2020 11 27 - Onderzoeksrapport Evaluatie Bestuurlijk Stelsel - NvN - Definitief

Evaluatie bestuurlijk stelsel Amsterdam Onderzoeksrapport

Dr. S. (Sabine) van Zuydam Drs. W. (Wouter) de Jong L.M. (Robert) Klaassen MSc B.L.K. (Bas) Verkooijen MSc 27 november 2020

Inhoudsopgave 1.

Het bestuurlijk stelsel anno 2020: hoe staat het ervoor? ................................................................ 3 1.1 Centrale vraagstelling .................................................................................................................... 3 1.2 Aanpak en werkwijze ..................................................................................................................... 5 1.3 Opbouw rapportage..................................................................................................................... 10

2.

Inrichting en werking van het bestuurlijk stelsel............................................................................ 12 2.1 Doelstellingen bestuurlijk stelsel ................................................................................................. 13 2.2 Modellering van het bestuurlijk stelsel ........................................................................................ 17 2.3 Betrokkenheid Amsterdammers .................................................................................................. 25 2.4 Gebiedsgericht werken ................................................................................................................ 26

3.

Ervaringen Amsterdammers .......................................................................................................... 28 3.1 Contact met de gemeente ........................................................................................................... 29 3.2 Bekendheid met het bestuurlijk stelsel ........................................................................................ 31 3.3 Vertrouwen in de gemeente & geledingen van het bestuurlijk stelsel ........................................ 35 3.4 Samenstelling en aanstellingswijze stadsdeelcommissies en dagelijks besturen......................... 38 3.5 Functioneren van de stadsdeelcommissies en dagelijks besturen............................................... 39 3.6 Betrekken van inwoners bij beleid ............................................................................................... 42 3.7 Aansluiten op de lokale behoefte ................................................................................................ 46 3.8 Toekomst bestuurlijk stelsel ........................................................................................................ 47

4.

Ervaringen professionals ................................................................................................................ 50 4.1 Belang van binnengemeentelijk bestuur & tevredenheid met het bestuurlijk stelsel ................. 51 4.2 Aanstellingswijze en samenstelling stadsdeelcommissies en dagelijks besturen ........................ 53 4.3 Functioneren van de stadsdeelcommissies en dagelijks besturen............................................... 56 4.4 Samenwerking binnen het bestuurlijk stelsel .............................................................................. 64 4.5 Betrekken inwoners bij beleid ..................................................................................................... 67 4.6 Een naar buiten gerichte bestuursstijl en aansluiten op de lokale opgave .................................. 72 4.7 Toekomst bestuurlijk stelsel ........................................................................................................ 74

Bijlage 1 – Geïnterviewden .................................................................................................................... 80

2

1. Het bestuurlijk stelsel anno 2020: hoe staat het ervoor? Na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2018 werd in Amsterdam een nieuwe versie van het bestuurlijk stelsel van kracht. Een van de veranderingen was dat Amsterdammers stadsdeelcommissies kozen in plaats van bestuurscommissies. Ook de positie van de dagelijks bestuurders veranderde. Niet langer werden zij vanuit de bestuurscommissies benoemd (zoals deze toen nog heetten), maar door het college van B&W. Bij de besluitvorming over de hoofdlijnen van het nieuwe bestuurlijk stelsel in februari 2017 heeft de gemeenteraad een motie aangenomen waarin het college werd verzocht het nieuw in te voeren bestuurlijk stelsel in 2020 te evalueren. Met deze evaluatie wordt daar invulling aan gegeven. Een toekomstgerichte focus stond in deze evaluatie centraal. Dat betekent dat de evaluatie waar nodig aanknopingspunten oplevert om het functioneren van het huidige bestuurlijk stelsel te verbeteren, maar ook in beeld brengt wat eventuele mogelijkheden voor verbetering zijn voor de periode vanaf 2022. De aandacht ging daarbij in het bijzonder uit naar het functioneren van het binnengemeentelijk bestuur, in het licht van de verbeterpunten die met de invoering van dit bestuurlijk stelsel waren beoogd (zie hoofdstuk 2 voor de uitwerking daarvan).

De organisatieontwikkeling die de ambtelijke organisatie sinds 2018 heeft doorgemaakt is daarmee geen onderwerp van de evaluatie. Alleen daar waar ontwikkelingen in de ambtelijke organisatie het (beoordelen van het) functioneren van het bestuurlijk stelsel in het licht van de gestelde doelstellingen raken, zal de ambtelijke organisatie aan bod komen.

1.1 Centrale vraagstelling In december 2019 heeft de gemeenteraad de opdracht voor de evaluatie van het bestuurlijk stelsel (geamendeerd) vastgesteld. Deze vastgestelde opdrachtformulering bevatte verschillende vragen en perspectieven, die door de onderzoekers zijn uitwerkt in vijf onderzoeksvragen, elk bestaande uit een aantal deelvragen. De vijf hoofdvragen met bijbehorende deelvragen luiden als volgt: 1. Hoe functioneert het nieuwe bestuurlijk stelsel in de praktijk, bezien in het licht van de uitgangspunten die eraan ten grondslag liggen? a. Wat zijn de uitgangspunten van het bestuurlijk stelsel? b. Hoe is het bestuurlijk stelsel ingericht en vormgeven? Met andere woorden: hoe is de modellering van het bestuurlijk stelsel te typeren en hoe zijn taken en bevoegdheden belegd? c. Hoe geven professionals in het bestuurlijk stelsel in de praktijk invulling en uitvoering aan hun taken en bevoegdheden? d. Hoe worden en zijn Amsterdammers in de praktijk betrokken bij het bestuur van de stad?

3

e. Hoe verloopt het samenspel met de Amsterdammers en tussen de professionals uit de verschillende bestuurslagen onderling? 2. Wat gaat goed en wat niet in de werking van het bestuurlijk stelsel in de ervaring van Amsterdammers en professionals? a. Wat gaat in de ervaring van Amsterdammers en professionals goed in de werking van het bestuurlijk stelsel? b. Wat zijn in de ervaring van Amsterdammers en professionals knelpunten in de werking van het bestuurlijk stelsel? c. Hoe zijn deze positieve en negatieve ervaringen van Amsterdammers te duiden en te begrijpen? d. Hoe verhouden deze positieve en negatieve ervaringen zich tot de uitgangspunten van het bestuurlijk stelsel? 3. Wat kan worden geleerd van relevante kennis en ervaring van elders over het functioneren van het huidig bestuurlijk stelsel van Amsterdam en aan welke vereisten moet een toekomstbestendig bestuurlijk stelsel voldoen? a. Waar moet een toekomstbestendig bestuurlijk stelsel aan voldoen, gelet op de maatschappelijke opgaven in grote steden? b. Hoe verhouden de huidige modellering en de wijze waarop taken en bevoegdheden zijn belegd zich tot de vereisten en uitgangspunten voor een toekomstbestendig bestuurlijk stelsel volgens actuele bestuurskundige inzichten? c.

Wat betekenen de ervaren positieve elementen en knelpunten voor de mogelijkheden om het bestuurlijk stelsel door te ontwikkelen volgens actuele bestuurskundige inzichten? d. Wat zijn relevante lessen en ervaringen uit andere binnen- en buitenlandse steden? 4. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om het bestuurlijk stelsel in de huidige periode beter werkend te krijgen en welke ideeën zijn er om dit (ontwikkelingsgericht) te organiseren? a. Hoe kunnen de ervaren knelpunten worden aangepakt, daarbij rechtdoend aan de uitgangspunten van dat stelsel? b. Hoe kunnen de aanbevelingen om het huidig bestuurlijk stelsel in de praktijk beter te laten functioneren worden ingevuld? c. Welke stappen zijn daarin te zetten en welke varianten of scenario’s zijn er? 5. Welke aanbevelingen zijn er, gegeven de bestuurlijke kaders in de opdracht, voor een toekomstbestendig bestuurlijk stelsel voor de periode vanaf 2022, dat het beste past bij het besturen van de stad, gelet op de grote maatschappelijke opgaven? a. Welke aanbevelingen zijn er om dat (ontwikkelingsgericht) te organiseren? b. Hoe kunnen de aanbevelingen voor een toekomstbestendig bestuurlijk stelsel worden ingevoerd? c. Welke stappen zijn daarin te zetten en welke varianten zijn er? De hoofdvragen in de evaluatie bouwen op elkaar voort.

Zo zijn de vragen 4 en 5 gericht op aanbevelingen voor de toekomst en deze zijn daarmee uitsluitend te beantwoorden op basis van de bevindingen op de andere drie hoofdvragen. 4

1.2 Aanpak en werkwijze De onderzoekwerkzaamheden voor de evaluatie hebben plaatsgevonden in de periode tussen januari en november 2020. Om een rijk beeld te krijgen van het functioneren van het bestuurlijk stelsel en de ervaringen van Amsterdammers en professionals daarmee, is gebruikgemaakt van diverse onderzoeksmethoden: 1) documentenanalyse, 2) digitale consultaties, 3) interviews, 4) gesprekstafels, 5) een videoreportage en 6) een (inter)nationale stedenvergelijking. De digitale consultaties, interviews en gesprekstafels zijn zowel uitgevoerd om ervaringen en ideeën bij Amsterdammers op te halen, als om professionals te bevragen. Documenten en observaties Documentenanalyse In het kader van de evaluatie zijn een groot aantal documenten bestudeerd om (de inrichting van) het bestuurlijk stelsel in beeld te brengen en om zicht te krijgen op de werking van het bestuurlijk stelsel in de praktijk. Het gaat hierbij om documenten over de geschiedenis en ontwikkeling van het bestuurlijk stelsel door de jaren heen, de modellering en optuiging van het huidige stelsel, de uitgangspunten die hieraan ten grondslag liggen en de verbeterpunten en aanbevelingen van eerdere evaluaties (in het bijzonder de commissie Brenninkmeijer).

Daarnaast is voor vijf dossiers geanalyseerd hoe zij in het bestuurlijk stelsel zijn behandeld, om de ervaringen van Amsterdammers en professionals beter te kunnen begrijpen. Het gaat om de volgende dossiers: sociale basis, de aanpak van zwerfafval, bestemmingsplannen, het evenementenbeleid en het bouwbeleid. Om deze dossiers te selecteren is eerst een groslijst opgesteld, rekening houdend met de criteria dat de dossiers a) in meerdere stadsdelen spelen of gespeeld hebben, b) in behandeling zijn geweest in de periode 2018-2019, c) raken aan verschillende beleidsterreinen, d) idealiter variatie laten zien in de wijze waarop inwoners zijn betrokken en e) zowel ongevraagde als gevraagde adviezen bevatten. Deze groslijst is besproken binnen het begeleidingsteam van de gemeente en voorgelegd aan de co-creatiegroep die ook bij de formulering van de opdracht voor de evaluatie betrokken was. Op basis van hun reacties is de definitieve selectie van dossiers gemaakt. Deze dossieranalyse vult de ervaringen van Amsterdammers en professionals zoals naar voren gebracht in de digitale consultaties, interviews en gesprekstafels aan en maakt het mede mogelijk de opgedane bevindingen te toetsen.

Observaties van vergaderingen van stadsdeelcommissies, raadscommissies en gemeenteraad Om de ervaringen van Amsterdammers en professionals beter te kunnen begrijpen zijn naast de dossieranalyse ook tien vergaderingen van stadsdeelcommissies, raadscommissies en de gemeenteraad geobserveerd. Deze vergaderingen hebben we online teruggekeken omdat vanwege de coronamaatregelen geen offline vergaderingen meer plaatsvonden. We hebben vergaderingen uit de periode februari-maart 2020 geobserveerd, zodat we de laatste stand van zaken in de vergaderpraktijk konden waarnemen. Bij de observaties is gelet op de wijze van vergaderen, de besluitvormingsprocedure en de manier waarop leden zich manifesteerden. Op deze manier zijn de tijdens het onderzoek opgedane bevindingen over de werking van het stelsel getoetst.

5

Betrekken van Amsterdammers Digitale consultatie van Amsterdammers In de periode 18 maart – 1 augustus 2020 hebben Amsterdammers de mogelijkheid gekregen om via een digitale consultatie hun ervaringen over het bestuurlijk stelsel met het onderzoeksteam te delen. De vragenlijst heeft niet deze hele periode opengestaan. Vanwege de coronacrisis is hij in april tijdelijk stilgelegd. Het onderzoek is onder de aandacht gebracht van inwoners via de centrale webpagina over de evaluatie - www.amsterdam.nl/evaluatiebestuurlijkstelsel; een Facebookcampagne via het account van de gemeente Amsterdam; een advertentiecampagne op NU.nl; diverse nieuwsbrieven van gemeente Amsterdam; veldenquêteurs op weekmarkten in elk van de zeven stadsdelen, inclusief een zelfstandige iPadzuil waar inwoners gebruik van konden maken. Daarnaast hebben deelnemers aan het Citisenspanel die in Amsterdam wonen een uitnodiging ontvangen om deel te nemen aan de consultatie. Minder digitaal vaardige inwoners konden via een gratis 0800-nummer een papieren enquête aanvragen. In de digitale consultatie is onder meer gevraagd naar het contact met de gemeente en de aard daarvan, in hoeverre Amsterdammers het bestuurlijk stelsel begrijpen, in hoeverre zij zich door het stelsel vertegenwoordigd voelen, in hoeverre zij vertrouwen hebben in het stelsel en in hoeverre zij ruimte voor participatieve democratie ervaren.

Bovendien hadden respondenten de gelegenheid om via een open vraag eventuele andere input over het bestuurlijk stelsel, die nog niet als zodanig aan de orde was geweest, mee te geven. In totaal hebben 2.997 inwoners van Amsterdam deelgenomen aan de digitale consultatie. De resultaten zijn gewogen naar betrokkenheidsprofiel en zijn daarmee representatief voor Amsterdam. In het betrokkenheidsprofiel komen namelijk relevante achtergrondkenmerken van inwoners samen: hun mate van vertrouwen in de gemeente, de mate waarin zij zich betrokken voelen bij de eigen leefomgeving en sociaal-demografische factoren. Voor de in deze rapportage getoonde resultaten geldt een foutmarge van 5% met een betrouwbaarheidsinterval van 95%. In tabel 1.1 is een karakterisering van de respondenten op een aantal achtergrondkenmerken opgenomen.

6

Tabel 1.1: Achtergrondkenmerken van respondenten percentage

Leeftijd in jaren 18 t/m 24

1%

25 t/m 34

7%

35 t/m 44

10%

45 t/m 54

19%

55 t/m 64

28%

65 jaar en ouder

35%

Stadsdeel waarin respondent woonachtig is Centrum

21%

Nieuw-West

13%

Noord

12%

Oost

16%

West

15%

Zuid

17%

Zuidoost

7%

Aantal jaren woonachtig in Amsterdam Minder dan 5 jaar

5%

5 - 10 jaar

8%

11 - 15 jaar

7%

Langer dan 15 jaar

80%

N=2.997

Gesprekstafels met Amsterdammers Gedurende de maanden september en oktober 2020 zijn er gesprekstafels georganiseerd. Daarvan hebben er twee ‘live’ plaatsgevonden en drie digitaal. In deze gesprekstafels is met Amsterdammers doorgepraat over hun ervaringen met het bestuurlijk stelsel en zijn de bevindingen op basis van de digitale consultatie verdiept. In totaal hebben 115 Amsterdammers zich opgegeven voor deze gesprekstafels en hebben er 67 daadwerkelijk deelgenomen. Verder hebben verschillende mensen via e-mail of via een andere route hun ervaringen met het bestuurlijk stelsel met ons gedeeld. Tijdens de gesprekstafels zijn de uitgangspunten en verbeterpunten van het bestuurlijk stelsel zoals geformuleerd in de notitie Hoofdlijnen bestuurlijk stelsel vanaf 2018 aan bod gekomen en werd gevraagd in hoeverre Amsterdammers vinden dat op dit moment aan deze verbeterpunten wordt voldaan, en wat er beter kan. Videoreportage Aanvullend op de digitale consultatie en de gesprekstafels met Amsterdammers hebben we door interviews met een vijftal Amsterdammers een variëteit aan ervaringen met de gemeente en het bestuurlijk stelsel in beeld gebracht. Ook is er aandacht voor de belangrijkste opgaven die zij zien voor 7

de stad. Deze interviews zijn vastgelegd in een videoreportage en vormen een nadere illustratie bij de bevindingen uit de digitale consultatie en de gesprekstafels. De Amsterdammers die deel hebben genomen aan deze interviews en videoreportage komen uit verschillende delen van de stad, hebben verschillende (culturele en sociale) achtergronden, zijn in verschillende mate betrokken bij het bestuurlijk stelsel, en hebben verschillende ervaringen met het starten van initiatieven voor de buurt. De videoreportage is een zelfstandige rapportagevorm en los van dit onderzoeksrapport te bekijken en te begrijpen. Vanzelfsprekend zijn er wel veel verbindingen. In hoofdstuk 3 in dit onderzoeksrapport over de ervaringen van Amsterdammers zijn daarom waar gepast ter illustratie ook quotes uit de videoreportage gebruikt. Betrekken professionals Digitale consultatie van ambtenaren, politici en bestuurders Naast een digitale consultatie van Amsterdammers heeft in de periode 11 maart – 19 juni 2020 eveneens een digitale consultatie van ambtenaren, politici en bestuurders plaatsgevonden. De uitnodiging voor deelname aan de consultatie is verspreid via het intranet van de gemeente Amsterdam, via een rechtstreekse mail aan de bestuursondersteuning van elk stadsdeel en via een e-mail aan de gemeenteraad. Na de eerste uitnodiging zijn er verschillende reminders verzonden.

In de consultatie is professionals onder meer gevraagd naar hun tevredenheid met het functioneren van het bestuurlijk stelsel op de vijf verbeterpunten, hun ervaringen met de samenwerking tussen geledingen van het bestuurlijk stelsel, hun oordeel over de rolinvulling door de verschillende geledingen van het bestuurlijk stelsel en de ruimte die respondenten ervaren voor participatieve democratie. Bovendien hadden respondenten de gelegenheid om via een open vraag eventuele andere input over het bestuurlijk stelsel, die nog niet als zodanig aan de orde was geweest, mee te geven. In totaal hebben 538 personen de vragenlijst ingevuld. In tabel 1.2 is een karakterisering van de respondenten naar een aantal achtergrondkenmerken opgenomen. Dit laat zien dat hoofdzakelijk ambtenaren hebben deelgenomen aan de digitale consultatie. Vanzelfsprekend zijn er ook meer ambtenaren werkzaam bij de gemeente dan er bestuurders en volksvertegenwoordigers zijn, dus deze verdeling ligt voor de hand. Ter illustratie: meer dan de helft van alle stadsdeelcommissieleden heeft de digitale consultatie ingevuld, terwijl zij 10% uitmaken van de totale respons. Bovendien hebben we ook (een vertegenwoordiging van) volksvertegenwoordigers en bestuurders geïnterviewd (zie bijlage 1).

Mogelijk gaf een deel van hen de voorkeur aan het delen van hun feedback in een gesprek, in plaats van in de digitale consultatie. Specifiek voor de ambtenaren die deelnamen aan de digitale consultatie geldt dat niet alle clusters evenredig zijn vertegenwoordigd. Zo hebben relatief veel ambtenaren uit de clusters Bestuur & Organisatie, Ruimte & Economie en de stadsdelen deelgenomen en hebben vooral vanuit de clusters Sociaal en Stadsbeheer relatief weinig ambtenaren de digitale consultatie ingevuld. Een mogelijke verklaring hiervoor is de mate waarin ambtenaren in hun werkzaamheden direct met het bestuurlijk stelsel en de stadsdelen te maken hebben.

8

Tabel 1.2: Achtergrondkenmerken van respondenten percentage

Functie Ambtenaar bij de centrale stad

51%

Ambtenaar bij een stadsdeel

32%

Lid van de gemeenteraad

4%

Lid van een stadsdeelcommissie

10%

Lid van het dagelijks bestuur van een stadsdeel

3%

Sinds welk jaar werkzaam voor de gemeente Amsterdam 2018 of later

21%

2014 tot 2018

15%

2006 tot 2014

23%

1998 tot 2006

22%

voor 1998

18%

N=538

Interviews met professionals In aanvulling op de bovenstaande methoden zijn in de periode april tot en met juni 2020 37 interviews met professionals van het bestuurlijk stelsel gevoerd. Onder professionals verstaan we college- en raadsleden, leden van de dagelijks besturen en stadsdeelcommissies en ambtenaren. Interviews zijn gevoerd met de volgende gesprekspartners: -

Het college van burgemeester en wethouders en een vijftal raadsleden uit de commissie kunst, diversiteit en democratisering (KDD); Per stadsdeel een vertegenwoordiging van de stadsdeelcommissie; Dagelijks bestuurders van elk stadsdeel; De ombudsman en voorzitter van de Rekenkamer Amsterdam; De gemeentesecretaris; De griffier en commissiegriffier van de commissie KDD; Een stedelijk directeur van de gemeente.

Het doel van deze interviews was het vergaren en verdiepen van informatie over (de werking van) het stelsel en de ervaringen die hierover binnen de organisatie, het college en de politiek bestaan. Tijdens de gesprekken zijn dan ook onderwerpen aan de orde gekomen als de relatie tussen de verschillende gremia van het stelsel, de ervaringen met inspraak en co-creatie door Amsterdammers en het besluitvormingsproces. Gesprekstafels met professionals In september 2020 zijn naast de gesprekstafels met Amsterdammers ook een drietal fysieke gesprekstafels georganiseerd met professionals van het stelsel op verschillende plekken in de stad. Het doel van deze gesprekstafels was om de ervaringen van ambtenaren zoals gedeeld in de digitale consultatie te verdiepen. In totaal hebben 40 ambtenaren zich opgegeven voor deze gesprekstafels, waarvan er 23 daadwerkelijk hebben deelgenomen.

9

In de gesprekstafels is aan de hand van stellingen die raken aan de uitgangspunten en verbeterpunten voor het bestuurlijk stelsel zoals geformuleerd in de notitie Hoofdlijnen bestuurlijk stelsel vanaf 2018, gesproken. Daarbij bestond de ruimte om op alle aspecten van het stelsel – denk aan de samenstelling en aanstellingswijzen, samenwerking tussen geledingen, optuiging van taken en bevoegdheden et cetera – ervaringen te delen. Bovendien konden deelnemers, indien nodig of gewenst, op speciale kaarten resterende punten meegeven aan de onderzoekers. Lessen uit (inter)nationale steden en debatten Om de ervaringen in het bestuurlijk stelsel van Amsterdam in een breder perspectief te kunnen plaatsen en te kunnen leren van ervaringen uit andere (inter)nationale steden en debatten, heeft de Universiteit van Tilburg een literatuurstudie uitgevoerd. De steden die daarin centraal staan zijn Barcelona, Manchester, Frankfurt en Antwerpen, aangevuld met enkele observaties uit Nederlandse steden als Rotterdam. Evaluaties van en wetenschappelijk onderzoek naar binnengemeentelijk bestuur en innovatieve vormen voor het betrekken van inwoners vormden daarvoor de basis. De resultaten hiervan zijn niet opgenomen in dit onderzoeksrapport, maar zijn neergelegd in een essay.

1.3 Opbouw rapportage In deze onderzoeksrapportage presenteren we onze bevindingen ter beantwoording van de eerste twee onderzoeksvragen - hoe het nieuwe bestuurlijk stelsel in de praktijk functioneert en wat de ervaringen met het stelsel zijn van Amsterdammers en professionals. Ook hebben Amsterdammers en professionals suggesties en aandachtspunten met ons gedeeld voor de verbetering van het huidige stelsel en mogelijkheden voor ontwikkeling voor de periode na 2022 (wat raakt aan onderzoeksvragen 4 en 5). Deze bevindingen zijn eveneens verwerkt in deze rapportage. In hoofdstuk 2 komen de inrichting en de werking van het bestuurlijk stelsel aan de orde. Hierin bespreken we de uitgangspunten van het bestuurlijk stelsel en de verbeterpunten die met de invoering van het bestuurlijk stelsel in 2018 werden beoogd. Verder komt de manier waarop het stelsel in elkaar zit, welke actoren hierbij betrokken zijn en hoe hun onderlinge verhoudingen liggen, aan de orde. In de hoofdstukken 3 en 4 komen de ervaringen van respectievelijk inwoners van Amsterdam en professionals van het bestuurlijk stelsel aan de orde. Hierbij wordt geput uit de verzamelde input van Amsterdammers en professionals in digitale consultaties, de gevoerde interviews en de gesprekstafels.

Deze ervaringen illustreren we met observaties over de werking van het bestuurlijk stelsel op basis van de dossieranalyse en de observaties van vergaderingen.

10

Bestuurlijk rapport, onderzoeksrapport & essay De bevindingen van deze evaluatie krijgen hun beslag in vier producten: 1. Onderzoeksrapport over de bevindingen die raken aan de werking van het bestuurlijk stelsel in de praktijk, de ervaringen van Amsterdammers en professionals en hun suggesties voor de toekomst. 2. Essay over de vereisten van een toekomstbestendig bestuurlijk stelsel, gelet op de maatschappelijke opgaven van een stad als Amsterdam (hoofdvraag 3). In het essay wordt voortgebouwd op onderzoek naar ervaringen van andere (buitenlandse) steden met binnengemeentelijk bestuur. 3. Videoreportage ‘Amsterdammers aan het woord’ met interviews met Amsterdammers over de uitdagingen voor de stad, hun ervaringen met het bestuurlijk stelsel en suggesties voor de toekomst. 4. Bestuurlijk rapport waarin de lijnen in de evaluatie en de analyse samen worden gebracht, uitmondend in aanbevelingen voor de toekomst op de korte termijn en voor na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022.

11

2. Inrichting en werking van het bestuurlijk stelsel Binnengemeentelijk bestuur heeft een lange geschiedenis in de gemeente Amsterdam. In 1981 stelt de gemeente in twee stadsdelen een gekozen stadsdeelraad in. De raden hadden de vorm van territoriale bestuurscommissies. In de jaren die volgen wordt dit verder uitgebreid en in de jaren ’80 worden in totaal 16 stadsdeelraden ingesteld. Met deze vorm van binnengemeentelijke decentralisatie beoogde de gemeente de lokale democratie beter te laten functioneren, onder meer door participatie van inwoners in de beleidsvoorbereiding en -uitvoering beter mogelijk te maken.1 Later worden er aanvullende doelstellingen aan toegevoegd, zoals het idee dat stadsdelen het functioneren van de gemeente efficiënter kunnen maken: hetzelfde voorzieningenniveau tegen minder kosten.2 De afgelopen dertig jaar is ook blijvend gesleuteld aan de inrichting van het bestuurlijk stelsel. De wijzigingen waren soms het gevolg van een landelijke wetswijziging, zoals in 1994 toen het bij wet mogelijk werd deelgemeenten in te stellen en in 2014 toen die mogelijkheid weer werd afgeschaft. In andere gevallen wordt het stelsel gewijzigd na aanbevelingen door evaluatie- en onderzoekscommissies, zoals de commissie Tops in 1997 en meest recentelijk de commissie Brenninkmeijer in 2016.

Bij elke wijziging komt het vraagstuk terug hoe de verhouding tussen stad en stadsdelen het beste vormgegeven kan worden, het functioneren ervan kan worden verbeterd en wat de beste verdeling is van bevoegdheden en taken.3 In dit hoofdstuk staat de inrichting van het bestuurlijk stelsel van Amsterdam sinds 2018 centraal. Allereerst schetsen we de doelstellingen die met het bestuurlijk stelsel worden beoogd, gevolgd door een beschrijving van de modellering en optuiging van de stadsdeelcommissies en de dagelijks besturen. Hierbij is aandacht voor de aanstellingswijze en samenstelling van deze geledingen, evenals voor hun taken, bevoegdheden en toerusting. Daarna komt de relatie van het verlengd bestuur op stadsdeelniveau met de gemeenteraad en het college van B&W aan bod. Een kort overzicht van de wijze waarop de gemeente de betrokkenheid van Amsterdammers bij beleid probeert te stimuleren en het gebiedsgericht werken, vormt het sluitstuk van dit hoofdstuk.

1

Van de Goor (1989). Binnengemeentelijke decentralisatie en deconcentratie in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht; een inventarisatie. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid: Den Haag. 2 Van de Goor (1989). Binnengemeentelijke decentralisatie en deconcentratie in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht; een inventarisatie. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid: Den Haag; Reussing, R. (2013). Onderzoek naar binnengemeentelijk bestuur: ervaringen van de vorige generatie. Bestuurswetenschappen, nr. 5-6, pp. 39-54. 3 Zie voor een uitgebreidere bespreking van de geschiedenis van het bestuurlijk stelsel van Amsterdam het achtergrondrapport van de commissie Brenninkmeijer (2016).

12

2.1 Doelstellingen bestuurlijk stelsel Nadat door een wijziging van de Gemeentewet per 2014 de mogelijkheid verviel om deelgemeenten in te stellen, moest de gemeente Amsterdam op zoek naar een alternatief. Bij deze stelselherziening heeft de gemeente vastgehouden aan een decentrale, op stadsdelen gerichte bestuurlijke organisatie als aanvulling op het stedelijk bestuur.4 Op deze manier wilde de gemeente ervoor zorgen dat de afstand tussen Amsterdammers en het bestuur niet te groot zou worden. Het bestuurlijk stelsel zoals dat per 2018 is ingevoerd, borduurt voort op het stelsel dat in 2014 was ingesteld. De doelstellingen van het huidige bestuurlijk stelsel dat in 2018 van start ging, zijn dan ook af te leiden van de uitgangspunten die zijn geformuleerd voor het stelsel dat van 2014-2018 van kracht was, aangevuld met de verbeterpunten die zijn geformuleerd op basis van de evaluatie van de commissie Brenninkmeijer uit 2016.5 De uitgangspunten voor het bestuurlijk stelsel dat per 2014 werd ingesteld luidden:6 1. 2. 3. 4. 5.

De maatschappelijke opgave staat centraal Eén Amsterdam met differentiatie in beleid en uitvoering Democratische legitimatie op stedelijk en lokaal niveau Toegankelijk en afrekenbaar bestuur Een compacte ambtelijke organisatie die snel, flexibel, daadkrachtig en efficiënt handelt

Deze uitgangspunten bleven van belang bij de invoering van het nieuwe bestuurlijk stelsel per 2018, maar zijn aangevuld met een vijftal verbeterpunten.7 Deze verbeterpunten vormen daarmee aan aanvulling op – en deels aanscherping van – de bestaande uitgangspunten. De verbeterpunten zijn: 1. 2. 3. 4. 5.

Meer ruimte voor participatieve democratie Beter uitlegbaar voor inwoners Beter aansluiten tussen gebied en beleid Betere samenwerking Bestuursstijl die naar buiten is gericht

Hieronder lichten we deze uitgangspunten en verbeterpunten toe. Uitgangspunten van het bestuurlijk stelsel De uitgangspunten voor het bestuurlijk stelsel zoals dat per 2014 van kracht werd, zijn primair vastgelegd in de notitie Hoofdlijnen Nieuw Bestuurlijk Stelsel van 28 november 2012. 1. De maatschappelijke opgave staat centraal Bij het uitwerken van het bestuurlijk stelsel voor na 2014 stelde de gemeente het belang van de stad Amsterdam en haar inwoners voorop. De gemeente wilde dienstbaar zijn aan dat belang en maatschappelijke vraagstukken zo optimaal mogelijk aanpakken. Dat betekende onder meer dat het beleid meer vraag- en probleemgestuurd moest worden ingericht. Te vaak was er nog sprake van aanbodgericht en versnipperd werken, zo is te lezen in het hoofdlijnenbesluit over het bestuurlijk stelsel 4

Hoofdlijnen bestuurlijk stelsel vanaf 2018 (3 november 2016), p. 4 Hoofdlijnen bestuurlijk stelsel vanaf 2018 (3 november 2016), p. 6 6 Hoofdlijnen Nieuw Bestuurlijk Stelsel (28 november 2012), p. 2 7 Hoofdlijnen bestuurlijk stelsel vanaf 2018 (3 november 2016) 5

13

uit 2012. Daarnaast werd gesignaleerd dat de maatschappelijke opgave steeds sneller veranderde, wat meer flexibiliteit, snelheid en maatwerk van de gemeente vroeg. 2. Eén Amsterdam met differentiatie in beleid en uitvoering Het principe Eén Amsterdam geeft uiting aan de wens om als gemeente als één geheel te opereren op politiek, bestuurlijk en ambtelijk vlak. Voor een Amsterdammer moet het immers niet uitmaken met wie hij van de gemeente te maken heeft. Om dat waar te maken, wil de gemeente Amsterdam handelen vanuit een gezamenlijke, samenhangende visie op (de ontwikkeling van) de stad en haar inwoners. Dat vraagt dat problemen eenduidig en consistent worden aangepakt en dat er vanuit een gezamenlijke beleidsagenda wordt gewerkt, zo is te lezen in de notitie over de hoofdlijnen van het bestuurlijk stelsel uit 2012. Tegelijkertijd zijn de maatschappelijke opgaven niet in de gehele stad gelijk, maar kan het (soms) nodig zijn om te differentiëren in beleid. In het hoofdlijnenbesluit voor het bestuurlijk stelsel in 2012 wordt dan ook de ambitie uitgesproken om een goede balans vinden tussen een eenduidig beleid voor Amsterdam als geheel en een gebiedsgerichte aanpak. Wanneer er wordt gekozen voor differentiatie op grond van gebiedsgericht werken, moet dit uit te leggen zijn aan de Amsterdammers.8 3.

Democratische legitimatie op stedelijk en lokaal niveau In Amsterdam wordt sterk de nadruk gelegd op representatieve democratie als basis voor het stadsbestuur, ook binnen het binnengemeentelijk bestuur. Dit gaat al terug tot 1981 toen direct gekozen stadsdeelraden werden ingesteld in twee stadsdelen. In het hoofdlijnenbesluit van het bestuurlijk stelsel uit 2012 wordt dit uitgangspunt van democratische legitimatie op stedelijk en lokaal niveau geplaatst binnen een traditie van een sterk ontwikkelde lokale democratie in Amsterdam. Het wordt belangrijk gevonden om ook op het niveau van de stadsdelen legitimiteit te organiseren. Daarbij past “een gekozen lokaal bestuur met een eigen lokaal takenpakket”, waarover “lokaal verantwoording afgelegd dient te worden”.9 Als stadsdelen stedelijke taken uitvoeren, dan moet daarover door het college en de raad verantwoording worden afgelegd aan Amsterdammers. 4.

Toegankelijk en afrekenbaar bestuur Een toegankelijk en afrekenbaar bestuur komt in Amsterdam in de eerste plaats naar voren in de zogenaamde “ogen-en-orenfunctie”: bestuur en organisatie moeten op de hoogte zijn van wat er onder Amsterdammers leeft, zodat het bestuur efficiënt en effectief kan inspelen op specifieke kwesties op lokaal niveau.10 Door daarnaast toegankelijk en aanspreekbaar te zijn voor Amsterdammers, kan snel worden ingespeeld op specifieke problemen, zo wordt aangegeven in het hoofdlijnenbesluit voor het bestuurlijk stelsel uit 2012. In het aanpakken van problemen is het niet altijd de gemeente – in het bijzonder het bestuur – die het voortouw moet nemen, maar inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners kunnen zelf met plannen of initiatieven komen.11 Daarom is het belangrijk dat het bestuur zowel op stedelijk als lokaal niveau hiervoor voldoende ruimte creëert en prioriteiten stelt, zo geeft het college aan. Opvallend is dat met deze uitwerking van toegankelijk en afrekenbaar bestuur vooral het deel ‘toegankelijk’ invulling wordt gegeven en dat afrekenbaar daar maar zeer beperkt in terugkomt.

8

Hoofdlijnen Nieuw Bestuurlijk Stelsel (28 november 2012), p. 2-3 Hoofdlijnen Nieuw Bestuurlijk Stelsel (28 november 2012), p. 3 10 Hoofdlijnen Nieuw Bestuurlijk Stelsel (28 november 2012), p. 3 11 Hoofdlijnen Nieuw Bestuurlijk Stelsel (28 november 2012), p. 3 9

14

5. Een compacte ambtelijke organisatie die snel, flexibel, daadkrachtig en efficiënt handelt Het veranderen van de inrichting van het bestuurlijk stelsel betekent ook dat er gekeken moet worden naar hoe de ambtelijke organisatie het beste kan worden ingericht, zo wordt in het hoofdlijnenbesluit voor het bestuurlijk stelsel uit 2012 naar voren gebracht. Wat in ieder geval wordt verwacht van de ambtelijke organisatie is, dat zij zich klantgericht, dienstbaar en toegankelijk opstelt, om zo tot “excellente dienstverlening en uitvoering” te komen. Parallel aan de veranderingen in het bestuurlijk stelsel is in 2013 ook het traject ‘Eén stad, één opgave’ gestart om toe te werken naar de nieuwe inrichting van de ambtelijke organisatie. Een grote structuurverandering die hieruit volgde is dat de gemeentelijke organisatie overging van zeven stadsdelen en 26 diensten, naar één gemeentelijke organisatie bestaande uit (inmiddels) vijf clusters, een bestuurs- en concernstaf en zeven stadsdelen.

Afzonderlijke diensten zijn ondergebracht in resultaatverantwoordelijke eenheden binnen de clusters.12 Verbeterpunten voor het bestuurlijk stelsel De commissie Brenninkmeijer concludeerde in 2016 dat het bestuurlijk stelsel onvoldoende tot ontwikkeling was gekomen, omdat door de gemeenteraad, het college van B&W, de bestuurscommissies en de ambtelijke organisatie onvoldoende was geïnvesteerd in goede samenwerking.13 Aandachtspunten voor het functioneren van het stelsel zaten vooral in houding en gedrag: “politisering van onderwerpen, onvoldoende samenwerking, veel onduidelijkheden, zoals bijvoorbeeld de vraag ‘wie gaat waarover’?”. Verder vroeg de commissie aandacht voor een evenwichtige verhouding tussen representatie (in de commissies en in de raad) en participatie door inwoners en bedrijven. Daarnaast werd aangegeven dat het dubbelmandaat een ‘constructiefout’ was. De bestuurscommissies van het vorige stelsel vormden aan de ene kant een verlenging van het centrale bestuur, maar hadden tegelijkertijd een eigen politiek mandaat. Deze constructie leidde in de visie van de commissie Brenninkmeijer tot veel politiek en bestuurlijk ‘gedoe’, zette volgens hen de geloofwaardige werking van de Amsterdamse democratie onder druk en viel niet te rijmen met de uitgangspunten van het Bestuurlijk Kompas.

Dit Bestuurlijke Kompas was in 2014 vastgesteld door het college en bevat de leidende principes voor bestuur en organisatie voor hoe de gemeente wil werken en dienstbaar wil zijn aan de stad en de Amsterdammers. Het motto van het Bestuurlijk Kompas is: “Eén organisatie, in dienst van Amsterdam: van buiten naar binnen, met één gezicht naar buiten”. Op basis van de bevindingen van de commissie Brenninkmeijer zijn door het college in de notitie Hoofdlijnen Bestuurlijk Stelsel vanaf 2018 een vijftal verbeterpunten geformuleerd waar een nieuw bestuurlijk stelsel dat per 2018 in te voeren zou zijn, aan tegemoet zou moeten komen.14

12

USBO & NSOB (2017). Met vereende kracht vooruit: Beoordeling van en aanbevelingen voor de organisatieontwikkeling van de gemeente Amsterdam. Zie ook organisatie Amsterdam via: https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/organisatie/ 13 Commissie Brenninkmeijer (2016). Kernrapport Amsterdam 2020: Advies- en evaluatiecommissie bestuurlijk stelsel Amsterdam, p. 7 14 Notitie Hoofdlijnen nieuw bestuurlijk stelsel 2018, pp. 11-12. De gemeenteraad heeft op 15 februari 2017 met deze notitie ingestemd.

15

1. Meer ruimte voor participatieve democratie Participatieve democratie wordt beschreven als een mogelijkheid om Amsterdammers nauwer te kunnen betrekken bij keuzes over waar de gemeente publiek geld en menskracht voor zou moeten inzetten en het maakt bewoners en ondernemers meer verantwoordelijk voor wensen en keuzes in hun directe leefomgeving. Om dit mogelijk te maken, is een duidelijk en onafhankelijk aanspreekpunt voor inwoners dat volledig dienstbaar aan hen is nodig, zo staat beschreven in de hoofdlijnennotie over het bestuurlijk stelsel uit 2016. Bestuurders kunnen daar een rol in hebben, maar ook inbreng vanuit de gebieden zelf is nodig, zodat zij die lokale keuzes maken ook de lokale context kunnen meewegen. Vanuit die context ligt een verlengd bestuur aangevuld met participatieve democratie voor de hand, zo wordt aangegeven door het college.15 Ook in het coalitieakkoord 2018-2022 komt dit voornemen terug en wordt de wens uitgesproken om meer open te staan voor inwonersinitiatieven.16 Met het realiseren van versterkte participatie wil de gemeente duidelijker maken wanneer en welke vorm van inwonersparticipatie wordt toegepast, en wordt meer eigenaarschap en zeggenschap bij inwoners gelegd.17 2.

Beter uitlegbaar voor inwoners Bij uitlegbaar gaat het zowel om helderheid over waar inwoners terecht kunnen om invloed te hebben, als om uitleg over keuzes die inwoners raken. Om uitlegbaar te zijn, helpt het als de gemeente ook echt als één Amsterdam functioneert, zo komt naar voren in de hoofdlijnennotitie voor het bestuurlijk stelsel uit 2016. Hiervoor is het nodig dat er een heldere taakverdeling is, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Er kan dan geen verwarring ontstaan over wie uiteindelijk de keuzes maakt. In de ogen van het college pleitte dit voor een vorm van bestuur waarbij het bestuur op stadsdeelniveau uitsluitend als verlengd lokaal bestuur functioneert.18 3. Betere aansluiting tussen gebied en beleid De commissie Brenninkmeijer constateerde in haar rapport dat het bestuurlijk stelsel van Amsterdam onvoldoende aansluit op de lokale opgave in de stadsdelen en dat er onvoldoende oog is voor de geheel eigen problematiek van ieder stadsdeel.19 In het hoofdlijnenbesluit van het bestuurlijk stelsel uit 2016 wordt daarom aangegeven dat ruimte geboden wordt voor lokaal maatwerk binnen de stedelijk gestelde kaders, door het instellen van 22 gebieden in de gemeente.

Lokale bestuurders in de stadsdelen en ambtenaren hebben een verantwoordelijkheid om maatwerk te leveren, maar dan is het behulpzaam als inwoners, ondernemers en belangengroepen hun inbreng geven bij lokale kwesties, gebiedsplannen en adviezen over stedelijke kaders. Zo zouden lokale belangen beter over het voetlicht moeten komen.20 4. Betere samenwerking Dat de samenwerking tussen de verschillende geledingen van het bestuurlijk stelsel en de ambtelijke organisatie voor verbetering vatbaar was, was een van de hoofdpunten uit de evaluatie van het bestuurlijk stelsel door de commissie Brenninkmeijer. In de hoofdlijnennotitie voor het nieuwe

15

Notitie hoofdlijnen bestuurlijk stelsel 2018, pp. 11-12 Coalitieakkoord 2018-2022: Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) 17 Beleidsbrief democratisering, 19 maart 2019 18 Notitie hoofdlijnen bestuurlijk stelsel 2018, pp. 11-12 19 Commissie Brenninkmeijer (2016). Achtergrondrapportage Amsterdam 2020: Advies- en evaluatiecommissie bestuurlijk stelsel Amsterdam 20 Notitie hoofdlijnen bestuurlijk stelsel 2018, pp. 11-12 16

16

bestuurlijk stelsel uit 2016 is dan ook opgenomen dat dit verbeterpunt zowel ambtelijk als bestuurlijk om actie vraagt. Ook hier wordt door het college de verbinding gemaakt met Eén Amsterdam: hoe meer het lokale bestuur een verlengd bestuur vormt, hoe beter dit voor de samenwerking zal zijn, aangezien op die manier het bestuur als het ware met één mond spreekt. Tegelijkertijd wordt door het college erkend dat een betere samenwerking niet betekent dat het niet onderling mag schuren. Iedere bestuurder heeft zijn eigen verantwoordelijkheid, en daar horen verschillen van inzicht ook bij.21 5. Bestuursstijl die naar buiten is gericht Het laatste verbeterpunt zoals door het college in zijn notitie geformuleerd, gaat over de bestuursstijl. Inwoners van de gemeente willen dat de gemeente gericht is op hen en niet naar binnen gekeerd opereert, zo geeft het college aan. De gemeente moet daarentegen oor hebben voor vragen en suggesties, aansluiting realiseren tussen het beleid en de lokale opgave, en nabijheid en toegankelijkheid creëren. De gemeente kan dit realiseren als zij een beslisser is die kijkt naar de lokale situatie, en de dienstverlening snel en klantgericht is. De bestuurscommissies uit het stelsel van 20142018 hadden in de dagelijkse praktijk de verbinding tussen het gemeentebestuur en inwoners moeten zijn, maar hadden in 2016 die centrale positie nog niet ingenomen.

Dat moest anders worden.22

2.2 Modellering van het bestuurlijk stelsel Het bestuurlijk stelsel van Amsterdam bestaat uit verschillende geledingen. Op het niveau van de stad zijn dat de gemeenteraad en het college van B&W. Op het niveau van de stadsdelen zijn dat de dagelijks besturen en de stadsdeelcommissies. Amsterdam bestaat uit zeven stadsdelen: Centrum, Noord, Oost, Zuid, Zuidoost, West en Nieuw-West.23 Deze stadsdelen zijn weer onderverdeeld in 22 gebieden. Ieder stadsdeel heeft een eigen dagelijks bestuur en een eigen stadsdeelcommissie. De stadsdeelcommissies en dagelijks besturen vormen de schakel tussen de buurt en de Stopera en zijn de ‘ogen en oren’ van het gemeentebestuur in hun stadsdeel.24 Figuur 2.1 bevat een schematisch overzicht van de inrichting van de gemeentelijke organisatie, inclusief op hoofdlijnen de inrichting van de ambtelijke organisatie. In deze paragraaf staan de modellering en optuiging van het bestuurlijk stelsel centraal, in het bijzonder die van de stadsdeelcommissies en de dagelijks besturen. Bij de modellering gaat het om de vormgeving van de binnengemeentelijke instituties. Denk aan hun aantal, schaal, aanstellingswijze en samenstelling en relaties tussen geledingen.

Bij de optuiging gaat het daarentegen om de taken, bevoegdheden en toerusting van de binnengemeentelijke instituties.25 Na een beschrijving van de modellering en optuiging van de stadsdeelcommissies en dagelijks besturen, staan we stil bij hun relatie tot de geledingen op het niveau van de stad: de gemeenteraad en het college van B&W.

21

Notitie hoofdlijnen bestuurlijk stelsel 2018, pp. 11-12 Notitie hoofdlijnen bestuurlijk stelsel 2018, pp. 11-12 23 Verordening op het lokaal bestuur Amsterdam, vastgesteld door de gemeenteraad op 29 november 2017 24 https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/stadsdelen/ 25 Schaap, Hendriks, Frankowksi & Van Oostaaijen (2013). Kleinschaliger besturen binnen de stad: binnengemeentelijke decentralisatie, nieuwe stijl? Bestuurswetenschappen, nr 5-6, pp. 115-138 22

17

Figuur 2.1: Organigram gemeente Amsterdam

De stadsdeelcommissies Aanstellingswijze en samenstelling: directe verkiezingen op gebiedsniveau De stadsdeelcommissies kennen hun wettelijke grondslag in artikel 83 van de Gemeentewet, waarin het mogelijk wordt gemaakt dat de raad, het college of de burgemeester een commissie instelt. Voor de samenstelling van de stadsdeelcommissies worden per gebied eens per vier jaar verkiezingen gehouden. Deze verkiezingen vinden gelijktijdig met de gemeenteraadsverkiezingen plaats. In totaal zijn er 22 gebieden en het is afhankelijk van het inwoneraantal van een gebied, hoeveel leden uit het gebied zitting nemen in de betreffende stadsdeelcommissie. Een gebied tot 50.000 inwoners levert vier leden in de stadsdeelcommissie; voor elke 10.000 inwoners extra in een gebied wordt één extra lid gekozen met een maximum van zes leden per gebied.26 Inwoners uit de betreffende gebieden kunnen zich kandideren.

Om te kunnen worden verkozen dienen kandidaten minimaal achttien jaar te zijn, woonachtig te zijn in een gebied van het desbetreffende stadsdeel, niet te zijn uitgesloten van kiesrecht en te voldoen aan de vereisten voor het lidmaatschap van de raad.27 In de notitie Hoofdlijnen bestuurlijk stelsel vanaf 2018 werd voorgesteld de verkiezingen plaats te laten vinden volgens een personenstelsel, waarbij inwoners van een gebied zich individueel of namens een groepering individueel verkiesbaar kunnen stellen. Bij de behandeling van deze hoofdlijnennotitie in de raad van 15 februari 2017 is echter een amendement van D66 aangenomen, waarin het principe van een personenstelsel werd vervangen door een lijstenstelsel.28 Hierbij brengen inwoners hun stem uit op een lijst met een programma, in plaats van op een bepaalde persoon. Het argument om aan dit stelsel

26

Raadsvoorstel ‘Instemmen met de inrichting van het bestuurlijk stelsel 2018’ (29 november 2017), 1459.17 Verordening op het lokaal bestuur in Amsterdam, artikel 25 28 Amendement van het lid Ten Bruggencate inzake de notitie ‘Hoofdlijnen bestuurlijk stelsel vanaf 2018’ (15 februari 2017), 132.17 27

18

de voorkeur te geven ten opzichte van een personenstelsel was, dat Amsterdammers dan beter weten wie waarvoor staat op het moment dat zij hun stem uitbrengen.29 Het stelsel laat ruimte voor zowel individuen, als onafhankelijke groeperingen en politieke partijen om mee te doen aan de verkiezingen. De uitslag van de verkiezingen van 2018 laat zien dat in de praktijk de politieke partijen domineren. Van de 93 zetels in de stadsdeelcommissies is één zetel naar een lokale groepering gegaan (Méérbelangen, Watergraafsmeer, stadsdeel Oost). Hier zijn meerdere verklaringen voor te geven. De eerste is dat politieke partijen in de regel een grotere naamsbekendheid hebben dan lokale groeperingen of individuele kandidaten. Dit wordt versterkt doordat de verkiezingen van de stadsdeelcommissie gelijktijdig met de gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden. Bovendien kunnen gevestigde politieke partijen gemakkelijker terugvallen op een bestaande partijorganisatie, bijvoorbeeld voor het voeren van campagne. Maar ook de keuze voor het kiezen van vertegenwoordigers per gebied, in plaats van het stadsdeel als geheel, heeft gevolgen.

Dit maakt het moeilijker voor kleine partijen om een zetel te behalen, zeker als hun steun niet uit een geografisch geconcentreerd gebied afkomstig is.30 Het districtenstelsel maakt ook dat sommige partijen relatief veel zetels in de stadsdeelcommissie hebben, ten opzichte van het totaal aantal stemmen dat zij in het stadsdeel als geheel hebben behaald. Zo kreeg Denk in stadsdeel Nieuw-West 9.503 stemmen, maar kreeg het ‘slechts’ drie zetels in de stadsdeelcommissie. De VVD haalde ‘maar’ 6.070 stemmen, maar is met vier zetels vertegenwoordigd in deze stadsdeelcommissie.31 Overigens is de insteek dat de gebieden binnen de stadsdeelcommissie het primaire organisatiemechanisme zijn, in plaats van de politieke partijachtergrond van de leden. Vanuit dit oogpunt is een vergelijking met het aantal stemmen dat een partij in het gehele stadsdeel behaalde minder passend. Het gaat immers om de keuze die inwoners van een gebied hebben gemaakt. Tegelijkertijd zien we terug dat in de meeste stadsdeelcommissies het stadsdeelniveau, in plaats van het gebiedsniveau domineert en de commissieleden zich organiseren langs partijlijnen. Taken, bevoegdheden en toerusting In het hoofdlijnenbesluit over het bestuurlijk stelsel vanaf 2018 wordt een drieledige taak onderscheiden voor de stadsdeelcommissie.

Ze 1) adviseren gevraagd en ongevraagd het dagelijks bestuur van een stadsdeel, en waar nodig de raadscommissie van de gemeenteraad over een lokale kwestie, 2) faciliteren en stimuleren maatschappelijke/buurt initiatieven binnen het stadsdeel en 3) ondersteunen het gebiedsgericht werken door signalen aan het dagelijks bestuur door te geven over zaken die snel aandacht vragen. Dit betekent dat de stadsdeelcommissie de rol heeft van vertegenwoordiger van het gebied, adviseur van het dagelijks bestuur en raadscommissie en een aanspreekpunt is voor inwoners.32 In de Verordening op het lokaal bestuur Amsterdam zijn deze taken als volgt verwoord in artikel 30 (over advies en agendering) en artikel 31 (over ondersteuning buurtinitiatieven): Artikel 30: advies en agendering 1. De stadsdeelcommissie heeft de volgende taken: a. De stadsdeelcommissie brengt gevraagd advies uit aan het dagelijks bestuur over aangelegenheden die het stadsdeel of een in het stadsdeel gelegen gebied betreffen; 29

Amendement van het lid Ten Bruggencate inzake de notitie ‘Hoofdlijnen bestuurlijk stelsel vanaf 2018’ (15 februari 2017), 132.17 30 https://www.parool.nl/nieuws/nieuw-kiesstelsel-nekt-kleine-partijen-in-de-stadsdelen~bc2244ed/ 31 Gemeente Amsterdam (2018). Verkiezingen stadsdeelcommissies 21 maart 2018. Onderzoek, Informatie en Statistiek. 32 Notitie Hoofdlijnen bestuurlijk stelsel 2018, pp. 14-15

19

b. De stadsdeelcommissie agendeert voor de overlegvergaderingen met het dagelijks bestuur de overige onderwerpen die naar het oordeel van de stadsdeelcommissie noodzakelijk zijn. 2. De stadsdeelcommissies komen zoveel mogelijk tot een advies dat bij meerderheid van stemmen wordt vastgesteld. Als de standpunten van de leden van de stadsdeelcommissie uiteen lopen, kan de commissie in de adviezen en bij de onderwerpen die het voor de overlegvergaderingen met het dagelijks bestuur agendeert, de verschillende standpunten binnen de commissie weergeven. 3. De stadsdeelcommissie maakt in de adviezen en bij de onderwerpen die zij voor de overlegvergaderingen met het dagelijks bestuur agendeert inzichtelijk wat onder de burgers en ondernemers binnen het stadsdeel het draagvlak is. Artikel 31: ondersteuning buurtinitiatieven 1. De raad stelt budgetten voor buurtinitiatieven vast. Die budgetten worden opgenomen in de gemeentebegroting. De stadsdeelcommissie adviseert over de besteding van de budgetten per stadsdeel. 2. Naar aanleiding van het advies van de stadsdeelcommissie, verleent het dagelijks bestuur subsidie. Het dagelijks bestuur verantwoordt de besteding van de budgetten voor buurtinitiatieven in de bijdrage voor de jaarstukken van het stadsdeel.

De primaire taak van de stadsdeelcommissie ligt dus in het geven van gevraagd en ongevraagd advies over zaken die spelen in of raken aan het stadsdeel. De stadsdeelcommissie bepaalt daarbij zelf of zij advies wil geven op een onderwerp waarover het dagelijks bestuur (of het college via het dagelijks bestuur) advies vraagt.33 Ten opzichte van de bestuurscommissie zoals die in de periode 2014-2018 functioneerde, heeft de stadsdeelcommissie geen controlerende taak ten opzichte van het dagelijks bestuur meer. Bij het vragen van advies geeft het dagelijks bestuur alle informatie die de stadsdeelcommissie nodig heeft om het voorstel te kunnen beoordelen. Het dagelijks bestuur stelt vast binnen welke termijn een advies gegeven moet worden, waarbij de minimale termijn vier weken bedraagt. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan het dagelijks bestuur daar gemotiveerd van afwijken. Als de adviesvraag onderdeel is van een bredere inspraakronde, is de termijn gelijk aan de termijn van de inspraak. 34 Het uitgangspunt is dat de adviezen van de stadsdeelcommissie zwaarwegend zijn. Het dagelijks bestuur moet alle adviezen serieus nemen en het college erover informeren, en het college moet eveneens alle adviezen serieus nemen en daarover de raad informeren (zie hoofdstuk 3 en 4 voor de ervaringen van Amsterdammers en professionals op dit punt).

Het ‘comply or explain’ principe is leidend verklaard. Dat betekent dat op het moment dat een advies met meerderheid van stemmen in de stadsdeelcommissie is vastgesteld en het past binnen stedelijke en budgettaire kaders, het advies in principe door het dagelijks bestuur wordt overgenomen. Als het dagelijks bestuur afwijkt, dan moet zij dat motiveren. Indien de stadsdeelcommissie zich niet kan vinden in de onderbouwing door het dagelijks bestuur, kan zij het advies doorsturen aan de gemeenteraad.35

33

Verkennende notitie nadere keuzes bij de uitwerking van het hoofdlijnenbesluit Bestuurlijke Stelsel 2018 (2017), p. 2; Verordening op het lokaal bestuur Amsterdam, art. 19 34 Verordening op het lokaal bestuur Amsterdam, art. 19, lid 2, 3 en 4 35 Verkennende notitie nadere keuzes bij de uitwerking van het hoofdlijnenbesluit Bestuurlijke Stelsel 2018 (2017), p. 2; Raadsvoorstel ‘Instemmen met de inrichting van het bestuurlijk stelsel 2018’ (29 november 2017), 1459.17

20

Als het advies stedelijke kaders raakt, nemen dagelijks besturen het advies mee in hun advisering aan het college. De stadsdeelcommissies kunnen een advies over een onderwerp aandragen voor agendering in de gemeenteraad. Als de raad het vervolgens op de agenda plaats, kunnen de commissies op eigen verzoek of dat van de raadscommissie de behandeling bijwonen en hun standpunt toelichten. Ook als de raad zelf een onderwerp op de agenda heeft gezet waarover de stadsdeelcommissie advies heeft uitgebracht (of gebracht had moeten hebben), kan de commissie op eigen verzoek of op verzoek van de raadscommissie de behandeling ervan bijwonen en haar standpunt toelichten.36 De stadsdeelcommissie kan dus niet direct onderwerpen agenderen voor de agenda van de gemeenteraad of raadscommissies, maar zij kan wel onderwerpen aandragen en de gemeenteraad vragen deze te agenderen.37 Ter ondersteuning van de stadsdeelcommissie wordt voor elke commissie een ambtelijk secretaris aangewezen. Deze commissiesecretaris heeft volgens de Verordening op het lokaal bestuur Amsterdam (artikel 34) de taak om de voorzitter en de stadsdeelcommissie bij de uitoefening van hun taak terzijde te staan. De ondersteuning is dus gericht op het begeleiden van de vergaderingen en de totstandkoming van adviezen.38 Verder is in een subsidie voor de fracties in de stadsdeelcommissie voorzien.

Per jaar kan elke fractie maximaal een vast bedrag van € 3.150 en een bedrag van € 300 per zetel in de stadsdeelcommissie aanvragen. Deze bedragen worden jaarlijks aangepast met het in de begroting van de gemeente te hanteren inflatiecorrectiepercentage voor materiële budgetten.39 Deze subsidie mag door fracties gebruikt worden om hun volksvertegenwoordigende en adviserende rol te versterken. Leden van de stadsdeelcommissie zelf ontvangen een vergoeding van € 350 per vergadering uitgeschreven door het dagelijks bestuur, met een maximum van twee vergaderingen in de maand.40 In de hoogte van de vergoeding is er rekening mee gehouden dat een substantieel deel van de werkzaamheden van de stadsdeelcommissieleden buiten vergaderingen om plaatsvindt, bijvoorbeeld in het onderhouden van contacten met inwoners.41 Vergaderingen van de stadsdeelcommissie In de Verordening op het lokaal bestuur Amsterdam is vastgelegd dat het dagelijks bestuur buiten de recesperiodes van de raad elke maand minimaal twee vergaderingen uitschrijft waarin de stadsdeelcommissie kan overleggen met het dagelijks bestuur (artikel 32). Het is echter aan de stadsdeelcommissie om te bepalen of de aanwezigheid van het dagelijks bestuur noodzakelijk is.

Naast deze overlegvergaderingen kunnen stadsdeelcommissies ook zelf vergaderingen organiseren (artikel 33), bijvoorbeeld in de vorm van bewonersavonden of vergaderingen per gebied. Deze worden uitgeschreven door de voorzitter van de stadsdeelcommissie. De vergaderingen zijn openbaar. Alle vergaderingen van de stadsdeelcommissie worden voorgezeten door de 42 stadsdeelcommissievoorzitter. Deze voorzitter kiest de stadsdeelcommissie uit haar midden. Wie voorzitter is kan per vergadering variëren. Een vergelijking van de werkwijzen van de verschillende stadsdeelcommissies, zoals bijvoorbeeld vastgelegd in de Reglementen van Orde, laat zien dat hier verschillend mee wordt omgegaan. Zo is in stadsdeelcommissie Noord gekozen voor een systeem van 36

Verordening op het lokaal bestuur Amsterdam, art. 36 Raadsvoorstel ‘Instemmen met de inrichting van het bestuurlijk stelsel 2018’ (29 november 2017), 1459.17 38 Raadsvoorstel ‘Instemmen met de inrichting van het bestuurlijk stelsel 2018’ (29 november 2017), 1459.17 39 Bijzondere subsidieverordening ondersteuning stadsdeelcommissies, 362/1455.17 40 Verordening voorzieningen leden dagelijks bestuur en stadsdeelcommissies, 361/1457.17 41 Notitie hoofdlijnen bestuurlijk stelsel 2018, p. 18 42 Verordening op het lokaal bestuur Amsterdam, art. 23 37

21

twee voorzitters, die elkaar beurtelings afwisselen. De twee voorzitters zijn niet lid van dezelfde politieke partij en wonen niet in hetzelfde gebied. In Nieuw-West is juist gekozen voor een roulerende voorzitter die benoemd is voor zes maanden. De voorgestelde partijvolgorde is gebaseerd op de totale behaalde stemmenaantallen in Nieuw-West. Bij de vergaderingen van de stadsdeelcommissie is het mogelijk om als burger, ondernemer of namens een organisatie in te spreken. Afhankelijk van het aantal insprekers hebben zij daar 2 à 3 minuten voor, waarna stadsdeelcommissieleden vragen kunnen stellen. Het varieert per stadsdeel tot wanneer insprekers zich kunnen aanmelden. Dat kan zijn minimaal 24 uur voorafgaand aan de vergadering, tot 16.00 uur op de dag voor de vergadering, of tot 12.00 uur op de dag van de vergadering zelf. Inspreken kan over zowel geagendeerde als niet geagendeerde onderwerpen in de meeste stadsdeelcommissies. Alleen bij het stadsdeel Centrum wordt op de webpagina over inspreken expliciet vermeld dat inspreken alleen kan over onderwerpen die op de agenda staan.43 De werkwijze van de stadsdeelcommissies voor hun vergaderingen en andere werkzaamheden, is vastgelegd in Reglementen van Orde.

Deze reglementen zijn opgesteld naar het modelreglement dat in 2018 voor de zeven stadsdeelcommissies is geformuleerd en zijn per stadsdeelcommissie op onderdelen aangepast of aangevuld. De inhoud van de reglementen komt dan ook overwegend overeen. Het stadsdeel Zuid heeft geen Reglement van Orde. Hiervoor is expliciet gekozen, omdat men een werkwijze wilde ontwikkelen op basis van een aantal uitgangspunten en niet om de werkwijze vooraf te formaliseren in procedures.44 De dagelijks besturen Aanstellingswijze en samenstelling Elk stadsdeel heeft naast een stadsdeelcommissie een dagelijks bestuur. Dit is een bestuurscommissie conform artikel 83 van de Gemeentewet. Deze dagelijks besturen bestaan elk uit drie leden, inclusief de voorzitter. De dagelijks bestuurders worden benoemd (en ontslagen) door het college.45 Dit is een van de grootste veranderingen van dit bestuurlijk stelsel ten opzichte van het voorgaande stelsel in de periode 2014-2018. Er is gekozen voor een benoeming om het ‘dubbelmandaat’ dat de commissie Brenninkmeijer in 2016 constateerde op te lossen, zodat dagelijks bestuurders niet langer ook een verantwoordingsrelatie hebben met wie hen heeft gekozen.