2022-03 Raadsbrief B1 onderzoek i-criterium

Pagina 2

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen J.A. de Muijnck vergelijkingsJ. Snippe gemeenten M. Kamperman J

Colofon ©Breuer&Intraval November 2021 Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever Tekst: Opmaak: Opdrachtgever:

J.A. de Muijnck, J. Snippe, M. Kamperman M. Haaijer Gemeente Amsterdam

INHOUDSOPGAVE

Pagina 1

Inleiding

1

1.1

Aanleiding

1

1.2

Onderzoeksvragen

2

1.3

Onderzoeksactiviteiten

2

1.4

Leeswijzer

4

2

Straathandel in Amsterdam: dealers en kopers

5

2.1

Omvang problematiek

5

2.2

(Drugs)toeristen

8

2.3

Ingezette en in te zetten maatregelen

10

3

Interventies straathandel vergelijkingsgemeenten

12

3.1

Bergen op Zoom en Roosendaal

12

3.2

Breda

15

3.3

Maastricht

19

3.4

Tilburg

26

3.5

Roermond en Sittard-Geleen

28

3.6

Venlo

33

4

Projectie op Amsterdam

38

4.1

Coffeeshops

38

4.2

Coffeeshoptoeristen

39

4.3

Verblijfstoeristen

40

4.4

Straathandel

41

4.5

Beinvloeden toeristen

43

5

Conclusies

44

5.1

Omvang straathandel Amsterdam

44

5.2

Gevolgen I-criterium

47

5.3

Getroffen maatregelen – wat werkt

48

5.4

Mogelijke gevolgen voor Amsterdam

49

1. INLEIDING

De gemeente Amsterdam wil inzicht in de mogelijke gevolgen van het handhaven van het Ingezetenencriterium (I-criterium) voor Amsterdam. Het gaat hierbij volgens de gedoogcriteria voor coffeeshops om ‘geen toegang voor en verkoop aan anderen dan ingezetenen van Nederland’.1 Het niet toelaten van niet-ingezetenen tot coffeeshops is een een maatregel om het drugtoerisme aanzienlijk te beperken en de daardoor veroorzaakte problemen te verminderen.2 Personen die daadwerkelijk in Nederland wonen, en dus niet speciaal naar Nederland reizen om hier softdrugs te kopen, kunnen als ingezetene van Nederland in beginsel vrijelijk softdrugs in een coffeeshop kopen.3

1.1 Aanleiding In het door de Amsterdamse driehoek opgestelde plan Driehoek tegen Drugscriminaliteit zijn interventies beschreven waarmee de driehoek de drugscriminaliteit duurzaam wil bestrijden. Twee van deze interventies zijn gericht op het versterken van de scheiding tussen de soft- en harddrugsmarkt; de eerste richt zich op het decriminaliseren van de softdrugsmarkt door het reguleren van de achterdeur van coffeeshops en de tweede interventie richt zich op de handhaving van het Ingezetenencriterium (I-criterium) voor coffeeshops. Door het I-criterium te handhaven zal de vraag en daarmee de markt voor de gedoogde verkoop van cannabis naar verwachting worden verkleind.

Straathandel Straatverkoop van drugs komt al geruime tijd voor in de Amsterdamse binnenstad.4 Ook buiten de binnenstad wordt op straat drugs aangeboden. De problematiek bestaat in de binnenstad onder meer uit het aanbieden en verkopen van nep- en/of echte drugs aan bezoekers en de drugshandel die hieraan ten grondslag ligt.5 Buiten de binnenstad gaat het vooral om de verkoop van harddrugs voor lokale gebruikers, met name verslaafden. In enkele gebieden, waar vooral budgettoeristen komen, vindt tevens verkoop van nepdrugs plaats. Uit een door de raad georganiseerde bijeenkomst met deskundigen op 25 mei 2021, om meer duidelijkheid te krijgen over de voors en tegens van het handhaven van het Icriterium, blijkt dat deze experts uiteenlopende verwachtingen hebben wanneer Amsterdam de verkoop van softdrugs aan buitenlandse toeristen zal beëindigen. Enkele deskundigen verwachten onder meer een toename van straathandel, dat minderjarigen eerder met drugs in aanraking komen of dat buitenlandse coffeeshoptoeristen zullen uitwijken naar andere steden. Verder is opgemerkt dat het effect op voorhand lastig is in 1

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/drugs/gedoogbeleid-softdrugs-en-coffeeshops Tweede Kamer (2011). Drugsbeleid. Vergaderjaar 2011-2012, 24 077, nr. 265. 3 ECLI:NL:RBLIM:2015:5088 4 Zie bijvoorbeeld: Verkoop nepdrugs drugsdealers Amsterdam. 5 Brief van de burgemeester aan de raad van 26 maart 2021 over Maatregelen en onderzoeken straatdealers en Ingezetenencriterium coffeeshops. 2

Breuer&Intraval

1

te schatten; Amsterdam is immers geen Maastricht of Breda, waar het I-criterium wordt gehandhaafd met enig succes. Ook andere gemeenten, met name in het zuiden van het land (onder meer Eindhoven, Roermond, Venlo, Vlissingen en Tilburg), hebben de afgelopen jaren uiteenlopende ervaringen opgedaan met het al dan niet handhaven van het I-criterium.

1.2 Onderzoeksvragen Wij komen op basis van het bovenstaande tot de volgende hoofdvraag: Wat zullen, gelet op de ervaringen van andere coffeeshopgemeenten, naar alle waarschijnlijkheid de gevolgen van de invoering van het Ingezetenencriterium in Amsterdam zijn voor onder meer de omvang van de gedoogde cannabismarkt, de omvang van de illegale cannabismarkt en voor de aantrekkingskracht van toeristen? En wat zijn de mogelijke oplossingen om eventuele negatieve effecten van de invoering van het I-criterium te dempen? De hoofdvraag omvat de volgende deelvragen: 1. Wat is er bekend over de straathandel in drugs in het Centrum van Amsterdam en op enkele locaties buiten de binnenstad en wie zijn daarbij betrokken (aanbieders en kopers) naar aard en omvang? 2. Wat zijn in andere gemeenten de gevolgen geweest van het al dan niet handhaven van het Ingezetenencriterium voor de straathandel in cannabis, de verkoop van cannabis in coffeeshops en de aantrekkingskracht op toeristen? 3. Welke maatregelen hebben andere gemeenten met relevante ervaringen genomen om de straathandel in cannabis tegen te gaan en drugstoeristen te weren? Wat waren de resultaten van die maatregelen, op zowel de korte termijn (eerste één tot twee jaar) als de wat langere termijn?

1.3 Onderzoeksactiviteiten Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, hebben we activiteiten uitgevoerd die vooral bestaan uit secundaire analyse van reeds verzamelde en bestaande informatie, aangevuld met interviews. We zijn gestart met deskresearch waarin we literatuur, documenten en beschikbare data uit openbare bronnen verzamelen over de straathandel in cannabis in Amsterdam. Vervolgens zijn we bij gemeenten, die een vergelijkbare situatie kennen of hebben gekend, nagegaan met welke problemen zij zijn geconfronteerd en welke maatregelen zij hebben genomen om de overlast van straathandel structureel terug te dringen.

Deskresearch We hebben relevante literatuur en lokale documentatie over de aanpak van straathandel en de gevolgen voor buitenlandse coffeeshopbezoekers, de verplaatsing van drugshandel naar andere locaties en handelskanalen (via 06-dealers, naar winkels, etc.) en de vermenging van soft- en harddrugs verzameld en bestudeerd. Tevens hebben we openbare documenten, onderzoekspublicaties en overige data van de gemeente Amsterdam over

2

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

straathandel en -dealers verzameld. Hetzelfde hebben we gedaan voor gemeenten met een vergelijkbare problematiek. Gemeenten met een vergelijkbare problematiek, voor wat betreft straathandel en relatief veel buitenlandse verblijfstoeristen en/of coffeeshop- of afhaaltoeristen, zijn onder meer Breda, Bergen op Zoom, Eindhoven, Goes, Maastricht, Roermond, Roosendaal, Sittard-Geleen, Tilburg, Venlo en Vlissingen. Tabel 1.1 Overzicht mogelijke vergelijkingsgemeenten naar handhaving I-criterium Handhaving Ingezetenencriterium Gemeente en locatie Lage prioriteit Hoge prioriteit Bergen op Zoom* Breda Sinds 2012 Eindhoven Sinds 2019 Tot 2019 Goes Sinds 2012 Maastricht Sinds 2012 Nijmegen Sinds 2012 Roermond Sinds 2012 Roosendaal* Sittard-Geleen Mei 2013 Juni 2016 Tilburg Sinds 2018 Tot 2018 Venlo Sinds 2012 Tot 2013 Vlissingen Vanaf 1 juli 2021 Sinds 2012 * In 2009 zijn alle coffeeshops in Bergen op Zoom en Roosendaal definitief gesloten.

Selectie vergelijkingsgemeenten Op basis van een eerste inventarisatie van de situatie en problematiek in bovengenoemde gemeenten, hebben we de volgende gemeenten geselecteerd voor de vergelijkende analyse: Bergen op Zoom/Roosendaal, Breda, Maastricht, Roermond, Sittard-Geleen, Tilburg en Venlo. Hierbij analyseren en bespreken we de gemeenten Bergen op Zoom en Roosendaal, en Roermond en Sittard-Geleen samen vanwege hun nabijheid, onderlinge overeenkomsten, en wederzijdse invloed van gemeentelijke beslissingen. De omstandigheden in andere gemeenten komen niet volledig overeen met de situatie in Amsterdam. Er zijn bijvoorbeeld grote verschillen in schaal: Amsterdam trekt aanzienlijk meer toeristen dan elke andere stad in Nederland, heeft een groter gedoogd aanbod en waarschijnlijk ook een groter illegaal aanbod van harddrugs. Kortom, de gelegenheidsstructuren zijn in Amsterdam grootschaliger dan elders. Ondanks schaalverschillen is de straathandel in andere gemeenten vaak ook hardnekkig en zullen de bestaande gelegenheidsstructuren van de straathandel er sterke overeenkomsten kunnen vertonen.

We zijn verder met name geïnteresseerd in het effect van het wel of niet handhaven van het I-criterium op de vraag naar drugs (waaronder ook het effect op drugstoerisme) en de aard en omvang van de gedoogde en illegale handel in gemeenten en veranderingen in de gelegenheidsstructuur: verplaatsing van handel, toe- of afname van de vraag door drugstoerisme, vermenging soft- en harddrugs en verharding drugshandel, wijzigingen in aanbod en in modus operandi, et cetera.

Interviews lokale deskundigen (consultatieronde) Om de vergelijking met andere gemeenten zo zorgvuldig mogelijk te maken hebben we bij de gemeente Amsterdam reeds beschikbare informatie verzameld over onder meer de klanten en de dealers die bij de straathandel zijn betrokken, hun werkwijzen en de

Breuer&Intraval

3

maatregelen die zijn genomen en de (eerste) resultaten daarvan. De gemeente Amsterdam doet veel onderzoek naar straatdealen. Voor een goede vergelijking met andere gemeenten dienden we een zo helder mogelijk beeld te verkrijgen van de straathandel in cannabis en overige drugs in Amsterdam, de omvang van het drugstoerisme in Amsterdam, in de binnenstad en overige relevante locaties daarbuiten. Om een beter beeld te krijgen van de situatie in Amsterdam verzamelden we informatie uit reeds beschikbare openbare bronnen, aangevuld met interviews. Naarmate we een scherper beeld hebben van de situatie in Amsterdam kunnen we een scherpere vergelijking maken met de ervaringen die andere gemeenten hebben opgedaan met het aanpakken van de illegale cannabismarkt.

Interviews deskundigen vergelijkingsgemeenten In de vergelijkingsgemeenten hebben we interviews gehouden met medewerkers van het team Openbare Orde en Veiligheid of een vergelijkbaar team. We hebben gevraagd naar documenten, rapporten, beleidsnota’s, mogelijke onderzoeksgegevens en overige beschikbare relevante informatie over de aanpak van de straathandel in cannabis in de gemeente en de resultaten ervan. In de gesprekken met de betrokken ambtenaren bespraken we onder meer: de drugshandel naar aard en omvang (gedoogde aanbod, illegale aanbod, verkoop aan toeristen); de ontwikkelingen die zich daarin hebben voorgedaan in relatie tot wel of niet handhaven van het I-criterium; aanvullende maatregelen die zijn getroffen; de gestelde doelen en behaalde resultaten; en de mogelijke neveneffecten die zijn opgetreden (verplaatsing binnen en buiten gemeente, toename geweld, veranderingen in aanbod en modus operandi).

1.4 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk gaan we in op de huidige situatie - de aard en omvang van de straathandel en de modus operandi van straatdealers - in Amsterdam. In hoofdstuk 3 bespreken we de ervaringen met de aanpak van straathandel in de vergelijkingsgemeenten. Ten slotte beantwoorden we de onderzoeksvragen en benoemen we de elementen van de aanpak van straathandel in andere gemeenten, die voor Amsterdam bij het handhaven van het I-criterium veelbelovend lijken (hoofdstuk 4).

4

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

2. STRAATHANDEL IN AMSTERDAM: DEALERS EN KOPERS

In dit hoofdstuk gaan we na wat er bekend is over de straathandel in drugs in het Centrum van Amsterdam en op enkele locaties buiten de binnenstad en wie zijn daarbij als aanbieder en kopers bij zijn betrokken. Straatverkoop van drugs komt al geruime tijd voor in de hele Amsterdamse binnenstad.6 Ook buiten de binnenstad wordt op straat drugs aangeboden. De problematiek bestaat in de binnenstad onder meer uit het aanbieden en verkopen van nep- en/of echte drugs aan toeristen en de drugshandel die hieraan ten grondslag ligt.7 Buiten de binnenstad gaat het vooral om de verkoop van harddrugs voor lokale gebruikers, met name verslaafden. De meeste Amsterdamse gebruikers komen aan hun drugs via bezorgdiensten die via WhatsApp adverteren. De toeristen zijn eerder op staatdealers of dealers in net uitgaansleven aangewezen. In enkele gebieden, waar vooral budgettoeristen komen, vindt tevens verkoop van nepdrugs plaats. Er wordt op straat met name in (nep- en echte) harddrugs gehandeld. De politie treft bij straatdealers niet of nauwelijks cannabis aan.8 De laatste twee jaar is volgens professionals (politie, stadsdeel, hosts) de problematiek rondom straatdealen met name in de oude binnenstad verergerd met als pieken de periodes dat er veel ‘feesttoeristen’ in de binnenstad waren (Paasvakantie/zomerperiode/Kerstvakantie 2019; zomer 2020).

De problemen met straatdealers zijn het grootst op de Burgwallen Oude- en Nieuwezijde, de uitgaanspleinen en in de er tussen gelegen gebieden.

2.1 Omvang De afgelopen jaren heeft de gemeente Amsterdam al meerdere onderzoeken naar straathandel laten uitvoeren.9 Zo is in 2020 een verkennende analyse uitgevoerd naar straatdealers in de Amsterdamse binnenstad. Uit de resultaten blijkt onder meer dat in het centrum van Amsterdam tussen 1 januari 2017 en 31 december 2019 2.267 personen minimaal één keer als verdachte zijn aangehouden voor het dealen van (nep)drugs. In 2019 ging het om 90 straatdealers. In de gehele stad Amsterdam waren er in de periode 2017-2019 4.629 straatdealers actief. Meer dan de helft van de straatdealers in Centrum is één keer aangehouden voor straatdealen en 11% (254 dealers) vijf keer of meer. De straatdealers in Centrum blijken vooral harddrugs en nepdrugs aan te bieden en niet of nauwelijks softdrugs.

6

Zie bijvoorbeeld: Verkoop nepdrugs drugsdealers Amsterdam. Brief van de burgemeester aan de raad van 26 maart 2021 over Maatregelen en onderzoeken straatdealers en Ingezetenencriterium coffeeshops. 8 Gemeente Amsterdam (2021). Straatdealers in de Amsterdamse binnenstad (factsheet). Kenmerken en trends 2017-2019. 9 Zie: Onderzoeken maatregel straatdealers WMWW, ingezetenencriterium coffeeshops en relevante andere maatregelen, Bijlage 1 bij brief burgemeester van Amsterdam aan de raad van 26 maart 2021. 7

Breuer&Intraval

5

Jonge dealers Dertig procent (30,3%) van alle straatdealers is 23 jaar of jonger (3,5% is minderjarig). Zij hebben relatief veel antecedenten op hun naam staan, onder meer voor handel in harddrugs en geweldsdelicten. Deze jonge dealers zouden zich gedragen in toenemende mate agressief gedragen. Zij hebben (ook) relatief veel geweldsincidenten op hun naam staan. Dat beeld van jonge agressieve straatdealers past bij een algemene landelijk trend: het aantal jongeren dat in aanraking komt met de politie wordt kleiner, maar het aantal jongeren dat wordt verdacht van (zware) geweldsmisdrijven stijgt.10 Bij de gemeenteraad van Amsterdam zijn er zorgen over de onderliggende sociale en maatschappelijke problematiek bij jongeren, die de handel in harddrugs in stand zou houden en niet of onvoldoende zou worden aangepakt. De toekomst is er door de COVID-19 epidemie niet rooskleurig op geworden voor jongeren. Zij ondervinden met name de negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid en hun sociale situatie.11 Banenverlies en arbeidstijdverkorting hebben geleid tot een grote daling van het arbeidsinkomen onder jonge werknemers. De vrees bestaat dat met name kwetsbare jongeren op de langere termijn de negatieve gevolgen zullen ondervinden van jeugdwerkloosheid, slechte onderwijsresultaten en een slechte geestelijke gezondheid.

Dealeroverlastgebieden In een aantal gebieden in Amsterdam is er sprake van veel overlast. Wanneer de openbare orde dusdanig verstoord is dat reguliere handhavingsmiddelen alleen niet voldoende zijn, kan de burgemeester op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) een algemeen overlastgebied of dealeroverlastgebied aanwijzen. Overlastveroorzakende personen kunnen in deze gebieden een verblijfsverbod opgelegd krijgen. Het gaat hierbij om een aantal vormen van overlast, niet alle overlast kan tot een verblijfsverbod leiden. Een persoon die zo’n verbod opgelegd krijgt moet het gebied verlaten en mag daar voor een bepaalde periode niet meer komen. Overtreding van het verblijfsverbod is een strafbaar feit. De APV biedt de mogelijkheid tot twee soorten verblijfsverboden: • Algemene verblijfsverboden die worden opgelegd in algemene overlastgebieden. • Dealerverblijfsverboden die worden opgelegd in het dealeroverlastgebied. De algemene verblijfsverboden worden opgelegd in de daartoe aangewezen overlastgebieden. Amsterdam heeft op dit moment drie algemene overlastgebieden: • Overlastgebied Centrum en de ondergrondse metrostations • Overlastgebied Oost en de ondergrondse metrostations • Overlastgebied Zuidoost en de metrostations De dealerverblijfsverboden worden opgelegd in het daartoe aangewezen dealeroverlastgebied.

Amsterdam heeft op dit moment een dealeroverlastgebied: dealeroverlastgebied Centrum. Het dealeroverlastgebied is vrijwel hetzelfde gebied als het algemeen overlastgebied Centrum.

10

Openbaar Ministerie. Jaarbericht 2020. Konle-Seidel, R., F. Picarella (2021). Youth in Europe: Effects of COVID-19 on their economic and social situation. European Parliament, Policy Department for Economic, Scientific and Quality of Life Policies, Luxemburg. 11

6

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

Uit de monitor overlastgebieden 2019-2020 blijkt dat de meeste meldingen van personenoverlast die bij de politie binnenkomen afkomstig zijn uit Amsterdam-Centrum.12 In 2020 kwamen minder meldingen binnen dan in 2019. De coronacrisis zal hier mogelijk invloed op hebben gehad. Met name drank- en drugsoverlast namen af in Centrum. Handhaving registreerde vooral overtredingen van het alcoholverbod (842 overtredingen), maar minder dan in 2019 (1.169 overtredingen). Het aantal meldingen van overlast van daklozen en bedelen en overige personenoverlast is in Centrum juist toegenomen tussen 2019 en 2020. Er werden in 2020 minder verblijfsverboden opgelegd dan in 2019. Er werden in 2020 relatief minder verblijfsverboden opgelegd op grond van openlijk gebruik van drugs en handel in harddrugs dan in 2019. De belangrijkste grond voor het opleggen van deze 24-uurs verblijfsverboden was nepdope (drie op de tien verboden). De problematiek is geografisch zeer geconcentreerd in het stadsdeel. Het vaakst werden de 24-uurs verblijfsverboden opgelegd in de buurten Oude Kerk en omgeving en de Burgwallen Oost: dit zijn vooral de locaties waar veel jonge toeristen die Amsterdam bezoeken uitgaan. In de overlastgebieden Oost en Zuidoost zijn 24-uursverboden met name opgelegd voor overtredingen van het alcoholverbod en openlijk gebruik. In Zuidoost scoort ook bedelen relatief hoog.

Ervaren drugsoverlast door bewoners In alle drie de overlastgebieden zeggen bewoners meer overlast van drugsgebruik of drugshandel te ervaren dan gemiddeld in de stad (figuur 1.9). Gemiddeld in Amsterdam zegt 25% van de bewoners in 2020 wel eens overlast te ervaren van drugsgebruik of drugshandel. In de overlastgebieden Centrum en Oost gaat het om 51%, in overlastgebied Zuidoost om 34%. In Oost neemt dit aandeel toe: in 2018 ging het om 34% en in 2019 om 44% van de bewoners. In Centrum en Zuidoost is dit percentage redelijk stabiel gebleven over de tijd. Kijken we naar het percentage bewoners dat veel drugsoverlast zegt te ervaren dan zien we een wat genuanceerder beeld. Gemiddeld in Amsterdam ervaart 9% van de bewoners in 2020 veel drugsoverlast. Ondanks dat de coronamaatregelen in 2020 een groot effect hebben gehad op de aanwezigheid van straatdealers in de Amsterdamse binnenstad, is de ervaren drugsoverlast er de laatste jaren licht toegenomen. De ervaren drugsoverlast is het grootste in Centrum-West (18%), met name in de buurten Burgwallen Oude Zijde (47%) en Burgwallen Nieuwe Zijde (32%). Daarnaast scoren Geuzenveld (17%) in NieuwWest en Bijlmer-Oost (15%) relatief hoog. Stadsdeel Oost valt wanneer gekeken wordt naar bewoners die veel overlast ervaren niet meer op.

In buurten buiten de binnenstad lijkt de drugsoverlast vaker te worden veroorzaakt door drugsverslaafden en daklozen, terwijl in Centrum straatdealers de boventoon lijken te voeren. Uit het projectplan Aanpak intimidatie (nep)drugsdealers blijkt dat bewoners en ondernemers van de Wallen, Nieuwendijkkwartier, Koepelkwartier en rondom de uitgaanspleinen aangeven dat de dealers die voor hun deur hangen verbaal (en soms fysiek) agressief zijn, in de portieken plassen, hun geslachtsdeel laten zien, hun bezittingen 12 Gemeente Amsterdam (2021). Monitor overlastgebieden 2019-2020. Informatie, onderzoek en statistiek, gemeente Amsterdam.

Breuer&Intraval

7

beschadigen of vernielen, hen de toegang tot de woning belemmeren, klanten lastigvallen en geluidsoverlast veroorzaken.13 Bewoners en ondernemers geven het beeld getreiterd te worden door de dealers, waarbij met name de jonge dealers zich niet laten wegsturen en agressief zijn.

2.2 (Drugs)toeristen In grote steden wordt relatief veel drugs gebruikt worden. Amsterdam ken bovendien al jarenlang een libertaire cultuur van drugsgebruik. In een zeer stedelijk gebied als Amsterdam is het harddrugsgebruik en gebruik van uitgaansdrugs, zoals cocaïne, ecstasy en amfetamine, onder de bewoners hoger dan in matig- of niet-stedelijke gebieden. Volgens de Nationale Drugsmonitor 2020 blijkt uit landelijke en lokale onderzoeken dat tussen de 19% en 40% van de uitgaanders in het afgelopen jaar cocaïne heeft gebruikt, vergeleken met 4,6% van de 15 tot 35-jarigen in de algemene bevolking. Ook onder Amsterdamse HAVO/VWO scholieren, MBO-studenten en uitgaanspubliek is het drugsgebruik (aanzienlijk) hoger dan het landelijk gemiddelde. In Amsterdam is het gebruik van cocaïne onder de inwoners toegenomen, wat zowel blijkt uit lokale vragenlijstonderzoeken als uit rioolwateranalyses. In het Amsterdamse rioolwater werd in de loop der jaren steeds meer cocaïne, maar ook MDMA (werkzame stof van ecstasy) en amfetamine aangetroffen. In het coronajaar 2020 zijn deze concentraties afgenomen.14 De hoeveelheid aangetroffen cannabis in het rioolwater is slechts licht gedaald. Een andere belangrijke groep die de vraag naar drugs stimuleert zijn de toeristen.

Nepdrugsdealers kiezen volgens agenten, handhavers, straatcoaches, veldwerkers en bewoners /ondernemers relatief jonge buitenlandse toeristen uit als slachtoffer, met name mannen van naar schatting tussen de 20 – 40 jaar oud.15 Het gaat hierbij zowel om toeristen die tegen hun zin worden lastiggevallen door (nep)drugsdealers als om toeristen die daadwerkelijk drugs willen kopen op straat, waarbij het gepaard kan gaan met intimidatie, bedreiging en beroving. Niet alle toeristen zijn daarmee uitsluitend slachtoffer. Een specifieke groep toeristen is ontvankelijk voor het kopen van (nep) drugs en maken onderdeel uit van de substantiële vraag in Amsterdam naar drugs.16 Het zou vooral gaan om toeristen uit Duitsland en van de Britse eilanden, die gemiddeld één tot twee nachten in hostels in Amsterdam verblijven. Zij zouden vooral softdrugs gebruiken en in mindere mate uitgaansdrugs, zoals cocaïne, LSD en XTC. Voor de uitgaansdrugs kunnen toeristen gebruik maken van het aanbod op straat. Ook uitgaansdrugs zijn in Centrum door het grote aantal straatdealers relatief eenvoudig verkrijgbaar. In 2018 bezochten 19 miljoen toeristen Amsterdam, waarvan drie miljoen een of meer coffeeshops bezochten.17 Softdrugs is in Amsterdam met zijn 166 coffeeshops in 2020 ruimschoots en laagdrempelig beschikbaar voor toeristen.

13

Gemeente Amsterdam (2016). Projectplan Aanpak intimidatie (nep)drugsdealers stadsdeel Centrum. https://www.emcdda.europa.eu/publications/html/pods/waste-water-analysis 15 Gemeente Amsterdam (2016). 16 Idem. 17 J. Snippe, R. Mennes, B. Bieleman (2020). De markt voor coffeeshops in de gemeente Amsterdam: 2020 en 2025. Breuer & Intraval, Groningen. 14

8

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

Voor de vraag naar cannabis van klanten van Amsterdamse coffeeshops die wonen in de Metropoolregio Amsterdam zou een aantal van 68 coffeeshops voldoende zijn.18 De drie miljoen toeristische bezoekers zouden goed zijn voor nog eens 93 tot 112 coffeeshops. De burgemeester van Amsterdam wil deze miljoenen toeristen door handhaving van het Icriterium de toegang tot coffeeshops ontzeggen. Wie zijn die drugstoeristen?

Herkomst Uit onderzoek van de gemeente Amsterdam onder internationale bezoekers van het Singel/ Wallengebied in de leeftijd van 18 tot ongeveer 35 jaar, blijkt de meerderheid van de ondervraagde jonge internationale toeristen afkomstig te zijn uit Europa (82%). De drie belangrijkste herkomstlanden zijn Duitsland (21%), het Verenigd Koninkrijk (16%) en Frankrijk (13%). Daarnaast komt 3% uit de Verenigde Staten en 16% uit overige landen buiten Europa.

Vergelijking met hotelgasten De jonge bezoekers die zijn geënquêteerd in het Singel/Wallengebied wijken af van de verdeling van hotelgasten wanneer we kijken naar herkomstlanden: naar verhouding is de groep Amerikanen kleiner (3% tegenover 11% van alle hotelgasten, inclusief de jonge toeristen die ook in Amsterdamse hotels overnachten – 55%) en de groep Europeanen juist groter (82% tegenover 57% van alle hotelgasten). Verhoudingsgewijs zijn er onder de jonge toeristen meer Duitsers (21% tegenover 10% van alle hotelgasten) en Fransen (13% tegenover 5% van alle hotelgasten). Waar de jonge toeristen met name afkomen op coffeeshops, prostitutie en horeca bezoeken de intercontinentale gasten Amsterdam waarschijnlijk vaker vanwege culturele bezienswaardigheden (onder meer musea), en komen zij minder vaak specifiek voor het Singel/Wallengebied.

Bezoekredenen Verder blijkt dat de belangrijkste reden om naar Amsterdam te komen is te wandelen of fietsen door de stad (32%), gevolgd door het bezoeken van coffeeshops (22%).19 Voor Britse bezoekers zijn coffeeshops zelfs met afstand de meest genoemde hoofdreden om naar Amsterdam te komen: 33%. Coffeeshops hebben voor een meerderheid van de respondenten (57%) ook een (zeer) belangrijke rol gespeeld bij hun keuze om naar Amsterdam te komen. Eenmaal in Amsterdam blijkt een meerderheid (72%) van de jonge bezoekers in het Singel/Wallengebied daadwerkelijk een of meer coffeeshops te hebben bezocht. Het bezoeken van een coffeeshop is voor sommige toeristen een belangrijke reden om Amsterdam te bezoeken, voor andere toeristen is het een attractie of bezienswaardigheid die ze, wanneer ze er toch zijn, graag bezoeken.

Vervoermiddel Bijna de helft van alle respondenten (47%) blijkt met het vliegtuig naar Amsterdam te zijn gekomen. Daarmee is het vliegtuig met afstand het meest gebruikte vervoermiddel, vóór de trein (21%), de auto (16%) en de bus (14%). Voor meer dan de helft van de respondenten (57%) was het bezoek aan Amsterdam de eerste keer dat zij in Amsterdam waren. Daarnaast is een kwart van de respondenten één of twee keer eerder in Amsterdam 18

Idem. Gemeente Amsterdam (2019). Coffeeshops, prostitutie en toerisme in het Singel/Wallengebied. Gemeente Amsterdam, Onderzoek, informatie en statistiek, Amsterdam. 19

Breuer&Intraval

9

geweest. Een minderheid van 18% had Amsterdam al vaker dan twee keer bezocht. Meer dan 90% overnacht ook in Amsterdam.

2.3 Ingezette en in te zetten maatregelen Om op te treden tegen overlast van onder meer straathandel heeft de gemeente Amsterdam overlastgebieden aangewezen. De handhavingsprioriteiten die de gemeente Amsterdam heeft gekozen en de overlastgebieden die de gemeente heeft aangewezen zijn mede gebaseerd op de ernst van de overlastsituatie. Veel handhavingsprioriteiten en de aanwijzing van overlastgebieden volgen uit overlast die wordt veroorzaakt door personen op straat. Daarbij gaat het onder meer om drugs dealen, maar ook om bijvoorbeeld om schreeuwende en dronken mensen, continue geluidsoverlast, agressieve bestuurders, intimiderende jongeren of verwarde personen. De maatregelen bestaan uit strafrechtelijke handhaving (Opiumwet; overtreding Dealeroverlastgebied verwijderingsbevelen; en door de rechter opgelegde gebiedsverboden na overtreden bestuursrechtelijk opgelegde gebiedsverboden), bestuursrechtelijke handhaving (overtreding verbod op openlijk gebruik van drugs en handel in (nep)drugs; verwijdering uit aangewezen Dealeroverlastgebied voor 24 uur, 3 maanden of 6 maanden; en een last onder dwangsom voor personen die stelselmatig hun gebiedsverbod overtreden van € 1.000 per overtreding tot een maximum van € 10.000) en een zorgaanbod voor kwetsbare straatdealers.

Een beperkt deel van de straatdealers zit al in een aanpak, zoals Top600/400, verwarde verdachten, overlastveelplegers. Het handhavingsbeleid van Amsterdam volgt een aanpak volgens de principes van het programmatisch handhaven. Deze drie principes zijn: flexibilisering en samenwerking, informatiegestuurd handhaven en gedragsbeïnvloeding. Op basis van deze principes wil de gemeente Amsterdam een interventiestrategie ontwikkelen. Uitgangspunten hierbij zijn dat het beleid een integraal karakter dient te hebben, tot stand dient te komen in samenwerking met ketenpartners, en dat prioriteiten op basis van een risicoanalyse en doelgroepenanalyse dienen te worden vastgesteld. Zo zullen verdachten van dealen in de toekomst sneller voor de rechter te verschijnen door een slimmere en gerichtere inzet via het strafrecht en krijgen kwetsbare overlastplegers een zorg- of hulpaanbod.

Vernieuwde en intensievere aanpak straatdealers Vooruitlopend op een meer integrale en op de (middel)lange termijn gerichte vernieuwing van de aanpak van straatdealers zijn begin 2021 extra maatregelen bekend gemaakt en sinds de zomer van 2021 is de aanpak van straatdealers geïntensiveerd. De burgemeester heeft deze intensivering in een brief aan de gemeenteraad namens de driehoek bekend gemaakt.20 De extra maatregelen die hier deel van uitmaken zijn onder meer: • Effectievere handhaving politie en gemeente op straatdealers door herinvoering gedraging ‘hinderlijk ophouden bij gebouwen’ (ex. artikel 2.18 APV) als grond voor een bestuurlijk gebiedsverbod: er wordt in Amsterdam al stevig opgetreden tegen overlastgevende gedragingen van straatdealers. Zo zijn gebiedsverboden opgelegd voor het dealen, maar ook voor gedragingen als het lastigvallen van passanten, vechten of op een andere manier de orde verstoren. Door het toevoegen van hinderlijk ophouden 20

10

https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/10023072/1/09012f978345b601

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

•

•

•

• • •

bij gebouwen als grond voor een bestuurlijk gebiedsverbod, kan de politie effectiever en sneller optreden bij hinderlijk gedrag bij gebouwen wanneer dat gepaard gaat met de kenmerken en/of handelingen van het straatdealen. Personen die (nep)drugs (ver)kopen aan de openbare weg en tevens drugsgerelateerde antecedenten hebben, kunnen een dealerverblijfsverbod krijgen. Dit betekent dat zij zich gedurende een periode van drie maanden niet meer in het dealeroverlastgebied mogen begeven. Bij recidive kan een dealerverblijfsverbod worden opgelegd voor de duur van zes maanden. Overtreding van het verwijderingsbevel is een strafbaar feit. Het verblijfsverbod is een bestuursrechtelijk instrument dat niet bedoeld is als straf, maar wordt ingezet om een einde te maken aan overlastgevend gedrag en om herhaling te voorkomen. Meer lik-op-stuk via een slimmere en gerichtere inzet van het strafrecht. Zo is het OM fysiek op het basisteambureau aanwezig om dagvaardingen in persoon uit te kunnen reiken aan verdachten van straatdealen, met als gevolg dat verdachten al binnen enkele weken in persoon voor een rechter moeten verschijnen.

Daarnaast gaat het OM actiever inzetten op het eisen van een rechterlijk gebiedsverbod en met de politie bezien wat de meerwaarde kan zijn van een top10 aanpak van straatdealers; Pilot verbeterde toeleiding naar zorg van kwetsbare overlastplegers: in plaats van het opleggen van een langer durend gebiedsverbod krijgen kwetsbare straatdealers en andere overlastplegers een zorg- of hulpaanbod. De overlastveelpleger wordt uitgenodigd voor een gesprek over dit aanbod op het veelpleger spreekuur in Centrum. Indien het aanbod wordt geweigerd zal alsnog het gebiedsverbod worden opgelegd. Deze pilot is onderdeel van de doorontwikkelde overlastveelpleger aanpak in stadsdeel Centrum. De pilot zal na herinvoering van het hiervoor genoemde bestuurlijk gebiedsverbod (ex. artikel 2.18 APV) van start gaan in het stadsdeel Centrum en zich richten op overlastplegers/kwetsbare personen bij wie bemoeizorg nodig is. Campagne om bezoekers van de binnenstad, met name ‘feesttoeristen’ te stimuleren straatdealers te vermijden. Dit dient onderdeel te worden van een bredere binnenstad campagne. Daarnaast komt er een campagne om bewoners en ondernemers te stimuleren overlast van straatdealers te melden; Verbeterde procedure en opvolging van meldingen over straatdealers.

Hierbij zal meer samengewerkt worden tussen politie en gemeente; Inzet van koppels straatcoaches op reguliere basis; Betere informatie-uitwisseling over straatdealers in de binnenstad tussen de politie en gemeente in de binnenstad en die in de woonstadsdelen, bijvoorbeeld over boetes of gebiedsverboden. Zeker bij jonge dealers is de verwachting dat dit effect zal hebben, bijvoorbeeld doordat een wijkagent een huisbezoek kan afleggen en het woonstadsdeel een zorgaanbod kan doen.

Breuer&Intraval

11

3. INTERVENTIES STRAATHANDEL VERGELIJKINGSGEMEENTEN

In dit hoofdstuk geven we per vergelijkingsgemeente een beknopte omschrijving van de ontwikkelingen in de lokale straathandel en overlast voor en na handhaving van het Icriterium, de maatregelen die zijn genomen om de handel en overlast tegen te gaan en de effectiviteit of uitwerking daarvan. Het I-criterium is op 1 januari 2012 ingevoerd en maakt vanaf dat moment deel uit van de gedoogcriteria voor coffeeshops in de Aanwijzing Opiumwet. De daadwerkelijke handhaving van dit nieuwe criterium verliep gefaseerd.21 Op 1 mei 2012 startten gemeenten in de provincies Limburg, Noord-Brabant en Zeeland met de handhaving. De gemeenten in de overige provincies zouden per 1 januari 2013 volgen.

3.1 Bergen op Zoom en Roosendaal Bergen op Zoom en Roosendaal zijn twee steden gelegen in het westen van Noord-Brabant met respectievelijk 67.500 en 77.200 inwoners. Beide steden liggen vlak bij de Belgische grens. Sinds 2009 zijn alle coffeeshops in zowel Bergen op Zoom als Roosendaal gesloten, de verkoop van softdrugs werd in dat jaar verboden in beide gemeenten. Beide gemeenten hadden voor 2009 vier coffeeshops. Tot aan de sluiting van de coffeeshops in 2009 bezochten wekelijks zo’n 25.000 drugstoeristen uit België en Frankrijk de twee steden.22 De coffeeshops waren populair onder deze toeristen door de goede kwaliteit in verhouding tot de prijzen van cannabis, het gedoogde karakter van de drugsverkoop en de ligging nabij België.

Maatregelen vanaf 2009 Tegelijkertijd met de sluiting van de coffeeshops in 2009 werden diverse maatregelen getroffen:

Publiekscampagne Een internationale publiekscampagne ‘C’est fini!’ om coffeeshoptoeristen uit Frankrijk en België te waarschuwen dat ze niet langer naar Bergen op Zoom en Roosendaal hoeven te komen voor de coffeeshops. Team Courage In 2002 zijn de gemeenten Bergen op Zoom en Roosendaal onder de noemer van het project Courage een samenwerking gestart bij de lokale drugsaanpak. Team Courage is een speciaal opgezet politieteam bestaande uit 12 politiemensen die gingen samenwerken in de aanpak van drugsoverlast. Dit team werkte nauw samen met gemeente, politie, het 21

Tweede Kamer (2012). Drugsbeleid. Vergaderjaar 2012-2013, 24 077, nr. 293 Drugsmonitor Bergen op Zoom & Roosendaal (2018). Geraadpleegd van: https://www.binnenlandsbestuur.nl/Uploads/2019/6/3.6.1-drugsmonitor-2018---roosendaal-bergen-opzoom-definitief.pdf 22

12

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

OM, maar ook met organisaties als de Belastingdienst, wooncorporaties en een energietransportbedrijf. In 2011 waren hiervan onder andere de volgende resultaten bekend23: • 1.500 aanhoudingen verricht; • voor 40 miljoen aan verdovende middelen in beslaggenomen; • meer dan € 1,5 miljoen aan belastingaanslagen opgelegd; • een vermindering van het aantal illegale verkooppunten.

Resultaten Uit de drugsmonitor van 201824 blijkt dat in het eerste kwartaal van 2010 het aantal buitenlandse drugstoeristen met meer dan negentig procent is afgenomen. Wel blijft een illegale markt bestaan met Belgische en Franse toeristen van nog ruim 2.000 bezoekers per week. De meeste Belgische en Franse drugstoeristen weken uit naar coffeeshops in andere gemeenten zoals Breda en Etten-Leur (het I-criterium was nog niet ingevoerd in Nederland), of naar de illegale markt in hun eigen thuisland. Het uitwijken naar andere gemeenten of eigen land kwam mede door de maatregelen die in Bergen op Zoom/Roosendaal werden ingezet om drugstoeristen tegen te houden. Meer resultaten: • Naast de sterke afname van de buitenlandse toeristen was er een forse afname van drugsoverlast en drugshandel in vroegere coffeeshopgebieden en op de routes daar naartoe. • Na sluiting van de coffeeshops verplaatste de drugshandel zich in beide gemeenten van het centrum naar de buitenwijken.

Cijfers versus veiligheidsbeleving Uit cijfers van de Drugsmonitor uit 2018 blijkt dat er onderscheid bestaat tussen de feitelijke politieregistraties van drugsdelicten en de beleving van de drugsoverlast door inwoners. Waar cijfers uit de politieregistraties een daling aangeven in het aantal drugsdelicten (zie tabel 3.1), blijft de beleving van ervaren drugsoverlast van bewoners gelijk of stijgt deze zelfs licht. Dit sluit aan bij de resultaten uit de landelijke veiligheidsmonitor van 2018: 42% van de inwoners van Roosendaal zegt in die enquête dat drugsgebruik en drugshandel ‘wel eens’ voorkomt (op Maastricht na de hoogste score bij gemeentes boven de 70.000 inwoners). In Bergen op Zoom is dit percentage 33%. Landelijk ligt een stuk lager (24%). In Roosendaal ervaart 13% van de inwoners ‘veel overlast’ van drugsgebruik of drugshandel (de hoogste score bij gemeenten boven de 70.000 inwoners). In Bergen op Zoom is dat 7% en landelijk 4%. Wel gaven bewoners aan dat de drugsoverlast beduidend minder was dan in 2008, nog voor sluiting van de coffeeshops. Er zou bij bewoners sprake zijn van meldingsvermoeidheid: zij zijn teleurgesteld geraakt in de reactie van politie op meldingen over drugsoverlast of criminaliteit.

23 Drugsscan Bergen op Zoom & Roosendaal (2011). Geraadpleegd van: https://www.politieacademie.nl/kennisenonderzoek/kennis/mediatheek/PDF/80777.pdf 24 Drugsmonitor Bergen op Zoom & Roosendaal (2018). Geraadpleegd van: https://www.binnenlandsbestuur.nl/Uploads/2019/6/3.6.1-drugsmonitor-2018---roosendaal-bergen-opzoom-definitief.pdf

Breuer&Intraval

13

Tabel 3.1 Aantal registraties in Bergen op Zoom en Roosendaal25

Lokale markt Uit een enquête26 onder inwoners van Roosendaal bleek in 2016 dat 70% van de gebruikers van softdrugs hun softdrugs wel eens koopt op de illegale markt, vooral bij straatdealers. De redenen die de gebruikers geven om drugs te kopen op de illegale markt hebben voornamelijk betrekking op de bereikbaarheid en het gemak. De gebruikers geven aan gemakkelijk aan softdrugs te kunnen komen op straat. Ze worden aangesproken op straat of zoeken zelf contact met dealers door ze te bellen. De prijs van softdrugs op straat is in Roosendaal in 2016 vergelijkbaar met de prijs van drugs in coffeeshops. De bereikbaarheid en het gemak om te kopen bij illegale dealers zijn volgens de straatenquête belangrijkere redenen om illegaal softdrugs te kopen dan de prijs. Ondanks het gemak is het percentage gebruikers dat cannabis in coffeeshops koopt een fractie hoger (73%). Ruim een derde (35%) koopt er minstens een keer per week cannabis.

Nieuwe maatregelen Naar aanleiding van de drugsmonitor 2018 werden (nieuwe) maatregelen ingezet (of oude maatregelen werden voortzet) door de gemeenten Roosendaal en Bergen op Zoom27: • Inzet wijk/jeugdagenten: verhoogde inzet van de wijkagenten en jeugdagenten gericht op de aanpak van de ervaren drugs- en jeugdoverlast; • Drugssquad Roosendaal: De drugssquad is gericht op de ‘aanpak van overlast’ als gevolg van drugshandel op straat, verkooppunten van drugs in woningen en lokalen en de productie van soft- en harddrugs. Binnen dit team wordt gestreefd naar een integrale aanpak. Het team wordt aangestuurd door twee professionals, een gemeenteambtenaar en een politiefunctionaris;

25 Overgenomen uit: Gemeente Roosendaal/Bergen op Zoom (2018). Persbericht. Resultaten Drugsmonitor 2018 in Bergen op Zoom en Roosendaal. Geraadpleegd van: https://raad.roosendaal.nl/documenten/Persbericht/Drugsmonitor-2018.pdf 26 Van der Torre, E.J., van Valkenhoef, J., Copper, M. M. V. Th., Jongepier, T., Akgül, A. & Maan, J. (2016). Drugsmonitor Roosendaal. Geraadpleegd van: https://raad.roosendaal.nl/Documenten/Bijlage-2Drugsmonitor-Roosendaal-oktober-2016-1.pdf: 27 Gemeente Roosendaal/Bergen op Zoom (2018).

14

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

• Het Bergs Interventieteam (Bergen op Zoom): een samenwerking tussen gemeente en politie om zo effectief mogelijk tegen drugscriminaliteit en -overlast op te kunnen treden. • Tegengaan verrommeling/verloedering op straat, in samenwerking met woningbouwcorporaties; • Top X-aanpak: persoonsgerichte aanpak; • Inzet van straathoekwerkers: zij stimuleren jongeren om te participeren in samenleving en bieden hen perspectief; • Straffen waar nodig: zacht waar kan, hard wanneer het moet

Samenvattend Door sluiting van de coffeeshops in 2009 is het aantal coffeeshoptoeristen uit Frankrijk en België sterk afgenomen. Wel was er een waterbedeffect te zien, deze coffeeshoptoeristen hebben hun drugsaankopen verplaatst naar andere gemeenten in Nederland of naar de illegale markt in eigen land. Daarnaast verplaatste de straathandel in Bergen op Zoom en Roosendaal van het centrum naar de buitenwijken, in 2010 en 2011. Uit de drugsmonitor van 2018 blijkt dat het aantal drugsgerelateerde misdrijven is afgenomen tussen 2013 en 2018. De door bewoners ervaren drugsoverlast nam in beide steden echter niet af. Uit de Veiligheidsmonitor van 2018 blijkt zelfs dat de drugsoverlast in Bergen op Zoom en Roosendaal hoog is ten opzichte van andere steden in Nederland.

3.2 Breda Breda is een gemeente met zo’n 181.000 inwoners op ongeveer 10 kilometer van de Belgische grens. Ten oosten van de stad Breda liggen de steden Roosendaal (±18 km) en Bergen op Zoom (±30 km). In Breda wordt het I-criterium sinds 2012 met hoge prioriteit gehandhaafd. Er bevinden zich in 2021 acht coffeeshops in Breda. Dat aantal is na de invoering van het I-criterium ongewijzigd gebleven. Als grensplaats heeft Breda te maken met een ongewenst neveneffect van het coffeeshopbeleid in de vorm van coffeeshoptoerisme. Met het nulbeleid dat door de meeste omliggende gemeenten wordt gevoerd is dit vanaf eind vorige eeuw toegenomen en in de jaren daarna geleidelijk steeds verder gestegen. In 2011 bleek uit metingen dat bijna de helft van de klanten van Bredase coffeeshops coffeeshoptoeristen waren.28 Deze ontwikkeling stond haaks op de doelstellingen van het coffeeshopbeleid. Door aanvullende maatregelen te nemen bleek het mogelijk de overlast van dit coffeeshoptoerisme lang beheersbaar te houden, maar de door de gestage toename was dat niet vol te houden. Uit vervolgmetingen bleek dat na invoering van het I-criterium op 1 mei 2012 de coffeeshoptoeristen waren verdwenen en de daarmee gepaard gaande overlast.

Na een korte overgangsfase met overlast door straathandel, voornamelijk veroorzaakt door het ook wegblijven van ingezetenen, bleek ook deze overlast te verminderen naar een beheersbaar niveau. Sinds het vervallen van de eis van besloten club in november 2012 komen de lokale gebruikers weer naar de coffeeshop en is de overlast fors verminderd. Het I criterium heeft, zo blijkt uit de tellingen, een positief effect op de openbare orde en

28

Gemeente Breda (2017). Nota coffeeshopbeleid. https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR448374/1

Breuer&Intraval

15

het woon- en leefklimaat in de stad. Gelet hierop, het belang van een eenduidige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving en het willen meewerken aan het nakomen van verdragsrechtelijke verplichtingen door de overheid, is het I criterium opgenomen in het Bredase coffeeshopbeleid. Na sluiting van alle coffeeshops in de nabijgelegen gemeenten Roosendaal en Bergen op Zoom in 2009 was er jaarlijks een lichte toename te zien van het aantal coffeeshoptoeristen (vanuit Frankrijk, België en Duitsland) naar Breda. De overlast bleef echter beperkt. Deze overlast had bij een verdere stijging van het aantal coffeeshoptoeristen voor problemen kunnen zorgen. Zo ver kwam het niet omdat Breda in 2012 het I-criterium met hoge prioriteit is gaan handhaven.

I-criterium Na invoering van het I-criterium in 2012 kreeg Breda te maken met toenemende drugsoverlast. Vergeleken met andere gemeenten hadden bewoners van Breda vaak overlast van drugshandel. Breda stond in de benchmark met de G32 (2012) wat betreft drugsoverlast, –gebruik en –handel in de eigen buurt op de zevende plaats.29 Omdat de buitenlandse klanten al snel niet meer richting Breda kwamen en door de intensieve inzet op de straathandelaren en drugsrunners nam de overlast eind 2012 af. Desondanks bleven runners op enkele locaties actief. Er werd een nieuwe ontwikkeling gesignaleerd. Waar voorheen de drugshandel vooral vanuit panden plaatsvond, werden in 2012 steeds minder vaak drugs gevonden in panden. De drugshandelaren bleken hun logistieke proces anders in te richten. Mogelijk was dit een gevolg van de intensieve controles op de panden en het succes van de sluitingsbevoegdheid van de burgemeester in de Opiumwet. Panden bleken vaak alleen nog een contactlocatie. Bekende drugsklanten kregen een telefoonnummer en worden vervolgens telefonisch naar een plek in Breda gedirigeerd. De gebruikte telefoons of simkaarten werden door betrokkenen veelvuldig gewijzigd. De drugstransacties vinden vooral buiten panden plaats in of vanuit auto’s (parkeerplaatsen) of via bezorgers. Dit maakt de opsporing moeilijker en arbeidsintensiever.

Wat bewoners aan handel waarnamen in sommige straten leek overeen te komen met deze werkwijze en verklaarde de toegenomen overlast die zij ervan zeiden te ondervinden. Op één locatie in de stad was het aantal overlastklachten jarenlang structureel hoger dan elders. Op deze locatie die een verbinding vormt tussen centrum en (buiten)wijken van de stad waren twee gedoogde coffeeshops op korte afstand van elkaar gevestigd. Deze locatie oefende extra aantrekkingskracht uit op straatdealers, runners en doorverkopers van cannabis. Aan drugsdealers en doorverkopers zijn er tot in 2016 gebiedsverboden opgelegd. De overlast rond coffeeshops, met name door de straathandel, is geleidelijk afgenomen. Afnemers van illegale drugs zouden de afgelopen jaren nog vooral gebruikers uit de lokale bevolking zijn. Er kunnen volgens experts nog enkele Belgen tussen zitten die vooral naar Breda komen om er te winkelen. Ook zouden er tussenhandelaren komen die in Nederland wat extra drugs komen ophalen. Dit kan ook in België, maar omdat de straffen daar hoger zijn zouden ze bij voorkeur in Nederland grotere hoeveelheden cannabis kopen. Daarnaast zijn voornamelijk jongeren onder de achttien jaar aangewezen op de illegale markt voor softdrugs. Harddrugs is er ook verkrijgbaar, maar de vraag naar harddrugs zou voornamelijk komen van het uitgaanspubliek, drugsverslaafden en voetbaltoeschouwers.

De drugshandel is volatiel en duikt telkens op andere locaties op. Niet alleen op straat, maar ook in woningen waar wordt gebruikt wordt gedeald. Vrijwel altijd zou het daarbij 29

16

Gemeente Breda (2015). Programma Veiligheid 2015-2018: Jaarschijf 2015.

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

volgens de burgemeester gaan om handel en gebruik in harddrugs.30 Bijna nooit zouden softdrugs voor de problemen zorgen. De overlast die er in Breda is komt momenteel van de klassieke junkiepanden of panden waar alcoholverslaafden wonen.

Maatregelen Er zijn naast extra inzet van handhavers diverse aanvullende maatregelen genomen na invoering van het I-criterium in 2012.

(Internationale) communicatiecampagne Rondom de invoering van het I-criterium is een forse communicatiecampagne opgezet zodat voor bezoekers duidelijk werd dat buitenlandse toeristen niet langer welkom zouden zijn in de coffeeshop. Deze campagne werd ook uitgevoerd in Frankrijk, Duitsland en België, de landen waar de meeste drugstoeristen vandaan kwamen. Volgens een lokale expert dient tijdig te worden gestart met een campagne. Het duurt relatief lang voordat de boodschap tot alle buitenlandse bezoekers van de coffeeshops is doorgedrongen. Controles Er zijn controles ingevoerd op handhaving door politie van het I-criterium in coffeeshops. Zeker vlak na invoering werd hier actief op ingezet. Er volgden consequenties wanneer bleek dat het I-criterium niet gehandhaafd werd. Daarnaast zijn er intensieve controles geweest op de in- en uitvalswegen van Breda. De controles werden voornamelijk uitgevoerd bij personen waarvan vermoed werd dat het coffeeshoptoeristen waren. Wanneer ze werden aangehouden, werden de gekochte drugs in beslaggenomen. Vooral direct na handhaving van het I-criterium zijn veel van dit soort controles uitgevoerd. Nu zijn er sporadisch nog controles.

Plaatsing mobiele camera’s Er zijn enkele mobiele camera’s geplaatst op straat om drugshandelaren in beeld te krijgen die mensen proberen ‘af te vangen’. Toen die camera’s er hingen verplaatsten de handelaren zich naar een plek buiten het zicht van de camera’s. Dit had echter geen zin omdat daar de drugstoeristen niet waren. Uiteindelijk heeft dit bijgedragen aan het ontmoedigen van drugshandelaren in de stad, het aantal is volgens lokale experts sindsdien flink uitgedund. Extra agenten Na invoering van het I-criterium is ongeveer negen fte extra aan politie ingezet. Hiermee zijn voornamelijk lokale agenten vrijgespeeld die de omgeving al goed kenden. Uiteindelijk kostte het volgens de geïnterviewde zeker in het begin, ongeveer het eerste halfjaar, wel meer dan negen fte. Na verloop van tijd kon dit worden afgebouwd.

Kosten De kosten van de maatregelen zaten onder meer in de aanschaf en gebruik van mobiele camera’s. De meeste kosten (exacte kosten zijn niet bekend) gingen echter naar de inzet van de politie (extra fte) en de uitgebreide communicatiecampagne die er is gevoerd.

30

Trouw, 10 april 2021. Verboden te gebruiken past dat binnen het Nederlandse drugsbeleid?

Breuer&Intraval

17

Resultaten Kort na invoering van het I-criterium was er een korte tijd een enorme toename van drugshandel op de illegale markt volgens geïnterviewde. Dit duurde ongeveer een halfjaar. Toen de klanten eenmaal ontmoedigd waren om te komen verdwenen ook de meeste straatdealers en drugsrunners, deels naar andere steden. Klanten vanuit België reden na invoering van het I-criterium een kwartier door over de A16 naar steden als Dordrecht en Barendrecht. Het aantal straatdealers en drugsrunners dunde uit in Breda en straatdealers verplaatsten zich naar andere steden in Nederland of naar België. Ook uit cijfers van de politie (figuur 3.1) blijkt dat kort na invoering van het handhaven van het I-criterium het percentage geregistreerde drugsoverlast vrij hoog was vergeleken met de jaren daarna. Het tweede halfjaar van 2012 ligt de geregistreerde overlast al veel lager en in de jaren daarna neemt de geregistreerde drugsoverlast in Breda af tot en met 2015. Vanaf dan is weer een toename te zien tot 2020. De toename wordt vooral gerelateerd aan overlast van handel in harddrugs. Figuur 3.1 Geregistreerde drugsoverlast als percentage van meerdere vormen van sociale overlast in Breda en Nederland, per halfjaar (2012-2020)31 25,% 20,% 15,% 10,% 5,%

1e h

al f 2e jaar ha 20 lfj 1 a 1e ar 2 ha 20 lf 1 2e jaar 2 ha 20 lf 1 1e jaar 3 ha 20 lf 1 2e jaar 3 ha 20 lf 1 1e jaar 4 ha 20 lf 1 2e jaar 4 ha 20 lf 1 1e jaar 5 ha 20 lfj 1 a 2e ar 5 ha 20 lf 1 1e jaar 6 ha 20 lfj 1 a 2e ar 6 ha 20 lf 1 1e jaar 7 ha 20 lfj 1 a 2e ar 7 ha 20 lf 1 1e jaar 8 ha 20 lfj 1 a 2e ar 8 ha 20 lf 1 1e jaar 9 ha 20 lf 1 2e jaar 9 ha 20 lfj 20 aa r2 02 0

,%

Overlast ivm drugs Breda

Overlast ivm drugs Nederland

De maatregelen hebben volgens geïnterviewde medewerkers van de gemeente goed geholpen, de maatregelen waren voornamelijk gericht op het ontmoedigen van de nietingezetenen. In de coffeeshops wordt gecontroleerd of een klant een Nederlands paspoort heeft. Wanneer dat niet het geval is wordt gekeken of iemand ingezetene is van Nederland, bijvoorbeeld een seizoenarbeider. De laatste tijd vinden er nog maar weinig controles plaats, omdat er vrijwel geen niet-ingezetenen meer de coffeeshops trachten te bezoeken, het goed gaat en controle is dan minder nodig. Er is sprake van: ‘High trust, high penalty’: een coffeeshop krijgt veel vertrouwen wanneer het langere tijd goed gaat. Wanneer er gedoogvoorwaarden worden overtreden, volgen er zware straffen. De coffeeshoptoeristen zijn vanaf de invoering van het I-criterium in Breda goed geïnformeerd. Het doel van de informatiecampagne was toeristen te informeren over de nieuwe situatie en te voorkomen dat ze naar Breda zouden komen. Er gingen volgens een geïnterviewde al snel na invoering zelfs lijsten rond in het buitenland met steden in Nederland waar toeristen wel en niet welkom zijn. 31 Uit: Politieregistratie Basis Voorziening Informatie (BVI), geraadpleegd van: https://breda.incijfers.nl/dashboard/openbare-orde-en-veiligheid

18

Handhaven I-criterium Amsterdam: ervaringen vergelijkingsgemeenten

De drugscriminaliteit wordt in Breda gemonitord en resultaten besproken wanneer nodig. In het begin (na invoering I-criterium) vond dit overleg iedere paar maanden plaats, in 2021 is dat nog slecht incidenteel nodig.

Samenvatting In Breda wordt het I-criterium sinds 2012 met hoge prioriteit gehandhaafd. Er is direct na invoering van het I-criterium negen fte aan politie extra ingezet. Na invoering van het Icriterium bloeide de straathandel in eerste instantie op, waarna het na ongeveer een halfjaar flink afnam, omdat coffeeshoptoeristen al snel niet meer richting Breda kwamen. Mede door de intensieve inzet op de straathandelaren en drugsrunners heeft handhaving van het I-criterium een positief effect gehad op het coffeeshoptoerisme en de overlast die de straathandel gaf. Het handhaven van het I-criterium ging samen met een grote (internationale) communicatiecampagne om buitenlandse toeristen duidelijk te maken dat ze niet langer welkom waren in coffeeshops. Tevens waren er strenge controles in zowel coffeeshops als op de in- en uitvalswegen naar Breda. Er zijn camera’s geplaatst met een tweeledig doel: voorkomen van straathandel en het in beeld krijgen van de handelaren. Desondanks bleven runners op enkele locaties nog enkele jaren actief. De camera’s hebben er wel voor gezorgd dat de straathandel werd verspreid over de stad en de overlast daarmee grotendeels verdween.

3.3 Maastricht Maastricht is een toeristenstad en trekt jaarlijks ruim drie miljoen bezoekers, waarvan ongeveer tien procent minimaal één overnachting boekt. Om die reden zijn hotels, restaurants, cafés en winkels sterk vertegenwoordigd in de lokale economie. Maastricht is een grensgemeente, aan de westelijke zijde grenst het aan België. Het aantal inwoners van de gemeente Maastricht schommelt de afgelopen jaren rond de 120.000 personen. Maastricht heeft 14 coffeeshops.32 Het historisch centrum van Maastricht telt veel rijks- en gemeentelijke monumenten. Voor wat betreft rijksmonumenten heeft in Nederland alleen Amsterdam er meer, voor wat betreft de gemeentelijke monumenten scoort alleen Utrecht hoger.33 Onder de beschermde bouwwerken bevinden zich onder meer de oudste stadspoort van Nederland, de oudste brug van Nederland, prominente romaanse kerken, gotische kerken en kapellen, en historische kastelen en landhuizen. De stad ligt bovendien in een regio die bekend is vanwege haar natuurschoon en cultuurhistorische waarden.

I-criterium De gemeente Maastricht heeft vanaf 1 mei 2012 het I-criterium gehandhaafd. De invoering van het I-criterium was onderdeel van het coffeeshopbeleid en had als doel de

32 R. Mennes, R. Pieper, I. Schoonbeek, B. Bieleman (2021). Coffeeshops in Nederland 2020. Aantallen coffeeshops en gemeentelijk beleid 1999-2020. Breuer&Intraval, Groningen. 33 https://erfgoedmonitor.nl

Breuer&Intraval

19

drugsoverlast in het centrum van de stad het hoofd te bieden. Het weren van nietingezetenen uit coffeeshops draagt bij aan dit doel. Daarnaast is de gemeente met het project Frontière gestart. Met dit project werd vanaf 2012 tot 2018 een integrale aanpak vormgegeven waarvan het primaire uitgangspunt is geweest om de drugsoverlast in de gemeente Maastricht terug te dringen.34 Maastricht heeft daarbij te maken met enkele voor toeristen aantrekkelijke factoren. Het is een stad met historische bezienswaardigheden en een sfeervolle binnenstad. De stad heeft 14 coffeeshops, en ligt op een steenworp afstand van de grens met België en Duitsland. Het heeft door deze omgevingsfactoren een grote aantrekkingskracht op met name buitenlandse toeristen, waaronder softdrugstoeristen, ook in vergelijking met andere coffeeshopgemeenten in de grensstreek. In deze paragraaf schetsen we de uitgangssituatie voor handhaving van het I-criterium, de maatregelen die in het kader van het project Frontière zijn genomen voor de aanpak van drugsoverlast en drugscriminaliteit en de resultaten die er mee zijn bereikt.

Straathandel voor handhaving I-criterium in 2012 De drugsproblematiek in de gemeente Maastricht manifesteerde zich voor 2012 vooral in de overlast die de groeiende aantrekkingskracht van coffeeshops op (vooral) buitenlandse bezoekers had en in de overlast die de daarmee samenhangende illegale soft- en harddrugsmarkten met zich meebrachten. Uit een buurtpeiling van 2010 bleek dat een kwart van de bewoners (25%) vaak drugsoverlast ervaart. Daarnaast zag ruim een kwart (27%) van de inwoners van Maastricht drugoverlast als belangrijkste probleem in de buurt. Bewoners bleken vooral overlast te ervaren van de illegale drugsmarkt, met name van hinderlijk heen en weer lopen door vermeende dealers, runners en gebruikers (38%), drugsdealen op straat (35%) en schreeuwen en ruziemaken door dealers, runners en gebruikers (22%). De problemen rond de drugshandel werden veroorzaakt door diverse doelgroepen, in het bijzonder drugsrunners/dealers, drugstoeristen, cannabistelers, maar ook door risicogroepen als kwetsbare jongeren en verslaafden. Over de omvang van deze doelgroepen was op dat moment niet veel bekend, alleen naar het aantal coffeeshopbezoekers en coffeeshoptoeristen was onderzoek gedaan. Daarnaast was er overlastproblematiek rond coffeeshops en illegale verkooppunten.

De overlast die gerelateerd werd aan de gedoogde coffeeshops bestond vooral uit parkeer- en verkeersoverlast (44%), softdrugsgebruik in de nabijheid van coffeeshops (32%) en afval en vuil afkomstig van coffeeshopbezoekers (29%).

Niet-ingezetenen In 2011 wordt het aantal coffeeshopbezoeken in Maastricht door personen uit België, Duitsland of Frankrijk bij elkaar geraamd op afgerond 2,4 miljoen. Daarnaast komen er ongeveer een kwart uit een overig buitenland. Daarmee komt de raming van het totaal aantal bezoeken van personen uit het buitenland in 2011 uit op afgerond 2,7 miljoen. Coffeeshopbezoeken door Nederlanders worden geschat op ongeveer 1,9 miljoen.35 In totaal schatten de onderzoekers het aantal bezoeken aan Maastrichtse coffeeshops in 2011