2. Overgangsrecht aansluitverplichting.pdf

Uitvoeringsbeleid: Verplicht om aan te sluiten op hoogtemperatuur stadswarmte? Afbakening aansluitverplichting op basis van overgangsrecht

Versie: Datum:

1.3 3 november 2020 – collegebesluit 15 december 2020 – collegebesluit; de wijziging betreft de vertaling naar een passende BENG-norm.

Inhoud 1 Is nieuwbouw in gebiedsontwikkeling verplicht om aan te sluiten op hoog- en middentemperatuur stadswarmte? ........................................................................... 3 1.1 Doel & context uitvoeringsbeleid .............................................................................................. 3 1.2 Belemmeringen wegnemen bij realiseren laagtemperatuur warmtesysteem in nieuwbouw ..... 3 1.3 Instrumentarium ....................................................................................................................... 5 1.4 Wanneer is sprake van een aansluitverplichting op een warmtenet? ......................................... 6 1.4.1 Warmteplan ........................................................................................................................... 6 1.4.2 Bouwverordening 2003 ........................................................................................................... 6 1.5 Waar is sprake van een aansluitverplichting op een bestaand warmtenet? ................................7 1.5.1 Warmteplan ............................................................................................................................7 1.5.2 Bouwverordening 2003 ...........................................................................................................

8 1.5.3 Bestaande contract-afspraken: concessiegebieden ..................................................................10 1.6 Conclusies................................................................................................................................10 2 Handelingsperspectief: hoe kan een ontheffing van een aansluitverplichting verleend worden? ............................................................................................................... 11 2.1 Warmteplan vaststellen ........................................................................................................... 11 2.2 Bouwverordening 2003............................................................................................................ 11 2.3 Wie is wanneer aan de bal? ...................................................................................................... 13 2.4 Risico’s ....................................................................................................................................14 3 Advies aan bestuur ................................................................................................ 15 3.1 Om rekening mee te houden: aandachtspunten ......................................................................

15 3.2 Tot slot; invloed van de gemeente ...........................................................................................16 Bijlage I

Voorbeelden omgaan met ontheffing aansluitverplichting op stadswarmtenet 17

Bijlage II Het Bouwbesluit en het warmteplan ......................................................... 19 Projectontwikkelaars ....................................................................................................................19 Warmteleveranciers ......................................................................................................................19 Bijlage III Keuzeboom ‘instrumentarium regie op warmte’ ........................................ 21 Bijlage IV

2

Toelichting artikel 2.7.3A lid b: kosten van aansluiting ............................ 22

1 Is nieuwbouw in gebiedsontwikkeling verplicht om aan te sluiten op hoog- en middentemperatuur stadswarmte?

1.1 Doel & context uitvoeringsbeleid In dit document is opgeschreven hoe om te gaan met een eventuele aansluitverplichting op het bestaande stadswarmtenet voortvloeiend uit het overgangsrecht als neergelegd in artikel 9.2 lid 10 van het Bouwbesluit 20121. Hiermee wordt beoogd duidelijkheid te scheppen over de toepassing en reikwijdte van het overgangsrecht in nieuwbouwprojecten en één van de belemmeringen in het realiseren van laagtemperatuur warmtesystemen in gebiedsontwikkeling weg te nemen.

1

Bouwbesluit 2012 artikel 9.2 Specifiek overgangsrecht: [..] Lid 10-. Indien en voor zover in een gemeente onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit op grond van de bouwverordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de wet, en de daarop berustende bepalingen voor een gebied een aansluitplicht op het distributienet voor warmte geldt, dan blijft deze aansluitplicht voor dat gebied van toepassing

In dit stuk wordt door de gemeente toegelicht hoe om te gaan met een eventuele aansluitverplichting, zoals in paragraaf 1.2 onder punt ii, op het bestaande stadswarmtenet voortvloeiend uit het overgangsrecht artikel 9.2 lid 10 van het Bouwbesluit 2012. Andere belemmeringen worden niet behandeld en vallen buiten de scope van dit stuk.

1.2 Belemmeringen wegnemen bij realiseren laagtemperatuur warmtesysteem in nieuwbouw Het is gemeentelijk beleid om bij nieuwbouwgebieden2 een lage temperatuur (LT) of een zeer lage temperatuur (ZLT) warmtesysteem te onderzoeken en – indien haalbaar – te realiseren.

1

Bouwbesluit 2012 artikel 9.2 Specifiek overgangsrecht: [..] Lid 10-. Indien en voor zover in een gemeente onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit op grond van de bouwverordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de wet, en de daarop berustende bepalingen voor een gebied een aansluitplicht op het distributienet voor warmte geldt, dan blijft deze aansluitplicht voor dat gebied van toepassing. 2 Motie 1404.17 – geen hoge temperatuur in nieuwbouw, collegebesluit ‘Regie op warmte in gebiedsontwikkeling’ collegebesluit d.d. 28 januari 2020.

3

figuur 1 - het ontwikkelbeeld preferente warmtesystemen in gebiedsontwikkeling. Op de kaart is weergegeven op welke plekken in Amsterdam ingezet moet worden op de ontwikkeling van collectieve energiesystemen in gebiedsontwikkeling en transformatie om schaalvoordelen voor betaalbaarheid en duurzaamheid te realiseren. Deze kaart geeft gearceerd weer waar concessies van kracht zijn.

Om een (zeer) lage temperatuur warmtesysteem te realiseren stuurt de gemeente op collectiviteit en temperatuurniveau van het (beoogde) warmtesysteem. Er is een aantal omstandigheden die er in de praktijk voor zorgen dat het in gebiedsontwikkeling niet altijd mogelijk is om te kiezen voor een betaalbaar, open en duurzaam warmtesysteem op lage temperatuur: i. ii.

iii. iv. v. vi.

4

Bestaande concessiegebieden met bindende contractafspraken voor hoge temperatuur warmtenetten zijn van kracht in diverse nieuwbouwgebieden. De interpretatie van het overgangsrecht bij het Bouwbesluit 2012 in combinatie met de Bouwverordening 2003 kan leiden tot een aansluitverplichting op hoge temperatuur stadswarmte in nieuwbouw. Gelijkwaardigheid in een warmteplan wordt enkel door het Equivalent Opwekkings Rendement (EOR) van het warmtesysteem en de energiezuinigheid van het gebouw bepaald. Aanleg, exploitatie van en aansluiting op alternatieve warmtesystemen kan kostbaarder zijn dan aansluiting op bestaande hoge temperatuur warmtenetten. Onvoldoende slagkracht voor aanbesteding van collectieve warmtesystemen in organisatie aanwezig. De efficiency van de bestaande WKO-systemen verschilt per systeem en is over het geheel genomen nog onvoldoende.

Zolang deze belemmeringen niet zijn weggenomen is het niet uit te sluiten dat de komende jaren nog vele nieuwbouwwoningen die gerealiseerd worden, op hoog- en middentemperatuur stadswarmte aangesloten worden. Waar mogelijk neemt de gemeente maatregelen om deze belemmeringen weg te nemen. Dit kost tijd, ligt niet altijd binnen de invloedssfeer van de gemeente, en is deels afhankelijk van de specifieke projecten. Bij de reguliere besluitvorming over bouwprojecten vindt een integrale afweging plaats van alternatieve energiesystemen en wordt een keuze gemaakt voor een ontwikkelstrategie voor het preferente energiesysteem. In dit stuk wordt door de gemeente toegelicht hoe om te gaan met een eventuele aansluitverplichting, hierboven punt ii, op het bestaande stadswarmtenet voortvloeiend uit het overgangsrecht artikel 9.2 lid 10 van het Bouwbesluit 2012. De andere belemmeringen worden niet behandeld in dit stuk.

1.3 Instrumentarium Om als gemeente regie te nemen in de ontwikkeling van betaalbare, open en duurzame energiesystemen in gebiedsontwikkeling en transformatiegebieden staat er een aantal instrumenten tot onze beschikking. Het vigerend juridisch kader bepaalt mede het handelingsperspectief van ontwikkelpartijen en gemeente. Momenteel werkt de gemeente met het volgende instrumentarium3 voor de realisatie van collectieve warmtesystemen: 1. Warmteplan. Met een warmteplan wordt de aansluitverplichting op een collectief warmtesysteem publiekrechtelijk vastgelegd. Hiermee kan de voor een nieuwbouwgebied best passende duurzame warmtevoorziening gerealiseerd worden. 2. Indirecte sturing: energieprestatie van het gebouw. Door een scherpe energieprestatie op gebouwniveau te vragen, wordt indirect ook gestuurd op verduurzaming van het collectieve systeem. De EPC-waarde wordt getoetst in de omgevingsvergunning aanvraag. De EPC wordt per 1 januari 2021 vervangen door de BENG-systematiek. 3. Indirecte sturing: ordening ondergrond voor doelmatige benutting van bodemenergie. In de regel bestaand uit aanwijzing van een interferentiegebied en een bodemenergieplan waarin de spelregels zijn vastgelegd voor benutting van de ondergrond. Hiermee geeft de gemeente sturing aan benutting van de ondergrond door open en gesloten bodemenergiesystemen.

De gemeente kan voorrang geven aan collectieve bodemenergiesystemen boven individuele bodemenergiesystemen. 4. Privaatrechtelijk instrumentarium. Door uitgifte van concessies aan warmte-exploitanten via energietenders, kan de gemeente sturing geven aan de energieprestatie, kosten en openheid van het te realiseren energiesysteem. In Amsterdam is tot op heden ook langs andere wegen gestuurd op collectiviteit. Dat gebeurde door een aansluitverplichting in de Bouwverordening 2003 op te nemen en door concessies uit te geven4. 3

Zie bijlage III voor keuzeboom ‘instrumentarium regie op warmte’. In deze notitie wordt behandeld op welke wijze omgegaan wordt met de overgangsrechtbepaling in artikel 9.2 van het Bouwbesluit 2012 in relatie tot het realiseren van collectiviteit in warmtesystemen en welk instrumentarium en juridisch kader van toepassing zijn. 4

5

1.4 Wanneer is sprake van een aansluitverplichting op een warmtenet? Nieuwbouw woningen moeten sinds de invoering van de wet VET5 (1 juli 2018) zonder aansluiting op het (aard)gasnet worden gebouwd. Indien de gemeente wil dat er een collectieve warmtevoorziening (al dan niet op lage temperatuur) in het gebied komt, zal zij daar op moeten sturen. Dat kan in nieuwbouwgebieden met een warmteplan als bedoeld in het Bouwbesluit 2012 en vervolgens een aanbesteding, in opdracht van de gemeente en/of ontwikkelpartijen. In Amsterdam is tot op heden ook langs andere wegen gestuurd op aansluiten op warmtenetten. Immers, een aansluiting op een warmtenet is in alle gevallen een stap naar verduurzaming van de warmtevoorziening, ook als het warmtenet nog gevoed wordt door fossiele brandstof. De aansluiting op een warmtenet werd geregeld door een aansluitverplichting op een warmtenet in de Bouwverordening 2003 op te nemen en door concessies uit te geven6. Dit voorschrift heeft ertoe geleid dat in Amsterdam bijna 100.000 woningequivalenten aangesloten zijn op het bestaande stadswarmtenet, geopereerd door ofwel Vattenfall ofwel Westpoort Warmte. Door het overgangsrecht in het Bouwbesluit 2012 en de van kracht zijnde concessies wordt hedentendage nog steeds een aanzienlijke hoeveelheid nieuwbouwwoningen op de bestaande stadswarmtenetten aangesloten.

De bestaande stadswarmtenetten zijn warmtenetten die op hoog- en middentemperatuur opereren en gevoed worden door –deels- fossiele bronnen (voor de definities van temperatuurregimes wordt verwezen naar Het Amsterdamse Bronnenboek7). En dat druist in tegen het gemeentelijk beleid om nieuwbouw op laagtemperatuurwarmtenetten aan te sluiten, zoals omschreven in motie 1404.17 en het collegebesluit ‘Regie op warmte in gebiedsontwikkeling’ van 28 januari 2020.

1.4.1 Warmteplan Het warmteplan is een besluit, waarin voor een periode van 10 jaar voor een bepaald gebied onder meer het geplande aantal aansluitingen op een warmtenet wordt vastgelegd. Ook bepaalt het warmteplan de mate van energiezuinigheid van het warmtenet en de bescherming van het milieu. Het warmteplan leidt tot een aansluitingsverplichting op het warmtenet, voor nieuwbouw.

1.4.2 Bouwverordening 2003 Het Bouwbesluit 2012 kent in artikel 9.2 lid 10 overgangsrecht voor aansluitverplichtingen krachtens oud recht, zoals (voor Amsterdam) opgenomen in artikel 2.7.3A8 van de Bouwverordening van 5

Wet Voortgang Energie Transitie In deze notitie wordt behandeld op welke wijze omgegaan wordt met de overgangsrechtbepaling in artikel 9.2 van het Bouwbesluit 2012 in relatie tot het realiseren van collectiviteit in warmtesystemen en welk instrumentarium en juridisch kader van toepassing zijn. 7 https://issuu.com/gemeenteamsterdam/docs/het_amsterdamse_bronnenboek_online_versie 8 Artikel 2.7.3A van de Bouwverordening 2003 (eis tot aansluiting aan de publiekelijke voorziening voor verwarming) luidt: 6

1. Indien in een deel van de gemeente een publieke voorziening voor verwarming van bouwwerken, als bedoeld in artikel 2.69 van het Bouwbesluit (warmtedistributienet), aanwezig is, moet een aldaar te bouwen bouwwerk zijn aangesloten op die publieke voorziening:

6

Amsterdam uit 2003. Op basis van dit artikel uit Bouwverordening 2003 kan een aansluitverplichting op het bestaande stadswarmtenet (hoog- en middentemperatuur) gelden voor nieuwbouwplannen in Amsterdam. Het overgangsrecht in artikel 9.2 lid 10 van het Bouwbesluit 2012 leidt ertoe dat de aansluitplicht van artikel 2.7.3A Bouwverordening 2003 blijft gelden, als voor een gebied op 1 april 2012 deze aansluitplicht gold. Daarvoor is vereist:

Artikel 2.7.3A van de Bouwverordening 2003 (eis tot aansluiting aan de publiekelijke voorziening voor verwarming) luidt: 1. Indien in een deel van de gemeente een publieke voorziening voor verwarming van bouwwerken, als bedoeld in artikel 2.69 van het Bouwbesluit (warmtedistributienet), aanwezig is, moet een aldaar te bouwen bouwwerk zijn aangesloten op die publieke voorziening: a. indien het bouwwerk op ten hoogste 40 m afstand van de dichtstbijzijnde leiding van die publieke voorziening is gelegen; of b. indien het bouwwerk op grotere afstand is gelegen van de leiding van de publieke voorziening dan onder a bedoeld, maar de kosten van aansluiting voor het desbetreffende bouwwerk niet hoger zijn dan bij een afstand van 40 m.

het bouwplan is gelegen binnen 40 meter van de dichtstbijzijnde leiding - ongeacht of dat een primaire of een secundaire leiding is van het warmtedistributienet zoals dat feitelijk aanwezig was op 1 april 2012 [datum inwerkingtreding Bouwbesluit 2012] of

de kosten voor aansluiting zijn niet hoger dan de kosten zouden zijn bij een afstand van 40 meter. Als in een gebied het overgangsrecht van toepassing is, én een warmteplan na inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 is vastgesteld prevaleert het bepaalde in art. 6.10 lid 3 Bouwbesluit 2012 (aansluitplicht krachtens warmteplan) ter plaatse. Van belang is dat ook met een hulpwarmte-aansluiting (ondersteunend aan een andere warmte(en koude-) techniek) op het warmtedistributienet wordt voldaan aan de op grond van artikel 2.7.3A, lid 1, aanhef en onder a en b, van de Bouwverordening 2003 geldende aansluitplicht. Een volledige aansluiting voor de totale warmtevraag is dus niet vereist.

1.5 Waar is sprake van een aansluitverplichting op een bestaand warmtenet?

1.5.1 Warmteplan In gemeente Amsterdam zijn sinds de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 de volgende warmteplannen vastgesteld: a. indien het bouwwerk op ten hoogste 40 m afstand van de dichtstbijzijnde leiding van die publieke voorziening is gelegen; of b. indien het bouwwerk op grotere afstand is gelegen van de leiding van de publieke voorziening dan onder a bedoeld, maar de kosten van aansluiting voor het desbetreffende bouwwerk niet hoger zijn dan bij een afstand van 40 m.

7

Publiekrechtelijk kader

Naam Warmteplan

Looptijd

Bouwbesluit 2012 (Warmteplan nov. 2017) Bouwbesluit 2012 (Warmteplan dec. 2018)

Warmteplan Amstelkwarde tier 2 fase Warmteplan Zeeburgereiland Sluisbuurt

10 mei 2017 – 10 mei 2027 1 januari 2019 – 1 januari 2029

Bouwbesluit 2012 (Warmteplan febr. 2019)

Warmteplan Centrumeiland IJburg

19 januari 2018 – 19 januari 2028

Type systeem Stadswarmte (MT/HT) Stadswarmte (MT/HT)

Wederpartij

WKO (ZLT)

Eteck Warmte Centrumeiland B.V.

Vattenfall Warmte B.V. Westpoort Warmte B.V.

In gebieden waar zowel een warmteplan is vastgesteld als waar het overgangsrecht (geheel of gedeeltelijk) van toepassing is, prevaleert de aansluitplicht krachtens het warmteplan (referentie warmteplannen Centrumeiland, Amstelkwartier 2e fase, Sluisbuurt). Concluderend; in gebieden met een vastgesteld warmteplan vervalt een –eventuele- aansluitverplichting op grond van het overgangsrecht uit de Bouwverordening in 2003 op het bestaande stadswarmtenet. Wel is er sprake van een aansluitverplichting op het in het warmteplan aangewezen collectieve warmtesysteem, in twee gevallen is dat een collectief warmtesysteem op hoge en/of middentemperatuur (HT/MT).

1.5.2 Bouwverordening 2003 De aanwezige infrastructuur op datum van inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 is bepalend voor de aansluitverplichting op basis van het overgangsrecht. Gelet op de strekking van het overgangsrecht (gemeenten moeten reeds gemaakte afspraken kunnen blijven nakomen) is aangenomen dat deze aansluitverplichting ook geldt voor bouwwerken ten aanzien waarvan op 1 april 2012 de aanwezigheid van het warmtenet op grond van bestaande concessieafspraken concreet voorzienbaar was bij de ingebruikname van deze bouwwerken. Onderstaande kaart geeft de bestaande infrastructuur op 1 april 2012 weer, met een 40 meter contour om het warmtenet.

figuur 2 – Infrastructuur stadswarmtenet aanwezig op 1 april 2012 met in oranje aangegeven 40 meter afstandsgrens.

8

figuur 3 Panden binnen 40 meter afstand van het warmtenet aanwezig op 1 april 2012.

Het bepalen van de gebieden waar op grond van vergelijkbare kosten [art 2.7.3A lid1 b] een mogelijke aansluitverplichting geldt is lastiger. In dit geval wordt uitgegaan van de gehanteerde werkwijze tot heden, de moresprudentie (zie bijlage IV). Op basis van de ontwikkelgebieden kan op grond van dit artikel in de gebieden die raken aan de 40 meter contour een aansluitverplichting op basis van het overgangsrecht van toepassing zijn, in figuur 4 aangegeven.

figuur 4 Ontwikkel- en transformatiegebieden waar een aansluitverplichting op basis van het overgangsrecht van toepassing kan zijn. Lopende projecten in oranje, strategische ruimte in blauw.

9

1.5.3 Bestaande contract-afspraken: concessiegebieden Indien een fysieke infrastructuur van het warmtenet nog niet aanwezig was op 1 april 2012 geldt geen aansluitverplichting op basis van het overgangsrecht uit de Bouwverordening 2003. Van betekenis is dat de gemeente Amsterdam uit hoofde van haar rol als contractpartner via concessieovereenkomsten op 1 april 2012 contractuele verplichtingen was aangegaan. Hoe daar mee om te gaan valt buiten de scope van dit stuk. In die gebieden, waar een lopende concessie van kracht is, wordt altijd in overleg getreden met de contractpartner. Publiekrechtelijk kader Bouwverordening 2003 Bouwverordening 2003 Bouwverordening 2003 Bouwverordening 2003 Bouwverordening 2003 Bouwverordening 2003

Naam Concessie

Looptijd

Type systeem

Wederpartij

Samenwerkingsovereenkomst stadswarmte IJburg Nieuw West Overeenkomst stadswarmte Samenwerkingsovereenkomst levering stadswarmte en koude Amsterdam Noord Overeenkomst stadswarmte Overamstel Overeenkomst stadswarmte Zeeburgereiland Overeenkomst stadswarmte en comfortkoeling Houthaven

1999-onbepaalde tijd 2005-2040

Stadswarmte

2008-2040

Stadswarmte en –koude

Vattenfall Warmte B.V. Westpoort Warmte B.V. Westpoort Warmte B.V.

2011-2041

Stadswarmte

2012-2042

Stadswarmte

2012-2047

Stadswarmte en –koude

Stadswarmte

Vattenfall Warmte B.V. Westpoort Warmte B.V. Westpoort Warmte B.V.

1.6 Conclusies Voor Amsterdam kan in de volgende gevallen nog sprake zijn van een aansluitverplichting op bestaande stadswarmte op basis van de overgangsbepaling in de Bouwverordening 2003: 1. Nieuwbouw op minder dan 40 meter van het op 1 april 2012 aanwezige warmtedistributienet liggen, 2. Nieuwbouw in ontwikkel- en transformatiegebieden rakend aan 40 meter contour. In totaal gaat het om duizenden panden en tienduizenden nieuwbouwwoningen die verplicht zijn om aan te sluiten op bestaande (HT/MT) stadswarmte op basis van het overgangsrecht indien geen ontheffing van de aansluitverplichting wordt gevraagd of geregeld. De mogelijkheden om af te wijken van de aansluitverplichting zijn beschreven in het volgende hoofdstuk.

10

2 Handelingsperspectief: hoe kan een ontheffing van een aansluitverplichting verleend worden?

Welke mogelijkheden heeft bevoegd gezag om ontheffing te verlenen van de aansluitverplichting op basis van het overgangsrecht? Of hoeveel ruimte krijgen ontwikkelaars om een eigen warmtesysteem te realiseren? In dit hoofdstuk wordt het beschikbaar instrumentarium beschreven.

2.1 Warmteplan vaststellen Indien de gemeente een warmteplan vaststelt, wordt daarmee het overgangsrecht doorbroken en kan een aansluitplicht voor een gewenst warmte- (en koude-) net in gang worden gezet. Voor die gebieden waar een warmteplan van kracht is, is afwijking/ontheffing van de aansluitverplichting mogelijk op grond van de gelijkwaardigheidsbepaling (artikel 1.3 lid 3 Bouwbesluit 20129). Dit betekent dat in gebieden waar een warmteplan geldt, kan worden afgeweken van de aansluitplicht ‘indien het bouwwerk of het gebruik daarvan ten minste dezelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt’.

2.2 Bouwverordening 2003 Voor die gebieden waar de aansluitverplichting op basis van het overgangsrecht van kracht is, is in artikel 2.7.3A lid 210 van de Bouwverordening 2003 beschreven hoe door bevoegd gezag afgeweken kan worden. Echter, het betreffende artikel is niet expliciet genoeg om consequent te toetsen en te handhaven. Dat kan alleen met een goede onderbouwing waaruit blijkt dat ‘het project in hoge mate van

9

Bouwverordening 2003 artikel 2.7.3A Eis tot aansluiting aan de publiekelijke voorziening voor verwarming lid 2. Het bevoegd gezag kan voor de verwezenlijking van een bouwproject de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van de eis tot aansluiting als bedoeld in het eerste lid, mits het bouwplan voor dat project is voorzien van een goede onderbouwing waar uit blijkt dat het project in hoge mate van belang is voor het milieu in verband met het beperken of voorkomen van broeikasgasemissie en niet zal leiden tot een niet levensvatbaar warmtedistributienet.

artikel 1.3 lid 3 Bouwbesluit 2012: Een in het eerste lid bedoelde gelijkwaardige oplossing voor een aansluiting op het distributienet voor warmte als bedoeld in artikel 6.10, derde lid, heeft ten minste dezelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu als wordt bereikt met de in het warmteplan voor die aansluiting opgenomen mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu. 10 Bouwverordening 2003 artikel 2.7.3A Eis tot aansluiting aan de publiekelijke voorziening voor verwarming lid 2. Het bevoegd gezag kan voor de verwezenlijking van een bouwproject de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van de eis tot aansluiting als bedoeld in het eerste lid, mits het bouwplan voor dat project is voorzien van een goede onderbouwing waar uit blijkt dat het project in hoge mate van belang is voor het milieu in verband met het beperken of voorkomen van broeikasgasemissie en niet zal leiden tot een niet levensvatbaar warmtedistributienet.

11

belang is voor het milieu’. Daarnaast mag het afwijken van de aansluitplicht niet leiden tot een niet levensvatbaar warmtedistributienet. Het begrip ‘in hoge mate van belang voor het milieu’ geeft beoordelingsruimte (wat valt onder dit begrip?) aan het bevoegd gezag. Daarnaast heeft het bevoegd gezag beleidsvrijheid bij de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid (in welke gevallen wil het bevoegd gezag gebruik maken van deze bevoegdheid?). In de praktijk leidt dit tot verschillende manieren van toetsen binnen Amsterdam. Het college heeft in haar vergadering van 3 november 2020 vastgesteld dat in gebieden, waar de aansluitplicht op grond van de Bouwverordening 2003 geldt, op 2 manieren omgegaan wordt met het verzoek om te ontheffen van een overgangsrechtelijke aansluitverplichting: 1. In niet-concessiegebieden (zie paragraaf 1.5.2) wordt invulling gegeven aan het in artikel 2.7.3A, lid 2, van de Bouwverordening opgenomen criterium door dit artikel alleen toe te passen als geconcludeerd kan worden dat een project een energieprestatie heeft die een EPC van 0,15 of lager heeft (voor alle Bouwbesluitfuncties). Vertaling naar BENG Met de ingang van de BENG-normering per 1 januari 2021 is deze eis vertaald naar: een project is in hoge mate van belang voor het milieu als het gebouw: i.

waar het betreft BENG-3 significant beter presteert dan de vigerende BENG3-eis, hetgeen het geval is als minimaal een 5% hogere waarde wordt gehaald dan de vigerende BENG3-eis, en ii. minimaal een 5% hogere waarde behaalt dan de BENG3-waarde als met een aansluiting op het betreffende stadswarmtenet wordt bereikt. Deze regels zijn op alle functies uit het Bouwbesluit van toepassing. Overgangsregeling Een project waar een omgevingsvergunning voor bouwen wordt ingediend kan, tot en met uiterlijk 31 december 2021, een beroep op ontheffing van de aansluitplicht doen indien de aanvrager aantoont dat het bouwplan ten hoogste een EPC van 0,15 heeft en de aanvrager aannemelijk maakt dat met de voorbereiding van het bouwplan voor 1 januari 2021 is begonnen. 2. In concessiegebieden (zie paragraaf 1.5.3) wordt ook het onder 1 beschreven publiekrechtelijk beleidskader gehanteerd. Ontwikkelaars die partij zijn bij de concessieovereenkomst voor Amsterdam Noord (Partners) dienen tevens te blijven voldoen aan de in die concessieovereenkomst opgenomen (scherpere) gelijkwaardigheidsbepalingen. Alle overige ontwikkelaars (die geen partij zijn bij de concessieovereenkomst voor Amsterdam Noord) zijn niet gebonden aan de gelijkswaardigheidscriteria die zijn opgenomen

12

in de concessieovereenkomst en worden publiekrechtelijk hetzelfde behandeld als alle overige ontwikkelaars in Amsterdam). Samengevat, het project is in hoge mate van belang voor het milieu indien: het gebouw voldoet aan een EPC van 0,15 of lager voor alle Bouwbesluitfuncties. Deze eis is per 1 januari 2021 als volgt vertaald naar BENG-systematiek: een project is in hoge mate van belang voor het milieu als het gebouw: i. waar het betreft BENG-3 significant beter presteert dan de vigerende BENG3-eis, hetgeen het geval is als minimaal een 5% hogere waarde wordt gehaald dan de vigerende BENG3-eis, en ii. minimaal een 5% hogere waarde behaalt dan de BENG3-waarde als met een aansluiting op het betreffende stadswarmtenet wordt bereikt. Deze regels zijn op alle functies uit het Bouwbesluit van toepassing. Overgangsregeling Een project waar een omgevingsvergunning voor bouwen wordt ingediend kan, tot en met uiterlijk 31 december 2021, een beroep op ontheffing van de aansluitplicht doen indien de aanvrager aantoont dat het bouwplan ten hoogste een EPC van 0,15 heeft en de aanvrager aannemelijk maakt dat met de voorbereiding van het bouwplan voor 1 januari 2021 is begonnen. Opgemerkt wordt dat bij de toetsing van het verzoek om ontheffing op de aansluitplicht steeds sprake is van maatwerk (bijlage I).

Voorts geldt: met het vaststellen van een warmteplan vervalt de aansluitplicht op stadswarmte op basis van het overgangsrecht uit de bouwverordening.

2.3 Wie is wanneer aan de bal? Met het vaststellen van een warmteplan vervalt de aansluitplicht op stadswarmte op basis van de bouwverordening. Het college kan zelf het initiatief nemen om met een warmteplan het afwijken van de aansluitverplichting voor een gebied te regelen. Voorts geldt: de aanvrager van een omgevingsvergunning kan zelf afwijken van een aansluitplicht op stadswarmte op basis van de bouwverordening. Als de omgevingsvergunningaanvraag voorziet in een aansluiting op het al aanwezige stadswarmtenet, heeft het college geen mogelijkheid tot ontheffen van een aansluitverplichting voor het gebouw. Van belang is dat ook met een hulpwarmte-aansluiting (ondersteunend aan een andere warmte(en koude-) techniek) op het warmtedistributienet wordt voldaan aan de op grond van artikel

13

2.7.3A, lid 1, aanhef en onder a en b, van de Bouwverordening 2003 geldende aansluitplicht. Een volledige aansluiting voor de totale warmtevraag is dus niet vereist.

figuur 5 - voorbeeld hybride systeem van een WKO die de primaire warmte-koudebehoefte invult met een zeer laagtemperatuurwarmtenet (bronnet) aangevuld met een aansluiting op bestaande stadswarmte die voorziet in tapwatervraag en als back-up en piekvoorziening functioneert.

2.4 Risico’s Nadrukkelijk wordt gewezen op het ontbreken van jurisprudentie aangaande de vraag of het overgangsrecht eindigt indien een warmteplan is vastgesteld. Dit risico wordt beheerst door de vaststelling van warmteplannen te publiceren en ter visie te leggen. Partijen hebben dan de mogelijkheid om bezwaar aan te tekenen tegen het betreffende warmteplan. In Amsterdam zijn op deze wijze diverse warmteplannen vastgesteld (Centrumeiland, Amstelkwartier 2e fase, Sluisbuurt).

14

3 Advies aan bestuur

Geadviseerd wordt om het huidige instrumentarium om af te wijken van de (overgangsrechtelijke) aansluitverplichting vast te stellen als uitvoeringsbeleid toepasbaar in heel Amsterdam. Daarnaast wordt het advies gegeven om voor gebiedsontwikkeling en transformatiegebieden waar een aansluitverplichting op basis van het overgangsrecht van toepassing kan zijn een warmteplan op te stellen om zodoende ruimte te geven voor de realisatie van laagtemperatuur warmtenetten, al dan niet in hybride vorm met bestaande warmtenetten op hoog- en middentemperatuur.

3.1 Om rekening mee te houden: aandachtspunten Aanbevolen wordt om aandacht te geven aan en een gerichte lobby te voeren op de volgende thema’s: 1. Een lobby gericht op de interpretatie/toepassing van art. 9.2 lid 10 van Bouwbesluit 2012. Dat kan zowel op Rijksniveau, in de zin dat het overgangsrecht wordt aangevuld met een mogelijkheid om het te laten aflopen, als op bijvoorbeeld VNG-niveau zodat gemeenten die een aansluitverplichting hadden in hun Bouwverordening op dezelfde wijze omgaan met het overgangsrecht. 2. De landelijke rekenregels waarmee de energieprestaties berekend dienen te worden kunnen er toe leiden dat er een ongelijk speelveld tussen ontwikkelpartijen kan ontstaan. Dit speelt vooral bij reeds verleende omgevingsvergunningen en in de toekomst nog te verlenen omgevingsvergunningen. Het moment van indiening van de omgevingsvergunningaanvraag is bepalend voor de te hanteren normen. 3. Aantonen haalbaarheid van een hoge energieprestatie (lage EPC) van het gebouw. Amsterdam loopt al decennia voor op landelijke regelgeving in haar continue aanscherping van de energieprestatie van gebouwen ongeacht de functie11. Hierdoor zijn inspirerende voorbeelden gerealiseerd die laten zien dat het mogelijk is om betaalbare & duurzame energiesystemen en gebouwen te realiseren. 4. Harmonisatie van de toetsing door het bevoegd gezag.

De toetsing van de EPC/BENG berekeningen en ontheffing van de aansluitplicht op een warmtenet bij aanvragen om omgevingsvergunning is door de gemeente Amsterdam deels belegd bij de omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) en deels bij de stadsdelen. Het uitvoeringsbeleid vereist een uniforme toetsingswerkwijze, toe te passen door zowel stadsdelen als de OD NZKG. 5. Handhaving van een (overgangsrechtelijke) aansluitverplichting op een collectief warmtesysteem is nu geen speerpunt van het Handhavingsprogramma gemeente Amsterdam. 11

Raadsbesluit 10 september 2008, waarin onder beslispunt 1 is besloten: vanaf 2015 alle nieuwbouwwoningen en utiliteitsgebouwen klimaatneutraal te bouwen;

15

Aanbevolen wordt om het aantal ontheffingen te monitoren en op jaarlijkse basis te evalueren of handhaving gewenst is.

3.2 Tot slot; invloed van de gemeente Zoals in dit uitvoeringsbeleid verwoord zijn er situaties denkbaar waar een nieuwbouwproject op basis van overgangsrecht verplicht is om aan te sluiten op het bestaande stadswarmtenet. In alle tot op heden bekende gevallen is, in overleg met de ontwikkelpartij, een duurzame oplossing gevonden. Daarbij is in een aantal gevallen het eindresultaat de realisatie van een hulpwarmteaansluiting op het stadswarmtenet als onderdeel van een hybride warmtesysteem. Er zijn uitzonderingssituaties denkbaar waarbij de gemeente niet inzet op een collectieve (Z)LT oplossing voor een nieuwbouw- of transformatiegebied, maar op collectieve warmtenetten op een hogere temperatuur (MT of HT) of een mix van lage temperatuur en hoge temperatuur als bijverwarming. Dit kan aan de orde zijn bij een relatief hoge warmtapwatervraag, onbalans tussen de warmte- en koudevraag en de ligging van het project (te midden van of nabij bestaande bouw). Dat is dan een bewuste keuze, gebaseerd op een afweging van de beschikbare alternatieve energiesystemen langs het afwegingskader betaalbaar-open-duurzaam voor uniforme besluitvorming warmtesystemen in gebiedsontwikkeling (zoals vastgesteld door het college op 28 januari 2020).

De overgangsrechtelijke bepaling in het Bouwbesluit en gemeentelijke Bouwverordening lijken nu een (soort) eeuwigdurend overgangsrecht te vormen en dat is niet redelijk. Bij het inwerkingtreden van de omgevingswet wordt de overgangsrechtelijke bepaling opgenomen in de bruidsschat, artikel 22.10, derde lid Invoeringsbesluit Omgevingswet. Dit uitvoeringsbeleid gaat ‘automatisch’ deel uitmaken van het omgevingsplan, er mag bij omgevingsplan van worden afgeweken, er mag een andere regel of geen regel worden opgenomen. Het is wenselijk voorliggend uitvoeringsbeleid, eventueel gewijzigd, op te nemen in het omgevingsplan. Slotopmerking: het wetgevend kader rondom de energietransitie is in beweging. In de periode 2021-2024 worden diverse BENG-normen voor verschillende gebruiksfuncties waar mogelijk aangescherpt, en wordt ervaring opgedaan met de nieuwe rekensystematiek. Gewijzigde inzichten kunnen leiden tot aanpassing van dit beleid.

16

Bijlage I

Voorbeelden omgaan met ontheffing aansluitverplichting op stadswarmtenet

In de volgende gebieden is op verschillende manieren invulling gegeven aan een aansluitverplichting op stadswarmte op basis van het overgangsrecht, en is aangegeven voor woningen hoe de EPC-waarden vertaald worden naar Amsterdamse BENG-normen (concept beleid november 2020). Aanscherping van de vigerende (landelijke) BENG-normen is niet eerder dan 1 juli 2021 voorzien. Per 1 januari 2021 wordt de energieprestatie van nieuwbouw bij vergunningverlening bepaald aan de hand van de nieuwe landelijke BENG-eisen (Bijna Energie Neutrale Gebouwen). In onderstaande tabel zijn de voorgestelde eisen voor woningen opgenomen. Landelijk

Was (ontwerpverordening)

Wordt (17 november 2020 voorgesteld)

Grondgebonden en gestapelde woningen tot en met 70 m.

Gestapelde woningen tot 70 m.

Gestapelde woningen vanaf 70 m.

Grondgebonden

Gestapelde woningen

BENG 1 (ten hoogste kWh/m2/jr)

65

50

60

60

50

60

BENG 2 (ten hoogste kWh/m2/jr)

50

15

15

15

20

20

BENG 3 tenminste %

40

80

80

70

70

70

BENG 1: De prestatie van het casco van het gebouw, de maximale energiebehoefte in kWh per m2 gebruiksoppervlakte per jaar, zoals de isolatiewaarde BENG 2: Het aandeel fossiele energie in het energiegebruik, zoals verbruik en opwek eigen installaties BENG 3: Het aandeel hernieuwbaar op te wekken energie BENG in Amsterdam: https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/beng-nieuwe-manierbouwen/

17

Projectnaam

Aansluitverplichting?

Warmteplan

ZuidOost – SPOT

Ja < 40 meter

Nee

Aansluiting op stadswarmtenet Ja - aansluiting van 2MW hulpwarmteaansluiting op stadswarmtenet i.c.m WKO

Functie gebouw Wonen

EPCwaarde gebouw < 0,2

WKO

WKO i.c.m. hulpwarmteaansluiting

18

ZuidAs – OBA

Ja < 40 meter

Nee

?

Kantoor / Bibliotheek Alle functies

< 0,3

Amstel III – pilot benutten restwarmte datacenter Sloterdijk 1 Zuid

Ja < 40 meter

Opstellen warmteplan

?

Ja < 40 meter

Nee

Nog onbekend

Alle functies

< 0,15

Sloterdijk Centrum

Ja < 40 meter

Nee

Ontheffing aansluiting op stadswarmtenet

Wonen

< 0,15

?

?

WKO, zowel alleenstaand als i.c.m. hulpwarmteaansluiting WKO, zowel alleenstaand als i.c.m. hulpwarmteaansluiting

Bijlage II

Het Bouwbesluit en het warmteplan

Het Bouwbesluit bevat wettelijke voorschriften met betrekking tot het bouwen, gebruiken en slopen van bouwwerken. Hierin zijn ook voorschriften opgenomen voor aansluiting op het warmtenet volgens het warmteplan. Na vaststelling van een warmteplan door de gemeenteraad dienen, gedurende een periode van maximaal tien jaar, alle nieuwe gebouwen binnen het leveringsgebied daadwerkelijk te worden aangesloten op het warmtenet. Op deze regel is een aantal uitzonderingen van toepassing. Dit zijn: • In dit warmteplan is sprake van een gepland aantal aansluitingen. Nadat dit aantal is bereikt vervalt de aansluitplicht. Aansluiting op basis van vrijwilligheid kan daarna uiteraard plaatsvinden. • Een woning die wordt gebouwd in particulier opdrachtgeverschap is vrijgesteld van de aansluitplicht12. • Een opdrachtgever met een milieuvriendelijk en energiezuinig alternatief kan ontheffing aanvragen. Hij zal moeten aantonen dat zijn individuele alternatief een gelijkwaardige mate van energiebesparing en milieuprestatie biedt ten opzichte van aansluiting op het collectieve warmtenet. Deze ontheffingsmogelijkheid loopt via het gelijkwaardigheidsbeginsel. • De periode van geldigheid van het warmteplan is verlopen (tien jaar).

Projectontwikkelaars De ervaring bij nieuwbouw en gebiedsontwikkeling heeft geleerd dat ontwikkelaars en bouwers over het algemeen sturen op winstmaximalisatie binnen projecten. Zo wordt er bijvoorbeeld gekeken met welke maatregelen de vereiste EPC/BENG norm het goedkoopst kan worden behaald. Vanuit die optiek willen de ontwikkelaars graag de maximale vrijheid om niet belemmerd te worden in de winstmaximalisatie. Ontwikkelaars en bouwers hebben meestal een kortstondige relatie met een project en de omgeving. Ze lijken derhalve beperkte drive te hebben om verder te kijken dan hun eigen belang.

Warmteleveranciers Vanuit de exploitant van de warmtevoorziening bezien is het langjarig veilig stellen van een gezonde exploitatie van het warmtenet van groot belang. Vanuit die optiek is het wegnemen van 12

Het Bouwbesluit definieert dit als een situatie dat de burger of een groep van burgers – in dat laatste geval georganiseerd als rechtspersoon zonder winstoogmerk of krachtens een overeenkomst – tenminste de economische eigendom verkrijgt en volledige zeggenschap heeft over en verantwoordelijkheid draagt voor het gebruik van de grond, het ontwerp en de bouw van de eigen woning.

19

onduidelijkheid in interpretatie van vigerend juridisch kader en het vaststellen van een warmteplan een gewenste maatregel.

20

Bijlage III

21

Keuzeboom ‘instrumentarium regie op warmte’

Bijlage IV Toelichting artikel 2.7.3A lid b: kosten van aansluiting

Met “de kosten van aansluiting” wordt gedoeld op de meerkosten die de eigenaar van het warmtedistributienet moet maken voor de betreffende aansluiting (en kan doorberekenen in de tarieven voor de eindgebruiker) ten opzichte van de situatie dat de aansluiting binnen een afstand van 40 meter ligt. Dit komt er in de praktijk op neer dat er een aansluitplicht ontstaat indien de meerkosten worden goedgemaakt door de opbrengsten van de uitbreiding van het warmtedistributienet. De omvang van het betreffende project is daarbij veelal bepalend. Een voorbeeld is een grootschalig nieuwbouwproject, dat op meer dan veertig meter van het warmtedistributienet is gelegen. In dat geval worden de kosten gedrukt door de baten uit de exploitatie van de uitbreiding van het warmtedistributienet in het betreffende nieuwbouwproject. Een voorbeeld waarbij de kosten wel hoger zijn is de aansluiting van een in het veld gelegen eenzame woning. Daar worden de kosten niet voldoende gedekt door de baten uit de uitbreiding van het warmtedistributienet. Er is geen vast tarief, behalve de maximumtarieven voor kleingebruikers zoals benoemd in de Warmtewet. Per casus wordt er onderhandeld tussen de beheerder van het warmtedistributienet en de aanvrager van een omgevingsvergunning. Alle kostenposten, die deels ook zijn benoemd in de Warmtewet, worden daarbij in beschouwing genomen.

In diverse bouwplannen is in overleg met de ontwikkelpartij of ontheffing verleend op basis van de EPC-waarde van het gebouw of is aangesloten op stadswarmte, eventueel door een hulpwarmteaansluiting op stadswarmte als onderdeel van een hybride energiesysteem (op hoge, midden én lage temperatuur). Er is tot op heden geen jurisprudentie opgebouwd over ontheffen van de aansluitverplichting (aangevraagd door ontwikkelaar) of verplichten tot aansluiten (door eigenaar van het stadswarmtenet WPW / Vattenfall).

22