2. Rapport Marktwaarde Ombudsman Amsterdam.pdf

Embargo tot donderdag 9 maart 202317:00 uur

Rapport Ombudsman Metropool Amsterdam

Marktwaarde Gemeente Amsterdam Cluster Ruimte en Economie/Directie Economische Zaken en Cultuur/Ondernemersklimaat Cluster Gebiedsgericht werken en Stadsbeheer/Directie Stadswerken/Markten

Datum: 6 maart 2023 Rapportnummer: 2023003

1 Samenvatting

3

2

7

Oordeel en aanbevelingen

3 Leeswijzer

12

4

Aanleiding voor het onderzoek

14

5

Onderzoek uit eigen beweging

16

6

Herindeling; nut en noodzaak

21

7

Marktvisie 2018-2022; visie of analyse of ...

28

8

Marktverordening; herziening 2022

46

9

Specifiek: communicatie en administratie

51

Bijlage 1: Tijdlijn marktbeheer en marktbeleid Bijlage 2: Marktverordening; belangrijk en beter Bijlage 3: Begripsomschrijvingen

2

54 58 60

1

Samenvatting

Aanleiding Aanleiding voor dit onderzoek is de verwijdering van een marktondernemer van de Westerstraatmarkt. Op 31 augustus 2020 legt deze vaste plaatshouder op een lege kraam enkele kussentjes neer naast zijn vaste marktplek voordat de loting om 9.00 uur plaatsvindt. De marktmeester schakelt hierop de marktbeheerder in, die hem vervolgens van de markt verwijdert. De marktondernemer stelt dat als de gemeente zich in het verleden aan de eigen Marktverordeningen had gehouden, hij niet van de markt verwijderd zou zijn. Hij wendt zich tot de ombudsman. In zijn beleving is hij onder onjuiste omstandigheden verwijderd, is de opgelegde straf onjuist en heeft hij schade opgelopen. Het betreft geen incident. Sinds begin 2018 ontvangt de ombudsman klachten over het feit dat de gemeente al vele jaren zou verzuimen herindelingen te organiseren. Dit is slecht voor de Amsterdamse markten. Een andere veel gehoorde klacht is dat de gemeente niet naar marktondernemers luistert, hun inbreng negeert en hen onder de maat behandelt. Op mailtjes wordt niet gereageerd en professionele kennis over de markt ontbreekt. Klacht is dat er "over u, zonder u" gesproken wordt door de gemeente.

Herindelingen en bejegening Mei 2022 besluit de ombudsman een onderzoek uit eigen beweging te starten naar enerzijds de ontwikkelingen rondom wel/niet organiseren van herindelingen op markten en anderzijds de bejegening van marktondernemers door de gemeente. Naar aanleiding van gesprekken met marktondernemers in november 2022 worden twee klacht-elementen toegevoegd die de afdeling Stadswerken/Markten betreffen (SW/Markten): bereikbaarheid/communicatie, en kwaliteit van de administratieve organisatie. Onderzoekmethodes De ontwikkeling rondom herindelingen is onderzocht door middel van interviewgesprekken met oudere marktondernemers en met betrokken ambtenaren. Daarnaast zijn de bestuurlijke documenten geanalyseerd die geleid hebben tot de Verordening op de straathandel 2008 en de Marktverordening 2016. Ook is onderzocht hoe het college is omgegaan met de inbreng van de marktondernemers. Daarnaast is met behulp van ambtelijke notities en achtergrondinformatie de huidige stand van zaken per markt inzake herindelingen in beeld gebracht. Hoe de gemeente zichzelf presenteert aan marktondernemers en omgaat met hun inbreng is op verschillende manieren benaderd.

In verband met de leesbaarheid is in dit rapport voor de uitvoerende afdeling Markten binnen de directie Stadswerken de afkorting SW/Markten gebruikt. Het gaat hierbij om het voormalige Marktbureau. Voor de betrokken beleidsafdeling inzake markten binnen de directie Economische Zaken en Cultuur is de afkorting EZC/Ondernemersklimaat gebruikt. 3

Allereerst is een vergelijking gemaakt tussen enerzijds hoe de gemeente zich in 2017 presenteert, opstelt en verantwoordt ten opzichte van winkeliers in de detailhandel en anderzijds hoe de gemeente zich in 2018 positioneert ten opzichte van marktondernemers. Vervolgens is onderzocht hoe het college reageert op de zienswijzen zoals deze door de ondernemers zijn ingebracht bij de Marktvisie 2018-2026. Hierbij wordt ingezoomd op de zienswijzen die gaan over het onderwerp herindelingen, kwantitatieve onderbouwingen en kwalitatieve onderbouwingen. Na vaststelling van de Marktvisie is gestart met een uitvoeringsprogramma. De ombudsman heeft onderzocht op welke wijze de selectie van externe expertise, voor gebiedsgerichte uitwerkingen en een afzonderlijke uitwerking over de themamarkten, tot stand is gekomen. In 2022 heeft weer een herziening van de Marktverordening plaatsgehad. De ombudsman heeft wederom de reactie van het college geanalyseerd op de zienswijzen zoals deze door marktondernemers zijn ingediend. In de analyse staat het onderwerp "dagelijks digitaal indelen" centraal. Voornemens herindelingen blijken lege huls Tijdens de inspraakprocedure bij de Marktverordening 2016 geven veel marktondernemers blijk van hun ongenoegen over de voorgestelde vervallen verplichting tot een driejaarlijkse herindeling.

Het college houdt echter vast aan een driejaarlijkse beoordeling en stelt in de Nota van Beantwoording: "Het signaal dat met deze inspraakreactie is gegeven is duidelijk: kom afspraken na. Het college zal er alles aandoen dat artikel 3.7, tweede lid wordt uitgevoerd." Deze toezegging blijkt een lege huls: in de afgelopen zeven jaar hebben slechts negen herindelingen plaatsgehad. En uit niets blijkt dat er ergens een beoordeling heeft plaatsgehad. Criteria op grond waarvan beoordelingen plaats zouden moeten vinden ontbreken.2 Marktondernemers moeten met minder genoegen nemen dan winkeliers Onze analyse toont bondig geformuleerd dat marktondernemers ten opzichte van de winkeliers op alle fronten genoegen moeten nemen met "een stuk minder". Een minder stilvolle presentatie, minder bestuurlijke aandacht, minder inhoudelijke onderbouwing, minder informatief, een minder faciliterende gemeente etc. De Marktvisie blijkt vooral geschreven to zijn op basis van bestaande onderzoeksresultaten en eigen, ambtelijke inzichten: standpunten worden ingenomen zonder onderbouwing. Het document bevat weinig analyse en weinig context. Daarnaast lezen we regelmatig kwalitatieve uitspraken over marktondernemers en stuiten we ook op neerbuigend taalgebruik. Marktvisie 2018-2026 mist visie en reflectie Het document is om meerdere redenen geen visie-document.

Allereerst niet omdat de rol van de gemeente als beheerder nergens staat beschreven. Elke vorm van reflectie ontbreekt en ook de impact van het nalaten van herindelingen wordt nergens onderkend. Het is vooral een cijfermatige analyse en dan ook nog zonder context. Zijn de geschetste trends uniek voor Amsterdam of landelijke ontwikkelingen? Zijn deze structureel of conjunctureel bepaald?

Hier is de opmerking op zijn plaats dat gedurende de coronaperiode (maart 2020-februari 2022) SW/Markten in kader van rijksmaatregelen veel specifieke inrichtingsbesluiten voor markten heeft moeten opstellen. 2

4

Nadere analyse van de scores in de Marktvisie over bezoek aan en waardering van de Amsterdamse markten blijken niet te zijn gebaseerd op scores op en van de markten zelf. Deze hebben hun basis primair in bestaande onderzoeksresultaten over de detailhandel uit 2017 en 2015, aangevuld met veldwerk onder 15 markten in de periode januari-maart 2017 (de koudste periode in het jaar met de minste marktbezoeken, en waarin de oudere marktondernemers op vakantie zijn ...). GeInterviewde personen blijken niet alleen marktbezoekers te zijn, maar ook passanten in omliggende winkelgebieden. Bezoekers aan markten die de Nederlandse taal niet machtig zijn, zouden volgens meerdere observaties niet zijn geInterviewd. Dieper kijken naar de totstandkoming van de gegevens oer bezettingsgraden/leegstand op markten toont dat deze gegevens gebaseerd zijn op scangegevens van marktmeesters. Navraag toont dat er sprake is van vier 'scan-varianten, waarvan er drie plaatsvinden zonder toepassing van het 4-ogenprincipe en ook controle door SW/Markten ontbreekt. Deze constatering in combinatie met het feit dat voor 11 markten inrichtingsbesluiten ontbreken, doet de vraag rijzen naar de representativiteit en integriteit van de gegevens waar de Marktvisie op leunt.

De informatieverstrekking en transparantie over bronnen, over de totstandkoming van de gegevens en analyseaanpak schieten in de Marktvisie ernstig tekort. Uitvoeringsprogramma Marktvisie; gebrekkige kwaliteit en achterhaald De raadsvoordracht bij de Marktvisie bevat ook besluiten over een Uitvoeringsprogramma op basis van gebiedsgerichte uitwerkingen. In gesprek met de ombudsman beklagen zowel ondernemers, als ook SW/Markten zich over de analyses van het door Economische Zaken en Cultuur (EZC) ingehuurde, externe bureau Droogh Trommelen en Partners (DTNP). Dit bureau is gespecialiseerd in winkelgebieden, detailhandel en winkelleegstand en blijkt in het verleden eenmaal een rapportage over enkele markten in Nederland te hebben opgesteld. Een rapportage met een geheel andere insteek en aanpak dan door EZC in 2019 is gevraagd in de (onderhandse) aanbestedingsprocedure voor gebiedsgerichte uitwerkingen. Het resultaat is wederom, net als bij de Marktvisie, dat in 2019 analyses worden opgeleverd over de Amsterdamse markten van gebrekkige kwaliteit: oppervlakkig, abstract, niet gebaseerd op betrouwbare kwantitatieve gegevens en inmiddels achterhaald. Ook stuiten we in deze rapportages op onjuistheden en neerbuigend taalgebruik.

Nota's van beantwoording schieten ernstig tekort Ons onderzoek toont dat alle drie geanalyseerde Nota's van beantwoording ernstig tekortschieten: slordig van opzet, geen beantwoordingskader op basis waarvan de reacties van het college plaatsvinden, fundamentele, inhoudelijke opmerkingen van marktondernemers worden meestal genegeerd en krijgen geen enkele reactie of worden ontwijkend beantwoord. Ook in deze reacties komen we onjuistheden tegen waaruit desinteresse jegens de marktondernemers en/of langs elkaar heen werken door EZC/Ondernemersklimaat en SW/Markten blijkt. De informatievoorziening aan college, gemeenteraad en marktondernemers is hierdoor niet zoals deze zou moeten zijn. Bereikbaarheid/communicatie en administratieve organisatie ondermaats De bereikbaarheid van en communicatie met marktondernemers vanuit SW/Markten is inhoudelijk onder de maat en qua vorm onvoldoende afgestemd op deze doelgroep. Een neerbuigende houding, suggestief negatief taalgebruik en gebrek aan deskundige en professionele betrokkenheid bij ambtenaren blokkeren op dit moment het contact tussen 5

de gemeente en de marktondernemers. En door deze gedragingen is het belang van de marktondernemers bij de gemeente niet in goed handen. Dit vormt een bron voor oplopende spanningen tussen de gemeente en marktondernemers, en voor klachten over het overheidshandelen. Het beheer van markten is een bedrijfsmatige activiteit. Dit vereist dat ook de financiele administratie en bijhorende processen deze activiteit zakelijk en bedrijfsmatig ondersteunen. Dit is nu niet het geval. Hierdoor is de gemeente onvoldoende in staat om de eigen opbrengsten uit verstrekte marktvergunningen te volgen. Een ander effect is dat de gemeente hierdoor marktondernemers makkelijk in problemen brengt; onopgemerkte betalingsachterstanden lopen op en slaan om in grote schulden. Met urgentie dient dit te worden opgepakt. Conclusie De ondernemer die in 2020 van de markt is verwijderd had gelijk. Als de gemeente de eigen verordeningen had gevolgd was hij niet van de markt verwijderd: dan had hij al lang een vaste plaats erbij gehad en had hij niet dagelijks aan de indeling mee hoeven doen. Door vele jaren geen herindelingen te organiseren heeft de gemeente bijgedragen aan verslechtering van de conditie van de markten. De gemeente Amsterdam ondermijnt hierdoor de waarde van de markt, en ook de sociale functie van de markt.

In deze context is het burgerperspectief van marktondernemers, dat er niet naar hen wordt geluisterd, dat zij op gebrek aan kennis stuiten, dat hun inbreng wordt genegeerd en dat zij niet respectvol worden behandeld, op basis van onze onderzoeksresultaten goed navolgbaar. In het onderzoek heeft de ombudsman bemerkt dat de gemeente zich soms ineens goed bewust wordt van de ernst van de problematiek, maar op een ander moment ineens 'zich niet herkent' in het door de burger geschetste probleem. Deze houding blokkeert dat menig marktondernemer er vertrouwen in heeft dat het goed komt tussen hen en de gemeente.

6

2

Oordeel en aanbevelingen

Oordeel Bij de uitvoering van haar taken, dient de gemeente Amsterdam op een behoorlijke manier om te gaan met bewoners. Dit volgt uit de beginselen van behoorlijk bestuur, uitgewerkt in behoorlijkheidsnormen die gelden voor de overheid. In zekere zin vormen deze normen de gedragscode van de overheid. De ombudsman toetst het handelen van de overheid aan deze normen en komt vervolgens tot een 'behoorlijkheidsoordeel' en aanbevelingen. De bedoeling is dat de overheid de observaties van een ombudsman gebruikt om op te reflecteren en zichzelf te verbeteren. De ombudsman is geen adviesbureau van de gemeente, geen maatwerkteam en geen bureaucratische oplossingenfabriek. Ook zijn we geen belangenbehartiger van bewoners. De ombudsman is meervoudig onafhankelijk en onderdeel van het systeem van rechtsbescherming in het publiekrecht. Het oordeel van de ombudsman is daarmee niet 'ook maar een mening'. De behoorlijkheidsnormen, in het Engelse ook wel de 'principles of fairness' genoemd, zijn in Nederland uitgewerkt door de Nationale ombudsman in de zogeheten 'Behoorlijkheidswijzer'. De Ombudsman Metropool Amsterdam (en de andere gemeentelijke ombudsmannen) gebruiken dit normenkader bij de beoordeling van het overheidsgedrag om vervolgens tot een oordeel te komen.

De behoorlijksnormen worden samengevat in de vier kernwaarden: - Open en duidelijk; - Respectvol; - Betrokken en oplossingsgericht en - Eerlijk en betrouwbaar. In het onderzoek door de ombudsman zijn meerdere en ernstige niet-behoorlijke gemeentelijke gedragingen geconstateerd. De ombudsman kwalificeert het gedurende meerdere jaren en in strijd met de gemeentelijke verordeningen niet organiseren van herindelingen als niet betrouwbaar handelen van stadsdeelbesturen en het gemeentebestuur. Ook door het niet nakomen van bestuurlijke toezeggingen in 2016 over het driejaarlijks beoordelen van de noodzaak tot herindelingen toont de gemeente Amsterdam onbetrouwbaar gedrag. Het nalaten van herindelingen heeft ertoe geleid dat de gemeente zelf heeft bijgedragen aan de geconstateerde verslechterde conditie van de Amsterdamse markten. Het niet organiseren van herindelingen heeft als bijeffecten dat aanpalende administratieve werkzaamheden en checks achterwege zijn gebleven. Ook de constructieve binding en samenwerking tussen enerzijds de gemeente (i.c. marktmeesters en marktbeheerders) en anderzijds marktondernemers is hierdoor verzwakt. Nalatigheid inzake herindelingen en het negeren van de negatieve bijeffecten hiervan toont gebrek aan betrokkenheid.

Grote verschillen tussen enerzijds hoe de gemeente zich in 2017 presenteert, opstelt en verantwoordt ten opzichte van winkeliers in de detailhandel en anderzijds hoe de gemeente zich (negen maanden later) in 2018 positioneert ten opzichte van marktondernemers tonen aan dat marktondernemers op alle fronten genoegen moeten nemen met "een stuk minder": een minder stijlvolle presentatie, minder bestuurlijke aandacht, minder inhoudelijke onderbouwing. De gemeente gedraagt zich niet eerlijk en betrouwbaar en ook niet respectvol jegens marktondernemers. 7

De inbreng van marktondernemers, zoals in zienswijzen staat verwoord, wordt in de geanalyseerde Nota's van beantwoording stelselmatig genegeerd, ontwijkend beantwoord, niet eenduidig beantwoord en soms ook niet juist beantwoord. Hierdoor komt het voor dat ook college en gemeenteraad onvolledig en onjuist worden geInformeerd. Uit oogpunt van behoorlijk overheidshandelen zijn dit gedragingen die geduid worden als: 'niet open en niet duidelijk', 'niet respectvol', 'niet betrokken en 'niet oplossingsgericht, 'niet eerlijk en onbetrouwbaar'. Vanaf het begin bij de totstandkoming van de Marktvisie 2018-2022 en bij de gebiedsgerichte uitwerkingen had de ambtelijke organisatie duidelijkheid moeten verschaffen over het feit dat over de Amsterdamse markten, en in het algemeen over markten in Nederland, weinig informatie en gegevens beschikbaar zijn. Vervolgens had in de afzonderlijke documenten hier melding van moeten worden gedaan, alsmede moeten verantwoorden hoe men met deze knelpunten is omgegaan. Dit is nagelaten. De ombudsman beoordeelt deze gedragingen als 'niet open en duidelijk', 'niet respectvol' en 'niet eerlijk en onbetrouwbaar' De administratieve organisatie inzake de Amsterdamse markten is ondanks een extra financiele impuls in 2017 van € 3,3 miljoen (verspreid over drie jaren) ver onder de maat met als gevolg dat o.a.

marktondernemers nog steeds brieven met onjuistheden ontvangen, de facturering niet op orde is, de Marktverordening op onderdelen niet eenduidig is en niet aansluit bij de praktijk en (onder)mandaten niet actueel zijn. Deze stand van zaken toont dat de gemeente de waarde van een eerlijke en betrouwbare overheid schendt. Het feit dat hier sprake is van een reeds jarenlange situatie geeft aan dat de waarde 'betrokken en oplossingsgericht' reeds langdurig niet op de agenda staat. Op basis van het bovenstaande is de conclusie dat de onderzochte gedragingen van de gemeente, bezien vanuit de kernwaarden die de essentie vormen van behoorlijk overheidsoptreden, op alle vier de kernwaarden onbehoorlijk zijn. Dit zijn zorgelijke bevindingen die nopen tot reflectie en tegelijkertijd tot actie.

8

Aanbevelingen De ombudsman beveelt de wethouder Economische Zaken het volgende aan: 1.

Bezinning over de vraag wat de achtergrond is dat marktondernemers vanuit de gemeente (bestuur en ambtelijke organisatie) anders worden bejegend dan bijvoorbeeld ondernemers in de detailhandel. 'Anders' dient breed te worden opgevat daar neerbuigend gedrag jegens marktondernemers patroonmatig voorkomt in verschillende gedaantes (stijl, kwaliteit, taalgebruik, zorgvuldigheid), vanuit meerdere ambtelijke organisatieonderdelen (directie Economische Zaken en Cultuur en de directie Stadswerken) en door zowel het gemeentebestuur als door stadsdeelbesturen. Ons onderzoek toont o.a. grote verschillen hoe de gemeente zich enerzijds in 2017 presenteert, opstelt en verantwoordt ten opzichte van winkeliers in de detailhandel en anderzijds hoe de gemeente zich in 2018 positioneert ten opzichte van marktondernemers op de Amsterdamse markten. Ook het feit dat het stadsdeelbesturen en gemeentebestuur van Amsterdam jarenlang zich niet hebben gehouden aan de eigen verordeningen inzake de Amsterdamse markten en toezeggingen jegens marktondernemers niet zijn nagekomen, geeft aan dat er weinig aandacht is voor de ondernemers op de markten. Het vraagstuk dat voorligt is: onderzoek wat nodig is om de communicatie met marktondernemers vanuit productieve communicatie te voeren, waarbij gemeente en ondernemers vanuit een partnerschap aan verbetering werken.

Stel de vraag hoe eventueel een conflict bij tegengestelde belangen productief gemaakt kan worden. Respecteer daarbij de andersoortige (praktijk)deskundigheid en de autonomie van ondernemers. Corrigeer intern elke (onbewust) neerbuigende uitlating over marktondernemers en stel grenzen aan uitingen die strijden met een professionele, burgers dienende houding. Werk aan wederzijde vertrouwen, bijvoorbeeld middels het YUPTA-model voor vertrouwen.3 2.

Ontwerp een volledige bestuurlijke visie en maak hierbij gebruik van de kennis van marktkooplieden. Het document Marktvisie 2018-2022 blijkt geen visie te omvatten zoals te titel suggereert.

Zo ontbreekt de rol van de gemeente als beheerder van de Amsterdamse markten en wordt de functie van de markten voor de stad zeer beperkt gedefinieerd; de sociale functie en historische achtergrond zouden aandacht moeten krijgen. De kwantitatieve en kwalitatieve onderbouwingen schieten ernstig te kort. Een dergelijk document is te zwak om beleid op te funderen. Het is aan het college om een actuele eigentijdse kijk op de Amsterdamse markten te formuleren, inclusief een heldere bevoegdheden- en taakverdeling met de stadsdeelbesturen in kader van "verlengd bestuur". Een grote rol voor de stadsdeelbesturen betekent dat de onvermijdelijke vraag aan de orde is hoe het college kan voorkomen dat door gebrek aan expertise bij de stadsdelen in de toekomst weer vormen van verwaarlozing van de markten optreedt. Organiseer bijvoorbeeld een visie- en ontwikkeltraject dat laat zien dat Amsterdam trots is op de markten en erin slaagt om dit samen met marktondernemers en bewoners goed en duurzaam neer te zetten.

3 Nevejan, C. I. M. (2007). Presence and the design of trust. 9

Ontwikkel een betrouwbaar metings- en waarderingsinstrument voor de 3. markten Het fundament onder de Marktvisie 2018-2022 blijkt kwalitatief en kwantitatief zwak en ondeugdelijk te zijn. Ons onderzoek wijst tevens uit dat de gebiedsgerichte uitwerkingen die in 2019 zijn opgeleverd om meerdere redenen geen houvast kunnen en mogen bieden voor concrete maatregelen. De gemeente dient een specifiek op de markten gericht betrouwbaar metings- en waarderingsinstrumentarium te ontwikkelen om de conditie van de markten te monitoren. Beleidsontwikkeling en het weloverwogen treffen van maatregelen dient gebaseerd te zijn op eerlijke en betrouwbare informatie. Die ontbreekt nu voor de Amsterdamse markten; daarom is het belangrijk om deze instrumentaria te ontwikkelen. Versterk en professionaliseer de administratieve organisatie. 4. De administratieve organisatie van de afdeling SW/markten toont ernstige tekortkomingen; hierdoor is de dienstverlening aan marktondernemers onder de maat. De communicatie met marktondernemers loopt door uiteenlopende fouten in de administratie en onduidelijkheden in de verordening en (onder)mandaten hierdoor moeizaam. Versterking is allereerst nodig op administratief gebied om achterstanden in het marktbeheer (zoals het ontbreken van inrichtingsbesluiten) weg te werken.

De registratie en controle van correcte, eenduidig verzamelde scangegevens dient te worden georganiseerd. De afdeling SW/Markten wordt (o.a. in relatie tot de directie EZC) getypeerd als een uitvoeringsorganisatie. Deze typering maakt dat er te weinig oog is voor de bestuurlijke omgeving waarin de medewerkers van SW/Markten functioneren, en voor de kaders en mandaten waartoe zij zich hebben te verhouden. De scheiding tussen beleid en uitvoering is zo bezien minder hard en zit op onderdelen heel dichtbij elkaar. Dit besef van de bestuurlijke omgeving dient bij SW/Markten te worden versterkt, terwijI EZC/Ondernemersklimaat bij beleidsontwikkeling meer oog voor de dagelijkse praktijk en de uitvoering moet krijgen. SW/Markten moet actiever informatie brengen en EZC/Ondernemersklimaat moet actiever informatie halen. Herzie de Marktverordening, dit is noodzakelijk voor versterking van het 5. marktbeheer. Versterking van het marktbeheer vraagt om een herziening van de huidige Marktverordening, gericht op het opheffen van hiaten, onduidelijkheden en voor ondernemers knellende situaties (conform bijlage 2 van dit rapport). Versterking van het marktbeheer vereist ook dat voor het organiseren van herindelingen stedelijke kaders worden ontwikkeld en het verrichten van de werkzaamheden die voor circa 2010 gelijktijdig met een herindeling plaatsvonden.

De (toelichting in de) Marktverordening dient helderheid te verschaffen over hoe het bestuurlijk stelsel functioneert met betrekking tot de Amsterdamse markten. Anders gezegd; helderheid bieden over hoe "verlengd bestuur" werkt. Deze herziening dient vooraf te gaan aan de integrale herziening die is voorzien in kader van de wijzigingen die worden verwacht door invoering van de in Europese dienstenrichtlijn en de Omgevingswet, mogelijk in 2024. Benut deze herziening als een 10

kans om het regulerende kader helder neer te zetten. Doe dit met aandacht en betrokkenheid om te voorkomen dat ontwerpfouten weer leiden tot irritaties en klachten in de stad. Schep duidelijkheid over de taken; marktmeester is ook gastheer 6. De onduidelijkheid over wat de taken zijn van de verschillende functionarissen binnen SW/Markten dient te worden opgeheven. Op basis van de gevoerde gesprekken is behoefte aan de volgende verhelderingen en aanpassingen: - onderken en breng in praktijk dat de marktmeester, naast toezichthouder, ook gastheer is op de markt voor marktondernemers en bezoekers van de markt. - het organiseren van herindelingen moet (weer) een gestructureerd samenspel worden onder leiding van de marktbeheerder aan de hand van generieke, stedelijke criteria. Een samenspel onder leiding van de marktbeheerder, met marktmeesters en -

marktondernemers; de functie van marktmakelaar moet worden toegespitst en versterkt, en worden beschreven in relatie tot de relevante functionarissen in de stadsdeelorganisaties (zoals gebiedsmanager en - teams). De marktmakelaar moet zodanig in het krachtenveld zijn gepositioneerd dat de functie en het belang van de markt tot zijn recht komt.

Ten slotte De conclusies en bevindingen zijn scherp en daarmee ook pijnlijk voor de gemeente. Het is mijn taak en rol om eerlijk en duidelijk te zeggen wat uit ons onderzoek is gebleken. Mijn ervaring leert dat snel een defensieve houding op de loer ligt als men zich aangevallen voelt. lk snap dat goed. Niets menselijks is ons vreemd. Dit rapport gaat over wat niet goed gaat, en niet over al die dingen die binnen de gemeente goed gaan. Ten aanzien van de Amsterdamse markten kan ik niet anders concluderen dan dat de gemeente 'de marktwaarde' ondermijnt. Dit geldt ook voor de bestuurlijke besluitvorming en de controle door de gemeenteraad op de uitvoering van bestuurlijke besluiten. De verantwoordelijkheid van een ombudsman houdt nu op, daar waar die van de gemeente nu start. Daarbij wens ik de Wethouder Economische Zaken, zijn ambtenaren en ook alle marktondernemers veel wijsheid en sterkte toe.

Amsterdam, 9 maart 2023

Munish Ramlal Ombudsman Metropool Amsterdam

11

3 Leeswijzer Het nu volgende vierde hoofdstuk bespreekt de aanleiding voor dit onderzoek. Het gaat hierbij om een onderzoek uit eigen beweging door de ombudsman. Wat dit inhoudt wordt toegelicht in hoofdstuk vijf. De planning en het verloop van het onderzoek zijn anders uitgepakt dan oorspronkelijk gedacht. Hoe dit komt en wat dit voor de inhoud heeft betekent komt ook in dit hoofdstuk aan de orde. Het nut en de noodzaak van herindelingen wordt in hoofdstuk zes beschreven: hoe deze systematiek in het verleden heeft gefunctioneerd en welke veranderingen deze werkwijze door de jaren heen heeft ondergaan. De systematiek van herindelingen staat in verschillende verordeningen beschreven. Bewoners en ondernemers kunnen naar aanleiding van voorstellen van het college om een verordening aan te passen zogenoemde zienswijzen indienen. Namens het college formuleren ambtenaren een reactie op deze zienswijzen. De zienswijzen en de reacties van het college worden gebundeld in een zogenoemde Nota van beantwoording. Deze Nota van beantwoording wordt gelijktijdig met de voorstellen van het college om de verordening te wijzigen aan de Gemeenteraad aangeboden. Een Nota van beantwoording is dus een bestuurlijk document: het college neemt kennis van de Nota van beantwoording en biedt deze Nota vervolgens ter kennisname aan de gemeenteraad aan.

In dit hoofdstuk gaat de aandacht eerst uit naar de stand van de herindelingen op de Amsterdamse markten. We hebben de Nota's van beantwoording geanalyseerd om te kijken hoe het college om is gegaan met de zienswijzen zoals die door marktondernemers zijn ingediend, die gaan over het organiseren van herindelingen. In hoofdstuk zeven wordt een vergelijkbare werkwijze toegepast, als in hoofdstuk zes, maar dan met betrekking tot de Marktvisie 2018-2026. Ook in dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van hoe de gemeente is omgegaan met de zienswijzen van de marktondernemers: waar is wel/niet op gereageerd en wat is op welke wijze gehonoreerd? We hebben de zienswijzen geanalyseerd die iets opgemerkt hebben over herindelingen en over de kwantitatieve of kwalitatieve onderbouwingen in de Marktvisie 2018-2026. Ook staan we stil bij de raadsbehandeling in september 2018 en bij het Uitvoeringsprogramma Marktvisie. Maar eerst wordt in dit hoofdstuk - met name aan de hand van de inhoudsopgaven - de opzet, stip en onderbouwing van de Marktvisie 2018 - 2026 vergeleken met die in de nota Detailhandels-beleid 2018-2022. Deze nota over de Amsterdamse detailhandel heeft als subtitel 'Sterke winkelgebieden in een groeiende stad' en is door de gemeenteraad vastgesteld op 20 december 2017; circa negen maanden eerder dus dan de Marktvisie 2018-2026.

Sinds 1 oktober 2022 geldt de nieuwe Marktverordening 2022. Het ging hierbij om een tussentijdse herziening, die met name gericht was op het opheffen van knelpunten. Ook bij deze herziening konden weer zienswijzen worden ingediend. In hoofdstuk acht analyseren we de zienswijzen zoals deze door marktondernemers zijn ingediend en de reacties van het college over het onderwerp dagelijks digitaal indelen van markten (via de applicatie Kies je Kraam). Met de analyse van drie Nota's van beantwoording over onderwerpen waar marktondernemers op hebben gereageerd onderzoeken we de klacht van ondernemers dat hun inbreng door de gemeente zou worden genegeerd en dat zij onheus zouden worden bejegend. 12

De nota sluit of met hoofdstuk 9 over twee onderwerpen waar marktondernemers specifiek over klagen. Het gaat om de bereikbaarheid van en communicatie door SW/Markten en over de kwaliteit van de administratieve organisatie bij deze afdeling. Tenslotte zijn er drie bijlagen. Bijlage 1: Tijdlijn marktbeheer en marktbeleid Deze bijlage schetst een historisch overzicht over het marktbeheer en marktbeleid door de jaren heen. Het kan verstandig zijn kennis te hebben van deze bijlage voor het begrijpen van de hoofdstukken 6 t/m 9. Bijlage 2: Marktverordening; belangrijk en beter Deze bijlage schetst het nut en het belang van een Marktverordening voor de Amsterdamse markten. Deze bijlage bevat ook concrete wijzigingsvoorstellen die in aanmerking komen om bij de wijzigingsvoorstellen voor de eerstvolgende Marktverordening te betrekken. Deze wijzigingsvoorstellen komen voort uit de gesprekken zoals deze in november 2022 met marktondernemers zijn gevoerd. Bijlage 3: Begripsomschrijvingen Deze derde bijlage bevat omschrijvingen van begrippen die in het kader van de Amsterdamse markten veel worden gebruikt.

13

4

Aanleiding voor het onderzoek

Van de markt verwijderd Een marktondernemer wendt zich begin mei 2021 tot de Ombudsman. Hij is volgens hem onterecht op 31 augustus 2020 van de Westerstraatmarkt verwijderd. Daarnaast is hem, in afwijking van de Marktverordening, twee weken de toegang tot de markt ontzegd in plaats van een week (op 31 augustus en op 7 september 2020). De ondernemer stelt dat indien de gemeente zich aan de eigen Verordening op de straathandel 2008 had gehouden en aan de Marktverordening 2016 er geen basis zou zijn geweest voor zijn verwijdering. De marktondernemer tekent bezwaar aan tegen zijn verwijdering van de markt, daar deze verwijdering onder onjuiste omstandigheden heeft plaatsgehad en aangezien ook de opgelegde straf onjuist is; niet conform de Marktverordening. Op 21 juni 2021 bevestigt het Dagelijks Bestuur van stadsdeel Centrum dat de ondernemer door de marktbeheerder op onjuiste gronden van de markt is verwijderd en uitgesproken dat de opgelegde strafmaat onjuist is. De marktondernemer heeft in verband met zijn verwijdering omzetverlies geleden. Daarnaast is hij publiekelijk door deze gang van zaken beschadigd, o.a. doordat de marktbeheerder bij de verwijdering zich actief heeft laten begeleiden door een groep van zes boa's, (terwijI een andere groep van zes boa's op afstand stond). Dit heeft tot veel tumult geleid, o.a.

doordat de marktondernemer wilde weten op grond van welk artikel uit de verordening hij werd verwijderd en de marktbeheerder daar geen antwoord op gaf. Een stapeling van onjuistheden (zoals een onjuiste verwijzing naar een bezwaarprocedure, claim onvolledig onderzoeken, schaderapport niet verzenden) in de afwikkeling van de schadeclaim door verschillende gemeentelijke organisatieonderdelen heeft ertoe geleid, dat de marktondernemer (en zijn gezin) nog meer is gedupeerd. In verband met procesfouten trekt de voormalig manager Markten het onjuiste verwijderingsbesluit in. Zowel de gemeente als de markondernemer geven de voorkeur aan het vermijden van een juridische procedure over de schadeclaim. Reden voor de ombudsman om procesbegeleiding aan te bieden om tot een oplossing te komen. Dit proces is nog niet afgerond. Sinds 2018 klachten over het achterwege blijven van herindelingen Begin 2018 zijn de eerste marktondernemers die het spreekuur van de ombudsman bezoeken met klachten over het achterwege blijven van herindelingen twee bestuursleden van Marktvereniging Waterloo anno 1885. Hun verhaal gaat in eerste instantie over de wijze waarop het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum voornemens is het Waterlooplein te herstructureren en de markt te herinrichten.

Maar tijdens dit gesprek beklagen zij zich ook over hoe de gemeente haar beheertaak ten opzichte van de markt verwaarloost en in gebreke blijft door geen herindelingen te organiseren. De ombudsman vat deze klachten samen en legt deze op 19 januari 2018 voor aan de klachtencoordinator van stadsdeel Centrum (waar het toenmalige Marktbureau van 2016 tot 2020 organisatorisch onder valt): "Volgens de Marktverordening artikel 3.7 dient het college ten minste eenmaal per Brie jaar te beoordelen of een herindeling van de markt noodzakelijk is. Sinds de oplevering van het huidige plein in 1988 is dit 5-maal gebeurd, hetgeen neerkomt op eenmaal in de zes jaar. Dit gegeven o.a. in combinatie met het felt dat de gemeente in de achterliggende jaren niet heeft gehandhaafd op de zogenoemde 3-dagenregeling voor vaste plaatshouders, 14

maakt dat er veel ondernemers niet hebben kunnen doorstromen en op de markt vermijc/bare openbare plekken zijn ontstaan. Deze open plekken zien we terug in een relatief lage bezettingsgraad. Deze lage bezettingsgraad is de afgelopen jaren ook verder negatief beihvloed door. - gebrekkig handhaven van parkbeheer op het plein en het tellen van parkeerplaatsen als uit te geven marktplekken; het onvoldoende actief uitgeven van voorkeurskaarten voor lege plekken en lege boxen, en geihteresseerde ondernemers afraden om op de markt te gaan staan; - het felt dat plaatshouders slechts een vaste plek mogen kiezen terwijI zij de voorkeur hebben voor twee vaste plekken; vasthouden aan het slechts mogen kiezen van een vaste plek creeert leegstand ..." Aangezien de klachten van de ondernemers, zoals eerder gezegd, primair de herstructurering van het plein en de herinrichting van de markt betreffen, concentreert de Ombudsman zich op deze punten; de klachten van de ondernemers over de wijze waarop de gemeente de markt beheert worden 'geparkeerd'.4 De klacht van de marktondernemer van de Westerstraatmarkt in 2021 actualiseert de eerdere klachten vanuit het Waterlooplein. Inmiddels zijn er ook signalen van andere markten over het gedurende meerdere jaren niet organiseren en/of het niet beoordelen van de noodzaak tot een herindeling, terwijI marktverordeningen dit wel voorschrijven.

Dit alles Ieidt tot het besluit van de Ombudsman om een 'onderzoek uit eigen beweging' en breder onderzoek te doen naar de behoorlijkheid van het gemeentelijke handelen op het beleidsterrein van de markten.

4 Het onderzoek dat volgt naar aanleiding van de klachten over de herstructurering van het

Waterlooplein leidt tot twee rapportages. De eerste aan het Dagelijks Bestuur stadsdeel Centrum op 4 september 2018 en een tweede, na oplevering van het plein op basis van de eerste ervaringen met de nieuwe marktinrichting, op 11 mei 2022 aan de Gemeenteraad en aan het college van B&W. 15

5

Onderzoek uit eigen beweging

'Een markt is niet alleen maar een tijdelijke functionele plaats waar goederen en geld van eigenaar verwisselen. Niet alleen maar een lastig dossier met gezeur van kooplieden, gedoe met integriteit en waar de boel niet op orde is'5

Onderzoek uit eigen beweging; wanneer en hoe Een onderzoek uit eigen beweging door de Ombudsman heeft als kenmerk dat het niet gebaseerd hoeft te zijn en zich niet hoeft te beperken tot een specifieke klacht, maar een "rode draad" onderzoekt naar aanleiding van meerdere klachten, meldingen en/of eigen observaties. Ook kan een onderzoek uit eigen beweging plaatsvinden uit urgentie. Hoewel de Ombudsman in beginsel een tweedelijns klachtvoorziening is (primair ligt de taak klachtbehandeling bij de eerste lijn: de gemeente zelf) kan het voorkomen dat de aard van de zaak maakt dat direct een (re)actie, een onderzoek of interventie nodig is. Naar aanleiding van klachten vanuit meerdere markten over het niet organiseren van herindelingen door de gemeente heeft de Ombudsman besloten tot een breder onderzoek uit eigen beweging. Breder, omdat het onderzoek ook ingaat op de klacht van marktondernemers dat er niet naar hen wordt geluisterd, dat hun inbreng wordt genegeerd, de gemeente onbereikbaar is. Stadswerken-Markten zou niet/onvoldoende snel reageren op brieven, e-mails en telefonische boodschappen. De ondernemers klagen daarnaast dat de gemeente beslist over marktzaken zonder de vereiste kennis, praat over marktondernemers en soms ook met de ondernemers, maar men luistert niet en met hun inbreng wordt volgens hen door de gemeente niets gedaan.

De ombudsman heeft deze klachten beluisterd en vervolgens onderzoek ingesteld. Het onderzoek naar het handelen van de gemeente omvatte de volgende werkzaamheden; het voeren van twee gesprekken met circa 20 marktondernemers (van 6 markten), 7 gesprekken met medewerkers van EZC/Ondernemersklimaat en 6 gesprekken met SW/Markten, analyseren van Nota's van beantwoording, lezen van achtergrondstukken en het driemaal schouwen van markten. Organisatie marktbeheer en marktbele/d Het voormalige Marktbureau valt sinds 1 januari 2020 niet meer onder stadsdeel Centrum (waar het sinds 2017 organisatorisch was ondergebracht), maar onder de directie Stadswerken (binnen de cluster Gebiedsgericht werken en Stadsbeheer). Deze overstap is gepaard gegaan met een naamsverandering: het Marktbureau heet sindsdien afdeling Markten. De taak van de nieuwe afdeling is hetzelfde gebleven: de afdeling Markten is verantwoordelijk voor de o'agek.lkse organisatie en het beheervan de 29 gemeentelijke warenmarkten in Amsterdam en de 2 markten in Weesp. Het marktbeleidblijft onveranderd de verantwoordelijkheid van de directie Economische Zaken 6/afdeling Ondernemersklimaat (in de cluster Ruimte en Economie).

6

Notitie Doorontwikkeling 'volle en aantrekkelijk markten', 6 februari 2017, pagina 3. Sinds 2021 Economische Zaken en Cultuur (EZC). 16

Om de huidige situatie en conditie van de Amsterdamse markten te kunnen begrijpen, inclusief de bestuurlijke en ambtelijke aansturing door de jaren heen, is Bijlage 2 opgesteld: Tijdlijn marktbeheer en marktbeleid. Deze bijlage schetst op hoofdlijnen de ontwikkeling van het gemeentelijke beheer en beleid, met informatieve citaten uit notities en besluiten over met name de conditie van het gemeentelijke marktbeheer. Deze bijlage biedt ondersteuning bij het begrijpen van de huidige situatie en welke factoren en actoren hierbij relevant zijn (geweest).

Tijdpad en aanpak Bij aanvang van het onderzoek wordt de volgende planning aangehouden: Ombudsman kondigt start onderzoek naar herindelingen markten en Mei '22: bejegening marktondernemers aan en verzoekt SW/Markten en EZ/Ondernemersklimaat relevante stukken aan te leveren over laatste Marktverordeningen, Marktvisie, Overzicht herindelingen en inrichtingsbesluiten, nota's van Beantwoording, werkafspraken tussen EZ/Ondernemersklimaat en SW/Markten etc. Juni - september '22: Documentenanalyse o.a. naar de wijze waarop de inbreng van de ondernemers wordt gehonoreerd en/of wordt geadresseerd in de meest recente nota's van beantwoording (Verordening 2016, Marktvisie 2018 - 2026 en de Verordening 2022). Hoor en wederhoor SW/Markten en Augustus - januari '23: EZ/Ondernemersklimaat. Met medewerkers van beide afdelingen vinden afzonderlijk circa 6 gesprekken plaats. 1 en 2 maart: 5 marktondernemers, 3 medewerkers van SW/Markten en 2 medewerkers van EZC/Ondernemersklimaat hebben aangegeven gebruik te maken van de gelegenheid op deze dagen het conceptrapport van de ombudsman te checken op feitelijke onjuistheden.

Onvoorziene ontwikkelingen en tussentijdse interventies: mei 2022 - januari 2023 Tijdens het onderzoek doen zich enkele voorvallen voor waardoor het onderzoek langer duurt dan gedacht en anders loopt dan verwacht. Marktondernemers benaderen de ombudsman en onvoorziene interventies blijken nodig om het werkbaar te houden en om escalatie te voorkomen. De ombudsman zet in november 2022 de deur open voor marktondernemers zodat zij hun verhaal kunnen doen. E.e.a. leidt ertoe dat het onderzoek met drie onderwerpen wordt uitgebreid. In het onderstaande lichten we de onverwachte voorvallen en interventies toe, daar zij een goed beeld geven van de dynamiek en de actuele vraagstukken in het voorliggende "dossier markten". Waterlooplein; herstructurering plein en herinrichting markt Allereerst is er in het voorjaar van 2022 de toenemende verslechterende sfeer tussen de gemeente en marktondernemers op het Waterlooplein over de oplevering van het geherstructureerde plein, het functioneren van de boxen en de bejegening van de marktondernemers naar aanleiding van de voorgenomen schouw van hun handelswaar. Zoals eerder gemeld leidt dit tot een brief van de ombudsman aan de Gemeenteraad en het college van B&W d.d.11 mei 2022 (zie noot 1).

Noordermarkt; aanbieding van een 'fictieve' tijdelijke, vaste plaats Eind september 2022 komen er klachten van marktondernemers op de Noordermarkt naar aanleiding van een brief d.d. 7 september 2022 van SW/Markten. In deze brief wordt aan sollicitanten een tijdelijke vaste plaats-vergunning aangeboden, waaraan een aanwezigheidsplicht is gekoppeld. Als zij deze plaats niet accepteren 17

verliezen zij hun ancienniteit, en bezwaar maken tegen deze gang van zaken is niet aan de orde, zo meldt de brief. Deze aanbieding aan de sollicitanten zou de doorstroming op de markt verbeteren en daardoor tot een hogere bezetting leiden, zo is de redenering van SW/Markten. De ondernemers lezen en ervaren deze brief anders: de kans op doorstroming zou volgens hen voor alle ondernemers op de markt moeten gelden (en niet alleen voor sollicitanten) en dient te gebeuren door een herindeling. Een herindeling is het geeigende instrument om doorstroming te realiseren volgens de ondernemers. Daarnaast vinden de ondernemers de aanwezigheidsverplichting die aan deze tijdelijke vaste plaats is gekoppeld te sterk afwijken van hun vrije ondernemerschap, zoals zij dat als sollicitant hebben (met een sta-verplichting van 4 dagen per jaar). Ook steekt het hen dat niet vastligt waar op de markt die vaste plaats is. Hen wordt nu een zogenoemde 'fictieve' tijdelijke, vaste plek aangeboden met een sta-verplichting van 10 keer per kwartaal.' Door herindelingen dus niet tijdig en duidelijk te organiseren in de achterliggende jaren, heeft de gemeente een situatie in de hand gewerkt die tot conflicten leidt. Juist bij een schaars aantal plekken is tijdigheid en zorgvuldigheid van een herindeling belangrijk voor een ordentelijke, stabiele markt.

De gemeentelijke nalatigheid heeft tot stagnatie geleid, in coronatijd is deze versterkt. Vervolgens worden nu - door een marktmakelaar en dan ook nog onverwacht - middelen ingezet om de doorstroom te bevorderen, zoals deze specifieke, op sollicitanten gerichte actie op de Noordermarkt, in plaats van dat het algemene middel van een herindeling adequaat wordt toegepast. In het kader van het lopende onderzoek heeft de ombudsman aanvullende vragen gesteld naar de bestuurlijke basis van en de ambtelijke mandatering binnen Stadswerken-Markten onder deze brief.8 Tegelijkertijd deed de ombudsman de oproep aan de directeur Stadswerken om een pas op de plaats te maken en geen uitvoering te geven aan deze brief van 7 september 2022 tot het lopende onderzoek is afgerond. Personele wisseling. management SW/Markten Half oktober 2022 legt de manager Markten onverwacht haar functie neer; na twee weken wordt de open plaats opgevuld door een collega-manager vanuit de directie Stadswerken. Deze personele wisseling heeft de informatievoorziening aan de Ombudsman qua tempo van aanlevering beInvloed, maar heeft inhoudelijk het proces van hoor en wederhoor niet uit balans gebracht. De Ombudsman heeft waardering voor het feit dat de voormalige manager bereid is gebleken haar opvolgster te ondersteunen (o.a. bij verdere aanlevering van stukken).

In kader van hoor en wederhoor was zij op 25 januari 2023 ook bereid om de ombudsman uitvoerig te woord te staan, in bijzijn van de huidige manager-Markten. Ambtelijk optreden op markten,. ergernis en twijfel over bestuurlijke basis Naast de Noordermarkt komen vanaf oktober ook van andere markten klachten over maatregelen die ambtenaren op basis van de Marktvisie voornemens zijn te treffen zonder dat daar een deugdelijke bestuurlijke basis voor is. Marktondernemers van Plein '40-'45 en Buikslotermeerplein bekiagen zich bij de ombudsman. De ombudsman besluit daarom zijn kantoor open te stellen voor marktondernemers om naar hun verhalen te luisteren: iedereen die wil is welkom op 2 november vanaf 19.30 uur. De sta-verplichting tien keer per kwartaal is niet voor alle marktondernemers haalbaar. Voor oudere marktondernemers is de periode januari-maart de vakantieperiode, voor anderen is het de periode om in het buitenland beurzen of te gaan om handel te halen. Dat niet ingaan op dit aanbod van een 'fictieve' tijdelijke, vaste plek ten koste gaat van hun opgebouwde ancienniteit wordt dan ook als zeer onrechtvaardig ervaren. Op deze vraag van de ombudsman is geen adequaat antwoord gekomen.

7

18

De ombudsman nodigt niet actief uit; het is aan de ondernemers zelf om deze gelegenheid tot een gesprek met collega's van andere markten te delen. Circa twintig ondernemers van zes markten maken gebruik van deze gelegenheid en zijn 2 november aanwezig. De avond wordt afgesloten met een vervolgafspraak op 30 november. Resultaat gesprekken marktondernemers - Ombudsman (2 en 30 november 2022) Twee bijeenkomsten met marktondernemers (van de markten Albert Cuyp, Buikslotermeerplein, Plein '40-'45, Noordermarkt, Waterlooplein, Westerstraatmarkt en Zuidoost) leiden ertoe dat het onderzoek naar herindelingen en bejegening van marktondernemers wordt uitgebreid met de onderwerpen: Digitale indelingssysteem Kiesje Kraam (zie hoofdstuk 8 en 9); Kwaliteit van de administratieve organisatie van SW/Markten (zie hoofdstuk 9); Inventarisatie van regels en artikelen in de verordening die volgens de kooplieden aanpassing behoeven i.v.m. te beperkend en/of onjuistheden (zie bijlage 2). /CT-indelingssysteem Kiesje kraam; beloftes versus werking Ondernemers op Plein '40-'45 zijn na een onderbreking door corona in 2022 weer aangesloten op de dagelijkse digitale marktplaatsindeling-app. De gedachte achter het systeem (dat werkende wijs wordt ontwikkeld) heeft hun steun, maar in de praktijk werkt het niet (naar behoren).

Een knellende onvolkomenheid voor marktondernemers op dat moment (november 2022) is, dat bij het digitaal kiezen van een plek niet zichtbaar is wat de ondernemer verkoopt direct naast de voorkeursplek. Voor alle marktondernemers geldt dat bij een plek op de markt de locatie ertoe doet, maar ook welke handel in de directe omgeving wordt aangeboden is relevant: twee bloemenkramen naast elkaar werkt/verdient niet. Doordat de indeling -app hier geen informatie over geeft is het selecteren van een plek een gok en zijn marktmeesters 's ochtends na 9.00 uur alsnog handmatig plaatsen aan het toewijzen, zodat er voor ondernemers en bezoekers een aantrekkelijke markt komt te staan. Dit soort knelpunten -die met name op zaterdagen zich voordoen- in combinatie met andere storingen en fouten in het systeem, maken dat ondernemers 's ochtends toch afhankelijk zijn van marktmeesters om tot een correcte toewijzing van de marktplekken te komen. Dit gaat gepaard met uren omzetverlies voor de ondernemers en voor het marktpubliek dat moet wachten, totdat iedereen is geplaatst en gereed is met uitpakken en inrichten. Zoals de ondernemers het ervaren worden zij met name op zaterdagen direct in hun broodwinning door de gemeente benadeeld. Doordat het systeem niet goed werkt lopen zij uren omzet mis. Dit doet pijn en zij voelen zich miskend.

Waarom de ontwikkeling van het ICT-systeem Kiesje Kraam niet professioneler wordt opgepakt door de gemeente is een vraag die breed leeft. Zij worden immers direct in hun portemonnee geraakt door fouten en storingen: zij voelen zich proefkonijn in een ICT-ontwikkeltraject. Naar aanleiding van de vele klachten doet de ombudsman op 4 november de oproep aan de directeur Stadswerken om op zaterdagen het systeem Kiesje Kraam op Plein '40-'45 niet te gebruiken en verdere ingrepen en maatregelen op de markt aan te houden tot de wethouder Economische Zaken kennis heeft genomen van het onderzoeksrapport van de ombudsman. Daarnaast dringt hij er bij de directeur op aan Kiesje Kraam niet verder uit te rollen naar andere markten totdat het onderzoek van de Ombudsman is afgerond. De directeur geeft gehoor aan deze oproep. Gebiedsuitwerking Marktvisie Amsterdam 2018-2026 Nieuw-West Ondanks de oproep van de ombudsman om voor de markt op Plein '40-'45 geen maatregelen te treffen tot afronding van het lopende onderzoek wordt eind november 19

toch agendering voorbereid met vergaande voorstellen in het kader van 'Gebiedsuitwerking Marktvisie Amsterdam 2018-2026 voor Nieuw-West'. Door vertraging bij de voorbereiding van de stukken voor het Dagelijks Bestuur heeft de voorgeschreven afstemming met de marktondernemers niet plaatsgehad. De behandelend ambtenaar vanuit Nieuw-West stelt op 25 november aan de marktondernemers voor om dit probleem op te lossen door's ochtends met het document op de markt langs te komen en enkele marktondernemers te consulteren. De marktondernemers zijn zeer verbolgen over deze gang van zaken, sturen het desbetreffende document door naar de ombudsman met het verzoek te intervenieren. De onvrede bij de marktondernemers over het voorbereidingsproces, over hoe ze worden bejegend en over de inhoud van de voorstellen is groot.9 De ombudsman doet het verzoek aan de directeur Economische Zaken en Cultuur (zijnde de behandelende directie, zoals de DB-flap vermeldt) met het verzoek bestuurlijke besluitvorming aan te houden. Op 25 november schrijft de portefeuillehouder Economische Zaken van Nieuw-West aan de stadsdeelcommissie dat meer tijd nodig is om bestuurlijke besluitvorming over de gebiedsuitwerking voor te bereiden. Ook wordt gemeld dat men het rapport van de ombudsman afwacht.

Markt Plein '40-'45: 5 directies, veel managers en geen zichtbare resulta ten 13 klachten van marktondernemers op Plein '40-'45 die, in verband met het uitblijven van een ambtelijke reactie, in september 2022 aan het bestuur van Nieuw-West zijn voorgelegd, blijken na ruim drie maanden nog steeds tot geen enkele zichtbare (re)actie te leiden. Op verzoek van de ondernemers adresseert de ombudsman op 31 januari 2023 hun klachten in een brief, direct aan bij deze 13 klachten betrokken vijf directeuren. Naar aanleiding van eigen observaties en ontvangen meldingen tijdens twee bezoeken aan de markt (in september 2022 en januari 2023) doet de ombudsman aanvullend op de 13 klachten van de ondernemers informatieverzoeken over drie knellende kwesties op de markt: Gevaarlijke en beperkte ontsluitingsmogelijkheden van het plein; Toegankelijkheid hulpdiensten; Onzekerheid over continuering afvalstation.' Bovenstaande gebeurtenissen hebben in de afgelopen maanden niet alleen het onderzoeksproces beInvloed, maar illustreren ook waardoor de ondernemers bij de gemeente vastlopen. Deze voorvallen en interventies van de ombudsman tonen dat de onvrede bij marktondernemers breed over de stad is verspreid, dat de onvrede uiteenlopende zaken betreft en dat hun onmacht groot is. Marktondernemers geven aan nergens gehoor te vinden; zowel bestuurlijk als ambtelijk lopen ze vast.

Zo zijn de marktondernemers op Plein '40-'45 o.a. verbolgen over het feit dat een van de voorstellen is het aantal marktdagen terug te brengen indien het zwerfafval na een marktdag niet afneemt. Het vuilprobleem wordt op deze wijze eenzijdig op de ondernemers afgewenteld, terwijl de gemeente zelf het afvaldepot een half uur eerder sluit dan de, in de Marktverordening vermelde, opruimtijd. Door zo te handelen draagt de gemeente bij aan de vermeende vervuiling. '° Brief d.d. 31 januari van de ombudsman aan de directeuren van Stadsdeel Nieuw-West, Stadswerken, Economische Zaken, Afval en Grondstoffen en Toezicht Handhaving Openbare Ruimte. 20

6

Herindeling markten; nut en noodzaak "Het is niet zo moeilijk om een markt vol te krijgen. moet herindelingen doen en tijdelijke, vaste plaatsen uitgeven.""

Bij een herindeling worden vrijgekomen vaste plaatsen op de markt en tijdelijke vaste marktplaatsen aan ondernemers toegewezen als een vaste marktplaats. Marktondernemers met een vaste plaats (ook wel vaste plaatshouders genoemd) vormen op deze manier de vaste kern van een markt. Deze ondernemers hebben een staverplichting van minstens drie dagen per week voor een dagmarkt en tien dagen per kwartaal voor een weekmarkt. Sta-verplichting in combinatie met hun vaste plek op de markt maken dat zij voor marktbezoekers makkelijk te vinden zijn. Tot 2016 schreef de verordening voor, dat eens per drie jaar een herindeling plaatsvindt om zo een gezonde markt te houden. Zakt bijvoorbeeld de bezetting onder de 80% dan kan dat een signaal zijn dat een herindeling plaats moet vinden. Nieuwe ondernemers kunnen bij een herindeling een vaste plaats innemen, waardoor de vaste kern weer wordt versterkt. Uit gesprekken met marktondernemers en notities van de gemeente blijkt dat zij allebei de norm hanteren dat een gezonde markt een gemiddelde bezetting van minstens 80% heeft.

Tijdens een herindeling kan de markt nog verder worden versterkt door een verhoging van de kwaliteit te realiseren door het wijzigen van het aantal vaste marktplaatsen, het instellen of wijzigen van brancheplaatsen (plaatsen bestemd voor de verkoop van bepaalde producten), het maximeren van bepaalde branches, de instelling van publieke zitgelegenheid of een experimentele zone. Zo bezien is een herindeling een belangrijk sturingsinstrument voor de gemeente en voor de marktondernemers om de Amsterdamse markten goed bezet en aantrekkelijk te houden.

Bijeffecten van een herindeling Een marktondernemer wordt door een herindeling in de gelegenheid gesteld zijn bedrijfsvoering en onderneming of te stemmen op het aantal strekkende meters kraam, op het marktpubliek, op economische ontwikkelingen, actuele trends etc. Zo bezien kan een herindeling voor een ondernemer betekenen dat hij niet alleen een andere plek op de markt krijgt, maar kan een herindeling ook het moment zijn waarop hij van handel verandert, bijvoorbeeld om aan te sluiten bij het koopgedrag van het publiek. Op deze wijze blijft enerzijds de markt eigentijds en actueel qua aanbod en kan anderzijds een ondernemer zijn handel richten naar de wens van de marktbezoeker. Oudere marktondernemers geven aan dat het organiseren van 3-jaarlijkse herindelingen tussen circa 1960 en 2010 een wisselwerking was tussen marktmeesters en een vertegenwoordiging van de marktondernemers. Deze 3-jaarlijks terugkerende wisselwerking komt niet alleen de werkrelatie tussen marktmeesters en marktondernemers ten goede, maar betekent ook voor sollicitanten en vaste plaatshouders dat zij hierdoor een steviger binding met die markt krijgen en houden.

Uitspraak van een marktbeheerder in gesprek met de Ombudsman, december 2022. 21

Onlosmakelijk onderdeel van een herindelingstraject is dat de gemeente een check doet op eventuele betaalachterstanden bij ondernemers. Wat dat betreft leidt een herindeling enerzijds tot een aanvullende check op de gemeentelijke financiele administratie en betekent het anderzijds voor marktondernemers dat eventuele schulden bij de gemeente in beeld komen en in beginsel niet verder oplopen. E.e.a. kan ook leiden tot het besluit dat een ondernemer stopt. Een ander effect van een periodieke herindeling is, dat het fraude tegenwerkt. Vergroting van de kern vaste plaatshouders betekent immers automatisch verkleining van het aantal sollicitanten. Hoe groter het aantal dagelijks uit te geven plaatsen, hoe kwetsbaarder het toewijzingssysteem is voor eventuele fraude. Een klein aantal sollicitanten betekent ook dat na de loting om 9.00 uur in de ochtend de onrust van het uitpakken en inrichten van de kramen beperkt is, en de verkoop in een aantrekkelijke sfeer sneller kan starten. Stand van zaken herindelingen en inrichtingsbesluiten De notitie 'Doorontwikkeling voile en aantrekkelijke markten' d.d. 6 februari 2017 vermeldt (zie Bijlage 2) dat in de jaren dat de markten onder de verantwoordelijkheid van de dagelijks besturen van de stadsdelen vallen er onvoldoende aandacht naar het overgrote deel van de markten is gegaan.

Hierdoor is verlies opgetreden aan betrokkenheid bij de markten, aan kennis over de markten en is de administratieve organisatie verwaarloosd. Daarnaast zijn er weinig tot geen investeringen gedaan om de uitvoering en organisatie van markten te moderniseren. Dit, gecombineerd met de landelijke trend van verminderd bezoek aan markten resulteert in 2016 zichtbaar tot een dalende bezetting bij een groot deel van de Amsterdamse markten. Deze neerwaartse trend is dus niet uniek voor Amsterdam, maar het raakt de stad met bijna 30 markten wel en natuurlijk ook de ruim 900 ondernemers (exclusief hun medewerkers) die er hun brood verdienen. Een financiele impuls (van € 3,3 miljoen) moet deze neerwaartse spiraal keren. Voor de periode 2017-2019 wordt een 'inhaal- en ontwikkelslag Marktbureau' opgesteld met als doel: basis op orde. Bij de Voorjaarsnota 2017 wordt het hiervoor gevraagde bedrag van € 3,3 miljoen beschikbaar gesteld, waarvan € 1,3 miljoen bestemd is voor het organiseren van herindelingen (zie bijlage 1). Gezien de klachten van de marktondernemers heeft de ombudsman in dit kader aan SW/Markten allereerst gevraagd per markt aan te geven wanneer voor het laatst een herindeling heeft plaatsgehad en of er een inrichtingsbesluit voor elke afzonderlijke markt aanwezig is.

Een inrichtingsbesluit is een bestuurlijk besluit (van college of stadsdeelbestuur) waarin het aantal plaatsen op een markt is bepaald en waarin nadere regels kunnen zijn opgenomen over wat er op de markt mag worden verkocht. Zo bezien is een inrichtingsbesluit een belangrijke voorwaarde om de conditie van een markt te beoordelen, zowel in kwalitatieve zin (aanbod koopwaar) als in kwantitatieve zin (bezetting ten opzichte van het aantal maximaal beschikbare kraamplaatsen). Beantwoording van deze vragen leidt tot het volgende beeld:

22

Overzicht: Per markt aanwezigheid inrichtingsbesluit en jaar laatste herindelinq

2022

Noordermarkt biomarkt

nee

onbekend

Amstelveld

nee

onbekend

Noordermarkt maandag

nee

onbekend

Anton de Komplein

ja

onbekend

Noordermarkt zaterdag

nee

onbekend

Bos en Lommerplein

ja

2021

Pekstraat

ja

2019 2019

Albert Cu YP

Buikslotermeerplein

nee

onbekend

Plein '40-'45

ja

Dappermarkt

ja

2019

Reigersbos

ja

onbekend

Eesterenlaan Biomarkt

ja

2016

Spui Boekenmarkt

ja

2021

Ganzenhoef

ja

onbekend

Stadionplein

Ja

2017

Haarlemmerplein

ja

2018

Ten Katestraat

nee

onbekend

Lambertus Zijlplein

nee

onbekend

Tussen Meer

ja

2011

Lindengracht

nee

onbekend

Waterlooplein

ja

2022

Nieuwmarkt algemeen

ja

2018

Westerstraat

nee

2010

Nieuwmarkt Antiek&Curiosa

nee

onbekend

Weesp woensdag

ja

onbekend

Nieuwmarkt Bioversmarkt

nee

onbekend

Weesp vrijdag

ja

onbekend

Bovenstaand overzicht toont dat van de 28 markten die de gemeente beheert, van de helft onbekend is wanneer de laatste herindeling heeft plaatsgehad. Dit felt kan een aanwijzing zijn dat (wellicht met uitzondering van Weesp) de laatste herindeling bij deze veertien markten waarschijnlijk ver voor 2010 is geweest. Tevens toont het overzicht dat na 2016 slechts negen markten een herindeling hebben gehad. Dit is circa een derde van alle markten. Dit geeft aan, dat hoewel er voor een inhaalslag op het gebied van herindelingen met ingang van 2017 €1,3 miljoen beschikbaar is gesteld, slechts negen markten sinds 2017 zijn heringedeeld.12 In gesprek met de ombudsman (september 2022) heeft de manager Markten aangegeven in staat te zijn op basis van de beschikbare capaciteit bij SW/Markten maximaal vijf herindelingen per jaar te organiseren. Belangrijk bij het peilen van de conditie van markten is ten opzichte van de oorspronkelijke inrichtingsbesluiten, de ontwikkelingen qua bezetting, aangeboden handelswaar en de wensen van marktondernemers te volgen. Anders gezegd: aan de hand van actuele cijfers checken of het oorspronkelijke inrichtingsbesluit nog voldoet aan de hedendaagse wensen. Bovenstaand overzicht toont, zoals gezegd, dat van bovenstaande 26 Amsterdamse markten er elf geen inrichtingsbesluit hebben.