2. Raadsinformatiebrief afdoening motie 213.23 actieve grondpolitiek.pdf

Raadsinformatiebrief Afdoening motie

Aan: Datum Portefeuille(s) Portefeuillehouder(s): Behandeld door Onderwerp

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 3 juni 2025 Grond & Ontwikkeling Steven van Weyenberg Grond & Ontwikkeling, p.spaans@amsterdam.nl; c.de.jong@amsterdam.nl) Afdoening motie 213.23 inzake actieve grondpolitiek van de leden Minderhoud c.s.

Geachte leden van de gemeenteraad, In de vergadering van 10 mei 2023 heeft uw raad bij de behandeling van het Woningbouwplan 2022-2028 motie nummer 213 inzake actieve grondpolitiek van de raadsleden Minderhoud (PvdA), Aslami (D66), Alberts (SP), Koyuncu (Denk), Von Gerhardt (VVD), Bakker (PvdD), Broersen (Volt) en voormalig raadslid Van Renssen (GroenLinks) aangenomen. In deze motie wordt het college verzocht om: 1. de voor- en nadelen van actieve grondpolitiek op een rij te zetten en daarbij tevens globaal inzichtelijk te maken wat de financiële consequenties zouden zijn van een actieve verwervingsstrategie. 2. De resultaten binnen een half jaar te rapporteren aan de raad. De afdoening van deze motie heeft helaas vertraging opgelopen, waarvoor ik u mijn excuses aanbied. De vertraging is enerzijds ontstaan omdat er, mede vanwege andere spoedeisende zaken, meer tijd nodig was voor afstemming en onderzoek. Anderzijds door beperkte beschikbare capaciteit, waarbij prioriteit is gelegd bij het realiseren van projecten, crisis maatregelen. Dit om zoveel als mogelijk de productie op peil te houden. De commissie RO is via de termijnagenda over de vertraging geïnformeerd.

Het college geeft als volgt uitvoering aan de motie: Hoofdvormen van grondbeleid Het gemeentelijk grondbeleid geeft aan op welke wijze de gemeente om gaat met het bezit en de aankoop en verkoop van grond in het kader van de ruimtelijke ontwikkeling. De verschillende instrumenten in het grondbeleid bieden de gemeente mogelijkheden om wijzigingen in het grondgebruik te realiseren, of daar in ieder geval regie op te voeren. Het grondbeleid is daarmee één van de instrumenten om ruimtelijke doelstellingen te realiseren.

Gemeente Amsterdam, Afdoening motie 213.23 van Minderhoud c.s.

Datum 3 juni 2025 Pagina 2 van 7

In beginsel kan de gemeente kiezen tussen twee beleidsvormen: actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid. De mate waarin de gemeente actief grondbeleid voert is (mede) bepalend voor de mate waarin zij regie heeft op de beoogde veranderingen in het grondgebruik. In de Amsterdamse praktijk worden beide varianten gehanteerd. Afhankelijk van de situatie en omstandigheden van het project neemt de gemeente een actieve dan wel faciliterende rol aan. Dit situationeel grondbeleid wordt inhoudelijk beargumenteerd en bepaald bij de vaststelling van het project. Het is goed te realiseren dat de keuze tussen actief en faciliterend grondbeleid óók aan de orde is op het moment dat de gemeente eigenaar is van de grond. De gemeente Amsterdam is eigenaar van circa 85% van het grondgebied. Die grond is in principe in erfpacht uitgegeven en daarmee niet vrij beschikbaar om een door de gemeente gewenste beoogde verandering van grondgebruik te realiseren. In die gevallen is medewerking van de erfpachter vereist. Actief grondbeleid Van actief grondbeleid is sprake wanneer de gemeente zelf grond verwerft (al dan niet middels onteigening) om ontwikkelingen mogelijk te maken. Of als de gemeente nieuw grondgebied realiseert, met IJburg als in het oog springend voorbeeld.

Na productie/verwerving van grond maakt de gemeente de grond bouwrijp en geeft deze daarna in erfpacht uit, op basis van het gemeentelijk selectie/tenderbeleid en het gemeentelijk grondprijsbeleid. Daarnaast zorgt de gemeente ook voor het planontwikkelproces. De erfpachter realiseert vervolgens het vastgoed en behoudt het voor eigen gebruik of levert het door aan een belegger, corporatie of particulier. Van actief grondbeleid is in het algemeen sprake in gebiedsontwikkelingsprojecten zoals IJburg, Zeeburgereiland en (grote delen van) de Zuidas. Faciliterend grondbeleid Faciliterend grondbeleid1 is aan de orde op het moment dat grond, gelegen op een locatie of in een gebied waar herontwikkeling wordt voorzien, in erfpacht is uitgegeven aan een particulier (en de gemeente niet van plan is het erfpachtrecht ‘terug te kopen’), of op het moment dat de grond in particuliere eigendom is. Van faciliterend grondbeleid is bijvoorbeeld sprake in transformatiegebieden die (grotendeels) in erfpacht zijn uitgegeven en in geval van particulier grondeigendom. Op het moment dat de grond in erfpacht is uitgegeven en een erfpachter neemt initiatief tot (her)ontwikkeling, bijvoorbeeld in het kader van een door de gemeente geïnitieerde transformatie van een heel plangebied, dan faciliteert de gemeente het ruimtelijk initiatief áls dat past in dat gemeentelijke transformatie-voornemen.

De gemeente maakt dan vaak een ruimtelijk plan voor het plangebied als geheel, stelt eventueel een grondexploitatie vast als onderdeel van een investeringsbesluit en gaat na overeenstemming met de erfpachter over tot wijziging/herziening van het erfpachtrecht. De gemeente heeft een (hoofdzakelijk) faciliterende rol in transformatiegebieden als Schinkelkwartier, Amstel III en het Hamerkwartier. Als de gemeente géén eigenaar van de grond is en de grondeigenaar heeft plannen tot (her)ontwikkeling die passen binnen de bredere gemeentelijke ruimtelijke doelstellingen (zoals geformuleerd in de Omgevingsvisie), dan faciliteert de gemeente de uitvoering hiervan door planvorming en door het vastleggen van afspraken met de eigenaar over de plannen. Hierbij zegt de gemeente ook toe medewerking te verlenen aan de planvorming. Daarbij maken gemeente en 1

Faciliterend grondbeleid zoals hier bedoeld wordt ook wel eens passief grondbeleid genoemd. Voor de helderheid wordt in deze notitie de term faciliterend grondbeleid gebruikt.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, Afdoening motie 213.23 van Minderhoud c.s.

Datum 3 juni 2025 Pagina 3 van 7

eigenaar afspraken over het verhalen van gemeentelijke kosten, waaronder proceskosten en kosten voor voorzieningen waarvan de eigenaar baat heeft. Dit kostenverhaal is wettelijk verplicht en vindt plaats op basis van een anterieure overeenkomst of door de vaststelling van een exploitatieplan (conform het wettelijk stelsel). De gemeente voert op dit soort locaties faciliterend grondbeleid. Voorbeelden zijn het gebied Oostenburg in stadsdeel Centrum, of de transformatie van het huidige hoofdkantoor van de ABN AMRO in het Zuidas gebied. In beginsel kan de gemeente kiezen of zij voor zichzelf een actieve dan wel passieve/faciliterende rol aanneemt. Die keuze heeft gevolgen voor het planproces (soms op details, soms verdergaand), en beide opties kennen voor- en nadelen, die voor een deel algemeen geldend zijn, maar voor een deel ook afhankelijk van de specifieke situatie. Hierna volgt een opsomming van de algemeen geldende voor- en nadelen. Vervolgens wordt ingegaan op de financiële aspecten van die keuze, want die zijn er zeker ook. Voordelen actief grondbeleid De belangrijkste voordelen van actief grondbeleid zijn: 1. Doordat de gemeente de beschikking heeft over de grond kan zij de voorbereiding en de uitvoering van de beoogde ontwikkeling optimaal sturen met het op de markt zetten van tenders conform het gemeentelijk selectiebeleid en grondprijsbeleid.

De gemeente is daarbij leidend als het gaat om de kwaliteit (ruimtelijk maar ook anderszins), het programma, de gewenste fasering (uiteraard wel afhankelijk van marktomstandigheden), participatie en de eventuele betrokkenheid van toekomstige gebruikers. 2. Door middel van de gronduitgifte van bouwrijpe kavels is het kostenverhaal verzekerd. Binnen de grondexploitatie worden de gemaakte kosten voor verwerving, bouw- en woonrijp maken en andere investeringen verrekend met de te behalen opbrengsten door gronduitgifte, waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende momenten van kosten en opbrengsten ‘in de tijd’. Op stedelijk niveau en in de tijd worden de financiële resultaten van deze projecten verevend binnen het Vereveningsfonds. 3. Het gemeentelijk selectiebeleid, de basis voor de gemeentelijke praktijk van gronduitgifte via tenders, bevordert de concurrentie, creativiteit en leidt in beginsel tot een optimale grondopbrengst. 4. Door actief grondbeleid wordt speculatie voorkomen. Hiermee blijft de waardestijging van het vastgoed geheel beschikbaar voor de realisatie van het project, waardoor hoge speculatieve winsten en hogere kosten voor de ontwikkeling worden voorkomen. 5. De eigendom van de grond stelt de gemeente in principe goed in staat om gemeentelijke beleidsdoelstellingen zoals sociaal/maatschappelijke voorzieningen te realiseren.

Het publiekrechtelijk instrumentarium (bijvoorbeeld via het omgevingsplan) volstaat daarvoor niet omdat het geen garantie geeft op realisatie. De gemeente heeft via het selectiebeleid, of eventueel door zelf als bouwheer op te treden, meer mogelijkheden ervoor te zorgen dat dit soort voorzieningen, die voor commerciële partijen minder renderend zijn, tóch worden gerealiseerd binnen de relevante aanbestedingseisen. Nadelen actief grondbeleid De belangrijkste nadelen van actief grondbeleid zijn: 1. Het volledige risico met betrekking tot de grondexploitatie ligt bij de gemeente. Gezien de lange doorlooptijd van actieve grondverwerving en de (daaropvolgende) uitvoering van de gebiedsontwikkeling, kunnen grote prijsrisico’s ontstaan als gevolg van conjuncturele schommelingen. Dit geldt zowel voor de kostenkant (investeringen in bijvoorbeeld infrastructuur) als voor de (grond)opbrengstenkant in de grondexploitatie.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, Afdoening motie 213.23 van Minderhoud c.s.

Datum 3 juni 2025 Pagina 4 van 7

2. Een belangrijk gevolg van actief grondbeleid is dat de financieringsbehoefte voor de gebiedsontwikkeling heel substantieel is. De zogenaamde ‘financiële badkuip’ van projecten (gemeente moet eerst investeren, pas daarna worden opbrengsten gegenereerd) wordt substantieel dieper als gevolg van actieve verwerving. Dit leidt tot een hogere schuldquote en de gevoeligheid voor afzetrisico’s en prijsschommelingen en daarmee dus ook het risico voor de financiële positie van de gemeente als geheel wordt daardoor flink groter. 3. Marktpartijen zijn over het algemeen beter en tegen lagere kosten in staat om de te herontwikkelen of te slopen gebouwen vrij te maken van eindgebruikers. Zij hebben een eenduidiger relatie met deze eindgebruikers en kunnen sneller inspelen op actuele ontwikkelingen en de kansen pakken die zich voordoen. Ook kunnen ontwikkelaars eenvoudiger afspraken maken met eindgebruikers over eventuele verplaatsing naar het nieuw te realiseren vastgoed. De gemeente is in dat opzicht veel meer gebonden aan allerlei wet- en regelgeving. 4. Het actief verwerven van gronden (en gebouwen) door de gemeente kan veel tijd vergen. Indien minnelijke verwerving niet of slechts gedeeltelijk slaagt, dan zal onteigening noodzakelijk zijn. Daartoe dient de juridisch planologische onderbouwing (meestal een omgevingsplan) aanwezig te zijn.

Samen met de onteigeningsprocedure zelf betekent dit dat al snel 4 tot 5 jaar verstreken zijn, voordat de gemeente tot de uitgifte van tenders over kan gaan. 5. Bij onteigening dient niet alleen de waarde van het vastgoed te worden vergoed, maar dient een volledige schadeloosstelling van eigenaar en eventuele huurders te worden betaald door de gemeente. Ook de inkomensschade en verplaatsingskosten komen voor vergoeding in aanmerking. Daarmee leidt actief grondbeleid in de regel tot een hoger kostenniveau voor het project als geheel. 6. Actief grondbeleid leidt (mogelijk) tot meer druk op de ambtelijke organisatie en een langere doorlooptijd en in dat geval ook tot hogere proceskosten. Voordelen faciliterend grondbeleid De belangrijkste voordelen van faciliterend grondbeleid zijn: 1. Wanneer de gemeente ‘slechts’ een faciliterende rol aanneemt bij gebiedsontwikkelingen loopt zij een meer beperkt risico. De risico’s liggen dan immers grotendeels bij de (te faciliteren) marktpartijen. 2. De gemeentelijke voorinvesteringen blijven beperkt tot de noodzakelijke ingrepen in (o.a.) de openbare ruimte en de realisatie van sociaal/maatschappelijke voorzieningen. De financieringsbehoefte van de gemeente is relatief klein en de uitvoering kan afhankelijk worden gesteld van de mate waarin initiatieven zich daadwerkelijk voordoen. 3.

Het kostenverhaal is gegarandeerd indien er bij herontwikkeling sprake is van erfpacht, de erfpachtmeerwaarde wordt in dat geval afgeroomd. In het geval van eigen grond kan kostenverhaal plaatsvinden op basis van de Omgevingswet (Ow). 4. Ondanks dat de gemeente niet zelf de volledige eigendom in handen heeft kan zij, op basis van de algemene erfpachtbepalingen (in het geval van in erfpacht uitgegeven grond) en op basis van het wettelijk kader (in het geval van vol eigendom) tot op zekere hoogte de regie behouden. Nadelen faciliterend grondbeleid De belangrijkste nadelen van faciliterend grondbeleid zijn: 1. Ook faciliterend grondbeleid brengt (financiële) risico’s met zich mee voor de gemeente. Niet alle investeringen die verband houden met de locatieontwikkeling kunnen worden verhaald middels een anterieure overeenkomst of een eventueel exploitatieplan. Het gaat hierbij met

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, Afdoening motie 213.23 van Minderhoud c.s.

2.

3.

4. 5.

Datum 3 juni 2025 Pagina 5 van 7

name om kosten die niet direct aan de planontwikkeling zijn toe te rekenen, zoals de realisatie van maatschappelijke voorzieningen die zijn verbonden aan de specifieke locatieontwikkelingen, zoals onderwijs, kinderopvang, sport- en welzijnsvoorzieningen en de realisatie van bovenplanse infrastructuur. De sturingsmogelijkheden voor de gemeente op zaken als ruimtelijke kwaliteit zijn beperkter. Ook kan de gemeente niet zelf het tempo en de fasering bepalen. Zij is daarbij afhankelijk van (de uitvoering van) de initiatieven van de private partijen in het gebied. Hierdoor ontstaan grote onzekerheden en afhankelijkheden in de planning en fasering. Individuele belangen van partijen en fenomenen als ‘free riders-gedrag’ kunnen dan bepalend zijn voor de voortgang. Gedurende de looptijd van een exploitatieplan kunnen conjuncturele schommelingen optreden met negatieve financiële gevolgen voor de business case (m.n. prijsstijgingen). Op het moment dat de gemeente in zulke gevallen het kostenverhaal al heeft afgerekend met de particuliere partij (middels een exploitatiebijdrage), dan kan zij de prijsstijging van háár investeringen niet meer verhalen op die particuliere partij. De gemeente loopt in zulke gevallen dus een risico. Kostenverhaal biedt niet altijd de mogelijkheid om alle gemeentelijke kosten te verhalen.

Waarde ‘lekt’ weg uit het gebied wanneer er duur wordt ingekocht door de ontwikkelaar. Dit gebeurt bijvoorbeeld als de ontwikkelaar een deel van de verwachte waardesprong (het verschil in waarde van de nieuwe en de oude bestemming) gebruikt om de locatie aan te kopen. Deze waarde wordt dan betaald aan de oude/zittende erfpachter. Dit resulteert vervolgens vaak in onhaalbare business cases omdat de gemeente diezelfde waardesprong wél gebruikt om de erfpachtmeerwaarde te berekenen. Hierdoor moeten regelmatig concessies worden gedaan op het gebied van programma (bijv. woninggrootte) en de kwaliteit van de nieuwbouw.

Een tussenvariant die regelmatig wordt gebruikt is de volgende: Op het moment dat sprake is van particuliere eigendom, van grond e/o van erfpacht, kan de gemeente, op het moment dat de particulier bekend maakt het bezit te willen verkopen, overgaan tot vestiging van een voorkeursrecht. Niet persé om te willen kopen, maar wél om vanuit die positie regie te voeren op de kopende partij. Dat gebeurt dan aan de hand van een programma van eisen, gebaseerd op de gemeentelijke visie op de betreffende locatie en op het gemeentelijke beleid. De gemeente kan besluiten om geen gebruik te maken van haar voorkeurspositie op het moment dat de potentiële koper zich wil confirmeren aan dat gemeentelijke programma van eisen, waartoe een privaatrechtelijke overeenkomst wordt afgesloten. Deze tussenvariant maakt het mogelijk om ‘de voordelen’ van actief en faciliterend grondbeleid te combineren, onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat de oorspronkelijk eigenaar wíl verkopen en dat de gemeente daarvan tijdig op de hoogte is2. Financiële vergelijking van actief en faciliterend grondbeleid In de motie wordt verder verzocht om inzichtelijk te maken wat de financiële consequenties zouden zijn van een actieve verwervingsstrategie. Die vraag is kwantitatief lastig te beantwoorden omdat de beantwoording erg afhankelijk is van bijna altijd project- of locatiespecifieke omstandigheden en kenmerken.

Daarom is de keuze gemaakt om bij de beantwoording van deze deelvraag inzichtelijk te maken welke mechanismen optreden en welk financieel effect die hebben. 2

In zulke gevallen ligt het voor de hand om na te gaan of de gemeente in het uiterste geval daadwerkelijk over kan gaan tot aankoop. Voor het geval dat het niet mogelijk is om tot overeenstemming te komen met de betrokken partijen.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, Afdoening motie 213.23 van Minderhoud c.s.

Datum 3 juni 2025 Pagina 6 van 7

Faciliterend: De gemeente laat zich leiden door concrete transformatiewensen van de eigenaar of erfpachter (verder: ‘de eigenaar’) en heeft daarmee relatief weinig regie op tempo van het proces van planvoorbereiding- en uitvoering. Dat geldt zowel per kavel als voor een gebied als geheel met daarin meerdere kavels. Het is overigens denkbaar dat als er één schaap (eigenaar) over de dam is, dat er dan meerdere volgen. Als een transformatie eenmaal op gang is dan is er een relatief grote kans dat ook andere eigenaren en erfpachters worden gestimuleerd om te transformeren. Dán heeft de gemeente weinig grip op de benodigde gemeentelijke capaciteit voor het gebied als geheel (en de ervaring leert dat elke kaveltransformatie een substantiële hoeveelheid werk, vaak specialistisch, met zich meebrengt). De gemeente heeft wél de kans om in te spelen op globaal in het ruimtelijk plan passende initiatieven van eigenaren/erfpachters, maar heeft in een faciliterende rol minder haakjes om ambities te realiseren (programmatisch, ruimtelijk, kwalitatief) en heeft weinig regie op de business case van de eigenaar (bijvoorbeeld een hoge verwervingssom, leidend tot een hoge inbrengwaarde van het bestaande vastgoed). Anderzijds loopt de gemeente aanzienlijk minder financieel risico want zij hoeft in dit geval niet te verwerven.

Een faciliterende positie leidt tegelijkertijd ook tot een lagere grondopbrengst: slechts de meerwaarde van het erfpachtrecht en niet de residuele grondwaarde van de nieuw te realiseren functie. Maar daar staat dan weer tegenover dat de gemeentelijke investeringen in bouw- en woonrijp maken ook weer lager zijn. Actief (verwerven): De eigenaar moet bereid zijn om te verkopen, anders is de enige optie om over te gaan tot onteigening. Daar moet dan wél een formele titel voor zijn in het publiekrechtelijk kader. Die is er niet altijd in transformatiegebieden omdat het omgevingsplan vaak het sluitstuk is van onderhandelingen om te komen tot privaatrechtelijke overeenstemming.Een onteigeningsproces is ingrijpend voor de eigenaar en vergt in het algemeen veel tijd. Zeker als die eerder genoemde publiekrechtelijke titel nog moet worden gecreëerd, al snel 4-5 jaar. Het beslag op proceskosten (én op specialistische ambtelijke capaciteit) is daarmee relatief groot, het is een proces met afbreukrisico’s, want er is sprake van nogal wat fatale termijnen. En het financieel beslag is relatief groot, met name door de verplichting tot schadeloosstelling. Keerzijde van deze medaille is dat de gemeente ná verwerving beter in staat is door middel van tenders het gewenste programma te realiseren.

Tegelijkertijd wordt daarbij meer financieel risico gelopen in een teruglopende conjunctuur; dan is het de vraag of de relatief hoge verwervingssom kan worden goedgemaakt met de opbrengst van het gronduitgifteproces. Grote verwervingssommen hebben tot slot ook effect op de kasstroom in het vereveningsfonds. De actuele, conjunctureel bepaalde, situatie is dat dat de kasstroom in het fonds sinds 2023 een fors tekort laat zien (zie Meerjaren Perspectief Grondexploitaties 2025), zodanig dat er op dit moment in principe weinig ruimte is voor grote verwervingen. Anderzijds schuwt de gemeente er niet voor om, indien dit vanuit het publieke belang wenselijk of noodzakelijk is, een actieve rol op zich te nemen door middel van (voortijdige) minnelijke verwerving, de vestiging van een gemeentelijk voorkeursrecht of zelfs onteigening. Voorbeelden hiervan zijn projecten als de Klaprozenbuurt, grote percelen in het Hamerstraatgebied (zoals DRAKA), de Shipdock-locatie en onlangs nog het Marineterrein waar een gemeentelijk voorkeursrecht is gevestigd. Maar ook IJburg en Zeeburgereiland zijn projecten waar vanuit de gemeente een actieve grondpolitiek is gevoerd.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, Afdoening motie 213.23 van Minderhoud c.s.

Datum 3 juni 2025 Pagina 7 van 7

Kortom: Een actieve positie geeft meer regie op tempo en kwaliteit, maar heeft een relatief lange tijdhorizon na aanvang van het proces en daarmee dus ook relatief hoge proceskosten. Die actieve positie geeft meer regie op financieel resultaat en op het realiseren van de beleidsagenda, maar heeft een relatief fors effect op de kasstroom binnen het vereveningsfonds en kent hogere financiële risico’s: de voorinvestering is groot, want de gemeente verwerft en dit maakt de gemeente gevoeliger voor conjuncturele risico’s. De inhoud van deze uiteenzetting vormt de basis voor het situationele grondbeleid dat door de gemeente Amsterdam wordt gevoerd ten behoeve van het realiseren van de ruimtelijke doelstellingen. Afhankelijk van de situatie en omstandigheden van het project neemt de gemeente een actieve dan wel faciliterende rol aan. De keuze hiervoor wordt inhoudelijk beargumenteerd en (uiterlijk) bij het investeringsbesluit bepaald en door de gemeenteraad vastgesteld. Deze werkwijze is goed passend bij de veelheid en verscheidenheid aan gebiedsontwikkelingsprojecten waar de gemeente aan werkt. Het college beschouwt de motie hiermee als afgehandeld. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Steven van Weyenberg Wethouder Woningbouw en Stedelijke Ontwikkeling

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl