2020 11 27 - Onderzoeksrapport Evaluatie Bestuurlijk Stelsel - NvN - Definitief
Tekst van het document
72
Bijvoorbeeld in reactie op de open vraag wat zij nog mee wilden geven over de gemeente en de stadsdelen of als toelichting bij stellingen over hoe de gemeente inwoners betrekt bij beleid. 73 Zie ook: Couzu, M (29 september 2018). Druk bij de microfoon voor insprekers. Geraadpleegd via: https://www.parool.nl/nieuws/druk-bij-microfoon-voor-insprekers~b2ffb08d/
41
Daarnaast merken sommigen op dat op het moment dat er vanuit de stad een adviesvraag wordt voorgelegd aan de stadsdeelcommissies, er regelmatig al geen discussie meer mogelijk is. Een aantal inwoners merkt daarom op in de digitale consultatie of de gesprekstafels, dat het advies een bindend karakter zou moeten hebben. Dan moet er wel naar worden geluisterd. Hoewel Amsterdammers in dit kader geen expliciet onderscheid maken tussen gevraagde en ongevraagde adviezen en ook niet of het advies is gevraagd door het dagelijks bestuur of de stad, lijken zij op basis van het bovenstaande met name op de stedelijke adviesvragen te doelen. Er worden in de ervaring van Amsterdammers dan ook weinig resultaten behaald door de stadsdeelcommissies. Als inwoners enthousiast zijn over het stadsdeel dan is dat vooral omdat zij snel en makkelijk geholpen worden, bijvoorbeeld bij het aanvragen van een paspoort. De dagelijks besturen zijn vooral uitvoerders van stedelijk beleid en hebben zonder eigen budget en capaciteit (te) weinig doorzettingsmacht De stadsdeelcommissies en de dagelijks besturen worden regelmatig door inwoners in één adem genoemd om aan te geven dat de stadsdelen te weinig invloed hebben op wat er in de stad wordt besloten.
Specifiek voor dagelijks bestuurders wordt daarbij naar voren gebracht dat zij weliswaar eigen taken en via mandaat bevoegdheden hebben, maar dat zij te weinig macht hebben om eigenstandig wat te betekenen. Zij hebben de opdracht om het collegebeleid uit te voeren en kunnen (moeten) daarmee vooral doen wat vanuit de stad van hen wordt gevraagd. Naast budget en mandaat geven inwoners aan dat het de dagelijks bestuurders ook aan voldoende eigen capaciteit ontbreekt. Daarmee doelen ze op ambtenaren die voor het stadsdeel aan de slag zijn, rechtstreeks aangestuurd (via een stadsdeeldirecteur) door de dagelijks bestuurders. Bovendien zouden dit ook ambtenaren moeten zijn die veel kennis hebben van de stadsdelen waarin ze opereren. Zo zouden de dagelijks bestuurders meer invloed hebben, beter kunnen aansluiten op wat er lokaal speelt en dus ook meer kunnen betekenen voor inwoners.
3.6 Betrekken van inwoners bij beleid In de gesprekstafels brengen deelnemers naar voren dat ondanks dat er goede voorbeelden te noemen zijn van het betrekken van inwoners bij beleid, de afstand tot de gemeente soms groot is. Dusdanig groot, dat de drempel om mee te denken met de gemeente en deel te nemen aan bijvoorbeeld inspraak of co-creatie te hoog wordt. Daarbij zien deelnemers het als een uitdaging om niet alleen de vaste mensen – usual suspects - te bereiken, maar een goede afspiegeling van de wijk. Uit de digitale consultatie en de gesprekstafels met Amsterdammers is af te leiden hoe zij te werk zouden gaan bij het onder de aandacht brengen van ideeën, initiatieven of klachten, hoe zij ervaren dat de gemeente met hun inbreng omgaat en hoe het betrekken van inwoners bij beleid volgens hen beter zou kunnen. Hieronder werken we dat punt voor punt uit. Om een idee of initiatief om iets in de buurt te verbeteren, zouden Amsterdammers vooral een informatie- of inspraakbijeenkomst bezoeken of een ambtenaar, dagelijks bestuurder of stadsdeelcommissielid benaderen. Bij klachten over de gemeente zoeken Amsterdammers een ambtenaar op Niet alle respondenten zijn met een idee of initiatief naar de gemeente gegaan, of hebben ooit een klacht ingediend. Om meer te weten te komen over hoe zij te werken zouden gaan als zij een idee, 42
initiatief of klacht hadden, is daarom gevraagd aan te geven hoe zij die onder de aandacht van de gemeente zouden brengen. Voor het onder de aandacht brengen van ideeën of initiatieven bestaan er een vijftal strategieën die door meer dan 20% van de respondenten worden gekozen (zie tabel 3.12). Het vaakst wordt aangegeven dat zij een informatie- of inspraakbijeenkomst van een stadsdeel zouden bezoeken (28%), gevolgd door het benaderen van een ambtenaar van de gemeente (25%) en het bezoeken van een informatie- of inspraakbijeenkomst van de gemeente (23%). Het benaderen van een dagelijks bestuurder of een stadsdeelcommissielid wordt respectievelijk door 22% en 21% van de respondenten gekozen. Daarmee worden deze vertegenwoordigers van de gemeente op stadsdeelniveau vaker genoemd als manier om een idee of initiatief onder de aandacht te brengen, dan vertegenwoordigers van de stad (raadsleden of collegeleden).
Tabel 3.12: Manieren om ideeën/initiatieven en klachten onder de aandacht van de gemeente te brengen (meerdere antwoorden mogelijk)
Ik zou een informatie- of inspraakbijeenkomst van het stadsdeel bezoeken Ik zou een ambtenaar van de gemeente benaderen, bijvoorbeeld via een Stadsloket Ik zou een informatie- of inspraakbijeenkomst van de gemeente bezoeken Ik zou een dagelijks bestuurder van mijn stadsdeel benaderen Ik zou een stadsdeelcommissielid benaderen Ik zou een politieke partij benaderen Ik zou een gemeenteraadslid benaderen Ik zou een wethouder of de burgemeester benaderen Ik zou iets anders doen Niet, ik ga zelf aan de slag Op geen van bovenstaande manieren Weet ik niet
idee / initiatief
klacht
28%
14%
25%
41%
23% 22% 21% 17% 16% 12% 16% 7% 5% 13%
14% 17% 11% 13% 14% 13% 27% 4% 10%
N=2.997
Voor het melden van een klacht bij de gemeente zijn respondenten eenduidiger dan bij het onder de aandacht brengen van een idee of initiatief. Van alle respondenten geeft 41% aan dat zij een ambtenaar van de gemeente zouden benaderen als zij een klacht zouden hebben (zie tabel 3.12). De gemeente luistert te weinig naar inwoners en neemt ze niet altijd serieus In de digitale consultatie is Amsterdammers gevraagd te reageren op verschillende stellingen over de wijze waarop de gemeente Amsterdam hen betrekt bij beleid- en besluitvorming. Bij deze stellingen is geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende geledingen van het bestuurlijk stelsel, vanuit het idee dat het bestuurlijk stelsel als geheel dit moet doen en het ook voor inwoners weinig uitmaakt wie hen betrekt, als het maar gebeurt. In de antwoorden op deze stellingen komt naar voren dat 58% van de respondenten van mening is dat de gemeente ideeën en klachten van Amsterdammers onvoldoende serieus neemt (zie tabel 3.13), tegenover 17% die van mening is dat dit wel het geval is. Verder geeft bijna de helft van de respondenten (47%) aan dat de gemeente niet voldoende manieren geeft om mee
43
te denken en vindt bijna twee derde (63%) dat Amsterdammers niet voldoende mogelijkheden hebben om mee te beslissen. Tabel 3.13: Betrekken van inwoners bij beleid helemaal oneens
-
-
neutraal
-
-
helemaal eens
weet ik niet
De gemeente neemt ideeën en klachten van Amsterdammers serieus
20%
18%
20%
16%
13%
3%
1%
10%
De gemeente biedt mij voldoende manieren om mee te denken
10%
16%
21%
20%
17%
5%
2%
10%
De gemeente biedt mij voldoende manieren om mee te beslissen
20%
21%
22%
15%
9%
2%
1%
9%
N=2.993-2.997
Ook in de gesprekstafels en in inspraakreacties in geobserveerde vergaderingen komt het punt van het te weinig luisteren naar inwoners en hen niet serieus genoeg nemen, terug. Daarin werd aangegeven dat inwoners veel input geven en vaak meepraten. In hun ervaring wordt er dan wel geluisterd, maar gebeurt er vervolgens te weinig. Er wordt gezegd ‘we nemen het mee’, maar de inspraak van inwoners wordt niet of te weinig gebruikt, zo stellen zij. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt door respondenten tussen de verschillende geledingen van het bestuurlijk stelsel. Het serieus nemen van de inbreng zou volgens hen betekenen dat ook echt met de inbreng aan de slag wordt gegaan. Dat betekent niet dat alles direct overgenomen moet worden, maar wel dat het niet – ambtelijk dan wel bestuurlijk ‘zomaar wordt afgeschoten’, wordt genegeerd of dat inwoners zelfs worden tegengewerkt. Kortom, deelnemers aan de gesprekstafels geven aan dat bestuurders en ambtenaren welwillend aan initiatieven van inwoners zouden moeten meewerken en dat er een goede uitleg volgt als dat niet kan. In de gesprekstafels worden door enkele deelnemers bovendien de intenties van de gemeente in twijfel getrokken en wordt naar voren gebracht dat de gemeente niet oprecht geïnteresseerd is in de bijdrage van inwoners.
Wat de gemeente – zonder verschil te maken tussen bestuurders en ambtelijke organisatie; stad en stadsdelen - nu doet volgens de deelnemers, is winkelen in de input die zij krijgt om vervolgens een eigen plan te kunnen volgen, inspraak dusdanig laat organiseren dat het plan er eigenlijk al ligt of dat zelfs de besluiten al genomen zijn op het moment dat inspraak plaatsvindt. Dat zou eigenlijk andersom moeten zijn, stellen de deelnemers: eerst inspraak en dan met elkaar een plan maken, zodat inwoners ook echt invloed kunnen hebben. Alleen met deze volgorde zou er sprake zijn van co-creatie. Dat betekent immers samen iets maken, in plaats van eerst een plan bedenken en dat aan een ander voorleggen. Er is beperkt terugkoppeling aan inwoners over wat er met hun inbreng is gedaan In de videoreportage merkt Saskia op: “Ik maak wel eens gebruik van inspraakmogelijkheden. Als er gelegenheid is om je mening te laten horen of invloed uit te oefenen, maak ik gebruik van die kans. Ik weet alleen niet wat er dan mee gebeurt.” Dat het onduidelijk is wat er met de inbreng van inwoners wordt gedaan, wordt breed herkend door de deelnemers aan de gesprekstafels. In hun ervaring krijgen zij geen of slechts beperkt een terugkoppeling van wat er met hun inbreng is gedaan of zelfs van wat er bijvoorbeeld in een inspraakbijeenkomst wordt opgehaald. Sommigen geven aan dat het verslag van 44
inspraakbijeenkomsten niet (altijd) wordt gedeeld met de deelnemers. Daardoor is het voor hen ook onduidelijk wat er uiteindelijk van de bijeenkomst wordt meegegeven aan bestuurders en ambtenaren. Dat kan transparanter, zo wordt aangegeven. Nog beter zou het volgens hen zijn als de inbreng die inwoners leveren openbaar wordt gemaakt, zodat iedereen kan lezen wat inwoners van een bepaald voornemen of plan vinden. Deelnemers aan de gesprekstafels geven daarnaast in bredere zin aan dat wat hen betreft de communicatie over wat er is besloten en waarom, duidelijker en beter toegankelijk gepubliceerd zou kunnen worden. Zij zijn op zoek naar uitleg en overwegingen bij genomen besluiten en zouden daar bijvoorbeeld via buurtkranten of e-mailupdates over willen lezen. Dat is met name het geval bij besluiten waarvoor zij via inspraak of op andere manieren hun inbreng hebben geleverd. Als in het besluit wordt afgeweken van de input van inwoners, zou helemaal goed uitgelegd en beargumenteerd moeten worden waarom dat nodig was, zo geven deelnemers aan de gesprekstafels aan.
Om inwoners te kunnen betrekken bij beleid, moeten zij ook beter en makkelijker kunnen weten hoe specifieke beleidsprocessen in elkaar steken, wat de status daarvan is en waar inwoners invloed op kunnen hebben In de gesprekstafels komt naar voren dat het lang niet altijd duidelijk is voor inwoners waar de gemeente – ambtelijk dan wel bestuurlijk – op een bepaald moment mee aan de slag is en hoe het verdere proces daarvan eruit ziet. Denk aan het aanpakken van een onveilige verkeerssituatie of afvaloverlast. Daardoor is het ook onduidelijk waar in het proces de mogelijkheid voor inspraak bestaat en welke ruimte daar überhaupt voor is. Dit maakt de kans dan weer groter dat inwoners onrealistische verwachtingen hebben over waar zij aan bij kunnen dragen of dat zij overvallen worden door besluiten. Inwoners zouden daarom stap voor stap meegenomen moeten worden in beleidsprocessen en ontwikkelingen in hun buurt, zo geven deelnemers aan de gesprekstafels aan. Zo weten ze beter wat wel en niet kan, op welke termijn en waar ze terecht kunnen. Om er daarbij voor te zorgen dat een afspiegeling van de buurt betrokken is, is het breed bekendmaken van de mogelijkheid om mee te denken via een variëteit aan kanalen belangrijk.
Sommigen gaan daarin nog een stap verder en roepen ertoe op dat de gemeente inwoners proactief benadert om mee te denken en te praten, of zelfs dat ambtenaren (zoals de gebiedsmakelaar en de buurtregisseur) zich actief ‘aanbieden’ om duidelijk te maken wat ze kunnen betekenen voor inwoners. De gemeente zou inwoners meer aan de voorkant van trajecten moeten betrekken Of de gemeente Amsterdammers vroeg genoeg betrekt bij ontwikkelingen in de stad en bij beleid, was eveneens een vraag in de digitale consultatie. Volgens de respondenten is daar verbetering in mogelijk (zie tabel 3.14). Van de respondenten is 58% het (helemaal) oneens met deze stelling, tegenover 15% die vindt dat de gemeente Amsterdammers inderdaad vroeg genoeg betrekt.
Tabel 3.14: Vroeg genoeg betrekken van inwoners bij beleid
De gemeente betrekt Amsterdammers vroeg genoeg
helemaal oneens
-
-
neutraal
-
-
helemaal eens
weet ik niet
17%
18%
23%
17%
11%
3%
1%
10%
N=2.993
45
Ook in de gesprekstafels komt de wens om meer aan de voorkant van trajecten betrokken te zijn naar voren. Aangegeven wordt dat de gemeente weliswaar al veel organiseert (bijvoorbeeld aan bewonersbijeenkomsten en inspraakavonden), maar dat inwoners het gevoel hebben achter de feiten aan te lopen. Bij inspraakmomenten komt de gemeente namelijk vaak al met een plan. Wat nodig wordt gevonden, is dat inwoners van het begin af aan, vanuit hun eigen expertise, mee kunnen praten over wat er speelt en nodig is in de buurt. Vervolgens kan er dan tot een visie op de oplossingsrichting worden gekomen. Dit zou het ook mogelijk maken om meer tot dialoog te komen, waarbij inwoners door op elkaar te reageren tot een plan kunnen komen waarin een maximaal aantal mensen zich kan vinden. In dit kader wordt door deelnemers aan de gesprekstafels ook de “Bewoners Effect Rapportage” genoemd als middel om te borgen dat bestuurders en ambtenaren vroegtijdig nadenken over het betrekken van het inwonersperspectief bij trajecten. De bewoners-effect rapportage is erop gericht dat bij voorstellen, vergunningsaanvragen of voorgenomen maatregelen wordt onderzocht wat de gevolgen zijn voor bewoners; positief dan wel negatief. Dit naar analogie van de Milieu Effect Rapportage (MER).
Vroegtijdige interactie met bewoners is hiervoor belangrijk, omdat zij een belangrijke bron van informatie zijn over hoe een potentiële ontwikkeling, maatregel of vergunning hen raakt.
3.7 Aansluiten op de lokale behoefte Meer zichtbaarheid van de gemeente in de wijk, een persoonlijke gemeente, is gewenst Duidelijkheid over wat de geledingen van het bestuurlijk stelsel doen wordt zowel vaak genoemd als reden voor (veel) vertrouwen, als reden voor geen tot weinig vertrouwen. In de gesprekstafels kwam ook regelmatig de wens naar voren dat vertegenwoordigers van de gemeente zichtbaarder zouden moeten zijn in de buurt – of dat nu ambtenaren, bestuurders of volksvertegenwoordigers zijn - om beter aan te kunnen sluiten op de lokale behoefte. Onder “contact met de gemeente” kwam al naar voren dat inwoners de wens uitspraken in de gesprekstafels om vaker en makkelijker direct contact te kunnen hebben met vertegenwoordigers van de gemeente. De andere kant daarvan is dat de gemeente, volgens deelnemers aan de gesprekstafels, ook zichtbaarder zou moeten zijn in de wijk. Dat geldt voor “de jongste bediende tot de wethouder”, zoals een deelnemer aan de gesprekstafels opmerkte. Deelnemers aan de gesprekstafels hadden ook veel praktische ideeën voor hoe dat gerealiseerd kan worden.
Zo noemen zij het in de buurt vergaderen van college, raad, dagelijks bestuur en stadsdeelcommissie, het organiseren van lokale (buurtgebonden) bijeenkomsten met inwoners om de belangrijkste issues te inventariseren en om verslag te doen van de voortgang of het instellen van een (wekelijks) spreekuur in de wijk met wethouders, stadsdeelbestuurders en ambtenaren. Een grotere zichtbaarheid in buurten en wijken is echter niet voorbehouden aan bestuurders en volksvertegenwoordigers, maar wordt ook gewenst van ambtenaren. Ambtenaren die al relatief zichtbaar zijn, zijn de gebiedsmakelaars en de buurtregisseurs (vergelijkbaar met wijkagenten, dus in feite geen ambtenaren). Hoewel de ervaringen wisselend lijken te zien en niet iedereen ze kent, zijn deelnemers aan de gesprekstafels veelal positief over hun werkzaamheden. Zij worden gewaardeerd om hun zichtbaarheid en betrokkenheid en de contacten worden als plezierig ervaren. Als er kritiek is, dan richt deze zich veelal daarop dat niet iedereen weet wie de gebiedsmakelaars zijn en dat zij vaker de meer complexe initiatieven op zouden moeten pakken met inwoners.
46
Beleidsvorming en de uitvoering daarvan is te centralistisch georganiseerd en er is te weinig aansluiting bij lokale situatie In relatie met ambtenaren ervaren inwoners een afstand. Op uitvoeringsniveau en bij standaardproducten als het aanvragen van een paspoort gaat het weliswaar goed, maar als het complexer wordt lopen inwoners vast in een bureaucratisch woud, zo geven zij aan. Zoals al beschreven in 3.1 “contact met de gemeente” is het nog niet zo gemakkelijk voor inwoners om hun weg te vinden binnen de gemeente en is het ingewikkeld om de juiste mensen in de ambtelijke organisatie te bereiken. Hoewel het eerste contact goed en vriendelijk is, kunnen die ambtenaren vaak geen inhoudelijk antwoord geven op vragen en is het voor hen ook niet altijd helder wie dat binnen de ambtelijke organisatie wel kan. In de stap na het eerste contact wordt de ambtelijke organisatie daarmee beperkt toegankelijk gevonden. Het gevolg van de afstand tussen ambtenaren en de wijken is volgens inwoners dat er te weinig rekening wordt gehouden met de lokale context en dat ambtenaren daar ook te weinig gevoel voor hebben. Bijvoorbeeld bij vergunningsaanvragen wordt in hun ervaring te weinig rekening gehouden met de omgeving en omdat het centraal wordt geregeld, wordt het ingewikkeld gevonden er invloed op uit te oefenen.
Zoals genoemd bij de wens om inwoners eerder in trajecten te betrekken komt ook hier de Bewoners Effect Rapportage (BER) een bod als middel om te waarborgen dat in de beleidsvorming en bij het nemen van besluiten of maatregelen de impact op de omgeving van inwoners tijdig wordt meegenomen.
3.8 Toekomst bestuurlijk stelsel In de open vragen van de digitale consultatie en de gesprekstafels kwamen langs verschillende lijnen suggesties op tafel om het bestuurlijk stelsel in de toekomst te verbeteren. Een van de lijnen is om het bestuur van de stadsdelen – stadsdeelcommissie en dagelijks bestuur – vanuit het oogpunt van de representatieve democratie verder te versterken. In het kort betekent dat meer bevoegdheden, budget en capaciteit van de stad naar de stadsdelen. Andere lijnen voor het versterken van het betrekken van inwoners bij beleid en het aansluiten op de lokale opgave, raakten aan vormen van directe en participatieve democratie. Amsterdammers in de digitale consultatie en de gesprekstafels spreken zich niet uit over wiens verantwoordelijkheid het is of zou moeten zijn om te bewaken dat deze suggesties daadwerkelijk staande praktijk worden. Daarnaast is er vanuit de Amsterdammers die meededen vooral aandacht voor aanvullende middelen of alternatieven om het bestuurlijk stelsel te versterken. De rol die de houding en het gedrag van professionals speelt in de werking van het bestuurlijk stelsel komt weliswaar terug in de ervaringen van Amsterdammers, maar wordt niet als zodanig benoemd als verbetersuggestie voor het stelsel.
Polls en peilingen Een middel om de betrokkenheid van inwoners bij beleid te versterken en de informatie op te halen die nodig is voor het aansluiten op de lokale opgave, is het uitzetten van (online) polls en peilingen onder inwoners. Hiermee kan de gemeente inwoners actief en laagdrempelig vragen om mee te denken en te doen. Deze polls of peilingen kunnen per buurt of wijk worden ingestoken, maar ook thema gewijs. Zo kan breed onder alle inwoners van de stad of een buurt informatie worden verzameld, maar kan er ook voor gekozen worden een hele specifieke groep mensen te benaderen. Net wat er nodig is. Verder kan, 47
door polls of peilingen frequent in te zetten, een soort lopende informatielijn met inwoners worden onderhouden. Bovendien is het format geschikt om makkelijk en snel aan inwoners terug te koppelen wat de uitkomsten zijn van de raadpleging. Dit helpt de transparantie, zo gaven inwoners aan in de gesprekstafels. Referenda Een ander middel dat genoemd werd en dat nu ook al mogelijk is, is het referendum. De insteek daarvan nu is dat referenda georganiseerd kunnen worden op het moment dat inwoners het niet eens zijn met een voorgenomen beslissing van de gemeenteraad. Voordat een referendum uitgeschreven kan worden, moeten er in een inleidend referendumverzoek en daarna een definitief referendumverzoek in totaal 27.000 handtekeningen worden verzameld van mensen die het verzoek ondersteunen.74 Een mogelijkheid zou zijn om referenda in een eerder stadium te organiseren, voordat er überhaupt een voorgenomen beslissing op tafel ligt. De uitslag kan vervolgens al dan niet bindend zijn. In die zin zijn referenda de zwaardere vorm van de eerder genoemde polls of peilingen. Buurtapp Een andere suggestie die door respondenten in de digitale consultatie en de deelnemers aan de gesprekstafels werd gedaan was om een buurtapp te creëren die voor iedereen te downloaden is.
In die app kan vervolgens allerhande informatie worden opgenomen over beleid- en besluitvorming en wat er speelt in een buurt. Ook kan er in aangegeven worden op welke onderwerpen en op welk moment inbreng van de inwoners wordt gevraagd, evenals dat de app informatie kan bevatten over de route om als inwoners een idee, initiatief of klacht onder de aandacht te brengen. Bovendien zijn er mogelijkheden om de eerder genoemde polls en peilingen hierin te integreren of kan de mogelijkheid worden geboden om direct een idee aan te dragen. Buurtbudgetten en participatief begroten Een ander middel om de betrokkenheid van inwoners bij beleid en het aansluiten op de lokale opgave te bevorderen, is door te werken met buurtbudgetten. Dit is een middel dat al op verschillende manieren in Amsterdam wordt ingezet en dat volgens deelnemers aan de gesprekstafels uitgebreid zou kunnen worden. Wat het meest aanspreekt, is de variant waarbij er een budget per buurt of stadsdeel is en inwoners initiatieven kunnen indienen, waarna andere inwoners vervolgens online kunnen kiezen wat hen aanspreekt en het beschikbare geld kunnen verdelen. Online forum Een ander, meer deliberatief instrument is het opzetten van online fora per buurt of wijk of per thema.
Op deze fora kunnen inwoners discussiëren over plannen en ideeën, maar ze kunnen ook vragen stellen aan ambtenaren en ambtenaren kunnen reageren op de ideeën van inwoners. Een online forum zou het makkelijker moeten maken voor inwoners en ambtenaren om in gesprek te blijven. Het digitale karakter zou bovendien het gesprek navolgbaar moeten maken. Het aandragen van onderwerpen kan zowel vanuit inwoners als vanuit de gemeente komen (al dan niet na een inventarisatieronde van welke onderwerpen prioriteit zouden moeten krijgen). Overigens zou het middel niet alleen geschikt zijn voor het faciliteren van het gesprek tussen inwoners en van inwoners met ambtenaren. Het zou ook door bijvoorbeeld raadsleden gebruikt kunnen worden om met inwoners in gesprek te gaan.
74
Zie website van de gemeente Amsterdam, via: https://www.amsterdam.nl/bestuurorganisatie/gemeenteraad/werkt-raad/invloed-uitoefenen/initiatieven/
48
Burgerforum/burgerpanels/burgerraden Het idee van het via loting samenstellen van een groep inwoners die per buurt en/of thema wordt betrokken bij de vorming van beleid, kwam veelvuldig terug in de gesprekstafels en werd genoemd in de online consultatie. Er werden verschillende labels voor gebruikt – burgerforum, burgerpanel of burgerraad – maar het centrale idee was steeds om een willekeurige groep inwoners bij elkaar te brengen. Dit met als doel om niet alleen over vraagstukken te praten, maar om ook tot goede oplossingen te komen. Volgens deelnemers aan de gesprekstafels zouden deze gelote commissies een goede manier zijn om een dialoog te faciliteren, om anderen dan de usual suspects aan tafel te krijgen en om inwoners in plaats van politici aan het woord te laten. Eventueel kan de uitkomst van een burgerpanel worden voorgelegd in een referendum om het bredere draagvlak te toetsen, zo geven inwoners aan. Buurtschouwen Om beter te kunnen aansluiten op lokale behoeften werd door deelnemers aan de gesprekstafels ook het middel van een buurtschouw aangedragen. Bij een buurtschouw lopen inwoners met bijvoorbeeld ambtenaren, bestuurders, politie of vertegenwoordigers van woningcorporaties door de wijk of buurt om in beeld te brengen waar aandacht voor nodig is. Bij een buurtschouw kan ook een specifiek thema centraal staan, zoals veiligheid of afval.
Door met de gemeente en anderen door de wijk te lopen, kunnen inwoners goed uitleggen en laten zien waar wat hen betreft aandacht voor nodig is en het kan de gemeente helpen om goed te begrijpen hoe de lokale context in elkaar steekt. In Amsterdam zijn al regelmatig buurtschouwen georganiseerd. De suggestie van inwoners is om dit in ieder geval te behouden of om het uit te breiden. Bewonersloket Eerder in dit hoofdstuk is geconstateerd dat inwoners het lastig vinden om de weg te vinden binnen de gemeente, bijvoorbeeld als zij een idee of initiatief onder de aandacht willen brengen. Deelnemers aan de gesprekstafels geven aan dat het zou helpen als er bij de gemeente een loket is dat specifiek gericht is op het helpen van inwoners met dit soort vragen. De ambtenaren van het loket kunnen inwoners adviseren over hoe zij het beste te werk kunnen gaan en kunnen hen ondersteunen bij het vinden van de weg binnen de gemeente en het realiseren van hun initiatief. Zo kan de kracht en lokale kennis die bij inwoners zelf aanwezig is, goed worden benut en gaat die niet verloren in de bureaucratie.
49
4. Ervaringen professionals In dit hoofdstuk staan de ervaringen van professionals met het bestuurlijk stelsel centraal. Dat wil zeggen: de ervaringen van de leden van de stadsdeelcommissies, dagelijks bestuurders, gemeenteraadsleden, collegeleden en ambtenaren. Zoals al in de inleiding benoemd zijn professionals betrokken bij de evaluatie van het stelsel door middel van een (digitale) consultatie, 37 interviews met onder meer volksvertegenwoordigers en bestuurders en gesprekstafels met ambtenaren. De input die zij via deze wegen hebben meegegeven vormt de basis van dit hoofdstuk, aangevuld met illustraties uit de dossieranalyse en de observaties van vergaderingen van de stadsdeelcommissies, raadscommissies en de gemeenteraad. De professionals in het bestuurlijk stelsel hebben als geen ander dagelijks te maken met zowel de positieve kanten als de knelpunten van het stelsel. Hoewel professionals het over het algemeen eens zijn dat er een vorm van binnengemeentelijk bestuur moét zijn in Amsterdam, valt op dat zij kritisch staan ten opzichte van het huidige stelsel. Wat de knelpunten zijn, lijkt daarbij breed gedeeld onder professionals. Dan gaat het bijvoorbeeld over de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de verschillende geledingen, de status van de adviezen van de stadsdeelcommissie, de verbinding van de stadsdelen met de stad en de relatie met Amsterdammers.
Net als inwoners geven professionals aan dat het huidige stelsel voortkomt uit een ‘vaag compromis’ of soortgelijke termen. De knelpunten in het huidige stelsel zijn volgens hen daaruit te begrijpen. Ondanks de gemeenschappelijke analyse van de knelpunten, verschillen professionals van mening over de gewenste richting waarin het bestuurlijk stelsel zich zou moeten ontwikkelen. Bovendien werden door professionals zaken aangedragen in relatie tot de vijf verbeterpunten die met dit bestuurlijk stelsel werden beoogd, waar zij wel tevreden over zijn. Wat goed gaat lijkt echter sterk afhankelijk te zijn van de persoonlijke invulling van professionals in het bestuurlijk stelsel. Zoals professionals opmerkten is het eerder ondanks dan dankzij het bestuurlijk stelsel dat het op punten beter gaat. Er bestaan in de beleving van professionals dan ook grote verschillen tussen stadsdelen, bijvoorbeeld in hoe de samenwerking wordt ervaren. Ook wordt naar voren gebracht dat de relatie tussen de dagelijks besturen en stadsdeelcommissies enerzijds en het centrale bestuur en de ambtelijke organisatie anderzijds, persoonsafhankelijk is. De ene wethouder wordt als vatbaarder ervaren voor input vanuit de stadsdelen dan de andere, en de ene ambtelijke afdeling is flexibeler als het gaat om stadsdeeladviezen dan de andere.
In dit hoofdstuk werken we verder deze beoordeling van professionals verder uit. Eerst gaan we in op het belang van binnengemeentelijk bestuur en de tevredenheid met het bestuurlijk stelsel. Daarna bespreken we de ervaringen van professionals en hun oordelen over de aanstellingswijze en samenstelling van de stadsdeelbesturen en -commissies. Vervolgens gaan we in op de optuiging en het functioneren van de stadsdelen en de onderlinge samenwerking tussen de geledingen van het bestuurlijk stelsel. Ten slotte schenken we aandacht aan de manier waarop inwoners worden betrokken,
50
het aansluiten op de lokale opgave en de suggesties die professionals hebben gedaan voor het bestuurlijk stelsel van de toekomst.
4.1 Belang van binnengemeentelijk bestuur & tevredenheid met het bestuurlijk stelsel Amsterdam is te groot voor één bestuursniveau In meerderheid geven professionals aan een vorm van binnengemeentelijk bestuur in Amsterdam noodzakelijk te vinden. Amsterdam wordt vrijwel alom gezien als een stad die te groot is voor één bestuursniveau met enkel een raad en een college, zoals in de meeste andere Nederlandse gemeenten het geval is. Die noodzaak zit hem niet alleen in de verschillen tussen de verschillende stadsdelen, maar komt ook voort uit het aantal inwoners van elk stadsdeel. In elk stadsdeel wonen net zo veel inwoners als in grotere provinciesteden elders in het land (omtrent of zelfs boven de 100.000 inwoners). De algemene gedachte is dus dat een stad met een dergelijke omvang en diversiteit wel een vorm van binnengemeentelijk bestuur nodig heeft. Hoe dat binnengemeentelijk bestuur eruit moet zien, daar verschillen de meningen over. Ook in relatie tot de huidige inrichting met een stadsdeelcommissie en een dagelijks bestuur. Zo geeft 44% van de professionals die meededen aan de digitale consultatie aan dat het goed is dat er voor ieder stadsdeel een aparte stadsdeelcommissie is, tegenover 40% die het daarmee (helemaal) oneens is (zie tabel 4.1).
Over de toegevoegde waarde van het bestaan van dagelijks besturen naast het college van B&W zijn respondenten positiever: 53% is daarover van mening dat het goed is dat er voor elk stadsdeel een dagelijks bestuur is. Ongeveer een derde (31%) is het daar niet mee eens. Tabel 4.1: Oordeel over toegevoegde waarde van het bestaan van stadsdeelcommissies en dagelijks besturen75
Het is goed dat er voor ieder stadsdeel een aparte stadsdeelcommissie is Het is goed dat er naast het college van B&W ook een dagelijks bestuur voor ieder stadsdeel is
helemaal oneens
-
-
neutraal
-
-
helemaal eens
weet ik niet
13%
13%
14%
8%
19%
16%
9%
8%
8%
9%
14%
10%
20%
19%
14%
6%
N=537
Professionals - volksvertegenwoordigers, bestuurders én ambtenaren - zijn ontevreden over het functioneren van het bestuurlijk stelsel Gevraagd naar de tevredenheid met het bestuurlijk stelsel in het algemeen, komt uit de digitale consultatie naar voren dat een substantiële groep ontevreden is met hoe het stelsel functioneert. Van alle respondenten geeft 64% aan (zeer) ontevreden te zijn (zie tabel 4.2). Opvallend hierbij is dat de volksvertegenwoordigers en bestuurders die deel hebben genomen aan de digitale consultatie iets
75
Door afrondingsverschillen tellen de percentages in de tabellen niet altijd op tot exact 100%. Wanneer er bij een vraag meer dan één antwoord kon worden gekozen, staat dit bij de tabel vermeld.
51
vaker ontevreden lijken te zijn dan ambtenaren. Waar onder ambtenaren 61% aangeeft ontevreden te zijn met hoe het bestuurlijk stelsel functioneert, geldt dat voor 71% van de volksvertegenwoordigers en bestuurders. Tabel 4.2: Tevredenheid over (onderdelen van) het bestuurlijk stelsel in Amsterdam zeer ontevreden
-
-
neutraal
-
-
zeer tevreden
weet ik niet
Totaal
7%
23%
34%
13%
12%
3%
1%
9%
Ambtenaren
4%
22%
35%
14%
11%
2%
1%
10%
Politici en bestuurders
14%
30%
27%
10%
15%
3%
0%
0%
De samenwerking tussen de dagelijks besturen en het college van B&W De samenwerking tussen verschillende organisatieonderdelen (directies/clusters) Het bestuurlijk stelsel is begrijpelijk voor Amsterdammers Er is voldoende ruimte voor participatie door Amsterdammers De bestuursstijl is naar buiten gericht Het beleid sluit aan bij lokale opgaven
7%
22%
27%
16%
6%
22%
14%
33%
25%
15%
5%
9%
46%
32%
10%
5%
3%
4%
8%
22%
27%
26%
12%
5%
14%
28%
31%
17%
6%
5%
10%
25%
30%
24%
7%
5%
N=538
Naast vragen over de algemene tevredenheid met het functioneren van het bestuurlijk stelsel, is professionals gevraagd om aan te geven hoe tevreden zij zijn met het functioneren van het bestuurlijk stelsel op specifieke onderdelen. Hierbij is aansluiting gezocht bij de vijf verbeterpunten die met het bestuurlijk stelsel waren beoogd. Het meest tevreden zijn professionals over de ruimte die er voor Amsterdammers is om te participeren en de mate waarin het beleid aansluit bij de lokale opgave. Van alle respondenten is 38% tevreden over de ruimte voor participatie en 31% over het aansluiten bij de lokale opgave. Niettemin is circa een derde van de respondenten (zeer) ontevreden over deze twee onderdelen. Ontevredener zijn respondenten echter over de mate waarin het bestuurlijk stelsel begrijpelijk is voor Amsterdammers. Meer dan drie kwart van de respondenten (78%) geeft aan hier ontevreden over te zijn. Ook is er kritiek op de samenwerking tussen de verschillende organisatieonderdelen. Vier tiende van de respondenten is hier (zeer) ontevreden over, tegenover 20% die wel tevreden is. Op de samenwerking tussen het college en de dagelijks besturen hebben respondenten minder zicht, getuige het grote aantal respondenten dat kiest voor de optie ‘weet niet’ op deze stelling (22%).
Van de overige respondenten is ongeveer een zelfde aandeel positief of neutraal over de samenwerking, als bij de samenwerking tussen verschillende organisatieonderdelen. Een kleiner aandeel is (zeer) ontevreden: 29% van de 52
respondenten geeft aan ontevreden te zijn over de samenwerking tussen het college en de dagelijks besturen.
4.2 Aanstellingswijze en samenstelling stadsdeelcommissies en dagelijks besturen De zeven stadsdelen vormen een passende schaal voor het binnengemeentelijk bestuur, over de herkenbaarheid van de gebiedsindeling oordelen respondenten wisselend. De stad is verdeeld in zeven stadsdelen en daarbinnen bestaan 22 gebieden. In de interviews met professionals kwam naar voren dat in het zoeken van de juiste omvang van de districten in het binnengemeentelijk bestuur, het gaat om een schaal waarbij het leveren van maatwerk bij het aanpakken van problemen of kwesties mogelijk is, dat de afstand tot Amsterdammers zo klein mogelijk is en dat de districtsindeling aansluit bij de lokale identiteiten. In dit kader geven de respondenten aan dat de indeling in de zeven stadsdelen in hun ervaring herkenbaar is voor Amsterdammers en dat zij daar soms meer gevoel bij hebben dan bij de 22 gebieden. Deze respondenten stellen dan ook dat de schaal van de stadsdelen de goede schaal is om het binnengemeentelijk bestuur te organiseren. Tegelijkertijd zijn er opmerkingen over de schaal van de gebieden, hoewel het varieert hoe uitgesproken respondenten daarin zijn. Aangegeven wordt dat om goed de benodigde gebiedskennis op te kunnen halen en inwoners te betrekken, het organiseren van betrokkenheid op het niveau van de buurt passender zou zijn dan op gebiedsniveau, zoals nu.
Politiek is prominent aanwezig in de stadsdeelcommissies. De wenselijkheid ervan wordt wisselend beoordeeld door respondenten De wijze van aanstellen van de leden van de stadsdeelcommissie en de resulterende samenstelling ervan wordt wisselend beoordeeld door respondenten. Dat er verkiezingen zijn om de stadsdeelcommissies samen te stellen staat volgens hen niet zo zeer ter discussie, maar wel de rol van de politieke partijen daarin. Voorstanders van de mogelijkheid dat politieke partijen mee kunnen doen aan de verkiezingen voor de stadsdeelcommissie geven aan dat de inhoudelijke herkenbaarheid voor kiezers ermee gebaat is. Politieke partijen en waar zij voor staan, zijn bekend bij inwoners, waardoor het makkelijker is om een keuze te maken. Inwoners hebben volgens hen de behoefte om te weten waar een kandidaat voor staat en vanuit welk perspectief hij of zij inwoners vertegenwoordigt. Van kandidaten die niet aan een politieke partij zijn verbonden is het voor inwoners moeilijker om te weten waar zij voor staan. Daarnaast noemen sommige respondenten als voordeel van de deelname van politieke partijen, dat deze leden van de stadsdeelcommissie makkelijker verbinding kunnen leggen met de raad, doordat de lijnen met partijgenoten kort zijn.
Bijkomend voordeel is dat kandidaten voor de stadsdeelcommissie gebruik kunnen maken van de ondersteuning van de partij, zowel tijdens de campagne voor de verkiezingen als daarna. Individuele kandidaten uit de buurt hebben die ondersteuning niet of in ieder geval veel minder, zo geven sommige respondenten aan. Ten slotte noemt een deel van de respondenten als voordeel van de partijpolitieke achtergrond van leden van de stadsdeelcommissie, dat indien leden tussentijds terugtreden, zij opgevolgd kunnen worden door een persoon die werkt vanuit dezelfde politieke waarden. Tegenstanders van de deelname van politieke partijen aan de verkiezingen voor de stadsdeelcommissies wijzen er daarentegen op dat de insteek van de stadsdeelcommissies was dat betrokken inwoners hun 53
buurt konden vertegenwoordigen. Deze gebiedsgerichte insteek staat onder druk. Er worden weliswaar leden per gebied gekozen in de stadsdeelcommissie, maar hun partij politieke achtergrond is prominent aanwezig, zo geven sommige respondenten aan. In sommige stadsdelen hebben de leden de neiging zich te organiseren via de politieke fracties, in plaats van per gebied. Dat is bijvoorbeeld terug te zien in het expliciet maken dat een bepaald ongevraagd advies namens een politieke fractie wordt ingebracht. Overigens zijn er ook stadsdelen waar de nadruk meer op het gebied wordt gelegd, bijvoorbeeld door de ene keer per gebied te vergaderen en de andere keer op het niveau van het stadsdeel als geheel. 76 Daarnaast wordt er door respondenten op gewezen dat het benadrukken van de politieke achtergrond van stadsdeelcommissieleden een verkeerde indruk kan wekken bij inwoners over wat de rol is van de stadsdeelcommissie. Het kan er op lijken dat de stadsdeelcommissie een soort lokale gemeenteraad is, met bijbehorende bevoegdheden. Dat is niet het geval. Bovendien heeft het volgens sommigen ook gevolgen voor de manier waarop stadsdeelcommissieleden zich opstellen. Zo werd in een van de interviews bijvoorbeeld gezegd: ‘’De stadsdeelcommissies zijn politieker dan oorspronkelijk beoogd was.
De dynamiek die politieke vertegenwoordiging met zich meebrengt is zichtbaar in de stadsdeelcommissies: de commissieleden willen controleren en stukken inzien. De rol van buurtvertegenwoordiging kan hier onder lijden: het politieke spel wordt soms te veel gespeeld en zaken kunnen politieker worden dan ze zouden moeten zijn. Soms is het eenvoudigweg belangrijk om te horen wat een buurt vindt.’’ Door sommige respondenten wordt een nuancering geplaatst bij het politieke karakter van de stadsdeelcommissies. Zij geven aan dat er een groot verschil is tussen de stadsdeelcommissievergaderingen en bijvoorbeeld bewonersbijeenkomsten in de wijk. In het laatste type bijeenkomst is de opstelling van leden van de stadsdeelcommissies volgens hen heel informeel en bijna apolitiek. De commissieleden trekken daar op als partners en er wordt vanuit een inhoudelijk vraagstuk samengewerkt en de meningen liggen ook niet ver uiteen als het bijvoorbeeld gaat om zaken als wijkvoorzieningen. In de stadsdeelcommissievergaderingen is de politiek wel nadrukkelijker aanwezig en is de toon formeler. In de geobserveerde stadsdeelvergaderingen zien we terug dat commissieleden zowel verwijzen naar hun politieke partij, als naar de gebieden die zij vertegenwoordigen.
In de digitale consultatie onder professionals is de vraag gesteld hoe zij de mate waarin de stadsdeelcommissie een goede afspiegeling is van het stadsdeel beoordelen (zie tabel 4.3). Volgens een kwart van de respondenten is dat het geval, tegenover 36% die van mening is dat de stadsdeelcommissies geen goede afspiegeling zijn van hun stadsdeel. De dominantie van de politieke partijen is volgens sommigen een reden om deze bevinding te begrijpen. Anderen stellen dat een reden om kritisch te zijn over de mate waarin de stadsdeelcommissie een goede afspiegeling zijn van hun stadsdeel ligt in de getrapte samenstelling van de stadsdeelcommissie. Inwoners kiezen vertegenwoordigers van hun gebied en die vertegenwoordigers vormen samen de stadsdeelcommissie, maar daardoor ontstaat er ook een zekere scheefheid. Dat de politieke achtergrond van kandidaten geen belemmering hoeft te zijn voor het vormen van een goede afspiegeling laat een soortgelijke vraag over de gemeenteraad zien. In de digitale consultatie geeft 23% aan dat de gemeenteraad geen goede afspiegeling vormt van de gemeente en stelt 39% dat dit wel het geval is.
76
Zo zien wij bijvoorbeeld terug in de agenda’s van de stadsdeelcommissies in het informatiesysteem
54
Tabel 4.3: Mate waarin stadsdeelcommissies een afspiegeling zijn van hun stadsdeel helemaal oneens
-
neutraal
-
helemaal eens
weet ik niet
17%
19%
21%
20%
6%
18%
Zij zijn een goede afspiegeling van hun stadsdeel N=538
De benoeming van dagelijks bestuurders maakt samenwerking met het college makkelijker, zo is de beleving van respondenten. Anderzijds wordt er te weinig ruimte voor het behartigen van het stadsdeelbelang ervaren en zijn er zorgen over de mate waarin dagelijks besturen verantwoording afleggen Dagelijks bestuurders worden sinds de inwerkingtreding van het nieuwe bestuurlijk stelsel benoemd door het college. Ze hebben daarbij de mogelijkheid om af te wijken van de partijen die in de coalitie zijn vertegenwoordigd, maar daar is niet voor gekozen door het college. Alle dagelijks bestuurders zijn afkomstig van de coalitiepartijen GroenLinks, D66, PvdA en SP. In de digitale consultatie, gesprekstafels en interviews met professionals is naar voren gekomen dat de huidige manier waarop de dagelijks besturen worden aangewezen, door velen als een verbetering wordt beleefd. Volgens hen is hierdoor meer sprake van een stelsel waarin wordt voldaan aan het principe van één Amsterdam. Immers, de dagelijks besturen voeren het centrale beleid op stadsdeelniveau uit, in plaats van dat beleid ook op stadsdeelniveau moet worden gemaakt. Dat de dagelijks besturen en het college dezelfde politieke achtergrond hebben, wordt ervaren als het wegvallen van een bron van wrijving (hoewel dit nu deels is verschoven naar de samenwerking met de stadsdeelcommissie).
Bovendien draagt het hebben van dezelfde politieke kleur volgens sommigen bij aan het succesvol opereren van dagelijks bestuurders, omdat ze daardoor gemakkelijker toegang hebben tot de collegeleden. Tegelijkertijd brengen respondenten in de digitale consultatie en de gesprekken ook naar voren wat zij als keerzijde ervaren van het benoemen van dagelijks bestuurders. Zo ervaart 42% van de respondenten dat er te weinig ruimte is voor de dagelijks bestuurders om rekening te houden met de belangen van hun stadsdeel (zie tabel 4.4). Ook in de interviews en de gesprekstafels wordt dit naar voren gebracht. Meer dan in het vorige stelsel zijn dagelijks bestuurders afhankelijk van het college en kunnen zij minder onafhankelijk optreden namens het stadsdeel, zo wordt door respondenten aangegeven. De benoeming van de dagelijks bestuurders is in hun beleving hier één – hoewel niet de enige – reden voor. Tabel 4.4: De dagelijks besturen hebben voldoende vrijheid om rekening te houden met de belangen van hun stadsdeel
Totaal
helemaal oneens
-
-
neutraal
-
-
helemaal eens
weet ik niet
4%
12%
26%
14%
17%
5%
3%
19%
N=528
Niettemin is een kwart van de respondenten van mening dat de dagelijks besturen wel voldoende vrijheid hebben om rekening te houden met de belangen van hun stadsdeel. Gevraagd naar redenen waarom dat het geval is of waar dat uit blijkt, geven respondenten aan dat dit veelal samenhangt met de opstelling en houding van individuele bestuurders. Er is ruimte in het bestuurlijk stelsel voor dagelijks 55
bestuurders om het stadsdeelbelang te behartigen, maar die ruimte moeten zij wel opzoeken. En daar zijn voorbeelden van, zo geven respondenten aan. Die voorbeelden zien zij vooral onder bestuurders die al langer functioneren in het bestuurlijk stelsel van Amsterdam. Zij hebben in de ervaring van respondenten veelal de kennis en ervaring om succesvol te kunnen opereren. Dit betekent dat volgens hen de afhankelijkheidsrelatie die bestaat tussen het college en de dagelijks besturen als gevolg van de benoeming, geen belemmering hoeft te zijn voor de ruimte die dagelijks besturen hebben. De benoeming (en het ontslag) van de dagelijks bestuurders door het college brengt ook met zich mee dat de dagelijks bestuurders primair verantwoording afleggen aan het college over hun werkzaamheden. De stadsdeelcommissie heeft hier bijvoorbeeld geen rol in. Dit is uitdrukkelijk ook beoogd in dit stelsel, waarbij de dagelijks bestuurders als verlengd lokaal bestuur functioneren (zie hoofdstuk 2). Respondenten stellen echter vragen over of en hoe deze verantwoordingsrelatie in de praktijk vorm krijgt. Het gevoel bestaat dat dagelijks bestuurders zich beperkt hoeven te verantwoorden aan het college over de uitvoering van beleid op lokaal niveau en welke keuzes zij daarbij maken.
In ieder geval vindt daar geen openbare verantwoording over plaats door de dagelijks bestuurders, zo geven respondenten aan. Volgens hen is dit een kwetsbaarheid binnen de checks and balances binnen het stelsel.
4.3 Functioneren van de stadsdeelcommissies en dagelijks besturen Er bestaan verschillen in hoe de adviesrol van de stadsdeelcommissies wordt ingevuld en waar het geven van advies eindigt en controleren begint Gevraagd naar de mate waarin de rollen van de stadsdeelcommissies en dagelijks besturen duidelijk zijn, geeft 67% van de respondenten aan dat dit niet het geval is. In de interviews en gesprekstafels komt in dit kader naar voren dat de manier waarop stadsdeelcommissieleden hun adviesfunctie vervullen verschilt. En sommigen geven aan dat ook 2,5 jaar later het nog steeds zoeken kan zijn. Tabel 4.5: Mate waarin de rollen van stadsdeelcommissies en dagelijks besturen duidelijk zijn
De rollen van de stadsdeelcommissies en dagelijks besturen zijn duidelijk
helemaal oneens
-
-
neutraal
-
-
helemaal eens
weet ik niet
13%
22%
32%
10%
12%
3%
2%
6%
N=537
Naast verschillen in de mate waarin politieke kleur of een gebiedsbenadering wordt benadrukt, is er volgens respondenten ook een variatie in de vorm van adviezen en de taakopvatting van stadsdeelcommissieleden waar te nemen. Zo zien we in de dossieranalyse onder meer bij het evenementenbeleid terug dat in de advisering over locatieprofielen de stadsdeelcommissies zeer verschillend te werk gaan en de adviezen geen uniforme vorm hebben. Verder geven verschillende respondenten aan dat stadsdeelcommissieleden regelmatig in een controlerende rol vervallen – “gemeenteraadje spelen” – terwijl ze die rol niet (meer) hebben. Ze reageren vooral op het dagelijks bestuur, in plaats van dat ze zelf zaken uit het gebied agenderen. Daarnaast zien en horen we terug uit de geobserveerde stadsdeelcommissievergaderingen en de 56
interviews dat leden veel vragen stellen aan het dagelijks bestuur, bijvoorbeeld over waar zij mee bezig zijn. Hoewel dit breed herkend wordt door respondenten, wordt dit verschillend door hen geduid. Zo geven sommigen aan dat een deel van de stadsdeelcommissieleden gewend is te werken in voorgaande bestuurlijke stelsels, toen de stadsdeelcommissie niet alleen anders heette maar ook een andere rol had. Anderen wijzen op de rol die partijdiscipline en het politieke kiezersmandaat kunnen spelen. Zij geven aan dat in de praktijk meningen en adviezen van stadsdeelcommissieleden worden afgestemd en getoetst aan stedelijke partijkaders en dat er in de commissie een politiek debat ontstaat in plaats van dat er vanuit de gebiedsbelangen wordt geredeneerd. In aanvulling daarop wordt ook opgemerkt dat de aanwezigheid van het dagelijks bestuur bij stadsdeelcommissievergaderingen de kans op het ontstaan van politiek debat kan versterken. Er ontstaat daardoor soms een verhouding zoals de verhouding tussen gemeenteraad en college, waarbij het dagelijks bestuur – zeker bij de gevraagde adviezen – het voorliggende plan uitlegt (en daarmee al snel verdedigt). In reactie op de ‘beschuldiging’ dat stadsdeelcommissies ‘gemeenteraadje spelen’ komt ook een tegengeluid terug onder respondenten.
Deze respondenten geven aan dat het dagelijks bestuur de stadsdeelcommissies de informatie moet geven die zij nodig hebben om tot een oordeel te komen over hetgeen voorligt. De vraag is alleen wanneer de stadsdeelcommissie over voldoende informatie beschikt. Vanuit de stadsdeelcommissieleden die wij hebben gesproken wordt regelmatig aangegeven dat die informatiepositie minimaal is. Zij ervaren dat adviezen met minimale informatie (en onder hoge tijdsdruk) tot stand moeten komen. Als zij dan om meer informatie vragen, wordt dat geïnterpreteerd als controleren. Anderzijds geven andere respondenten aan dat de stadsdeelcommissies veel informatie krijgen (sommigen zeggen zelfs te veel),77 dat zij toegang hebben tot alle stukken en dat er veel vragen worden gesteld (die veel ambtelijke capaciteit vragen) die niet direct tot adviezen leiden. Daarmee is er kortom, een verschil van inzicht in waar adviseren eindigt en controleren begint. Door veel respondenten wordt aangegeven dat hierdoor onduidelijkheden of tegenstrijdige verwachtingen kunnen ontstaan in en rondom het besluitvormingsproces, waardoor onderlinge frictie in het stelsel over bevoegdheden, middelen en besluitvorming kan toenemen.
Dagelijks bestuurders zijn in de ervaring van respondenten zichtbaarder dan stadsdeelcommissieleden, hoewel bij beide verbetering mogelijk is In de digitale consultatie is aan respondenten gevraagd hoe zij oordelen over de mate waarin de dagelijks bestuurders en de stadsdeelcommissieleden voldoende zichtbaar zijn voor Amsterdammers. Respondenten zijn daarin positiever over de dagelijks bestuurders dan de stadsdeelcommissies. Waar volgens 15% van de respondenten de stadsdeelcommissies voldoende zichtbaar zijn voor Amsterdam, is dat volgens 37% van de respondenten het geval voor de dagelijks besturen (zie tabel 4.6). Andersom: 56% van de respondenten vindt dat de stadsdeelcommissies onvoldoende zichtbaar zijn, tegenover 26% van de respondenten in het geval van de dagelijks besturen. De zichtbaarheid van de dagelijks bestuurders is daarmee net zo groot als die van de gemeenteraad (eveneens 37%). Niettemin betekent de score van 37% die vindt dat de dagelijks besturen voldoende zichtbaar zijn, dat ook in hun zichtbaarheid ruimte voor verbetering is. Een deel van de respondenten geeft aan dat de zichtbaarheid van met name de stadsdeelcommissies in ontwikkeling is en al is gegroeid ten opzichte van 2018.
77
Dit vinden we ook indicaties voor terug in de dossieranalyse en de observaties van vergaderingen.
57
Tabel 4.6: Zichtbaarheid van stadsdeelcommissies en dagelijks besturen (helemaal) oneens
Zij zijn voldoende zichtbaar voor Amsterdammers
56%
Stadsdeelcommissie (helemaal) neutraal eens
16%
15%
weet ik niet
(helemaal) oneens
13%
26%
Dagelijks bestuur (helemaal) neutraal eens
26%
weet ik niet
37%
12%
N=538
In de interviews wordt naar voren gebracht dat Amsterdammers op zich best de weg weten te vinden naar de stadsdeelcommissies, maar vooral als er een probleem speelt. Veelal hebben ze dan al contact gehad met de gebiedsmakelaars en/of het dagelijks bestuur. Het is daarentegen een uitdaging om ook in beeld te komen bij inwoners die een idee of initiatief hebben, die een plan hebben om iets in positieve zin te veranderen in hun buurt. Daarnaast stellen sommige respondenten vragen bij het type inwoner dat de stadsdeelcommissieleden weet te bereiken. Zij geven aan dat de commissieleden weliswaar investeren in hun netwerk en er redelijk in slagen om de relevante zaken te horen en te zien in hun gebied, maar dat het vaak dezelfde mensen zijn die bijvoorbeeld op bijeenkomsten afkomen en het een kleine groep activistische inwoners is die de stadsdeelcommissie als spreekbuis gebruikt (zie ook onder paragraaf 4.6 ‘Een naar buiten gerichte bestuursstijl en aansluiten op de lokale opgave‘ in dit hoofdstuk). Het adviesrecht van de stadsdeelcommissie komt onvoldoende tot zijn recht en geeft de stadsdeelcommissie te weinig slagkracht De ervaringen van respondenten met de adviesfunctie van de stadsdeelcommissie is niet onverdeeld positief en velen staan er kritisch tegenover.
Zo geeft 41% van de respondenten aan dat de stadsdeelcommissie onvoldoende gebruikmaakt van haar adviserende functie (zie tabel 4.7). In de interviews en gesprekstafels worden daarnaast opmerkingen gemaakt over de aard en kwaliteit van de advisering, het moment waarop adviezen worden gevraagd, de terugkoppeling over wat er met de adviezen is gedaan en hun effect. Tabel 4.7: Het gebruik van stadsdeelcommissies van hun adviesfunctie
De stadsdeelcommissie maakt voldoende gebruik van haar adviserende functie
De stadsdeelcommissies adviseren vooral
helemaal oneens
-
-
neutraal
-
-
helemaal eens
weet ik niet
4%
12%
25%
16%
12%
3%
2%
26%
reactief
-
-
neutraal
-
-
proactief
weet ik niet
5%
15%
23%
16%
10%
3%
1%
27%
N=537
Een van de redenen waarom een substantieel deel van de respondenten van mening is dat de stadsdeelcommissie onvoldoende gebruikmaakt van haar adviserende functie is, dat de commissies meer reactief zijn in hun adviezen, dan proactief. Ze reageren op de adviesvragen vanuit het college en 58
het dagelijks bestuur, meer dan dat ze zelf onderwerpen agenderen of tot een ongevraagd advies komen, zo volgt uit de interviews. In de digitale consultatie komt naar voren dat volgens 43% van de respondenten zij vooral reactief adviseren, tegenover 14% die vindt dat zij vooral proactief adviseren. In de interviews brengen respondenten naar voren dat stadsdeelcommissieleden gewoonweg onvoldoende tijd hebben om op eigen initiatief adviezen op te stellen en hier onderlinge consensus over te bereiken. De leden krijgen een kleine vergoeding en het lidmaatschap van de stadsdeelcommissie wordt gezien als iets dat zij er echt in hun vrije tijd bijdoen. Daarnaast wordt aangegeven dat dit gebrek aan tijd ook ontstaat omdat er vanuit de stad en de dagelijks bestuurders te veel adviesvragen voorgelegd worden aan de stadsdeelcommissie. Hierdoor is er geen tijd meer over om na te denken over een eigen agenda. Die adviesvragen zouden volgens een deel van de respondenten verminderd kunnen worden, omdat het nu ook regelmatig gaat om adviezen over zaken die niet echt spelen in de wijken. Het moment waarop de stadsdeelcommissie wordt gevraagd om advies te geven, is volgens veel respondenten te laat. Dat kent verschillende aspecten.
Een daarvan is een hele praktische: de stadsdeelcommissie krijgt volgens de Verordening op het lokaal bestuur Amsterdam minimaal vier weken de tijd om advies uit te brengen (zie hoofdstuk 2). In de ervaring van respondenten komt het voor dat de vraag voor advies te laat komt. Dit komt deels omdat de termijn niet altijd wordt gerespecteerd, maar ook omdat de vergadercyclus van de stadsdeelcommissie niet altijd goed aansluit op de termijnen. Een stadsdeelcommissie vergadert immers twee keer in de maand met het dagelijks bestuur. Van een termijn van vier weken kunnen in het minst gunstige geval al twee weken voorbij zijn voordat de stadsdeelcommissie weer voor het eerst bijeen komt. Een ander aspect van dat de stadsdeelcommissie volgens respondenten te laat om advies wordt gevraagd is, dat het advies te laat in het beleidsvormingstraject wordt gevraagd. Respondenten merken op dat hun adviezen vaak worden gevraagd op het moment dat er al een volledig beleidsstuk ligt. Dan is het plan al grotendeels voltooid. Volgens hen zou het daarom beter zijn als ze meer aan de voorkant of aan het begin van het proces worden meegenomen en kunnen adviseren.
In dit kader is het te begrijpen dat ongeveer een kwart van de respondenten in de digitale consulatie vindt dat het de stadsdeelcommissie voldoende lukt om haar opvattingen onder de aandacht te brengen van de dagelijks besturen, tegenover een derde die vindt dat dit niet het geval is (zie tabel 4.8). Tabel 4.8: Omgang met input van de stadsdeelcommissies door dagelijks besturen
Het lukt de stadsdeelcommissies voldoende om hun opvattingen onder de aandacht te brengen van de dagelijks besturen De dagelijks besturen nemen de opvattingen van de stadsdeelcommissies voldoende mee in de beleidsvorming De input vanuit de stadsdeelcommissies wordt door het college van B&W en de gemeenteraad voldoende gebruikt in hun besluitvormingsproces
helemaal oneens
-
-
neutraal
-
-
helemaal eens
weet ik niet
3%
9%
20%
14%
18%
4%
2%
30%
3%
8%
17%
15%
16%
4%
1%
35%
8%
14%
25%
16%
5%
2%
1%
30%
N=538
59
Een van de grootste knelpunten die door respondenten wordt gesignaleerd als het gaat om de adviezen van de stadsdeelcommissie, is dat de commissie te weinig terug hoort wat er met haar adviezen is gedaan. Hier is geen vaste structuur voor. Dit geldt zowel voor gevraagde als ongevraagde adviezen en zowel voor de adviezen gevraagd door de stad als de dagelijks besturen. Het vervolgproces is niet voldoende inzichtelijk en als er al een terugkoppeling plaatsvindt over wat er bijvoorbeeld in de stad met de adviezen is gedaan, is die volgens respondenten te summier. 78 Overigens hoorden we in de interviews verschillende verwachtingen over wie de terugkoppeling over de gegeven adviezen moet geven. Sommigen wezen daarbij naar de dagelijks bestuurders, anderen verwachtten daarin een verantwoording van het college of een expliciete bespreking in de gemeenteraad. Voor de respondenten is het daarmee ook onduidelijk hoe zwaarwegend de adviezen nu daadwerkelijk zijn en regelmatig worden daar twijfels over geuit. Zo zien we in vergaderingen van stadsdeelcommissies regelmatig opmerkingen worden gemaakt in de lijn van dat de stad de stadsdeelcommissies ‘aan de kant schuift’. Verder geven verschillende respondenten aan dat het adviesrecht van de stadsdeelcommissie te licht is om daadwerkelijk het verschil te maken, bijvoorbeeld om maatschappelijke initiatieven te helpen realiseren.
Het is volgens hen dan ook niet verwonderlijk dat inwoners de gemeenteraad, het dagelijks bestuur of de ambtenaren opzoeken; dat is veel effectiever. Uit de observaties van vergaderingen leiden we af dat inwoners niet per se eerst naar de stadsdeelcommissie gaan om iets te bereiken, maar eerder contact zoeken met bestuurders of ambtenaren. In de interviews komt naar voren dat respondenten het idee hebben dat er weinig met hun adviezen wordt gedaan, zeker als het gaat om de door de stad gevraagde adviezen. Ook in de dossieranalyse is veelal niet duidelijk hoe de stadsdeelcommissieadviezen zijn opgevolgd. Van de respondenten geeft 28% aan dat de dagelijks besturen de opvattingen van de stadsdeelcommissies onvoldoende meenemen in de beleidsvorming, tegenover 21% die vindt dat de dagelijks besturen dat wel doen (zie tabel 4.8). Daarnaast heeft 47% van de respondenten het idee dat de input van de stadsdeelcommissies onvoldoende door het college en de raad wordt gebruikt in hun besluitvormingsproces. Slechts 8% van de respondenten is daar positief over. Met andere woorden: om echt invloed te hebben moet je als inwoner ergens anders zijn en er wordt te weinig met de adviezen gedaan, is het gevoel bij een substantiële groep respondenten.