote, klein behuisde gezinnen waar vaak problemen of spanningen zijn. Deze jongeren zouden hun heil op straat zoeken. Aandacht van oudere jongeren, geld en status zouden voor deze vaak kwetsbare jongeren belangrijke motieven zijn om in de drugshandel te stappen. Er zouden ook jongeren zijn die vanwege hun behoefte aan status en erkenning op eigen initiatief aan drugshandel beginnen omdat ze zo snel en gemakkelijk geld kunnen verdienen. Veel jongeren zouden dit niet zien als drugshandel: softdrugs is voor hen legaal en zij voorzien in een vraag. Drugsgebruik lijkt bovendien te normaliseren en ook het aanbod van harddrugs op middelbare scholen zou toenemen.

Voor sommige jongeren lijkt het lastiger te worden hier weerstand aan te bieden.

69

Tops en Tromp (2019). Zie bijvoorbeeld: Gemeente Utrecht (2021). Grenzen stellen, perspectief bieden. 71 I. Weijers, H. Ferwerda, R. Roks (2021). Te groot voor de wijkagent, te klein voor de recherche: Een vergeten groep, jonge doorgroeiers in de criminaliteit. Proces, vol. 100, no. 5. 72 Nationale Politie (2021). Dealers in de dop. Een kwalitatief onderzoek naar jonge aanwas in de drugscriminaliteit. Nationale Politie, Den Haag. 70

42

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

Het komt ook voor dat jongeren gedwongen worden om drugs te verkopen.73 Onder dreiging van geweld of dat hun dierbaren iets wordt aangedaan, worden ze afgeperst. Ook zouden jongeren uit angst voor bedreigingen en afpersing zich aansluiten bij jeugdgroepen. Professionals in Amsterdam zien daarnaast dat de drugshandel door straatgroepen vaak nauw verweven is met de alledaagse leefwereld van buurtjongeren.74 Zolang er vraag is naar (soft)drugs, zullen er dealers zijn om hierin te voorzien. De verdiensten zijn voor hen vaak te aantrekkelijk. De drugsmarkt in Amsterdam is al jarenlang in staat om Amsterdamse gebruikers en toeristen van harddrugs en uitgaansdrugs te voorzien. Zij bieden tot nu toe niet of nauwelijks cannabis aan, maar wanneer toeristen niet langer in coffeeshops terecht kunnen, zal de straathandel dat gat in de markt trachten op te vullen. De grote hoeveelheid cannabis die dagelijks in coffeeshops aan toeristen wordt verkocht zal de weg naar de markt wel vinden. Daar zijn personen bij nodig die de drugs op straat aanbieden aan toeristen of zorgen dat toeristen de weg naar het illegale aanbod weten te vinden. Criminelen die betrokken zijn bij de drugshandel zullen niet schromen de huidige straatdealers, maar ook jongeren en overige kwetsbare personen die gevoelig zijn voor erkenning, geld en status hierbij in te schakelen.

Dat hoeft niet per se tot meer zichtbare straathandel en overlast te leiden. De weg naar de gebruiker is divers, dealers zijn inventief en wanneer de druk van opsporing en handhaving toeneemt zal de handel verplaatsen naar andere locaties en heimelijker plaatsvinden.

3.5 Beïnvloeden toeristen Daarnaast kan een grotere druk van handhaving op het tegengaan van straathandel leiden tot een afname van het aantal coffeeshoptoeristen dat Amsterdam bezoekt; zij kiezen er wellicht voor een andere stad te bezoeken waar zij wel worden toegelaten tot de coffeeshops. Ook de communicatiestrategie voor bezoekers van Amsterdam zal op een andere wijze moeten worden ingericht dan in de vergelijkingsgemeenten het geval was. Het grootste deel van de buitenlandse toeristen komt per vliegtuig naar Amsterdam, terwijl in de vergelijkingsgemeenten (coffeeshop)toeristen vooral met de auto kwamen. Nog voordat buitenlandse toeristen een vliegtuigticket voor een bezoek aan Amsterdam boeken zullen ze al bereikt dienen te worden door een mediacampagne waarin duidelijk wordt gemaakt dat zij in Amsterdam niet worden toegelaten tot een coffeeshop. Via de vele sociale mediakanalen die reizigers bezoeken, zoals backpackersfora en fora voor jongeren die stedentrips plannen, zal deze boodschap ongetwijfeld worden gedeeld. De boodschap dient vooral gericht te zijn op Duitse en Britse potentiële toeristen, die, zo bleek uit onderzoek onder buitenlandse toeristen, vooral softdrugs en uitgaansdrugs gebruiken en vaker naar Amsterdam komen met de bedoeling er coffeeshops te bezoeken.

Hoe groot de aantrekkingskracht van Amsterdam is zonder deze ‘coffeeshop-experience’ in vergelijking tot andere Europese hoofdsteden en Nederlandse steden met coffeeshops laat zich echter lastig voorspellen.

73

Idem. T. Nabben, A. Benschop (2020). Antenne 2019. Trends in alcohol, tabak en drugs bij jonge Amsterdammers. Rozenberg Publishers, Amsterdam. 74

Breuer&Intraval

43

5. CONCLUSIES

In dit onderzoek naar het weren van buitenlandse toeristen in Amsterdamse coffeeshops en de ervaringen die gemeenten met een vergelijkbare problematiek hebben met het Icriterium, staat de vraag centraal hoe de overgang van handhaving met lage naar hoge prioriteit of omgekeerd is verlopen en welke gevolgen dit heeft gehad voor de straathandel in cannabis en op het drugstoerisme. Daarnaast beantwoorden we de vraag wat de ervaringen elders kunnen zeggen over veranderingen in de straathandel en (drugs)toerisme, mocht Amsterdam besluiten het I-criterium te gaan handhaven. Op basis van vooronderzoek zijn acht gemeenten geselecteerd voor deze vergelijkende analyse. Voor elke gemeente is nagegaan welke maatregelen getroffen zijn wanneer werd overgegaan van handhaven zonder naar handhaven met prioriteit, of juist andersom; welke invloed heeft deze overgang voor de straathandel, voor de aard en omvang van (drugs)toerisme en voor de inzet van handhaving? Daarnaast is specifiek gekeken naar de inzet van politie en handhaving in de overgangsperiode, en naar de overige maatregelen die door gemeenten zijn ingezet.

Drugsmarkt Amsterdam Bij aanvang van dit onderzoek is reeds aangegeven dat vergelijking van andere Nederlandse gemeenten met Amsterdam, waar het gaat om coffeeshops en coffeeshoptoerisme, lastig is door onder meer schaalverschillen. Amsterdam heeft wat betreft de verkoop van cannabis een unieke situatie: nergens anders wordt de verkoop van cannabis gedoogd of legaal toegestaan op een schaal waarop dat in Amsterdam plaatsvindt. In 2020 telde Amsterdam 166 coffeeshops, die jaarlijks door 66.000 lokale gebruikers en 3,6 miljoen relatief jonge buitenlandse toeristen (18-35 jaar) worden bezocht. Verder wordt er met name in de binnenstad op grote schaal uitgaansdrugs op straat aangeboden aan toeristen. Daarnaast is er een omvangrijke lokale drugsmarkt waar harddrugs en uitgaansdrugs te verkrijgen zijn. Lokale gebruikers, zowel verslaafden als uitgaanders, zullen minder snel gebruik maken van straatdealers; veel straatdealers bieden aan toeristen nepdrugs aan, hetgeen zeker onder lokale gebruikers algemeen bekend is. In Amsterdam wordt het uitgebreide aanbod van uitgaansdrugs met name via sociale media en mobiele telefoons verkocht.

5.1 Omvang straathandel Amsterdam Wat is er bekend over de straathandel in drugs in het Centrum van Amsterdam en op enkele locaties buiten de binnenstad en wie zijn daarbij betrokken (aanbieders en kopers) naar aard en omvang? De omvang van de straathandel en de verkoop van harddrugs en uitgaansdrugs in Amsterdam is niet exact bekend. Wel zijn er gegevens beschikbaar over personen die zijn en werden verdacht van drugshandel, die hiervan een indruk geven: in de periode 2017-

44

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

2019 heeft de politie in Amsterdam 4.629 straatdealers aangehouden, waarvan 2.267 in Centrum. In het jaar 2019 ging het om 930 straatdealers in Centrum. De meeste straatdealers zijn aangehouden voor de verkoop van nepdrugs. Volgens de politie bieden zij echter indirect ook harddrugs aan. Verder is bekend dat in een zeer stedelijk gebied als Amsterdam het harddrugsgebruik en gebruik van uitgaansdrugs hoger is dan in matig- of niet-stedelijke gebieden. Ook onder Amsterdamse HAVO/VWO scholieren, MBO-studenten en uitgaanspubliek is het drugsgebruik (aanzienlijk) hoger dan het landelijk gemiddelde. Volgens de Nationale Drugsmonitor 2020 blijkt uit landelijke en lokale onderzoeken dat tussen de 19% en 40% van de uitgaanders in het afgelopen jaar cocaïne heeft gebruikt, vergeleken met 4,6% van de 15 tot 35-jarigen in de algemene bevolking. In Amsterdam zijn er daarnaast signalen van een toename in het cocaïnegebruik, wat zowel blijkt uit lokale vragenlijstonderzoeken als uit rioolwateranalyses. Het aanbod van drugs in Amsterdam oefent bovendien een sterke aantrekkingskracht uit op buitenlandse toeristen. In 2018 bezochten 19 miljoen toeristen Amsterdam, waarvan er drie miljoen een of meer van de op dat moment 166 coffeeshops bezochten.75 Hoeveel toeristen gebruik maken van het aanbod van harddrugs en uitgaansdrugs op straat is niet bekend.

Zichtbaarheid Het omvangrijke gebruik van hard- en softdrugs in Amsterdam schept zijn eigen criminogene infrastructuur, ook omdat de drugs getransporteerd en gedistribueerd moeten worden. Om te voorzien in de behoeften van lokale gebruikers en toeristen is er sprake van een intensief dagelijks handelsverkeer. Straatdealers vormen, als een belangrijke schakel tussen vraag en aanbod, hiervan het meest zichtbare deel. Deze zichtbaarheid leidt tot overlast bij sommige bewoners. In Amsterdam ervaart in 2020 een kwart (25%) van de bewoners wel eens overlast van drugsgebruik of drugshandel, terwijl 9% vaak overlast ervaart. Met name op De Wallen en in de buurten Geuzenveld in Nieuw-West en Bijlmer-Oost is de drugsoverlast relatief hoog. In Stadsdeel Oost lijkt sprake van een toename van drugsoverlast. In buurten buiten de binnenstad lijkt de drugsoverlast vaker te worden veroorzaakt door drugsverslaafden en daklozen, terwijl in Centrum straatdealers de boventoon lijken te voeren. Ondanks dat de exacte omvang van het fenomeen straathandel niet bekend is, duiden we een aantal ontwikkelingen die we in de vergelijkingsgemeenten waarnemen en die van belang zijn voor Amsterdam wanneer het I-criterium er wordt gehandhaafd.

Hierbij gaat het onder meer om de gevolgen van de handhaving van het I-criterium voor de straathandel, het drugstoerisme en verplaatsing van coffeeshopbezoek naar omliggende gemeenten. Onderstaande tabel 5.1 geeft een overzicht van de vergelijkingsgemeenten en enkele kenmerken die samenhangen met de handhaving van het I-criterium.

75 Snippe, J., R. Mennes en B. Bieleman (2020). De markt voor coffeeshops in de gemeente Amsterdam: 2020 en 2025. Breuer & Intraval, Groningen.

Breuer&Intraval

45

Tabel 5.1. Overzicht gemeenten Gemeente

Inwoner aantal

Aantal coffeeshops

Aantal buitenlandse toeristen

Handhaving I-criterium

67.500

0

Nvt

181.000

8; 1 per 22.500 inwoners

Tot sluiting coffeeshops (2009): wekelijks 25.000 coffeeshoptoeristen uit Frankrijk en België (Bergen op Zoom en Roosendaal) Nb

140.000

14; 1 per 10.000 inwoners

Naar schatting drie miljoen toeristen. Aantal stijgt, met name buitenlandse toeristen

Hoge prioriteit sinds 2012

58.000

2; 1 per 29.000 inwoners

Jaarlijks twee miljoen bezoekers outlet, waarvan 60% Duitsers

Lage prioriteit sinds 2012

Coffeeshops worden druk bezocht door nietingezetenen

77.200

0

Nvt

Nvt

92.000

4; 1 per 23.000 inwoners

Tot sluiting coffeeshops (2009): wekelijks 25.000 coffeeshoptoeristen uit Frankrijk en België (Bergen op Zoom en Roosendaal) Nb

Lage prioriteit tot 2016, hoge prioriteit vanaf juni 2016

Aantal bezoekers daalde; de 4 coffeeshops blijven open Aanwezige coffeeshops kunnen vraag aan; ruimte voor 2 extra coffeeshops Bezoekersaant allen namen af in 2012, maar stegen weer vanaf 2013

Bergen op Zoom

Breda

Maastricht

Roermond

Roosendaal

SittardGeleen

200.000

11; 1 per 18.000 inwoners

Jaarlijks 410.000 tot 550.000 coffeeshoptoeristen

Hoge prioriteit tot 2018, lage prioriteit vanaf 2018

101.000

3; 1 per 33.500 inwoners

Jaarlijks naar schatting vijf miljoen Duitse bezoekers, met name winkelend publiek

Hoge prioriteit vanaf 2012, lage prioriteit sinds 2013

Tilburg

Venlo

46

Hoge prioriteit sinds 2012

Wat betekent handhaving voor bezoek coffeeshops Nvt

Wat betekent handhaving voor straathandel

Geen nietingezetenen in coffeeshops; alle acht coffeeshops opengebleven Geen nietingezetenen in coffeeshops; alle coffeeshops opengebleven

In eerste maanden na handhaving sterke opleving van straathandel, daarna verspreiding en verdunning. Straathandel na aanvankelijke stijging sterk afgenomen, maar enige straathandel Maaspromenade en enkele overige locaties Geen sprake van omvangrijke straathandel rondom coffeeshops (wel op andere locaties, harddrugs) Drugsgerelateerde misdrijven daalden afgelopen jaren. Ervaren drugsoverlast bewoners blijft hoog. Straathandel verplaatste zich na sluiting coffeeshops van het centrum naar buitenwijken.

Drugsgerelateerde misdrijven daalden afgelopen jaren. Ervaren drugsoverlast bewoners blijft hoog. Straathandel verplaatste zich na sluiting coffeeshops van het centrum naar buitenwijken.

Bij lage prioriteit nam straathandel toe; bij hoge prioriteit van handhaving sterke afname straathandel Weinig problemen met straathandel

Sterke toename straathandel na handhaven Icriterium, bij lage prioriteit weer afgenomen maar niet verdwenen

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

5.2 Gevolgen I-criterium Wat zijn in andere gemeenten de gevolgen geweest van het al dan niet handhaven van het Ingezetenencriterium voor de straathandel in cannabis, de verkoop van cannabis in coffeeshops en de aantrekkingskracht op toeristen? Op basis van de ontwikkelingen die we op basis van documenten, rapporten en interviews zien in de vergelijkingsgemeenten, concluderen we dat het I-criterium van invloed is op de mate van coffeeshoptoerisme in een gemeente. In alle gemeenten waar het I-criterium met prioriteit wordt gehandhaafd zien we een scherpe daling van coffeeshoptoerisme wanneer met hoge prioriteit wordt gehandhaafd. Ook uit de landelijke evaluatie van de invoering van het B- en I-criterium bleek al dat de gebruikersmarkt in de drie zuidelijke provincies in 2012 snel reageerde op de handhaving van het I-criterium.76 Er is voor de handhaving veel politiecapaciteit ingezet om coffeeshoptoeristen te weren. De minister van (destijds) Veiligheid en Justitie heeft extra handhavingscapaciteit beschikbaar voor gemeenten in de drie zuidelijke provincies gesteld om de eerste piekinspanning mee op te kunnen vangen. Ook de naleving van het I-criterium door coffeeshops speelde hierbij een rol. Met het niet naleven liepen coffeeshops, door de intensieve handhaving door gemeente en politie, het reële risico (tijdelijk) te worden gesloten.

Groei illegale markt Daarnaast zien we in de vergelijkingsgemeenten dat prioritaire handhaving van het Icriterium vaak leidt tot een groei van de illegale markt voor softdrugs. De scherpe daling van het coffeeshoptoerisme neemt doorgaans enkele maanden in beslag. Niet alle coffeeshoptoeristen waren kennelijk op 1 mei 2012 - of op een ander moment dat het Icriterium gehandhaafd ging worden - op de hoogte van de invoering van het I-criterium in de desbetreffende gemeente; of zij dachten wellicht dat de soep er niet zo heet zou worden gegeten. Zij reisden af naar Nederland en bezochten de coffeeshops, ook in gemeenten waar op dat moment met hoge prioriteit werd gehandhaafd. De niet tot coffeeshops toegelaten toeristen werden in de openbare ruimte nabij coffeeshops aangeklampt door straatdealers en gevraagd of zij drugs willen kopen. In Breda, Venlo, en Maastricht ziet de politie aanvankelijk een forse toename van het aantal straatdealers. Ook uit andere onderzoeken blijkt dat de straathandel in de omgeving van coffeeshops bij handhaving van het I-criterium vrij snel toeneemt. Meldingen van overlast verschuiven van de coffeeshops naar de dealactiviteiten die zich in de nabijheid van de coffeeshops afspelen. Deze stijging zien we eveneens terug in de door omwonenden ervaren overlast, die met name in Maastricht en Venlo in eerste instantie fors is.

In Sittard-Geleen speelde een andere ontwikkeling; hier nam de straathandel en ermee gepaard gaande overlast voor omwonenden sterk toe in de periode dat het I-criterium met lage prioriteit gehandhaafd werd. Door de ligging van de vier coffeeshops die deze gemeente kent – in de stadskernen van zowel Sittard als Geleen – ontstond door een gebrek aan parkeerruimte veel verkeersoverlast en –opstoppingen. Doordat buitenlandse bezoekers de coffeeshops lastig konden bereiken, zagen straatdealers hun kans schoon 76 M. van Ooyen-Houben, B. Bieleman, D. Korf (2014). Coffeeshops, toeristen en lokale markt. Evaluatie van het Besloten club- en Ingezetenencriterium voor coffeeshop. Eindrapport. Den Haag, Groningen, Amsterdam: WODC, St. INTRAVAL, Bonger Instituut.

Breuer&Intraval

47

om softdrugs op straat aan te bieden aan deze bezoekers (in voertuigen met buitenlands kenteken), nog voordat zij de coffeeshop bereikten. Mede doordat kopers op de illegale markt niet gebonden zijn aan de maximaal toegestane handelshoeveelheid, maar waarschijnlijk ook uit gemak, ontstond hierdoor een levendige handel. Door het I-criterium met prioriteit te gaan handhaven, en daarmee de toeristen uit de coffeeshops te weren, nam de straathandel weer af. Wel was er sprake van verplaatsing naar omliggende gemeenten, onder meer naar Roermond. Doordat daar de coffeeshops gunstiger liggen en verkeersopstoppingen en parkeerproblemen zich niet voordeden, geeft dit niet de mate van overlast als in Sittard-Geleen. Hiermee is in beide grensgemeenten een evenwicht gevonden, waarmee deze gemeenten of ze het I-criterium nu handhaven of niet tevreden zijn.

5.3 Getroffen maatregelen - wat werkt Welke maatregelen hebben andere gemeenten met relevante ervaringen genomen om de straathandel in cannabis tegen te gaan en drugstoeristen te weren? Wat waren de resultaten van die maatregelen, op zowel de korte termijn (eerste één tot twee jaar) als de wat langere termijn?

Handhaving Er is in de gemeenten waar sprake was van een toename van de straathandel relatief veel (extra) handhavingscapaciteit ingezet om het straatdealen en overlast tegen te gaan. In Maastricht is de capaciteit opgehoogd zowel in de probleemgebieden, als tijdelijk ook in de gebieden daaromheen, om een mogelijk waterbedeffect tegen te gaan. Zowel in Bergen op Zoom als Roosendaal blijkt de drugshandel en overlast te zijn verplaatst van het centrum naar de woonwijken. In de vergelijkingsgemeenten zijn geen heldere overzichten beschikbaar van het aantal ingezette handhavers, in enkele gevallen is er alleen informatie over extra capaciteit. Extra politiecapaciteit was voor de gemeenten in Limburg door het Rijk voorafgaand aan de invoering van het I-criterium al toegezegd. Een toename van drugsoverlast lag kennelijk in de lijn der verwachting.

Bestuurlijke maatregelen In Breda en Maastricht heeft de inzet van (extra) politie geleid tot een afname van de straathandel en drugsoverlast. In Breda is vrijwel geen straathandel meer, in Maastricht is dit tot een beheersbare omvang teruggebracht, ook al omdat het aantal toeristen dat coffeeshops tracht te bezoeken er fors is afgenomen. Vooral de bestuurlijke maatregelen die in het kader van de aanpak van drugsoverlast zijn getroffen – zoals gebiedsontzeggingen, samenscholingsverboden, sluitingen van panden et cetera – zijn daarbij van belang geweest. Het toerisme an sich is overigens fors toegenomen in Maastricht. Met name buitenlandse bezoekers weten Maastricht steeds beter te vinden. Sinds 2012 is het aantal toeristische overnachtingen in Maastricht met 50% gestegen, voor buitenlandse toeristen is de toename zelfs meer dan 100%. Een beperkt deel van de buitenlandse toeristen tracht nog steeds de coffeeshops te bezoeken, en wordt ook in 2021 nog steeds aangesproken

48

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

door straatdealers, met name op de Maaspromenade, maar de overlast hiervan voor omwonenden is beperkt. Venlo heeft om de overlast tegen te gaan buitenlandse toeristen weer toegelaten tot de coffeeshops. De beschikbaar gestelde extra politiecapaciteit bleek nodig voor de bestrijding van hoger geprioriteerde vormen van criminaliteit.

Communicatie Communiceren naar coffeeshoptoeristen dat zij niet langer worden toegelaten tot de coffeeshop is in combinatie met de extra inzet van handhaving succesvol geweest in Breda, Bergen op Zoom, Maastricht, Roosendaal en Sittard-Geleen. De boodschap dat er niets te halen valt is vaak ruim een maand voorafgaand aan de handhaving van het I-criterium richting inwoners én toeristen afgegeven. Ook op toegangswegen naar deze steden is deze boodschap duidelijk vermeld. Al voordat coffeeshoptoeristen de stad bereikten was bekend dat zij niet tot coffeeshops zouden worden toegelaten. Dit heeft geleid tot een scherpe daling van het aantal coffeeshoptoeristen. Ondanks dat nam de straathandel aanvankelijk toe in veel gemeenten. Dat maakt duidelijk dat alleen het wegblijven van toeristen niet voldoende is. Inzet van handhaving op illegale handel bleek noodzakelijk. In gemeenten waar de inzet van extra handhaving niet (langer) mogelijk was, is besloten toeristen weer toe te laten tot de coffeeshops waarna de straathandel weer afnam. Voorbeelden zijn Venlo en Eindhoven.

Meldpunt drugsoverlast Een andere effectieve maatregel blijkt de mogelijkheid van bewoners om drugsoverlast te kunnen melden, onder meer in Sittard-Geleen en Maastricht. Het drugsmeldpunt in Maastricht bleek van grote toegevoegde waarde te zijn geweest voor de aanpak van drugsoverlast. Een goede samenwerking tussen gemeente en politie was hier mede debet aan. Het signaleren en registreren van meldingen vereist overleg en afstemming. Gemeentelijke handhaving en politie kijken vaak met een andere bril naar veiligheid. Dat betekent dat de signalen die voor de politie relevant zijn, ook moeten worden vastgelegd. Door de vlotte en goede opvolging van meldingen zijn in Maastricht met de handhavingsacties belangrijke resultaten bereikt. Met name de systematische terugkoppeling van informatie naar de melder is één van de sterkst ontwikkelde facetten van het project geweest. Hierdoor werden melders gestimuleerd de overlast te blijven melden omdat zij direct de resultaten op straat terugzagen dan wel hoorden van het meldpunt.

5.4 Mogelijke gevolgen voor Amsterdam Wat zullen, gelet op de ervaringen van andere coffeeshopgemeenten, naar alle waarschijnlijkheid de gevolgen van de invoering van het Ingezetenencriterium in Amsterdam zijn voor onder meer de omvang van de gedoogde cannabismarkt, de omvang van de illegale cannabismarkt en voor de aantrekkingskracht van toeristen? En wat zijn de mogelijke oplossingen om eventuele negatieve effecten van de invoering van het I-criterium te dempen?

Breuer&Intraval

49

Alle gemeenten die het I-criterium met prioriteit zijn gaan handhaven hebben te maken gehad met een toename van de illegale cannabismarkt. Met name straatdealers springen in dit gat in de markt dat ontstaat door buitenlandse toeristen de toegang tot coffeeshops te ontzeggen. Ook Amsterdam zal rekening moeten houden met een (gedeeltelijke) verplaatsing van de cannabisverkoop van de gedoogde naar de illegale markt. Amsterdam kent al een uitgebreid netwerk van straatdealers in harddrugs. De illegale drugshandel in Amsterdam zal zich deze buitenkans niet laten ontgaan en zich gaan toeleggen op verkoop van cannabis aan buitenlandse toeristen, zoals zich dat ook in alle vergelijkingsgemeenten heeft voorgedaan. De al actieve straatdealers (in harddrugs) in Amsterdam zullen hun aanbod uitbreiden met cannabis; daarnaast kan nieuwe aanwas ontstaan, waaronder kwetsbare jongeren die, gedreven door erkenning, snel geld en status eveneens worden verleid drugs op straat te verkopen. In vergelijkingsgemeenten zien we een in eerste instantie sterke opleving van de straathandel en een toename van straatdealers. In deze gemeenten zien we ook dat de straathandel door een forse extra inzet van handhaving effectief kan worden bestreden en dat de overlast ervan beperkt is.

De vertaling van gesignaleerde ontwikkelingen op de drugsmarkt in de vergelijkingsgemeenten naar de Amsterdamse context is niet eenvoudig. Voor een zo volledig mogelijk beeld zijn we afhankelijk van registratiegegevens van de politie. Hiervoor geldt dat een intensivering van de handhaving tot meer aanhoudingen en hogere aantallen geregistreerde straatdealers leidt. Dergelijke intensiveringseffecten laten zich lastig isoleren. De toenames van geregistreerde straatdealers zijn in de vergelijkingsgemeenten uitgedrukt in percentages vaak fors, maar in absolute aantallen gaat het om bescheiden toenames, zeker in vergelijking met de reeds actieve straatdealers in Amsterdam. Door de grote schaalverschillen in omvang van de drugsmarkt en het buitenlands toerisme is het lastig een inschatting te maken van de toename van de straathandel waar Amsterdam mee te maken zal krijgen wanneer het I-criterium wordt gehandhaafd.

Coffeeshoptoeristen versus verblijfstoerisme Naast schaalverschillen tussen Amsterdam en de vergelijkingsgemeenten zien we tevens een belangrijk verschil in de bezoekredenen van toeristen. In vergelijkingsgemeenten komen of kwamen vooral coffeeshoptoeristen, buitenlandse bezoekers die naar de gemeente komen met als doel cannabis te kopen in een coffeeshop. We zien dat deze categorie toeristen wegblijft uit gemeenten zodra het I-criterium wordt gehandhaafd. In Amsterdam komen ook (jonge) toeristen die vooral voor de coffeeshop komen, maar ook buitenlandse toeristen die enkele dagen blijven en afkomen op cultuur, horeca en evenementen. Toeristen die voor de coffeeshops komen zullen eerder zijn te weren dan buitenlandse toeristen die om andere redenen Amsterdam willen bezoeken, en de coffeeshops meer als toevoeging hieraan zien. De vraag is of deze categorie jonge toeristen, die vooral voor evenementen en uitgaan (feesttoeristen) komen, Amsterdam gaan mijden wanneer zij de coffeeshop niet in mogen, en wanneer zij toch komen of zij dan drugs van straatdealers zullen kopen. Het aandeel toeristen dat naar Amsterdam komt met het primaire doel coffeeshops te bezoeken, ligt binnen de groep toeristen in de leeftijd tot 35 jaar op maximaal 22%.77 Een 77

Gemeente Amsterdam (2019). Coffeeshops, prostitutie en toerisme in het Singel/Wallengebied. Amsterdam, OIS. Dit onderzoek is uitgevoerd in het Singel/Wallengebied in Amsterdam.

50

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

deel van hen zal wegblijven (11% van de respondenten van het OIS-onderzoek geven dit aan) en een deel zal minder vaak komen (34% geeft dit aan). Een alternatief kan zijn het bezoeken van een andere Nederlandse stad waar zij wel tot de coffeeshop worden toegelaten. In de vergelijkingsgemeenten zien we een zeer sterke daling van het aantal coffeeshoptoeristen; hoewel dit type toerist niet volledig te vergelijken is met toeristen die Amsterdam bezoeken, duiden deze bronnen er wel op dat het aantal toeristen, met name de jonge coffeeshopbezoekende toeristen zal dalen in Amsterdam en dat de verkoop van cannabis door coffeeshops fors zal afnemen. Van de buitenlandse verblijfstoeristen bezoeken met name jonge toeristen de Amsterdamse coffeeshops. Dit betreft een brede categorie toeristen waarvan onduidelijk is wat zij gaan doen wanneer zij niet meer tot de coffeeshops worden toegelaten. Een deel lijkt ontvankelijk voor het kopen van drugs op straat. Volgens het Jellinek zouden vooral Duitse en Britse toeristen zich hieraan schuldig maken. Voor uitgaansdrugs maken zij vaak al gebruik van straatdealers of dealers in het nachtleven. Wanneer deze categorie toeristen na invoering van het I-criterium in Amsterdam niet meer tot coffeeshops wordt toegelaten is de kans groot dat zij gebruik maken van het aanbod op straat.

Ruim een derde (37%) van de toeristen tot 35 jaar in Amsterdam komt uit Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Een deel van deze toeristen bestaat uit coffeeshoptoeristen en laat zich mogelijk afschrikken wanneer zij niet langer tot coffeeshops worden toegelaten. Dat zal echter niet voor al deze (feest)toeristen gelden. Wanneer deze toeristen zich voor cannabis tot de straathandel wenden zal de vraag fors stijgen. Bovendien zal het andere toeristen aanzetten hetzelfde te doen, aangemoedigd door straatdealers die in dit gat springen. Dat hoeft niet per se tot meer straatdealers te leiden, het kan zijn dat bestaande dealers naast harddrugs ook softdrugs gaan aanbieden. De weg naar de gebruiker is divers, dealers zijn inventief en wanneer de druk van de opsporing en handhaving toeneemt zal de handel heimelijker plaatsvinden. De drugshandel zal nieuwe verkoopkanalen proberen te vinden wanneer de afname van cannabis door coffeeshops afneemt.

Coffeeshops Wanneer niet-ingezetenen niet langer tot coffeeshops worden toegelaten valt een fors deel van de cannabisvraag weg. In de gemeenten waar het I-criterium wordt gehandhaafd – Breda, Maastricht en Tilburg (tot 2018) – is het aantal coffeeshops ondanks een vraaguitval stabiel gebleven. Kennelijk zijn coffeeshops in staat een sterke terugval in vraag op te vangen. De omzetten van coffeeshops zouden er tot wel 90% zijn teruggelopen, maar coffeeshopeigenaren hebben er de tering naar de nering gezet, een groot deel van hun personeel ontslagen en zich gericht op de lokale gebruikers. De totale omvang van de vraaguitval in Amsterdam zal groter zijn dan in de vergelijkingsgemeenten. Met name in het centrum van Amsterdam waar relatief veel coffeeshops zijn gevestigd die zich vooral op toeristen richten, zal het verlies aan omzet zeer fors zijn. Niet alle coffeeshops zullen in staat zijn dit te compenseren door in afgeslankte vorm verder te gaan en zich te richten op lokale gebruikers. Voor sommige coffeeshops zullen de bedrijfskosten, met name de huurprijs, te hoog oplopen om nog rendabel te kunnen zijn. In Amsterdam kan dit gevolgen hebben voor de mate waarin het I-criterium nageleefd wordt door coffeeshops; een niet rendabele verkoop van cannabis kan een prikkel zijn om toch te verkopen aan niet-ingezetenen. Doordat de cannabismarkt Breuer&Intraval

51

in Amsterdam sterker zal krimpen dan in de vergelijkingsgemeenten, maar ook door het zeer grote aantal coffeeshops (en daardoor de sterke concurrentie), kan dit probleem groter zijn dan dat we in vergelijkingsgemeenten aantroffen (waar het I-criterium door de coffeeshops vrijwel niet overtreden werd).

Bestrijding straathandel In de vergelijkingsgemeenten zien we dat door de inzet van handhaving de straathandel relatief snel weer afneemt. Het stimuleren van overlastmeldingen en een goede opvolging ervan bleek een belangrijke maatregel om de straathandel effectief tegen te gaan. Daar was vaak wel (langdurige) extra inzet van de politie en BOA’s voor nodig. Niet alleen op en rond de locaties waar de straathandel plaatsvond, maar ook in omliggende gebieden waar een deel van de straathandel zich naartoe verplaatste. Voor een effectieve aanpak van straatdealers en drugsoverlast betekent dit dat er voldoende capaciteit beschikbaar dient te zijn. Verder is straatdealen niet alleen een strafrechtelijk maar ook een sociaal probleem, waarbij politie en gemeente samen met bewoners en ondernemers nauw met elkaar dienen samen te werken om dit tegen te gaan. Meer capaciteit en meer samenwerking vragen om een strakke regie. Een goede gemeentelijke regie gericht op het kennen en gebruik maken van elkaars kwaliteiten bleken in enkele vergelijkingsgemeenten belangrijke voorwaarden voor een effectieve aanpak. Betrokkenheid jongeren In Amsterdam houdt een brede categorie personen zich bezig met handel in harddrugs op straat. Er is een grote zorg over de groeiende betrokkenheid van (recidiverende) jongeren bij de drugshandel.

De drugshandel door straatgroepen zou bovendien vaak nauw verweven zijn met de alledaagse leefwereld van buurtjongeren. De stap om te handelen in softdrugs is mogelijk kleiner dan bij harddrugs, vanwege de hoogte van de straffen en omdat het gebruik van cannabis onder brede lagen van de bevolking is genormaliseerd en daarmee, min of meer, ook de handel. Bij het tegengaan van straathandel is het van belang oog te houden voor dit verschil; de huidige straatdealers handelen vrijwel uitsluitend in harddrugs (of nep harddrugs). Om verdere betrokkenheid van jongeren te voorkomen te voorkomen zijn naast strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen aanvullende, preventieve sociaalmaatschappelijke maatregelen nodig, met name interventies gericht op een persoonsgericht zorg- en hulpaanbod voor de vaak kwetsbare jongeren die voor de drugshandel worden ingeschakeld. Beïnvloeden toeristen Zolang er vraag is naar (soft)drugs, zullen er dealers zijn om hierin te voorzien. Het grootste deel van de buitenlandse toeristen Amsterdam komt per vliegtuig naar Amsterdam. Nog voordat zij een ticket hebben geboekt zal voor hen duidelijk moeten zijn dat tijdens een bezoek aan Amsterdam de coffeeshops voor hen niet toegankelijk zijn. Hier zal een intensieve internationale informatiecampagne voor moeten woeden opgezet.

Jonge toeristen kunnen onder meer worden bereikt via de vele sociale mediakanalen die reizigers vaak bezoeken, zoals backpackersfora en websites die jongeren die stedentrips plannen. Hier zal de boodschap dat coffeeshops voor niet-ingezetenen van Nederland niet toegankelijk zijn duidelijk moeten worden gemaakt aan potentiële bezoekers van Amsterdam. De aantrekkingskracht van Amsterdam zonder ‘coffeeshop-experience’, zal in 52

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

vergelijking tot andere Europese hoofdsteden en Nederlandse steden met coffeeshops, nog steeds groot zijn. Amsterdam heeft ook zonder coffeeshopbezoek feesttoeristen immers nog genoeg te bieden.

Breuer&Intraval

53