2020 11 27 - Onderzoeksrapport Evaluatie Bestuurlijk Stelsel - NvN - Definitief.pdf

Over de ongevraagde adviezen die de stadsdeelcommissies uitbrengen geven de respondenten aan dat deze soms hun slagkracht missen, omdat ze wisselend van aard en kwaliteit zijn. Er is geen vaste normering voor deze ongevraagde adviezen. Hierdoor zijn de uitgebrachte adviezen van een sterk wisselend karakter: zoals we ook tegenkwamen in onze observaties van stadsdeelcommissievergaderingen en de dossieranalyse is er soms bijvoorbeeld sprake van een uiting van zorg, en in andere gevallen is er sprake van een uitgewerkt voorstel vanuit de stadsdeelcommissie. Dit heeft volgens de respondenten ook weer gevolgen voor wat het dagelijks bestuur met een advies kan en in hoeverre een eventuele opvolging daarvan makkelijk inzichtelijk te maken is. Desondanks komt breed het kritische geluid naar voren dat het onduidelijk is wat er met adviezen wordt gedaan.

78

In de dossieranalyse en observaties van stadsdeelcommissievergaderingen zien we terug dat de adviezen zelf ook summier kunnen zijn, bijvoorbeeld enkel “de stadsdeelcommissie ondersteunt het voorstel”.

60

Adviezen van de stadsdeelcommissie bereiken de gemeenteraad nauwelijks direct. Het standpunt van de stadsdeelcommissie wordt vooral onder de aandacht van de raad gebracht via de dagelijks besturen en de eigen fractie Stadsdeelcommissies hebben de mogelijkheid om naast het uitbrengen van advies aan de dagelijks besturen (en via hen aan het college), hun adviezen ook onder de aandacht te brengen van de gemeenteraad. In de interviews en de digitale consultatie vertellen respondenten dat de adviezen van de stadsdeelcommissies op dit moment slechts beperkt op de agenda van de gemeenteraad terecht lijken te komen. Om adviezen onder de aandacht van de gemeenteraad te brengen, geven respondenten in de digitale consultatie aan dat de stadsdeelcommissies nu vooral gebruikmaken van de route via het dagelijks bestuur (54%), schriftelijke adviezen (36%) en het inzetten van de eigen fractie (35%, zie tabel 4.9). Slechts 19% van de respondenten geeft aan dat stadsdeelcommissies vooral gebruikmaken van de mogelijkheid om punten voor te dragen ter agendering in de raadscommissie of raadsvergadering en 15% stelt dat zij vooral inspreken bij commissie- of raadsvergaderingen. 79 Tegelijkertijd geeft 42% aan dat stadsdeelcommissies vaker punten zouden moeten voordragen ter agendering in de gemeenteraad en 33% stelt dat stadsdeelcommissieleden daar vaker zouden moeten inspreken.

Tabel 4.9: Gebruikte en gewenste kanalen voor de stadsdeelcommissie om haar mening onder de aandacht van de gemeenteraad te brengen Kanaal dat stadsdeelcommissies nu vooral gebruiken

Kanaal dat stadsdeelcommissies meer zouden moeten gebruiken

15%

33%

54%

19%

19%

42%

35%

17%

Door schriftelijke adviezen

36%

23%

Op een andere manier

7%

14%

Weet ik niet

33%

30%

Door in te spreken bij (commissie- of) raadsvergadering Via de dagelijks besturen Door punten uit de stadsdeelcommissie te agenderen in een (commissie- of) raadsvergadering Via de eigen fractie

N=538

Over raadsleden geven respondenten aan dat het voor hen vaak niet duidelijk is wat precies de rol of het advies van de stadsdeelcommissie(s) bij een bepaald onderwerp is geweest. Voor raadsleden is niet een overzichtelijke lijst met daarop alle adviezen die zijn uitgebracht door de stadsdeelcommissies beschikbaar. Voor de adviezen die de gemeenteraad wel bereiken, is het niet altijd duidelijk van wie het advies precies is: van de stadsdeelcommissie, het dagelijks bestuur of beide. Het kan namelijk ook gebeuren, zo geven respondenten aan, dat de strekking van het advies van de stadsdeelcommissie is verwerkt in het advies van het dagelijks bestuur. In sommige gevallen constateert de raad zelf dat een bepaald agendapunt wordt besproken, maar dat het stadsdeel niet is gevraagd om een advies.

79

Dat de mogelijkheid om zelf onderwerpen te agenderen in de raadscommissies weinig wordt gebruikt komt ook naar voren in een brief van het presidium van de gemeenteraad aan de dagelijks besturen en de stadsdeelcommissies (28 oktober 2019).

61

Geïnterviewden geven aan dat er wordt gewerkt aan manieren om de adviezen van de stadsdeelcommissies – gevraagd en ongevraagd – beter te laten landen in de gemeenteraad. Zo wordt er een structuur ontwikkeld waardoor stadsdeelcommissies rechtstreeks kunnen communiceren met de raadscommissies. Ook het beter ontsluiten van alle gegeven adviezen door de stadsdeelcommissies is een actiepunt en staat volgens respondenten al langer op de agenda. Stadsdeelcommissies krijgen beperkte ondersteuning bij de uitvoering van hun taken Volgens respondenten krijgen de stadsdeelcommissies maar beperkt ondersteuning bij het uitvoeren van hun taken. In vergelijking met raadscommissieleden en raadsleden krijgen zij slechts een beperkte vergoeding. Een lagere vergoeding is te begrijpen, gezien de rol van de stadsdeelcommissies en hun werkzaamheden, maar de huidige vergoeding wordt erg laag gevonden door respondenten in het licht van de werkzaamheden die er tegenover staan. Daarnaast geven respondenten aan dat de ondersteuning die ambtelijk aan de stadsdeelcommissieleden gegeven wordt, beperkt is. De stadsdeelcommissies delen de capaciteit voor deze ondersteuning met de dagelijks besturen en – hoewel er verschillen zijn tussen stadsdelen –de beschikbare capaciteit gaat in hun ervaring vooral daar naar toe.

Enkele respondenten wijzen erop dat in hun optiek de dubbele pet van bestuursondersteuning voor het dagelijks bestuur en het faciliteren van de stadsdeelcommissie lastige situaties kan opleveren. Zo wordt volgens respondenten soms gesuggereerd door een stadsdeelcommissie dat een bestuursadviseur de opdracht krijgt van een dagelijks bestuur om een bepaald document bewust niet aan hen door te sturen. Of andersom: dat het dagelijks bestuur vreest dat de stadsdeelcommissie bij de ambtelijke organisatie informatie ophaalt die zij tegen het dagelijks bestuur kan gebruiken. Over de mate waarin stadsdeelcommissieleden worden gecoacht of adviezen krijgen om hun rol zo goed mogelijk in te vullen, geven respondenten verschillende signalen. Hieruit is af te leiden dat er verschillen per stadsdeel zijn geweest. Wel komt naar voren dat de meeste coaching plaats heeft gevonden aan het begin van de huidige bestuurlijke periode. Respondenten oordelen wisselend over wat deze coaching of advisering heeft opgeleverd. Enerzijds geven zij aan dat zij hierdoor handvatten hebben gekregen voor hun rolinvulling, anderzijds zijn die handvatten beperkt toepasbaar gebleken in de praktijk, door onduidelijkheden over de bevoegdheden en informatiepositie van de stadsdeelcommissie.

Dagelijks bestuurders functioneren overwegend als uitvoerders van stedelijk beleid Op de vraag in de digitale consultatie of de dagelijks bestuurders overwegend als ambassadeurs van hun stadsdeel of uitvoerders van stedelijk beleid werken, kiezen respondenten het meest voor de laatste optie (zie tabel 4.10). Van de professionals die meededen aan de digitale consultatie geeft 40% aan dat het dagelijks bestuur meer als uitvoerder van het stedelijk beleid functioneert, tegenover 27% die stelt dat zij eerder de ambassadeurs van hun stadsdeel zijn. Tabel 4.10: Rolinvulling door dagelijks bestuurders

Totaal

ambassadeurs van hun stadsdeel

-

-

neutraal

-

-

uitvoerders van stedelijk beleid

weet ik niet

2%

7%

18%

19%

21%

14%

5%

13%

N=538

62

Dit thema komt ook terug in de interviews en de gesprekstafels. Daarin komt vooral naar voren dat de dagelijks bestuurders beide rollen vervullen, maar dat de precieze houding van dagelijks bestuurders wisselt (of zou moeten wisselen) per casus en per moment. In de observaties van stadsdeelvergaderingen zien we dat ook terug. Bij het beantwoorden van vragen zijn dagelijks bestuurders meer vertegenwoordiger van de centrale stad en lijken ze qua houding op een soort lokale wethouders. Bij het bespreken van (ongevraagde) stadsdeeladviezen denken de dagelijks bestuurders regelmatig mee met de stadsdeelcommissie. Opvallend in de interviews is dat het voor dagelijks bestuurders lijkt uit te maken of het gaat om hun rol in de stad of in het stadsdeel. Waar dagelijks bestuurders benadrukken dat zij in de stad vooral ook de rol van ambassadeur van het stadsdeel op zich nemen, geven zij ook aan dat zij zich in de contacten met de stadsdeelcommissie, maar ook breder, veelal de vertegenwoordiging van het college voelen. Dat klopt ook met hun formele rol als uitvoerder van stedelijk beleid, zo geven respondenten aan. Zoals al eerder in dit hoofdstuk naar voren kwam, wordt door veel respondenten ervaren dat het dagelijks bestuur weinig ruimte heeft om rekening te houden met de belangen van het stadsdeel.

Van dagelijks bestuurders wordt verwacht dat zij een vertaalslag weten te maken van de stedelijke kaders naar de lokale context, maar dit is – zo geven respondenten aan – lang niet altijd makkelijk. Een enkele respondent wijst daarbij op de themagerichte portefeuilleverdeling in de meeste dagelijks besturen. Hoewel veel van hen ook een specifiek gebied onder hun hoede hebben, is dat niet de hoofdmoot. Dit is een werkwijze die goed aansluit op de portefeuilleverdeling in het college, maar daardoor mist er volgens deze respondenten soms een integrale afweging. Dagelijks besturen hebben weinig doorzettingsmacht, onder meer door het ontbreken van bevoegdheden om eigenstandige beleidsafwegingen te maken, capaciteit en budget In lijn met hun rol als uitvoerders van het stedelijk beleid hebben dagelijkse bestuurders in de ervaring van respondenten relatief weinig doorzettingsmacht. Dat uit zich volgens hen onder meer in het feit dat zij slechts beperkt eigen middelen tot hun beschikking hebben waarover zij zelf kunnen beslissen. Hoe dit wordt gewaardeerd door respondenten verschilt. Sommige respondenten geven aan dat de focus op het beperkte budget voorbij gaat aan de betere, meer gelijkwaardige relatie met het college en wijzen op de andere mogelijkheden die zij hebben als het gaat om bijvoorbeeld inwonersparticipatie.

Andere respondenten geven juist aan dat het streven naar gebiedsgericht werken in Amsterdam door het ontbreken van eigen budgetten van de stadsdelen veel lastiger wordt. Zij zouden graag zien dat de stadsdelen (opnieuw) eigen budgetten krijgen om naar eigen inzicht (wel met verantwoording achteraf) te investeren of te bezuinigen op stadsdeel-specifieke onderwerpen. Nu zijn het immers vrijwel alleen het college en de centrale directies die voor stadsdelen beslissen hoe de middelen worden verdeeld. Hierdoor hebben de dagelijks besturen wel taken, maar weinig middelen. Naast eigen budgetten hebben de stadsdelen de beschikking over relatief weinig eigen ambtelijke capaciteit. Het principe van Eén Amsterdam is dat er één ambtelijke organisatie is die zowel voor de stad als de stadsdelen werkt. Hoewel er ambtenaren voor de stadsdeelorganisaties werkzaam zijn, zijn dat er relatief weinig en is het de bedoeling dat bij specifieke opgaven een beroep wordt gedaan op de ambtenaren van de stad. Dit gaat niet altijd soepel en het verschilt per directie in hoeverre het gebiedsgericht werken omarmd is. Veel respondenten geven aan dat ondanks alle verschillen die er zijn, de ambtelijke organisatie meer gericht is op het college dan op de stadsdeelbesturen.

Ook geeft een deel van de respondenten aan dat bestuurders weinig zeggenschap hebben over de ambtelijke ondersteuning die zij krijgen in de zin dat de ambtelijke organisatie onder de gemeentesecretaris valt. De dagelijks besturen kunnen bijvoorbeeld niet – indien dat nodig zou zijn – hun stadsdeelsecretaris/directeur ontslaan. 63

4.4 Samenwerking binnen het bestuurlijk stelsel Van alle professionals die deelnamen aan de digitale consultatie is 23% in algemene zin tevreden over de samenwerking binnen het bestuurlijk stelsel, terwijl 48% aangeeft daar ontevreden over te zijn (zie tabel 4.11). Sommige respondenten waren daarover erg uitgesproken en stelden bijvoorbeeld dat je eigenlijk niet van samenwerking kunt spreken als de een de macht en de middelen heeft en de ander niets. Tabel 4.11: Algemene tevredenheid met samenwerking binnen het bestuurlijk stelsel

Totaal

zeer ontevrede n

-

-

neutraal

-

-

zeer tevreden

weet ik niet

2%

11%

35%

25%

20%

2%

1%

4%

N=538

De samenwerking tussen de geledingen kent verschillende facetten, waarvan we er enkele uitlichten. In dit kader gaat het achtereenvolgens om de samenwerking tussen 1) de dagelijks besturen en de stadsdeelcommissies, 2) de dagelijks besturen en het college, 3) de stadsdelen en de gemeenteraad en 4) de stadsdelen en de ambtelijke organisatie. Dagelijks bestuur en stadsdeelcommissie werken constructief samen, maar verschillen in rolopvatting leiden (soms) tot wrijving Over het algemeen kan op basis van de interviews, de digitale consultatie en de observaties worden geconstateerd dat de samenwerking tussen de dagelijks besturen en de stadsdeelcommissies constructief verloopt. Er is nauw contact tussen de dagelijks besturen en de stadsdeelcommissies. Dagelijks bestuursleden schuiven dan ook vrijwel overal standaard aan bij stadsdeelcommissievergaderingen en nemen in wisselende mate ook deel aan de beraadslagingen. De onderlinge verhoudingen worden veelal gekarakteriseerd als constructief en open. Er bestaat onderlinge waardering en respect voor elkaars inzet, zo geven respondenten aan. Dat uit zich onder meer in een relatief informele omgang tussen bestuurders en stadsdeelcommissieleden onderling in gezamenlijke vergaderingen en bijeenkomsten. Tegelijkertijd bestaat er volgens een groot deel van de respondenten soms ook wrijving in de onderlinge verhoudingen.

Bijvoorbeeld als het gaat over de vraag waar de stadsdeelcommissie respectievelijk het dagelijks bestuur formeel over gaat of over de mate waarin het dagelijks bestuur voldoende opvolging geeft aan de adviezen van de stadsdeelcommissie. De eerder besproken discussie over waar de advisering door de stadsdeelcommissie eindigt en controle begint, hoort hier ook bij. Bovendien geven respondenten aan dat het dubbelmandaat - zoals in het vorige stelsel aanwezig - weliswaar is verdwenen, maar dat in zekere zin een verschuiving ervan heeft plaatsgevonden. Hoewel het bestuurlijk stelsel een minder politieke rol beoogde voor de stadsdeelcommissie, is het politieke volgens respondenten nadrukkelijk aanwezig.

De samenwerking tussen dagelijks bestuurders en het college verloopt soepeler dan in het vorige stelsel. Ook de rolverdeling is duidelijker, hoewel verdere verbetering mogelijk is Evenals de verhouding met de stadsdeelcommissie wordt de samenwerking tussen de dagelijks besturen en de colleges veelal positief gewaardeerd, maar dragen respondenten ook knelpunten aan. Breed komt naar voren in de interviews dat de samenwerking tussen de dagelijks besturen en het 64

college nu soepeler verloopt dan in het vorige stelsel en ook in de dossieranalyse vinden we daar indicaties voor. Hoewel sommigen vinden dat het knelpunt van het dubbelmandaat werd overdreven, helpt het dat de dagelijks bestuurders en het college dezelfde politieke samenstelling kennen. Dit betekent niet dat er geen spanningen meer worden ervaren. Zo geven respondenten aan dat dagelijks bestuurders zich weliswaar committeren aan het collegeakkoord en het beleid dat daaruit voortvloeit, maar dat zij tegelijkertijd ook aandacht willen hebben en vragen voor wat er in de stadsdelen leeft. Het formeel en informeel contact tussen dagelijks bestuurders en wethouders wordt over het algemeen gekarakteriseerd als positief door de respondenten, zeker ten opzichte van het vorige stelsel. Tegelijkertijd komt ook steeds naar voren dat de kwaliteit van de samenwerking wel persoonsafhankelijk is en dat de persoon daarin belangrijker is dan de inrichting van het bestuurlijk stelsel. Zo stellen respondenten dat een aantal collegeleden veel belang hecht aan de inbreng van de dagelijks bestuurders en zij willen dan ook regelmatig afstemmen. Ook ondersteunen deze collegeleden dagelijks bestuurders in de verhouding richting andere partijen of de ambtelijke organisatie.

Andere collegeleden hebben minder op met de stadsdelen in het algemeen en investeren minder tijd in de relatie met de dagelijks bestuurders. Dat de samenwerking tussen college en dagelijks besturen voor een belangrijk deel persoonsafhankelijk is, wordt door een deel van de respondenten kwetsbaar gevonden. Hierdoor komt het regelmatig voor volgens respondenten dat dagelijks bestuurders (te) laat in het besluitvormingsproces worden betrokken. Waar over de stadsdeelcommissies werd aangegeven dat zij soms laat aan adviesvraag ontvangen, stellen respondenten dat soms ook de dagelijks besturen worden geconfronteerd met een plotselinge aanvraag vanuit de stad. Hierdoor kunnen zij op hun beurt de stadsdeelcommissies bijvoorbeeld minder goed tijdig en uitvoerig informeren. Het afgeven van een signaal hierover door de dagelijks besturen heeft enigszins geholpen, zo geven respondenten aan. In hun ervaring worden de dagelijks bestuurders actiever betrokken. Zo kan sneller worden geanticipeerd en actief gereageerd op aankomende voorstellen. Tegelijkertijd geven respondenten aan dat het gesprek tussen de dagelijks bestuurders beter gefaciliteerd kan worden, bijvoorbeeld door de opvolging van de afspraken in het bestuursakkoord over het onderlinge contact.

Waar sommige respondenten ervaren dat de dagelijks bestuurders beter worden betrokken bij wekelijkse overleggen met de wethouders, is niet iedereen daarvan overtuigd. Uit de consultatie komt naar voren dat er wisselend wordt gedacht over de duidelijkheid van de rolverdeling tussen de dagelijks besturen en het college en de mate waarin zij elkaar aanvullen. Waar 28% van de ondervraagden vindt dat de verdeling van taken en bevoegdheden tussen deze geledingen duidelijk is, vindt 43% dat dit juist niet zo is (zie tabel 4.12). Op de vraag of de dagelijks besturen en het college elkaar goed aanvullen antwoord 18% van de respondenten positief, terwijl 45% van de respondenten het daar mee oneens is. Tabel 4.12: De rolverdeling tussen college en dagelijks besturen

De taakverdeling tussen het college van B&W en de dagelijks besturen is duidelijk Het college van B&W en de dagelijks besturen vullen elkaar goed aan

helemaal oneens

-

-

neutraal

-

-

helemaal eens

weet ik niet

3%

12%

28%

15%

21%

6%

1%

13%

4%

12%

29%

18%

13%

4%

1%

21%

N=538

65

In een deel van de interviews komt verder naar voren dat de taken en bevoegdheden van de dagelijks bestuurders in de praktijk nog onvoldoende uitgewerkt en onvoldoende duidelijk belegd zijn. Een illustratie hiervan vinden we terug in de dossieranalyse van het evenementenbeleid, waarbij in een evaluatie van het stedelijk evenementenbeleid wordt geconcludeerd dat onvoldoende belegd en uitgedragen is wie waarvoor binnen het evenementendossier verantwoordelijk is. Dat geldt in het bijzonder voor de rolverdeling tussen het stedelijk evenementenbureau, de stadsdelen en de stedelijke portefeuillehouder evenementen. Taken en bevoegdheden staan weliswaar uitgebreid op papier, maar in de beleving van respondenten interpreteert iedereen het anders. In de ervaring van deze respondenten zijn de taken en bevoegdheden te algemeen geformuleerd en zouden deze concreter per cluster en per thema ingevuld moeten worden. Dat zou het ook voor de ambtelijke organisatie duidelijker moeten maken waar de dagelijks bestuurders over gaan en waar zij dus bij betrokken moeten worden.

De gemeenteraad staat op afstand van de stadsdelen, is beperkt aangesloten op wat er in de dagelijks besturen en stadsdeelcommissies gebeurt en heeft weinig zicht op de adviezen van de stadsdeelcommissies Door professionals uit verschillende geledingen wordt breed aangegeven in de interviews dat de gemeenteraad te veel op afstand staat van de stadsdelen en er geen levendige verbinding is tussen stadsdelen en de gemeenteraad. Daarbij geven zij aan dat de informatievoorziening aan de raad over wat er in de stadsdelen gebeurt beperkt is en niet structureel georganiseerd. Zoals bij de terugkoppeling over de stadsdeeladviezen al aan bod kwam, hebben raadsleden veelal een beperkt inzicht in de totstandkoming van de stadsdeeladviezen en hebben zij geen overzicht van welke adviezen er precies liggen. Bovendien is het voor hen vaak onduidelijk hoe hierover in de stadsdelen is gesproken en gestemd, zo geven respondenten aan. Was de stadsdeelcommissie bijvoorbeeld eensgezind of waren er afwijkende geluiden? Ook bestaat er op dit moment geen vaste overlegstructuur en zijn er geen vaste contactmomenten tussen de stadsdelen en de gemeenteraad. Hierdoor vinden de contacten tussen raadsleden en stadsdeelcommissieleden voornamelijk plaats binnen de eigen partij, of binnen het stadsdeel waar raadsleden zelf wonen.

De adviezen van stadsdeelcommissies werken dan ook beperkt door in de gemeenteraad, zo komt naar voren in de interviews. In onze observaties van raads- en commissievergaderingen en dossieranalyse zien we terug dat in de gemeenteraad niet merkbaar sprake is van het betrekken van de adviezen van stadsdelen. Ingekomen stukken die duidelijk de stadsdelen raken worden ook niet doorverwezen naar de stadsdelen. In de raadscommissies wordt wel eens verwezen naar de stadsdelen en wordt bijvoorbeeld soms – maar zeker niet altijd – de vraag gesteld hoe stadsdelen over het voorliggende punt denken. Het versterken van gebiedsgericht werken is nog volop in ontwikkeling en de mate waarin dit uit de verf komt verschilt van thema tot thema Respondenten in de interviews geven aan dat het motto Eén Amsterdam vooral is ingevuld door het centraliseren van de ambtelijke organisatie. Daarnaast geven respondenten aan dat de ambtelijke organisatie bureaucratisch is. Voor een deel van hen is dit onvermijdelijk en misschien ook wel nodig in een gemeente met de omvang van Amsterdam. Anderen wijzen erop dat de bureaucratie het gebiedsgericht werken ondermijnt, omdat hierdoor volgens hen besluitvormingsprocessen onnodig worden vertraagd en veelal beslissingen worden genomen op andere niveaus dan waar de vraagstukken zich voordoen.

Volgens hen is er in Amsterdam sprake van verkokering: directies werken voornamelijk gescheiden van elkaar, waardoor minder ruimte is voor een integrale aanpak met oog voor lokale verschillen. Tegelijkertijd geven zij aan dat het van thema tot thema verschilt in hoeverre het 66

gebiedsgericht werken lukt, afhankelijk van de inzet van personen. Ook in de dossieranalyse zien we bijvoorbeeld op de dossiers Sociale Basis en Bouwdynamiek terug dat wordt gepoogd binnen de organisatie de kokers te doorbreken. Niet alleen tussen stad en stadsdelen, maar ook tussen het sociale en fysieke domein.80 De steun van de directeuren in de organisatie en de betrokken wethouders is onontbeerlijk om gebiedsgericht werken (beter) in te bedden in de ambtelijke organisatie. . En die kan volgens hen soms sterker worden uitgesproken. Wanneer collegeleden steviger voor de dagelijks bestuurders en de stadsdelen zouden staan, kunnen zij beter in positie komen tegenover de ambtelijke organisatie. In de beleving van de respondenten is de ambtelijke organisatie in eerste instantie toch vooral gericht op het college en pas daarna op de dagelijks bestuurders. In de samenwerking tussen de stadsdelen en de ambtelijke organisatie is het soms nog zoeken. Al is het maar omdat de taakverdeling tussen de verschillende geledingen niet volledig helder is; doordat verwachtingen van het stelsel aan de voorkant niet duidelijk zijn en omdat aspecten van de taakverdeling niet duidelijk geformuleerd zijn. In de ervaring van respondenten lijkt het soms alsof er sprake is van tegenwerking, maar dat is niet per se uit onwil.

Het komt voor dat de regels die aan de ambtelijke organisatie zijn opgelegd niet stroken met de regels en bestuurlijke opdrachten die golden op stadsdeelniveau. Beide doen dan dus wat er van hen wordt gevraagd, maar wel met als resultaat dat zij elkaar in de weg zitten. Respondenten stellen dat het aan het college en de dagelijks bestuurders is om dit soort zaken te voorkomen.

4.5 Betrekken inwoners bij beleid Het betrekken van inwoners en het ‘iets’ betekenen voor hen wordt belangrijk gevonden door professionals, zo komt naar voren in de interviews en zien we terug in onze observaties van vergaderingen. Of het ook altijd lukt om inwoners te bereiken en (langdurig) te betrekken is een tweede. Het bestuurlijk stelsel is onvoldoende toegankelijk en uitlegbaar voor Amsterdammers volgens professionals in de digitale consultatie en interviews In de digitale consultatie zijn verschillende vragen gesteld aan professionals over de mate waarin het bestuurlijk stelsel volgens hen goed uitlegbaar is voor inwoners. Dat omvat zowel de uitlegbaarheid van de werking van het stelsel, als de manier waarop de gemeente besluiten neemt. Professionals die deelnamen aan de digitale consultatie zijn op beide punten kritisch (zie tabel 4.13). Zo geeft drie kwart van de respondenten (74%) aan dat de werking van het huidige bestuurlijk stelsel niet goed uit te leggen is aan inwoners, tegenover 10% die van mening is dat dit wel het geval is. Daarnaast is volgens de helft van de respondenten (53%) het niet goed uit te leggen aan Amsterdammers hoe de gemeente besluiten neemt. Daarentegen is volgens een vijfde van de respondenten dat wel goed uit te leggen.

Naast de uitlegbaarheid is professionals ook gevraagd om aan te geven in hoeverre het wat hen betreft duidelijk is voor Amsterdammers waar ze met een idee, initiatief, klacht of bezwaar terecht kunnen. Hier bestaan grote verschillen in (zie tabel 4.13). Waar het volgens 17% van de respondenten duidelijk is voor Amsterdammers waar ze moeten zijn als ze een idee of initiatief hebben, is dat in het geval van een klacht of bezwaar volgens 49% van de respondenten duidelijk (hoewel ongeveer een derde aangeeft 80

Samen vooruit: Op weg naar een stevige sociale basis in Amsterdam. Stedelijk kader 2020-2023, p. 12; Aanpak Bouwdynamiek - Staf Ruimtelijke Ordening - Bijlage Structuur, p. 2.

67

dat dit niet het geval is). Deze ervaring wordt onderschreven in de interviews, waarbij respondenten stellen dat vooral als er wat speelt of er een probleem is, door inwoners contact opgenomen wordt met stadsdeelcommissieleden. Bij ideeën en initiatieven gebeurt dat minder en het wordt een uitdaging gevonden om die in beeld te krijgen. Instrumenten als de ‘Stem van…’ worden hierbij als behulpzaam ervaren. Tabel 4.13: Uitlegbaarheid en toegankelijkheid van het bestuurlijk stelsel

De werking van het huidige bestuurlijk stelsel is goed uit te leggen aan Amsterdammers De manier waarop de gemeente besluiten neemt is goed uit te leggen aan Amsterdammers Het is voor Amsterdammers duidelijk waar ze moeten zijn als ze een idee of initiatief hebben Het is voor Amsterdammers duidelijk waar ze moeten zijn wanneer ze een klacht of bezwaar hebben

helemaal oneens

-

-

neutraal

-

-

helemaal eens

weet ik niet

18%

30%

26%

13%

8%

1%

1%

4%

6%

16%

31%

21%

17%

3%

1%

4%

6%

15%

36%

17%

14%

2%

1%

10%

3%

7%

20%

17%

37%

9%

3%

5%

N=538

In het kader van de uitlegbaarheid en toegankelijkheid van het stelsel merken respondenten in de interviews op dat niet alle inwoners door hebben dat het stelsel is gewijzigd, waardoor het voorkomt dat zij leden van de stadsdeelcommissie aanspreken op bevoegdheden die zij niet meer hebben. De bevoegdheden en de rol van de stadsdeelcommissie lijken volgens respondenten wel bekender te worden. Dat leiden zij vooral af uit het gegeven dat volgens hen het aantal insprekers in de stadsdeelcommissievergaderingen terugloopt en dat inwoners in de praktijk eerder dagelijks bestuurders aanspreken of inspreken in de gemeenteraad, omdat zij meer voor inwoners kunnen doen. Ook brengt een deel van de respondenten naar voren dat een relatief klein aantal vertegenwoordigers per gebied zitting heeft in de stadsdeelcommissie, wat voor hen de vraag oproept of inwoners hen wel weten te vinden. Anderzijds zijn stadsdeelcommissieleden volgens respondenten wel laagdrempelig benaderbaar (op het moment dat inwoners weten dat zij bij hen terecht kunnen). Door respondenten wordt daarnaast aangegeven dat de formele middelen om bekend te maken wat de stadsdeelcommissies doen in hun ervaring vrij beperkt kunnen zijn.

Daarbij geven ze het voorbeeld dat de adviezen van de stadsdeelcommissies (nog) niet centraal beschikbaar zijn en dat de systemen om op te zoeken wat er speelt in de stadsdeelcommissie niet altijd makkelijk toegankelijk zijn voor inwoners. Zo is er een informatiesysteem waarin alle vergaderingen, inclusief bijbehorende stukken staan, maar dat is niet voor alle inwoners makkelijk te vinden. Om het werk van de stadsdeelcommissies bekender te maken, hebben de leden zelf ook een rol te vervullen, zo geven respondenten aan. Dit doen zij nu bijvoorbeeld door bijeenkomsten op andere 68

ontmoetingsplaatsen dan de formele commissiezaal te organiseren, door gebruik te maken van sociale media of via hun contacten in de buurt. Het kan echter beter in de beleving van respondenten en zij geven aan dat hier blijvend aandacht voor nodig is. Dit is in lijn met het gegeven uit de digitale consultatie dat volgens de helft van de respondenten (49%) de stadsdeelcommissie onvoldoende communiceert over wat zij doet. Dagelijks bestuurders doen het in dit kader al beter volgens de respondenten. Daarvan vindt 42% dat zij voldoende communiceren over wat zij doen, tegenover 22% die vindt van niet. Overigens bestaat er bij een deel van de respondenten twijfel of bewonersbijeenkomsten een goede manier zijn om de toegankelijkheid van het stelsel te bevorderen en zij stellen dat hier wisselend over wordt gedacht. Zo geven sommigen aan dat commissieleden inwoners kunnen treffen bij bewonersbijeenkomsten die door het dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie worden georganiseerd en dat dit een goed middel is om over ervaren problemen te horen. Anderen stellen de effectiviteit van de bijeenkomsten ter discussie door de nadruk te leggen op de wisselende opkomst bij bijeenkomsten en de aanwezigheid van vooral de ‘usual suspects’ – dat wil zeggen: de mondige en/of hoger opgeleide inwoners.

Dit laatste punt speelt volgens respondenten niet alleen bij de bewonersbijeenkomsten, maar ook bij andere middelen die worden ingezet om participatie te bevorderen. In aanvulling hierop stellen respondenten dat er soms te veel wordt uitgegaan van het idee dat gewone inwoners weten wanneer een specifiek, voor hen relevant, participatieproject begint. Amsterdammers hebben volgens respondenten invloed op wat de gemeente doet. Dat betekent vooral invloed in termen van meedenken; voldoende mogelijkheden om mee te beslissen zijn er te weinig volgens hen Van alle professionals die mee hebben gedaan aan de digitale consultatie is 54% het (helemaal) oneens met de stelling dat de Amsterdammer geen enkele invloed heeft op wat de gemeente doet (zie tabel 4.14). Anders gezegd: een meerderheid van de professionals geeft aan dat Amsterdammers invloed hebben. Dat is volgens hen vooral invloed in termen van meedenken en minder in termen van meebeslissen. Waar 40% van de respondenten aangeeft dat Amsterdammers voldoende mogelijkheden hebben om mee te denken, is dat volgens slechts 18% het geval als het gaat om de mogelijkheden die Amsterdammers hebben om mee te beslissen (zie tabel 4.13). Zoals al eerder genoemd worden in dit kader ‘De stem van..’, maar ook initiatieven als ‘West begroot’ genoemd als goede voorbeelden van hoe het meebeslissen door inwoners vorm gegeven kan worden.

Ook in de timing van het betrekken van inwoners is verbetering mogelijk, zo is af te leiden uit de antwoorden van respondenten op de stelling of de gemeente Amsterdammers vroeg genoeg betrekt. Van alle respondenten vindt 40% dat dit niet het geval is, tegenover 22% die hier positief over is. Als het gaat om participatie en de mogelijkheden die Amsterdammers hebben om invloed te hebben, stellen respondenten dat die mogelijkheden vooral georganiseerd worden door de ambtelijke organisatie. Het is vooral daar dat bijvoorbeeld participatie wordt ingericht. Dit zien we ook terug in de dossieranalyse, bijvoorbeeld bij het dossier Bouwdynamiek, en de observaties van stadsdeelcommissievergaderingen. De stadsdeelcommissie kan bij de participatieactiviteiten van de ambtelijke organisatie aansluiten – en dat doet zij ook. Tegelijkertijd is er volgens sommige respondenten een bepaalde scheiding tussen participatie activiteiten en de werkzaamheden van de stadsdeelcommissie. In hun ogen zijn er de laatste jaren stappen gezet op het gebied van participatie81, maar hangt de verbetering niet zozeer samen met de aanpassingen in het stelsel. Het is voor hen vooral de inzet vanuit het college en de ambtelijke organisatie die de participatieve democratie heeft versterkt. 81

Zie bijvoorbeeld brief wethouder Groot-Wassink aan de gemeenteraad (19 maart 2019), Democratisering.

69

Tabel 4.14: Wat is uw mening over de volgende stellingen?

De Amsterdammer heeft geen enkele invloed op wat de gemeente doet Amsterdammers hebben in het huidige bestuurlijk stelsel voldoende mogelijkheden om mee te denken Amsterdammers hebben in het huidige bestuurlijk stelsel voldoende mogelijkheden om mee te beslissen De gemeente betrekt Amsterdammers in het huidige bestuurlijk stelsel vroeg genoeg

helemaal oneens

-

-

neutraal

-

-

helemaal eens

weet ik niet

4%

16%

34%

21%

13%

6%

2%

4%

1%

7%

20%

25%

29%

7%

4%

6%

7%

18%

29%

22%

14%

2%

2%

7%

4%

10%

26%

27%

17%

4%

1%

10%

N=537

De mate waarin de inbreng van Amsterdammers op de goede plek terechtkomt en serieus wordt genomen, wordt wisselend beoordeeld door respondenten Gevraagd naar de mate waarin de inbreng van Amsterdammers op de juiste plek terechtkomt geeft ongeveer een kwart van de respondenten aan dat dit het geval is (zie tabel 4.15). Daartegenover staat dat 27% vindt dat de inbreng niet op de juiste plek terechtkomt en een substantiële groep (29%) staat hier neutraal tegenover.

Tabel 4.15: Mate waarin inbreng Amsterdammers op de juiste plek komt, mee wordt genomen in beleid en het gebruik ervan aan hen wordt teruggekoppeld

De inbreng van Amsterdammers komt terecht op de juiste plek De inbreng van Amsterdammers wordt meegenomen in het opstellen van beleid Amsterdammers horen wat de gemeente met hun inbreng heeft gedaan

helemaal oneens

-

neutraal

-

helemaal eens

weet ik niet

9%

28%

29%

20%

3%

12%

10%

24%

28%

25%

4%

9%

13%

32%

28%

14%

4%

10%

N=535

Eenzelfde soort patroon is zichtbaar bij de vragen over de mate waarin de inbreng van Amsterdammers wordt meegenomen in het opstellen van beleid en de terugkoppeling die zij ontvangen over wat er met hun inbreng is gedaan. Steeds ongeveer een derde is het eens met deze stellingen, een derde is het

70

oneens en een derde neutraal (zie tabel 4.15). Samengenomen geeft dit enig inzicht in hoe serieus de inbreng van Amsterdammers wordt genomen in de beleving van professionals. In de interviews en gesprekstafels brengen respondenten in dit opzicht naar voren dat het gebiedsgericht werken nog niet altijd is verankerd in de werkwijzen van de ambtelijke organisatie. Hoewel er verschillen worden gezien van directie tot directie, bestaat het gevoel dat de ambtelijke organisatie het gebiedsgericht werken als vooral iets van de stadsdelen beschouwt, in plaats van iets dat voor de gehele organisatie belangrijk is. Gebiedsmakelaars moeten daarom vooral ‘omhoog’ kijken om zaken voor elkaar te krijgen en goed de weg kennen in de organisatie om dingen voor elkaar te krijgen, terwijl zij wel een eerste aanspreekpunt zijn voor inwoners. Dit maakt volgens hen uit voor de mate waarin de inbreng van Amsterdammers wordt meegenomen in het opstellen van beleid. Daarnaast merken respondenten op dat er sprake kan zijn van ‘dubbele participatie’, dat wil zeggen: participatie over hetzelfde onderwerp op verschillende schaalniveaus. De reden hiervoor is tweeledig, volgens respondenten. Voor een deel hangt het samen met de onduidelijke rolverdeling tussen geledingen van het bestuurlijk stelsel, maar deels ook met de werkwijze van inwoners zelf.

Mondige burgers zijn goed in staat hun verzet te organiseren en benutten daarvoor de verschillende kanalen. Professionals zijn overwegend positief over de mate waarin de geledingen van het bestuurlijk stelsel luisteren naar Amsterdammers en hen ondersteunen om te participeren. Het meest positief in dit opzicht zijn respondenten over de dagelijks besturen Voor elk van de geledingen is respondenten in de digitale consultatie ook gevraagd om hun oordeel te geven over de mate waarin zij voldoende luisteren naar Amsterdammers en hen ondersteunen om te participeren. Opvallend is dat het aantal mensen dat positief is op deze punten bij de stadsdeelcommissie en de gemeenteraad relatief dicht bij elkaar liggen, evenals het aandeel respondenten dat hierover positief is bij de dagelijks besturen en het college van B&W (zie tabel 4.16). Zo geeft 45% van de respondenten aan dat de stadsdeelcommissie luistert naar Amsterdammers, hetgeen volgens 40% van de respondenten geldt voor de gemeenteraad. Ongeveer een derde (32%) vindt dat de stadsdeelcommissies en de gemeenteraad Amsterdammers ondersteunen om te participeren. Daarnaast is meer dan de helft van de respondenten positief over de dagelijks besturen als het gaat om het luisteren naar Amsterdammers en hen ondersteunen om te participeren en is circa vier tiende die mening toegedaan over het college van B&W.

Tabel 4.16: Hoe beoordeelt u de stadsdeelcommissies op de volgende onderdelen? (helemaal) oneens

Zij luisteren naar Amsterdammers Zij ondersteunen Amsterdammers en organisaties om te participeren

Stadsdeelcommissie (helemaal) neutraal eens

weet ik niet

(helemaal) oneens

Dagelijks bestuur (helemaal) neutraal eens

weet ik niet

14%

21%

45%

19%

12%

23%

53%

12%

25%

21%

32%

21%

12%

23%

52%

15%

71

(helemaal) oneens

Zij luisteren naar Amsterdammers Zij ondersteunen Amsterdammers en organisaties om te participeren

Gemeenteraad (helemaal) neutraal eens

weet ik niet

(helemaal) oneens

College van B&W (helemaal) neutraal eens

weet ik niet

22%

28%

40%

10%

20%

29%

42%

9%

23%

32%

31%

14%

20%

27%

44%

9%

N=538

4.6 Een naar buiten gerichte bestuursstijl en aansluiten op de lokale opgave Het bestuurlijk stelsel is beperkt behulpzaam bij het realiseren van een naar buiten gerichte bestuursstijl en het aansluiten op de lokale behoefte Professionals die deel hebben genomen aan de digitale consultatie, de interviews en de gesprekstafels zijn kritisch over de mate waarin het bestuurlijk stelsel behulpzaam is om de Amsterdammer centraal te stellen. Van alle respondenten die deelnamen aan de digitale consultatie is een vijfde hier positief over, tegenover 54% die van mening is dat het bestuurlijk stelsel daar niet bij helpt (zie tabel 4.17).

Tabel 4.17: Behulpzaamheid van het bestuurlijk stelsel voor het realiseren van een naar buiten gerichte bestuursstijl en het aansluiten op de lokale opgave

Het bestuurlijk stelsel helpt de gemeente om de Amsterdammer centraal te stellen Door de inrichting van het bestuurlijk stelsel kent de gemeente Amsterdam de problemen die spelen in de stad De inrichting van het bestuurlijk stelsel stelt de gemeente Amsterdam in staat om problemen in de stad op te lossen De inrichting van het bestuurlijk stelsel stelt de gemeente Amsterdam in staat om flexibel in te spelen op wensen vanuit de stad De inrichting van het bestuurlijk stelsel biedt voldoende ruimte voor maatwerk in de stadsdelen

helemaal oneens

-

-

neutraal

-

-

helemaal eens

weet ik niet

8%

16%

30%

19%

15%

3%

1%

9%

3%

12%

34%

16%

24%

5%

1%

6%

4%

14%

38%

21%

13%

3%

1%

6%

5%

16%

41%

15%

14%

2%

1%

6%

5%

17%

32%

17%

17%

4%

1%

7%

N=537-538

72

Ook over de mate waarin het bestuurlijk stelsel helpt om aan te sluiten op de lokale opgave zijn respondenten kritisch. Op elk van de stellingen die hieraan raakt, zijn meer respondenten negatief dan positief. Bijna de helft van de respondenten is van mening dat het niet door de inrichting van het bestuurlijk stelsel is dat de gemeente de problemen die spelen in de stad kent. Bovendien vindt 56% dat het niet door de inrichting van het bestuurlijk stelsel is dat de gemeente problemen in de stad kan oplossen en 54% stelt dat de inrichting van het stelsel onvoldoende ruimte biedt voor maatwerk in de stadsdelen. Het meest negatief zijn respondenten echter over de mogelijkheden die het stelsel de gemeente biedt om flexibel in te spelen op de wensen vanuit de stad: 62% geeft aan dat dit niet het geval is. Deze kritische houding van respondenten is te begrijpen in het licht van de opmerkingen die zijn gemaakt over de beperkte bevoegdheden en slagkracht van de stadsdeelcommissie, de veelal reactieve aard van de advisering en de ervaringen over hoe er met hun adviezen wordt omgegaan, evenals de mogelijkheden en ruimte die de dagelijks besturen hebben om in te spelen op de lokale situatie (zie onder 4.3 ‘Optuiging en functioneren van de stadsdeelcommissies en dagelijks besturen’ in dit hoofdstuk).

Zo geven respondenten onder meer aan dat in het stadsdeel niet altijd helemaal kan worden aangesloten bij de lokale opgave, doordat de commissieleden niet altijd het dagelijks bestuur voeden met lokale onderwerpen en bij inwoners levende knelpunten. Zij reageren vooral op de adviesvragen vanuit de stad. Daarnaast wordt door respondenten opgemerkt dat het ontbreken van het budgetrecht op stadsdeelniveau het lastiger maakt om een lokale invulling te geven aan stedelijke kaders en dat participatie soms wordt ingezet op onderwerpen die voor het stadsdeel of specifieke gebied niet altijd even relevant zijn. Stadsdeelcommissieleden en dagelijks bestuurders weten volgens respondenten overwegend wel wat er leeft in hun stadsdeel Respondenten zijn overwegend positief over dat de stadsdeelcommissies en de dagelijks besturen weten wat er leeft in hun stadsdeel. Van alle respondenten is 48% die mening toegedaan over de stadsdeelcommissies en 66% over de dagelijks besturen (zie tabel 4.18). Daarmee zijn respondenten dus vaker positief over de dagelijks besturen dan over de stadsdeelcommissies. Andersom gesteld zijn er ook minder respondenten negatief over de dagelijks besturen als het gaat om of zij weten wat er leeft in hun stadsdeel (7%), dan over de stadsdeelcommissies (15%).

In de interviews wordt door de respondenten aangegeven dat de schaal van een gebied groot kan zijn, afgezet tegen het aantal gebiedsvertegenwoordigers, wat het lastig kan maken om goed te weten wat er in het gebied op buurtniveau speelt. Dagelijks bestuurders zijn dan weliswaar actief in het gehele stadsdeel, maar zij hebben een voltijds aanstelling om hun werkzaamheden te verrichten. De vraag of vertegenwoordigers en bestuurders weten wat er leeft in de stadsdelen is ook gesteld voor de gemeenteraad en het college van B&W. In lijn met hun rollen en taken in het bestuurlijk stelsel geven minder respondenten aan dat zij weten wat er leeft in de stadsdelen. Volgens 24% weet de gemeenteraad wat er in de stadsdelen speelt en volgens 28% is het college daarvan op de hoogte. Voor deze twee geledingen is respondenten daarom ook gevraagd om aan te geven in hoeverre zij op de hoogte zijn van wat er leeft in de gemeente. Hierbij valt op dat respondenten veel vaker aangeven dat de gemeenteraad dit weet, dan het college: namelijk 44% tegenover 24%. De omgekeerde verhouding is zichtbaar op deze stellingen in het aantal respondenten dat van mening is dat zij niet weten wat er leeft in de stadsdelen.

73

Tabel 4.18: Hoe beoordeelt u de stadsdeelcommissies op de volgende onderdelen? (helemaal) oneens

neutraal

(helemaal) eens

weet ik niet

De stadsdeelcommissies weten wat er leeft in hun stadsdeel

15%

21%

48%

17%

De dagelijks besturen weten wat er leeft in hun stadsdeel

7%

15%

66%

11%

De gemeenteraad weet wat er leeft in de stadsdelen

39%

26%

24%

12%

Het college van B&W weet wat er leeft in de stadsdelen

32%

29%

28%

11%

De gemeenteraad weet wat er leeft in de gemeente

20%

28%

44%

9%

Het college van B&W weet wat er leeft in de gemeente

39%

26%

24%

12%

N=534-538

4.7 Toekomst bestuurlijk stelsel Er bestaat een zekere ‘vernieuwingsmoeheid’ onder professionals Ondanks de vele knelpunten en aandachtspunten die door professionals naar voren zijn gebracht, komt veelvuldig in de interviews, gesprekstafels en de digitale consultatie naar voren dat er ook een zekere vermoeidheid bestaat als het gaat om stelselherzieningen in Amsterdam. In de afgelopen periode heeft al tweemaal kort op elkaar een herziening van het bestuurlijk stelsel plaatsgevonden. Die herzieningen vonden niet geruisloos plaats, maar gingen gepaard met veel politiek en maatschappelijk debat. Hoewel in de beleving van veel respondenten het huidige bestuurlijk stelsel niet optimaal functioneert, omdat het een ‘vaag’ of ‘liefdeloos’ compromis is tussen verschillende (politieke) visies op democratisch bestuur, zijn velen desondanks huiverig voor een nieuwe complete herziening van het stelsel. De overtuiging leeft breed dat het stelsel juist op bepaalde vlakken in relatief kleine vorm zou kunnen worden aangepast, bijvoorbeeld door enkele wijzigingen aan te brengen in de verdeling van taken en bevoegdheden of de samenstelling van de verschillende geledingen. Ook de wijze waarop participatie wordt vormgegeven kan worden verbeterd.

Naast of in plaats van stelselwijzigingen geven respondenten veelvuldig aan dat het belangrijker is dat er onder volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtenaren de wil bestaat om gezamenlijk aan de slag te gaan om het bestuurlijk stelsel beter te laten functioneren. Volgens een deel van de respondenten moet niet alleen met heimwee worden teruggekeken naar wat voor 2014 mogelijk was, maar moet er de wil zijn om nu te experimenteren met wat wél kan. Het zijn de mensen en hun houding die de kwaliteit van het functioneren van het bestuurlijke stelsel in belangrijke mate bepalen, zo geven respondenten aan. Daarmee ligt de verantwoordelijkheid voor het beter laten functioneren van het bestuurlijk stelsel dus bij iedereen die daarin functioneert en actief is. Suggesties voor verbetering van het bestuurlijk stelsel in de periode tot 2022 en daarna zijn dan ook te bezien in het licht van deze vermoeidheid met stelselwijzigingen en de oproep om naar eigen houding en gedrag te kijken.

74

Beter doorleven van rollen en taakverdeling tussen de geledingen van het bestuurlijk stelsel Een eerste set van suggesties voor verbetering van het functioneren van het bestuurlijk stelsel ligt in het optimaliseren van de huidige structuren. Het gaat daarbij vooral om de houding en het gedrag van de mensen die erin werken. Er is met de invoering van dit stelsel op hoofdlijnen bepaald wie welke rollen en taken heeft en dat is uitgewerkt in bijvoorbeeld een taak- en bevoegdheden register voor de dagelijks besturen. Toch blijft er verwarring over bestaan, zowel bij bestuurders als bijvoorbeeld de ambtelijke organisatie. Volgens respondenten zou dit (deels) opgelost kunnen worden door de bevoegdheden duidelijker te benoemen of door vanuit staatskundig perspectief te analyseren hoe van bevoegdheden gebruikgemaakt kan (of hoort te) worden. Zo worden de taken en bevoegdheden minder abstract en krijgen ze inhoud. Tegelijkertijd betekent het opschrijven hiervan niet noodzakelijk dat er een gedeeld beeld is van wat ieders rol inhoudt (of juist niet) en ‘wie waar over gaat’. In dit kader merken respondenten op dat kreten als collegiaal bestuur en verlengd lokaal bestuur duidelijker afgebakend zouden kunnen worden. Niet – of niet alleen - door het uitputtender op papier te beschrijven, maar door in gesprek te gaan.

Ook wat volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtelijke organisatie daarin van elkaar verwachten, hoort daarbij. Hoewel respondenten niet specificeren wie verantwoordelijk is voor het voeren van dit gesprek, is dus wel af te leiden uit hetgeen zij delen dat dit gesprek breed gevoerd zou moeten worden. Dat wil zeggen: inclusief raadsleden, collegeleden, stadsdeelcommissieleden, dagelijks bestuurders en ambtelijke organisatie. Bovendien zou dit gesprek eraan bij kunnen dragen dat het belang van de stadsdelen en hun activiteiten beter wordt gezien door de stad, zo is af te leiden uit de inbreng van respondenten. Als college en raad uitdragen waarom het stadsdeelniveau belangrijk is, zou dat eraan kunnen bijdragen dat daar ook in de ambtelijke organisatie meer oog voor is en het voor ambtenaren ook een interessantere carrièreoptie worden. De stad en de stadsdelen zijn immers geen tegenstelling, uiteindelijk draait alles om het tot dienst zijn van de Amsterdammer. Het steviger koppelen van wethouders aan stadsdelen of gebieden is een concrete uitwerking van hoe het college dat belang van de stadsdelen kan uitdragen. Voor de stadsdeelcommissies behoeft volgens respondenten de invulling van hun adviesrecht aandacht.

Een manier volgens hen om die beter tot zijn recht te laten komen, is als de commissies hun aandacht verschuiven van aan het eind reageren op de stedelijke adviesvragen, naar voorin in trajecten adviseren of het zelf agenderen van thema’s. Dit geeft leden van de stadsdeelcommissies meer ruimte om signalen van inwoners en kwesties te agenderen. Het is moeilijker om invloed te hebben en adviezen te laten landen als mogelijk passende oplossingen al zijn bepaald, dan wanneer de probleemdefinitie nog ter discussie staat. Sommigen geven aan dat hier dan ook een andere manier van werken bij past. Minder vergaderen en daarin zeker niet spiegelen aan de werkwijzen van de gemeenteraad, maar meer zelf op pad gaan en inwoners spreken. Dit biedt ook een uitweg uit de discussie over waar advies geven eindigt en controleren begint. Steviger verbinden van de gemeenteraad met de stadsdeelcommissies Voor de gemeenteraad staan de stadsdeelcommissies en wat daarin gebeurt op relatief grote afstand. Hoewel bijvoorbeeld adviezen van stadsdeelcommissies (deels) beschikbaar zijn als stukken bij agendapunten, hebben raadsleden veelal niet het idee zicht te hebben op wat er in de stadsdelen speelt en hoe daar de verhoudingen liggen.

Volgens veel respondenten – hoewel niet iedereen – zou dit anders moeten en ligt er laaghangend fruit om de aansluiting van de gemeenteraad op de stadsdeelcommissies te verbeteren.

75

Al eerder is het idee geopperd om alle stadsdeeladviezen centraal inzichtelijk te maken. Dat plan daadwerkelijk realiseren zou al verschil maken. Bijvangst daarvan is dat het ook gebruikt kan worden om aan inwoners te laten zien wat de stadsdeelcommissies doen (en bereiken). Hier zijn eerder initiatieven voor genomen door de gemeenteraad, waarbij echter is voorgesteld om aan te sluiten bij de nieuwe standaardprocedure voor de vrijgave en vaststelling van project- en beleidsnota’s. In iedere nota van beantwoording zou apart aandacht moeten zijn voor de mogelijke adviezen van de stadsdeelcommissies en deze adviezen zouden ook integraal meegezonden moeten worden aan de gemeenteraad.82 Er is weinig aandacht voor onder respondenten, maar een punt van aandacht hierbij is de realisatiekracht. Het plan is er al. Het blijkt alleen eenvoudig om het ook echt in de praktijk te brengen. Dat vraagt dat er zowel overeenstemming is over de manier waarop adviezen van stadsdeelcommissies landen in de gemeenteraad, als dat de gekozen werkwijze door betrokkenen wordt doorleefd en dat er een plan van aanpak is voor de implementatie. Anderen noemen de mogelijkheid om een vaste paragraaf ‘stadsdelen’ op te nemen in college- en raadsvoorstellen.

In die paragraaf zou kunnen worden opgenomen of het advies gevraagd of ongevraagd is, hoe het advies tot stand is gekomen en hoe hierover in de stadsdeelcommissie is gedebatteerd en gestemd. Een derde suggestie die in deze lijn werd gedaan is om een raadscommissie speciaal voor de stadsdelen en gebiedsgericht werken in te stellen.83 Dat geeft kortere lijnen en de raad een beter beeld van wat er leeft in de stadsdelen. Meer vergaand is de suggestie van respondenten om de stadsdeelcommissie sterker te positioneren als counter part van de gemeenteraad. De stadsdeelcommissies vormen dan de ogen en oren van het stadsdeel, met uitdrukkelijk ook de opdracht om hierover de gemeenteraad te informeren. Een mogelijkheid om dit te verankeren in het bestuurlijk stelsel is om van de stadsdeelcommissie weer een bestuurscommissie te maken zoals in de periode 2014-2018, maar dan met door de gemeenteraad gemandateerde taken en bevoegdheden. In dit geval blijft de positie van de dagelijks besturen als verlengd lokaal bestuur vanuit het college gelijk. Zo ontstaat een meer duaal stelsel op lokaal niveau. Het meer enten van de stadsdeelcommissie op de rol van de gemeenteraad is ook in lijn met de suggestie om de rol van de stadsdeelcommissie uit te breiden met een controlerende rol richting het dagelijks bestuur.

Eerder is al opgemerkt dat er vragen zijn over de mate waarin macht en tegenmacht rondom de dagelijks besturen is georganiseerd. Volgens deze respondenten zou er een verantwoordingsrelatie gecreëerd moeten worden tussen het dagelijks bestuur en de stadsdeelcommissie. Het verstevigen van de positie van de stadsdelen Een andere set van suggesties richt zich op het verstevigen van de positie van de stadsdelen. Zoals respondenten aangeven, is er sprake van verlengd bestuur, maar gebeurt in de praktijk het meeste centraal. Dit zou volgens hen binnen de kaders van het huidige stelsel niet nodig hoeven zijn. Sluiten van een bestuursakkoord aan het begin van een nieuwe periode, inclusief inhoudelijke bestuursopdracht per stadsdeel 82

Brief van het presidium van de gemeenteraad aan de dagelijks besturen en de stadsdeelcommissies (28 oktober 2019). 83 Bij de besluitvorming over het huidig bestuurlijk stelsel in 2017 is de gemeenteraad ook in overweging gegeven om een raadscommissie voor de stadsdelen in te richten. Uit een motie van leden Guldemond, Grooten, De Heer en Simons inzake agendering door de stadsdeelcommissies (6 juni 2018, 536) leiden we af dat overwegingen hiervoor waren om geen additioneel beslag op de agenda van raads- en collegeleden te leggen en om te zorgen dat het advies ook terecht komt bij de raadscommissie waar over dat onderwerp wordt gesproken.

76

In een bestuursakkoord kan bij de start van een nieuwe periode vastgelegd worden met welke bestuursopdracht de dagelijks besturen aan de slag gaan. Deze inhoudelijke opdracht vormt een uitwerking van de doelen die in het coalitieakkoord zijn afgesproken. Door te differentiëren per stadsdeel kan uiting worden gegeven aan de verschillen die er zijn en beter worden aangesloten op de lokale context. Het bestuursakkoord dat hier wordt voorgesteld verschilt dan ook van het bestuursakkoord dat in 2018 is gesloten tussen het college en de stadsdeelbesturen. 84 In dat bestuursakkoord ging het om afspraken over de samenwerking en rolverdeling, niet om een inhoudelijke opdracht voor de dagelijks besturen. Geef dagelijks besturen meer armslag om in de uitvoering beter te kunnen aansluiten op de lokale situatie. Het sluiten van een bestuursakkoord ter uitwerking van de bestuursopdracht voor een dagelijks bestuur in een bepaalde periode is één ding, maar dat zou volgens respondenten gepaard moeten gaan met de benodigde budgetverantwoordelijkheid en ambtelijke capaciteit. Het dagelijks bestuur zou volgens hen dus meer zeggenschap moeten krijgen over de inzet van mensen en middelen binnen een bepaald beleidsprogramma. Zo kunnen ze het gewenste maatwerk ook zelf leveren.

Geef stadsdeelcommissies meer bevoegdheden en instrumenten om hun rol te kunnen vervullen Respondenten geven aan dat de bevoegdheden en de instrumenten die stadsdeelcommissies tot hun beschikking hebben nu beperkt zijn uitgewerkt of vastgelegd. Bijvoorbeeld het recht om vragen te stellen is niet als zodanig verankerd. Het zou de positie van de stadsdeelcommissie versterken als dat wel het geval was. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld een meer actieve informatieplicht van het dagelijks bestuur ten opzichte van de stadsdeelcommissie. Het lijkt nu min of meer staande praktijk dat de dagelijks besturen vragen van stadsdeelcommissies beantwoorden en hen actief meenemen in wat zij doen. Dat zijn ze behoudens het verstrekken van de benodigde informatie om tot een advies te komen, echter niet verplicht. Door deze rechten vast te leggen is de positie van de stadsdeelcommissie minder afhankelijk van de goede wil van het dagelijks bestuur. Daarnaast pleiten sommige respondenten voor het aanvullen van de bevoegdheden en instrumenten van de stadsdeelcommissie. Zo zien sommigen graag een aanvullend instrument om in te zetten als een advies niet wordt opgevolgd. Nu is het of reageren op een summiere terugkoppeling bij het dagelijks bestuur of de gemeenteraad verzoeken om het op de agenda te plaatsen. Daar zit niets tussenin.

Anderen gaan verder en geven als suggestie om de stadsdeelcommissie enige vorm van zeggenschap over de besteding van budgetten te geven, zodat zij op lokaal niveau keuzes kunnen maken. Een zekere budgetverantwoordelijkheid maakt dat zij beter kunnen sturen. Verder vormt het verstevigen van de adviezen van de stadsdeelcommissies een belangrijke verbeterrichting. Daarbij gaat het allereerst om de inrichting van de terugkoppeling aan de stadsdeelcommissies over de opvolging van hun adviezen. Zij moeten weten wat ermee wordt gedaan. Ook wordt opgemerkt dat het mogelijk beter zou zijn als de adviezen van de stadsdeelcommissie rechtstreeks naar de gemeenteraad gaan en dat de adviezen misschien zelfs vanuit de gemeenteraad gevraagd zouden moeten worden (zie ook onder het kopje “Steviger verbinden van de gemeenteraad met de stadsdeelcommissies” op de vorige pagina). Meer en betere ondersteuning van de stadsdeelcommissies De ambtelijke ondersteuning van de stadsdeelcommissies is nu vooral secretarieel en faciliterend van karakter. Denk aan het faciliteren van de vergaderingen met het dagelijks bestuur. Verder hebben de fracties de beschikking over een klein fractiebudget. Om echt werk te kunnen maken van het adviesrecht en inwoners beter te kunnen bereiken, bijvoorbeeld via eigen georganiseerde bijeenkomsten, is echter naast meer, ook een andere type ondersteuning gewenst.

Dan gaat het bijvoorbeeld om meer strategische en coachende ondersteuning, maar zeker ook om specialistische kennis over inwonerparticipatie en hoe dat per thema het beste georganiseerd kan 84

Bestuursakkoord 2018-2022

77

worden. Overigens geven respondenten aan dat het per stadsdeel verschilt hoeveel ondersteuning beschikbaar is voor de stadsdeelcommissie, maar dat zou volgens hen integraal heroverwogen moeten worden. Met meer en een ander type ondersteuning zou de stadsdeelcommissie bovendien onafhankelijker van het dagelijks bestuur kunnen opereren. Van representatieve democratie naar participatieve democratie Het bovenstaande laat zien dat de meeste suggesties van professionals zijn gericht op het optimaliseren van het functioneren van de stadsdeelcommissies en de dagelijks besturen en hun samenwerking met de stad binnen de spelregels van de representatieve democratie. Een deel van de respondenten bracht echter ook suggesties naar voren die meer gericht zijn op het versterken van de participatieve democratie. Sommigen zijn daar relatief rigoureus in en pleiten bijvoorbeeld voor het opheffen van de stadsdeelcommissies en die te vervangen door een systeem waarbij Amsterdammers zelf sterker als adviseur en controlerend orgaan optreden. Dit inclusief de middelen en bevoegdheden om formeel over (onderdelen van) hun leefomgeving te kunnen beslissen. Digitale middelen kunnen daar goed bij ondersteunen. Voor de mensen die onvoldoende toegerust zijn om mee te doen of te denken, zou er een bewonersloket moeten zijn waar zij terecht kunnen met vragen.

De ambtenaren van dit loket hebben uitdrukkelijk tot taak om inwoners te helpen en te adviseren om de weg te vinden binnen de gemeente. Anderen gaan niet zo ver als het volledig afschaffen van de stadsdeelcommissies, maar stellen voor om de commissies te depolitiseren. Daardoor zou het volgens hen mogelijk worden om meer te focussen op de gebieden in plaats van op de politieke voorkeuren en haalt het de neiging weg bij commissieleden om zich controlerend op te stellen. Een taak die de stadsdeelcommissies nu niet hebben. Als werkwijze binnen de commissie wordt aangegeven dat participatie een impuls kan krijgen als dit meer op projectbasis in samenspraak met inwoners en anderen gaat. In de dagelijks besturen zou in dit kader gekozen kunnen worden voor het benoemen van bestuurders per gebied, in plaats van per onderwerp, om de herkenbaarheid voor inwoners te bevorderen. Het versterken van de gebiedsfocus kan verder vorm krijgen door meer op het niveau van de gebieden te organiseren, zoals de vergaderingen. Daarmee kan het werk van de stadsdeelcommissie dichter bij inwoners komen en kunnen de leden ook beter de ‘ogen en oren’ rol vervullen. Als dit de gekozen lijn wordt, zo geven respondenten aan, dan zou ook de schaal van de gebieden heroverwogen moeten worden.