2. Monitor 1 Beleidsprogramma Aanpak Dakloosheid 2021-2025.pdf

Monitor 1. Beleidsprogramma Aanpak Dakloosheid 2021-2025 Een nieuwe start Samen op weg naar perspectief

Illustratie door: Jose Martos Codinachs, De Regenboog Groep

Auteurs: Elisabeth Piek, Marcel Buster, Matty de Wit Mede namens de Diensten: Zorg, WPI en Wonen 21-12-2022

Colofon GGD Amsterdam Afdeling Gezond Leven Nieuwe Achtergracht 100 1018 WT Amsterdam Internet: https://www.ggd.amsterdam.nl/ggd/contact/afdeling-gezond-leven/ Onderzoekers/trekkers: Elisabeth Piek, GGD Amsterdam Marcel Buster, GGD Amsterdam Matty de Wit, GGD Amsterdam Bureau Meetellen Amsterdam E-mail: monitordakloosheid@ggd.amsterdam.nl

In opdracht van Gemeente Amsterdam, directies: OJZD, Afdeling Beleid Jeugd en Zorg Wonen Werk, Participatie en Inkomen In samenwerking met: Bureau Straatjurist, Denktank Reinschip, De Regenboog Groep, Amstelland Gemeenten, GGD Amsterdam; afdeling MGGZ. Illustratie titelblad: Jose Martos Codinachs, zijn werk hangt in de kunstsuite van Inloophuis Makom; 1 van de 8 inloophuizen van De Regenboog Groep.

December 2022

Inhoud

Samenvatting 1 Inleiding 1.1 1.2 1.3

4

Aanleiding integrale monitor Doel Vraagstelling

13 13 13

14 14 14 14 15 15 15 16 17

2.4.3 2.4.4

Werkgroep en werkwijze Integrale monitor Monitor programma Context monitor Passieve monitor Dataverzamelingsmethode Doelgroepen in de monitor Doelgroepen speerpunt 1 “Vroegsignalering en Vroeginterventie” Doelgroep speerpunten 2/3: “Vergroten Woonoplossingen”, “Goede Ondersteuning op Maat” Doelgroep speerpunten 4: Duurzaam Maatschappelijk Herstel Andere groepen dan de Amsterdammers

3 Resultaten

Monitor Beleidsprogramma aanpak Dakloosheid 2021-2025

Deel I 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.1.6 3.1.7

Contextmonitor Factsheet Indicator voor armoede Woningmarkt/huisvesting Doelstellingen Verklaring van Lissabon Indicatoren voor trends in (economisch) dakloosheid MOBW (aanmeldingen, screeningen en wachtlijsten) Politiedata

22 25 26 29 35 37 41

Deel II

Evaluatie en voortgang van de acties uit het beleidsprogramma

43

Speerpunt 1 S.1.1 S.1.2 S.1.3 S.1.4

Vroegsignalering en vroeginterventie Expertise en ondersteuningsaanbod: nabij en toegankelijk Vroeginterventie: maatwerk als regel om dakloosheid te voorkomen Project briefadressen Innovatieve begeleiding door het Team economisch daklozen van De Regenboog Groep

44 48 54 56

2 Methode 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2

18 19

2

Speerpunt 2 S.2.1 S.2.2 S.2.3 S.2.4 S.2.5

Vergroten aanbod op woonoplossingen Nieuwbouwopgave sociale huurwoningen Omslagwoningen Regionale herziening woonruimte verdeelsysteem Tijdelijke woonlocaties door transformatie en nieuwbouw Benutting tijdelijke woon- en opvangmogelijkheden

Speerpunt S.3.1 S.3.2 S.3.3 S.3.4 S.3.5 S.3.6

S.3.12

3 Goede ondersteuning op maat Strengere selectie bij toegang MOBW keten Nachtopvang en noodopvang gezinnen Resourcegroepen-methodiek Aanbod voor economisch daklozen Herstelgerichte benadering in voorliggende domeinen Wachtlijstbegeleiding: Alle cliënten op de wachtlijst hebben begeleiding, voortbouwend op resourcemethodiek Toeleiding naar werk, school en onderwijs voor jongvolwassenen Schuldhulpverlening aan economisch daklozen Pilot Maatwerk dak- en thuislozen uitkering Eigen regie over budget krijgen: Verbetering kwaliteit FiBu Inzetten op snellere doorstroom en gefaseerde afbouw (MOBW producten) Zelfregie versterken middels ondersteuningsplan

Speerpunt 4 S.4.1 S.4.2 S.4.3 S.4.4 S.4.5

Duurzaam maatschappelijk herstel Inzetten op brede ondersteuning richting maatschappelijk herstel Begeleiding bij financiële zelfredzaamheid en werk “Housing first, work second” Respijtvoorzieningen Wooncirkels en andere tussenvormen

Deel III 1. 2.

Resultaten oriënterend kwalitatief onderzoek Situatie Toegankelijkheid van het ondersteuningsaanbod en ondersteuning bij vraagverheldering Toegankelijkheid informatievoorziening Zelfregie Begeleiding in het systeem van regels en organisaties Benutten krachten van de cliënt en diens sociale omgeving Inclusiviteit van aanbod Bejegening

S.3.7 S.3.8 S.3.9 S.3.10 S.3.11

3. 4. 5. 6. 7. 8.

58 58 59 59 60

64 65 67 67 68 68 69 71 72 73 74 76

77 78 78 79 79

80 80 80 81 81 81 81 81

4 Conclusie en beschouwingen

82

Bijlage I Bijlage II Bijlage III

87 89 96

Noten en bronnen Acties & indicatoren Begrippen en afkortingen

3

Samenvatting In 2021 is het beleidsprogramma Dakloosheid “Een nieuwe start. Samen op weg naar Perspectief” van start gegaan met vier speerpunten: (1) vroegsignalering en vroeginterventie, (2) vergroten van het aanbod aan woonoplossingen, (3) goede ondersteuning op maat en (4) duurzaam maatschappelijk herstel. Op elk van deze speerpunten zijn acties en ambities geformuleerd. Het beleidsprogramma is voor het eerst integraal opgezet door de directies Zorg, Wonen, Werk, Participatie en Inkomen (WPI). Het behelst een doorontwikkeling in, intensivering van en aanvulling op het bestaande aanbod en de doorlopende ondersteuning die de gemeente Amsterdam en samenwerkingspartners organiseren bij (dreigende) dakloosheid. Inleidend worden enkele kernindicatoren van deze doorlopende ondersteuning in kaart gebracht, de relatie tussen vraag en aanbod en een aantal indicatoren die de brede trends in de maatschappij beschrijven die gerelateerd zijn aan het risico op dakloosheid (context-monitor). In deze monitor wordt de implementatie van de beleidsacties in kaart gebracht en waar informatie beschikbaar is worden resultaten inzichtelijk gemaakt (monitor programma).

Ook worden de thema’s beschreven die door de cliënten als relevant worden beoordeeld ten aanzien van hun ervaringen met de ondersteuning bij dakloosheid, als voorbereiding op meting van de ervaringen van betrokken cliënten, (kwalitatieve monitor). De monitor beschrijft het eerste jaar van de implementatie van het beleidsprogramma, van zomer 2021 (start) tot zomer 2022 en waar mogelijk in relatie tot voorgaande jaren. In enkele gevallen zijn ook cijfers uit 2022 bijgevoegd. Dakloosheid wordt in deze monitor breed geïnterpreteerd omdat verschillende interventies in het beleidsprogramma zich richten op verschillende subgroepen, waaronder ook de groep mensen die zich niet kan inschrijven op het adres waar zij verblijven, bijvoorbeeld omdat zij wisselend bij vrienden en familie op de bank slapen en daarom een briefadres hebben. Het onderscheid met de term thuislozen wordt in deze monitor niet gemaakt, omdat deze in verschillende beleidsvelden een andere betekenis heeft. Naaste de zeer kwetsbare doelgroep met multiproblematiek is ook de groep waarbij dakloosheid het voornaamste probleem is, met minder onderliggende problematiek zoals psychische- of verslavingsproblemen (economische daklozen) expliciet een doelgroep in dit beleidsprogramma.

De monitor is een gemeenschappelijk product van de werkgroep Monitor Dakloosheid, waarin vertegenwoordigd zijn: GGD (Gezond Leven) als trekker van de monitor en Meetellen, Zorg, Wonen, WPI, cliëntvertegenwoordiging, onafhankelijke cliëntondersteuning, de Amstelland gemeenten, GGD (MGGZ) en de uitvoerende partijen (zoals De Regenboog Groep, Leger des Heils en HVO-Querido). De data voor de monitor van het programma worden geleverd door de betrokken diensten Zorg, WPI en Wonen. De GGD heeft hierin de regie, brengt de data samen tot een geheel, stelt kritische vragen bij de data en duidt de resultaten in samenspraak met de werkgroep. Daarnaast ontwikkelt de GGD de monitor door op basis van de lessen uit deze eerste rapportage. Het kwalitatieve deel van de monitor wordt uitgevoerd door Meetellen en betrekt daarbij ervaringsdeskundigen.

Belangrijkste resultaten: Context monitor Een aantal maatschappelijke factoren is van invloed op het risico om dakloos te worden en/of dakloos te blijven. Bijvoorbeeld; de toegankelijkheid van de woningmarkt die wordt bepaald door een combinatie van middelen (o.a. geld) om een woning te huren/kopen en het aantal beschikbare (betaalbare) woningen. Als indicator voor het beschikken over middelen, is gekozen voor het aandeel van de bevolking dat (langdurig) op het sociaal minimum leeft. Deze groep heeft beperkte alternatieven voor een nieuwe woning als zij hun huisvesting verliezen. Als indicatoren voor de beschikbaarheid van

4

betaalbare woningen presenteren we het aandeel goedkope woningen, het aantal actief woningzoekenden bij woningcorporaties en de wachttijd voor een sociale huurwoning. Het percentage Amsterdammers dat op het sociaal minimum leeft is in de afgelopen jaren gedaald, het percentage dat langdurig op het sociale minimum leeft is echter gegroeid van 5,9% in 2014 naar 7,3% in 2020. Het aandeel goedkope woningen is tussen 2011 en 2021 gedaald van 65% naar 49%. Het aantal zoekenden naar sociale huurwoning is gegroeid van ruim 59 duizend in 2017 naar ruim 68 duizend in 2021. De wachttijd voor een sociale huurwoning voor starters blijft zo’n 10 jaar. In de periode van 2019 tot 2021 is er een toenemend aantal mensen (van 1734 naar 2417) dat een briefadres met een bijstandsuitkering voor adreslozen heeft omdat zij geen vaste verblijfplaats hebben of zich niet kunnen inschrijven op hun verblijfplaats (bijvoorbeeld passantenhotel). Het aantal aanmeldingen bij de Jan van Galenstraat voor een briefadres met uitkering is toegenomen in deze periode. Het aantal mensen dat op de Jan van Galenstraat vervolgens een screening kreeg voor een plek in een MOBW voorziening nam af (van 1268 in 2019 tot 755 in 2021. Dit gold zowel voor de doelgroep die een indicatie kreeg voor MOBW (van 403 naar 212) als de doelgroep die dit op basis van de screening niet kreeg (van 865 naar 543).

Ook het aantal aanmeldingen voor MOBW door professionals nam af in deze periode van 1889 naar 1102. De ambitie is dat de minder kwetsbare doelgroep; ofwel personen die geen toegang hebben tot de MOBW, wordt geholpen door de buurtteams. Hier wordt op in gegaan bij speerpunt 1 in de programmamonitor. In Amsterdam waren op 1 januari 2022 3971 bedden bezet in de maatschappelijke opvang en beschermd wonen (MOBW). Op peildatum 01-01-2022 staan er 731 personen op de wachtlijst die wachten op instroom in de MOBW, dus nog niet in een maatwerkvoorziening verblijven. Voor de mensen die in het eerste kwartaal van 2022 een beschikking kregen, was mediane1 periode tussen aanmelding en het krijgen van een indicatie MOBW 8 maanden. Ook bij de tweede fase (vanaf indicatie tot instroom MOBW) was de mediane periode 8 maanden. Beide wachttijden zijn overigens korter bij jongvolwassenen. Vormen van tijdelijke opvang Op 1 januari 2022 zijn er +/- 1.336 plaatsen in het kader van nachtopvang, noodopvang, tijdelijk verblijf. Een beperkt deel daarvan is nachtopvang waarbij mensen alleen ’s avonds en ’s nachts kunnen verblijven en er een bed, douche, warme maaltijd en ontbijt wordt verzorgd.

Zo is er in de wintermaanden opvang in het kader van de winterkouderegeling tijdens de extra koude dagen (voor alle mensen die dakloos zijn) en in de winter van 2021/22 coronanoodopvang2 (in 2021/’22 gemiddeld 254 personen; capaciteit wordt aangepast aan de vraag) en ook het stoelenproject (50 personen per nacht) is niet actief in de zomermaanden (open van half september tot en met april). Daarnaast zijn er 10 bedden in AMOC van De Regenboog Groep die zich vooral richt op kwetsbare EUburgers. Het verblijf is meestal kortdurend en wordt vaak afgewisseld met verblijf op straat of bij vrienden of kennissen. Daarnaast is er de kortdurende dag/nachtopvang (DNO). Deze is bedoeld voor de groep die (potentieel) in aanmerking komt voor een MOBW indicatie. Het gaat daarbij om de meer kwetsbare, personen met binding met de regio. Mensen die een indicatie krijgen kunnen in de nachtopvang verblijven gedurende hun wachttijd. De capaciteit van de nachtopvang (n=244) wordt voor een groot deel gevuld met mensen die reeds een beschikking hebben en op de wachtlijst staan voor een vervolgvoorziening. Gedurende 2021 is dit percentage afgenomen, de uitstroom is toegenomen en een capaciteitsuitbreiding van de kortdurende dag- en nachtopvang lijkt (tenminste tijdelijk) verlichting te hebben gebracht.

Naast de DNO zijn er nog andere bedden waar kwetsbare mensen (instroomhuis/trajectbedden (n=93)) verblijven.

1 Mediaan: de helft van de mensen zit hierboven en de helft hieronder. 2 In de voorgaande jaren was er bovendien doorlopende winteropvang in de winters. In 2020/21 en 2021/22 was er juist in

deze winterperiodes coronanoodopvang.

5

Deels omdat nog uitgezocht wordt welke maatwerkvoorziening het meest geschikt is, deels met indicatie wachtend op een maatwerkvoorziening. Voor de groep die niet in aanmerking komt voor de MOBW keten zijn er (zoals ook elders in deze rapportage wordt beschreven) allerlei vormen van tijdelijk verblijf. Zoals het passantenhotel en de passentenpensions, tijdelijk verblijf in slooppanden en het project “onder de Pannen” tijdelijke inwoning bij andere mensen thuis onder begeleiding van De Regenboog Groep Ook voor de kwetsbare ongedocumenteerden en EU burgers zijn er respectievelijk 24 en 30 plaatsen in er een dag/nachtvoorziening waar mensen tijdelijk kunnen verblijven. Hierbij wordt gestreefd naar repatriëring of het alsnog opbouwen van een zelfstandig bestaan in Nederland, of, voor de ongedocumenteerden, mogelijk het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit. Een andere vorm van opvang is Nachtopvang in Zelfbeheer (n=36) waarbij een beperkt aantal mensen in voorzieningen overnachten die overdag een bestemming hebben als inloophuis. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om EU-burgers die uitstromen uit de bovengenoemde voorziening, die al wel werk hebben maar nog geen huisvesting. Daarnaast is er noodopvang voor gezinnen. Ook deze opvang wordt aangepast aan de vraag. In 1-1-2022 worden er 201 gezinnen3 opgevangen.

De inclusiecriteria voor dakloze gezinnen zijn sinds april 2021 verscherpt en worden alleen mensen met binding met Amsterdam toegelaten die al tenminste 4 jaar rechtmatig in Nederland verblijven.

Programma monitor Speerpunt 1. Vroegsignalering en Vroeginterventie De doelstellingen bij dit speerpunt zijn het voorkómen van dakloosheid door vroegtijdig dreigende dakloosheid te signaleren, het preventieve aanbod toegankelijk te maken en te voorzien van voldoende expertise op het gebied van dakloosheid en bijkomende zorgvragen. Een belangrijke taak hierin is belegd bij de Buurtteams die sinds april 2021 actief zijn in Amsterdam. Zij zitten momenteel vooral in het ontwikkelproces om voldoende expertise op te bouwen om de doelgroep met huisvestingsproblematiek goed te kunnen ondersteunen. In 2021 kwam het signaal dat de buurtteams nog geen passend antwoord hadden voor mensen met huisvestingsproblematiek. Het afgelopen jaar is veel inzet gepleegd op het versterken van de expertise van de buurtteams voor de doelgroep van mensen met (dreigende) dakloosheid, door bijvoorbeeld het trainen van aandachtsfunctionarissen dakloosheid, inzet van ervaringsdeskundigheid en gezamenlijke sessies met meer specialistische ondersteuningspartners op het gebied van dakloosheid, zoals De Regenboog Groep en de Straatalliantie. In 2021 was de afspraak dat de buurtteams de doelgroep met OGGZ-problematiek doorverwijst naar de Centrale Toegang voor de Maatschappelijke Opvang (CTMO). Om de inzet van de buurtteams zichtbaar te maken zou gebruik worden gemaakt van de monitor van de buurtteams.

Deze is echter nog niet beschikbaar. Ook op een andere wijze was het niet mogelijk om kwantitatief inzicht te verkrijgen over de inzet van buurtteams voor de doelgroep met (dreigende) dakloosheid. De regiogemeenten hebben een eigen verantwoordelijkheid in het voorkomen van dakloosheid. De beleidsplannen om dit vorm te geven zijn in 2021 opgesteld en goedgekeurd. Daarbij worden deels eigen veldtafels opgezet en wordt deels gebruik gemaakt van het Amsterdamse aanbod in MOBW.

3 Dit betreft meer personen, kinderen en evt. partner.

6

Om mensen met een vraag op het gebied van dakloosheid te ondersteunen bij het vinden van hulp is Onafhankelijke cliëntondersteuning beschikbaar. Deze wordt onder andere geboden door de Daklozenvakbond, Belangenbehartiging Amsterdamse Dak en Thuislozen en de MHDG. Bij elkaar opgeteld behandelden zij meer dan 1000 dossiers in 2021. De drie afzonderlijke partijen; die samen de Straatalliantie vormen, hebben de handen ineengeslagen en met behulp van de directie Zorg het Daklozenkantoor opgezet/opgericht, dat per 1 september 2022 geopend is voor het publiek. Zij bieden onafhankelijke cliëntondersteuning en een inloopmogelijkheid. Vroegtijdig ingrijpen bij verschillende signalen van betalingsachterstanden is een belangrijke ambitie in het beleidsprogramma. Hierop zijn verschillende interventies uitgewerkt. Een groot deel hiervan is gericht op een betere informatievoorziening, educatie en bewustwording van financiële verantwoordelijkheden en ondersteuning voor jongeren en jongvolwassenen. Daarbij zijn ook scholen betrokken. Er is ingezet op een intensivering van de bestaande aanpakken van Vroeg EropAf en EropAf. Daarbij zien we in 2021 een duidelijke stijging van het aantal huishoudens dat gemeld is bij Vroeg EropAf (met ongeveer 20%) en het aantal huishoudens dat bereikt is (met ongeveer 40%).

Ook het aantal budgetadvies-gesprekken dat WPI voert bij signalen van financiële problematiek vertoont een stijging van ruim 600 in 2018-2020 naar 720 in 2021. Dit lijkt zich te vertalen in een daling van het aantal aangezegde huisuitzettingen, van ruim 1300 in 2018 en 2019, naar 950 in 2020 en een kleine 800 in 2021. In 2021 registreerden woningcorporaties 33 huisuitzettingen op basis van financiële gronden. Dit bijzonder lage aantal heeft waarschijnlijk ook te maken met afspraken die zijn gemaakt gedurende de corona-epidemie om geen huisuitzettingen uit te voeren. De kostendelersnorm (KDN) kan moeilijkheden veroorzaken voor jongvolwassenen die nog thuis wonen of voor mensen met een uitkering die bereid zijn iemand die dakloos is tijdelijk in huis te nemen. Om te voorkomen dat de KDN tot dakloosheid leidt of de uitweg uit dakloosheid tegenwerkt, bestaat de mogelijkheid om maatwerk in te zetten. In 2021 is 171 keer de KDN niet toegepast in het kader van Amsterdams maatwerk. Ook heeft Amsterdam binnen de G4-lobby bijgedragen aan de landelijke keuze om de KDN onder de 27 jaar af te schaffen. Dit wordt per 1 januari 2023 landelijk ingevoerd en Amsterdam is daar per 1 oktober 2022 mee gestart. Vanuit het project briefadressen bij WPI is er meer aandacht voor begeleiding met betrekking tot financiële- en schuldenproblematiek voor economisch daklozen.

Speerpunt 2. Vergroten woonoplossingen In 2021 zijn een aantal nieuwe woonoplossingen gerealiseerd en is ingezet op het vergroten van het aanbod aan sociale huurwoningen. In 2021 is het aantal sociale huurwoningen van woningcorporaties in Amsterdam met 619 toegenomen. Daarmee is er sprake van een belangrijke trendbreuk; na 20 jaar afname van de sociale woningvoorraad en de laatste jaren een stabilisatie, lijkt de beoogde groei ingezet. Aan kwetsbare groepen werden in 2021, 2117 woningen toegekend, waarvan 810 aan wonen met begeleiding; omslagwoningen. Er is een aantal woonoplossingen voor economisch daklozen ontwikkeld. Tijdens de coronatijd hebben 71 daklozen in hotels onderdak gevonden via De Regenboog Groep en 170 via WPI. Onder begeleiding van De Regenboog Groep hebben in 2021 75 personen via Onder de Pannen huisvesting gekregen, zijn 126 personen via Tijdelijk Onder Dak op een sloopwoning geplaatst. Hoewel een substantieel aantal daklozen

7

via deze weg een woning heeft gevonden is de vraag nog steeds groter dan het aanbod en bestaat er een wachtlijst van 370 personen. Van de groep Tijdelijk Onderdak vindt bijna de helft duurzame huisvesting bij uitstroom. De andere helft valt terug in tijdelijke oplossingen. De capaciteit van de passantenhotels bestond in 2021 uit 191 plekken waarop de verblijfsduur in principe voor de duur van 6 maanden is. De feitelijke verblijfduur in een passantenhotel/pension was gemiddeld 1,3 jaar. In december 2021 stonden er 218 personen op de wachtlijst. De reserveringslijn werd vaker gebeld dan in voorgaande jaren, onduidelijk is of dit het gevolg is van een toegenomen vraag of van andere procedures in de keten. Naast de passantenhotel en pensions in Amsterdam, zijn ook passantenhotels in de regio geopend. Deze hebben in totaal ongeveer 52 unieke personen opgevangen. De afspraken met deze hotels zijn nog niet zeker voor het komende jaar. Speerpunt 3. Goede ondersteuning op maat. Het streven is zowel aan daklozen binnen een MOBW traject als aan economisch daklozen goede ondersteuning op maat te bieden en zo de uitstroom uit dakloosheid te versnellen. Om dit mogelijk te maken wordt continu kennis en expertise onder maatschappelijke partners gedeeld. WPI ontwikkelde bijvoorbeeld een woonwaaier en de workshop Wonen buiten Amsterdam.

Er wordt streng gekeken naar wie in aanmerking komen voor een MOBW traject in Amsterdam en wie beter buiten Amsterdam geholpen kunnen worden. Daarnaast worden via de pilot Wonen buiten Amsterdam mensen door verschillende organisaties begeleid naar een woning (en vervolg begeleiding) buiten Amsterdam, omdat daar meer kansen op een woning en werk zijn. Via ‘bindingsfunctionarissen’ van de GGD stroomden in 2021 12 personen vanuit de Centrale Toegang Maatschappelijke Opvang (CTMO) door naar regiogemeenten. WPI en Wonen registreerden in 2021, 115 unieke aanmeldingen bij de pilot ‘Wonen Buiten Amsterdam’ voor advies en financiële ondersteuning. Vanuit deze pilot vonden 58 verhuizingen plaats naar andere gemeenten. In totaal werd er 44 keer bijzondere bijstand toegekend aan huishoudens om de verhuizingen buiten Amsterdam te realiseren. Om de doorstroom in de MOBW te stimuleren worden beschikkingen nog maar voor 1 jaar afgegeven. In 2021 was een stijging zichtbaar in de uitstroom en ook een daling van de wachtlijst. Ook hebben in 2021 meer mensen van de wachtlijst zelfstandig een andere oplossing gevonden. De vraag naar maatwerkvoorzieningen ligt nog steeds boven het beschikbare aanbod, de druk in de keten blijft hoog (zie ook de context monitor). Met de uitbreiding van de nachtopvang in 2020 (50 plekken) en 2021 (30 plekken) nam de druk op de nachtopvang af.

De beschikbaarheid van deze laatste 30 plekken wordt na 2022 heroverwogen. Bovendien moet worden opgemerkt dat de toegang tot de nachtopvang beperkt is tot mensen die volgens de GGD extra kwetsbaar zijn en (waarschijnlijk) in aanmerking komen voor een MOBW maatwerkvoorziening. De ambitie om begeleiding op maat vorm te geven voor mensen in de nachtopvang is nog niet gerealiseerd, wel is een behoeften-inventarisatie uitgevoerd en zijn plannen voor meer herstelgerichte begeleiding in ontwikkeling. Van de doelgroep die op de wachtlijst staat voor individueel begeleid wonen hebben er 446 personen wachtlijstbegeleiding ontvangen in 2021. Daarnaast is er een pilot “uitbreiding wachtlijst” waarbij 90 cliënten zijn toegewezen aan een organisatie voor wachtlijstbegeleiding. Bij de noodopvang voor gezinnen krijgen sinds 1 april 2021 alleen gezinnen toegang die de afgelopen vier jaar legaal in Nederland verbleven en in Amsterdam hebben gewoond. Deze strengere toelatingscriteria hebben bijgedragen aan een daling van het aantal gezinnen in de noodopvang van 278 (1 april 2021) tot 201 (1 januari 2022). In een pilot uitgevoerd door WPI is in 2021 onderzocht wat het effect is van een hogere uitkering op het leven van een dakloze persoon. Uit de evaluatie blijkt dat alleen een hogere uitkering niet voldoende is,

8

omdat het ontbreken van een huis tot zoveel stress leidt dat het “doenvermogen” beperkt blijft. De deelnemers gaven aan dat ze vooral een dak boven het hoofd en intensieve begeleiding nodig hadden. WPI heeft verschillende aanpakken opgestart om de begeleiding van economisch daklozen beter te laten aansluiten bij de behoeften. In plaats van de vooraf beoogde 600 cliënten met een briefadres, worden nu bijna 1500 mensen geïncludeerd in deze aanpakken. Een deel van de klanten (400) is uitgestroomd naar betaald werk. Een van doelstelling van de beleidsprogramma is om, met behulp van persoonlijke herstelplannen de begeleiding, geboden aan cliënten in een MOBW traject, meer te richten op zelfregie en te streven naar een betere aansluiting bij de leefwereld van de cliënt om daarmee duurzame uitstroom te verstevigen. Er is nog geen informatie over het aantal unieke deelnemers met een persoonlijk ondersteuningsplan noch over de tevredenheid van cliënten. Er zijn veel trajecten opgestart om de begeleiding van daklozen op de wachtlijst, in de nachtopvang, in de MOBW en die van economische daklozen beter op maat te maken. Er zijn nog weinig cijfers over de mate waarin dit lukt. De pilot met het verhogen van de uitkering onderschrijft het belang van integrale zorg op maat inclusief huisvesting om toe te werken naar duurzaam herstel.

Speerpunt 4. Duurzaam maatschappelijk herstel. Om duurzaam maatschappelijk herstel te ondersteunen wordt ingezet op toegankelijke, ketenbrede hulp, directe aandacht voor werk of dagbesteding, uitbreiding van respijtvoorzieningen en van wooncirkels. Onduidelijk is in hoeverre deze acties in de praktijk al worden toegepast en hoeveel mensen hier gebruik van maken. In 2021 hebben 95 mensen zich opnieuw aangemeld voor een MOBW voorziening, na uitstroom uit een MOBW voorzieningen (langer dan 3 maanden en korter dan 2 jaar geleden). Deze indicator is mede afhankelijk van het aantal mensen dat uitstroomt en het type uitstroom en zal nog verder worden uitgewerkt. Bovendien zegt deze indicator vooral iets over de vervolgondersteuning van mensen die zijn uitgestroomd voor 1/1/2021, de start van het beleidsprogramma en kan als een nulmeting worden beschouwd. Naast uitstroom uit de MOBW is er ook aandacht voor duurzaam maatschappelijk herstel bij het beëindigen van een uitkering, waarbij WPI nazorg biedt aan klanten. Mensen zijn dan nog een half jaar ‘klant’ en worden door de klantbegeleider gevolgd, waarbij onder meer gemonitord wordt of deze persoon duurzaam is uitgestroomd naar een woning. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat WPI klanten tot een halfjaar na het beëindigen van de uitkering het briefadres mogen behouden.

In het geval dat klant opnieuw dakloos raakt hoeft hij niet weer door de hele procedure. WPI laat mensen niet meteen los en zorgt voor makkelijk vangnet terug in de uitkering.

Thema’s in het kwalitatieve onderzoek Bij de opzet van de monitor zijn een aantal thema’s benoemd die belangrijk zijn om in de kwalitatieve monitoring mee te nemen. Deze zijn voorgelegd aan een klankbordgroep bestaande uit ervaringsdeskundigen op het gebied van dakloosheid zodat zij hier (mede) invulling aan kunnen geven en deze (mede) aan kunnen vullen. Invulling van de vooraf genoemde thema’s:

9

• • • • • •

Toegankelijkheid van aanbod en ondersteuning bij vraagverheldering, snellere instroom, bredere bereikbaarheid van instanties, geïnformeerde medewerkers, outreachend werken. Toegankelijkheid van informatievoorziening: in verschillende talen en vormen, kloppend en upto-date, met aandacht voor de rechten en mogelijkheden van de cliënt. Zelfregie: de juiste balans in ondersteuning tussen zelf doen en hulp Benutten van iemands krachten en sociale omgeving: dit wordt herkend als belangrijk met de kanttekening dat het betrekken van het netwerk niet altijd gewenst en mogelijk is Inclusiviteit van aanbod: ondersteuning voor iedereen, divers en cultuur-sensitief, maatwerk, aansluiten bij de persoonlijke behoefte van de cliënt. Bejegening: een relationele benadering en het stellen van vragen, duidelijk en gelijkwaardig.

Daarnaast zijn een aantal aanvullende thema’s benoemd: • •

De situatie waarin iemand verkeert (context, financiële situatie, gezondheid, etc) is van belang voor de mate waarin iemand hulp kan vragen of ontvangen Begeleiding in het systeem van regels en organisaties, geïnformeerd de weg wijzen door één professional, juist voor dak- en thuisloze mensen die niet in de hokjes van het bestaande aanbod passen; niet wegsturen, maar doorverwijzen; maatwerk.

De thema’s vormen de basis voor 30 kwalitatieve interviews die in de periode van april t/m december 2022 worden afgenomen om de ervaringen van dak- en thuisloze mensen met het hulpaanbod te verzamelen. In januari en februari 2023 volgen de data verwerking, de data analyse, de resultatenbeschrijving, en worden de conclusie en discussie opgesteld. De resultaten van het kwalitatief onderzoek worden opgenomen in de monitor rapportage over 2022.

Algemene beschouwing De ontwikkeling van maatschappelijke factoren in Amsterdam in de afgelopen jaren lijken een verhoogd risico op dakloosheid te reflecteren. Amsterdam heeft een huisvestingsprobleem; het aantal sociale huur /goedkope koopwoningen is de afgelopen 10 jaar sterk afgenomen en de wachtduur voor een sociale huurwoning voor starters is onverminderd hoog (ruim 10 jaar). Dit zien we ook terug in een toename van het aantal uitkeringen met briefadres bij WPI. Het gaat daarbij naast mensen die dakloos zijn ook om mensen die ergens inwonen waar zij zich niet in kunnen schrijven. En hoewel het percentage Amsterdammers dat van een inkomen op of onder het sociaal minimum rond moet komen afneemt, neemt de groep die langdurig (tenminste 4 jaar) in deze situatie leeft toe. Desondanks neemt het aantal huisuitzettingen wegens huurschuld bij woningcorporaties af en is in 2021 met 33 lager dan ooit. Deze ontwikkelingen in risico’s hebben betrekking op 2021. De stijgende prijzen en inflatie in 2022 zullen de risico’s op dakloosheid zeer waarschijnlijk versterken. Op 1 jan 2022 maakten in Amsterdam 3971 mensen gebruik van de MOBW. Het aantal aanmeldingen en zelfmelders lijkt met name onder de volwassenen te dalen.

Of dit werkelijk duidt op een daling van het aantal kwetsbare mensen met huisvestingsproblemen of dat dit te maken heeft met organisatorische veranderingen (afbuiging in het kader van Wet langdurige zorg, introductie van buurtteams) of mogelijk beïnvloed is door de corona-pandemie moet nog worden uitgezocht. Bij de MOBW verloopt de instroom stroef. De mediane4 periode tussen aanmelding en plaatsing in de MOBW was 16 maanden bij volwassenen en korter bij jongvolwassenen. Deels wordt deze periode doorgebracht in de ‘kortdurende dag/nachtopvang’ . Hoewel het aantal bedden in kortdurende

4 Mediaan: de helft van de mensen zit hierboven en de helft hieronder.

10

dag/nachtopvang voor de kwetsbare volwassenen is toegenomen, worden deze dus in grote mate bezet door de doelgroep die wacht op een plek in de MOBW. De lange wachttijden hebben daarmee een negatieve invloed op de kwaliteit van zorg voor deze kwetsbare groepen en op de capaciteit van de nachtopvang voor andere doelgroepen. Deze huisvestingsproblemen in Amsterdam zien we voor de groep met perspectief in Amsterdam niet terug op straat of in de winteropvang. De groep die hierop is aangewezen bestaat voornamelijk uit mensen uit andere EU-lidstaten en ongedocumenteerde mensen van buiten de EU. Mogelijk heeft de uitbreiding van de kortdurende dag- en nachtopvang daar een positieve bijdrage aan geleverd. De aanmeldingen op de Jan van Galenstraat bieden een indicatie van trends in het aantal daklozen. De aanmeldingen voor een briefadres op deze locatie zijn toegenomen, maar de aanmeldingen voor een screening voor de MO zijn afgenomen van 2019 tot 2021. Een mogelijke verklaring hiervoor is de inzet van buurtteams, maar door een gebrek aan inzicht in het werk van de buurtteams, kunnen we dit niet onderbouwen. Een andere mogelijk verklaring is de beschikbaarheid van de corona-noodopvang, waardoor mensen voor een bed voor de nacht, niet meer afhankelijk waren van de nachtopvang, en de screening op de Jan van Galenstraat die daarvoor nodig was.

De screeningen zelf zijn niet gestopt of verminderd tijdens de corona-lockdowns. De monitor van het beleidsprogramma biedt op dit moment vooral informatie over de inzet van interventies. Daar waar we cijfers hebben over de implementatie zien we dat de inzet is toegenomen, dat veel programma’s van de grond komen en het aanbod voor alle groepen toeneemt, al worden in 2021 niet altijd de beoogde aantallen gehaald. Op een aantal acties is nog een grote ontwikkeling in de monitor te behalen: over de acties op duurzaam maatschappelijk herstel (speerpunt 4) en de inzet van de buurtteams op vroegsignalering en vroeginterventie bij dakloosheid (speerpunt 1) is nog weinig bekend. Ook het toevoegen van (noemer)informatie, namelijk de grootte van de doelgroep die in aanmerking komt voor de verschillende typen ondersteuning, biedt een belangrijke meerwaarde bij de interpretatie van de genoemde cijfers. Deze informatie is echter niet altijd bekend. Er is veel aandacht voor de inzet van ervaringsdeskundigheid en onafhankelijke cliëntondersteuning. Met het kwalitatieve onderzoek over cliëntervaringen dat tussen april en december 2022 wordt uitgevoerd, beogen we zichtbaar te maken of dit aansluit bij de behoeften van de doelgroep. Het aanbod aan woonvormen voor economisch daklozen is toegenomen met passantenhotels, Tijdelijk Onder Dak, Onder de Pannen en hotels.

Hoewel het aanbod duidelijk groter is geworden, blijkt uit de wachtlijst en het toegenomen aantal belpogingen dat het nog niet voldoende is. De benodigde duur van verblijf in deze voorzieningen blijkt hoger uit te vallen dan bij de planning voorzien. Zo is dit bijvoorbeeld bij de passantenpensions 1,3 jaar in plaats van de geplande 6 maanden. Dit maakt dat het aantal mensen dat in een jaar van de 191 plekken in de passantenpensions gebruik kan maken niet 382 is maar 147. Het creëren van extra bedden bij de kortdurende dag- en nachtopvang heeft in 2o21 verlichting gebracht voor het tijdelijk onderdak brengen van de daklozen die (waarschijnlijk) in aanmerking komen voor MOBW. Het aantal gezinnen dat gebruik maakt van de noodopvang neemt af, mogelijk is dit gerelateerd aan de strengere criteria ten aanzien van de periode van verblijf in Amsterdam voor mensen die afkomstig zijn uit het buitenland. WPI heeft verschillende interventies ontwikkeld en geïntensiveerd om de financiële en integrale hulpverlening aan mensen met een uitkering en briefadres te verbeteren. We hopen hier de komende jaren de effecten van te zien. Deze eerste monitor schetst een globaal, nog beperkt gestaafd, beeld van de implementatie van het beleidsprogramma. Sommige cijfers zijn nog moeilijk te duiden door het ontbreken van een trend, streefaantal of noemer.

Door de veelheid aan interventies, doelgroepen, en betrokken partijen was deze eerste uitvraag een langdurig traject met veel vragen tussen dataleveranciers en dataverwerkers. Door

11

deze interactie zijn processen uitgekristalliseerd, waardoor in de komende jaren meer aandacht kan uitgaan naar het finetunen en selecteren van de belangrijkste indicatoren, het verzamelen van informatie over het percentage dat bereikt is, het duiden van de informatie, trends in de tijd, het ophalen van kwalitatieve ervaringsinformatie en mogelijk ook het inzichtelijk maken van effecten van het programma. Een belangrijke beperking blijft echter dat veel van de inzet en het bereik niet structureel en betrouwbaar geregistreerd wordt. Zonder een verbetering in de registratie, blijft informatie beperkt beschikbaar en blijft het verkrijgen van inzicht in het werk afhankelijk van handwerk en cijfers met veel kanttekeningen. Aanvullend hopen we in de komende periode door aanvullingen in de registratie en alternatieve manieren van dataverzameling wel meer informatie beschikbaar te krijgen over de ondersteuning van de buurtteams aan de groep met een huisvestingsprobleem. Een belangrijk aanvullend component in de komende jaren vormt het kwalitatieve onderzoek dat meer zicht zal gaan bieden op hoe de ondersteuning door de doelgroep wordt ervaren en welke elementen zij daarin waarderen of juist missen.

12

1 Inleiding 1.1 Aanleiding Integrale Monitor Dakloosheid is een schrijnend maatschappelijk probleem. Het aantal dak- en thuisloze personen in Nederland is sinds 2009 sterk toegenomen en mede door de coronacrisis, is het type problematiek mogelijk veranderd. Het CBS schat dat op 1 januari 2021 ruim 32.000 personen tot de groep daklozen in Nederland behoorden 5. Alhoewel de cijfers geleidelijk aan terug lijken te lopen ten opzichte van de jaren ervoor, geldt voor iedere (dreigend) dakloze persoon dat deze in meer of mindere mate kwetsbaar is. Het grootste deel van dak- en thuisloze personen bevindt zich in een van de vier grootste steden (G4), Amsterdam, Rotterdam, Den Haag of Utrecht. Onder deze groep vallen volwassenen, jongvolwassenen en gezinnen met kinderen die om verschillende redenen niet beschikken over een duurzame verblijfsplek en afhankelijk zijn van maatwerkvoorzieningen in de vorm van Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen, of alternatieve woonvormen van huisvesting met minder begeleiding. Met ingang van 2021 is het gemeentelijke beleidsprogramma “Een Nieuwe Start: Samen op weg naar perspectief” van kracht. Dit programma is een opvolger van het Koersbesluit Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen 2016-2020: ‘Thuis in de Wijk’, waarmee de beweging naar vermaatschappelijking en inclusie in gang is gezet.

Het huidige, vernieuwde programma zet daar tot 2025 vervolgstappen in. ‘Een nieuwe start’ schetst kaders voor ondersteuning van kwetsbare inwoners van de regio AmsterdamAmstelland. Hierbij gaat het om (1) inwoners die dak- of thuisloos zijn of dreigen te raken, maar (2) ook om inwoners die vanuit beschermd wonen een vorm van opvang of ondersteuning nodig hebben en (3) om de groeiende groep economische dakloze personen.[2] In het kader van het huidig beleidsprogramma vormen vier speerpunten de basis voor doelen en acties tot 2025. Het eerste speerpunt richt zich op ‘Vroegsignalering en Vroeginterventie’, het tweede gaat in op ‘Vergroten Aanbod Woonoplossingen’, onder het derde speerpunt wordt ‘Goede Ondersteuning op Maat’ behandeld en het vierde speerpunt is gericht op ‘Duurzaam Maatschappelijk Herstel’. De effectiviteit van het beleidsprogramma is deels afhankelijk van de mate waarin dit goed aansluit op de verschillende hulpvragen onder de groepen (dreigend) dak en thuisloze personen in Amsterdam. In deze monitor, die parallel aan het beleidsprogramma loopt -en in opdracht van en in samenwerking met de gemeentelijke diensten WPI, Wonen en OJZD- worden de uitvoering van het masterplan en de effecten op dakloosheid in Amsterdam beschreven.

1.2 Doel De monitor zal ten aanzien van het beleidsprogramma inzicht geven in de voortgang en waar mogelijk de effectiviteit van de gestelde beleidsdoelen, interventies en acties en de ervaringen van de verschillende doelgroepen. Deze worden in relatie gebracht tot relevante ontwikkelingen in de stad, de G4 en landelijk, ten aanzien van (risicofactoren voor) dakloosheid en de verhouding tussen vraag en aanbod voor de doelgroep. 1.3 Vraagstelling: Aan de hand van de integrale monitor wordt antwoord gegeven op de hier volgende onderzoeksvragen; (1) Hoe verloopt de implementatie van interventies en zien we de gewenste effecten optreden? (2) Hoe ontwikkelen zich het aantal dakloze mensen, hun problematiek en de vraag naar voorzieningen? Nemen de risico’s op dakloosheid toe? (3) Hoe ervaart de doelgroep de verschillende nieuwe aanpakken? Zijn ze adequaat en passend geholpen? Welke elementen hebben hieraan bijgedragen? (4) Wat leren we van andere studies in Amsterdam, in de G4 en in Nederland?

5 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/84990NED/table?ts=1646814775136

13

2 Methode 2.1 Werkgroep en werkwijze Als trekker van de monitor bracht de GGD een werkgroep Monitoring Beleidsprogramma Aanpak Daken Thuisloosheid bijeen, waarin de betrokken partijen zijn vertegenwoordigd. Gemeentelijke afdelingen die verbonden zijn aan de doelgroep dak- en thuisloze personen en het beleidsprogramma zijn WPI, Wonen en OJZD. Externe samenwerkingspartners betrokken bij bovengenoemde doelgroep en in de monitor zijn: Onderzoeksbureau Meetellen, Gemeente Amstelveen, De Regenboog Groep, Leger des Heils en Buurtteam Amsterdam. Voor onafhankelijke cliëntondersteuning zijn betrokken Denktank Reinschip en Bureau Straatjurist. Binnen het monitor programma is Bureau Meetellen naast de rol van werkgroeplid aangesteld voor de uitvoering van kwalitatief onderzoek op cliënt niveau. In de periode van september 2021 tot februari 2022 namen de leden van de werkgroep deel aan twee periodieke bijeenkomsten. Deze dienden voor het opzetten en de verscherping van een basisset indicatoren en boden inzicht op tussentijdse ontwikkelingen met betrekking tot het Beleidsplan Dakloosheid 2021-2025. Daarnaast droegen de bijeenkomsten bij aan de verscherping van het doel en de opzet van de integrale monitor. Ook vonden er diverse individuele werkbesprekingen plaats tussen de GGD en (directie) vertegenwoordigers van WPI, Wonen en OJZD.

Deze werkbesprekingen zijn opgezet om dieper in te zoomen op indicatoren voor de direct betrokken dienst en om samen te onderzoeken hoe de data opgehaald en geduid kan worden. Om te zorgen dat de juiste thema’s en vragen naar voren komen in het kwalitatief onderzoek zijn er vanuit onderzoeksbureau Meetellen, expertmeetings gevoerd met twee sleutelfiguren in de Amsterdamse ondersteuning van dak- en thuislozen (voorzitter Groot MO/GGZ overleg, ondersteuner bij Bureau Straatjurist). Daarnaast is de onderzoeksgroep aangesloten bij het Groot MO/GGZ overleg. Dit is een multidisciplinair overleg bestaande uit Amsterdammers met ervaring met dak- en thuisloosheid, ervaringsdeskundige professionals of belangenbehartigers en professionals die te maken hebben met ondersteuning bij dak- en thuisloosheid en/of psychische problematiek. Binnen deze klankbordbijeenkomsten zijn belangrijke thema’s en invalshoeken opgehaald. Deze worden toegelicht in deel II van de resultatensectie.

2.2 Integrale Monitor Om zicht te houden op de ontwikkeling in de populatie, de implementatie van de interventies in de vier beleidsspeerpunten en de ervaringen van de doelgroep is er een Integrale Monitor ontwikkeld. Deze brengt vanuit verschillende stadia en aangrijpingspunten zowel kwalitatief en kwantitatief als aanpalend onderzoek uit diverse beleidsterreinen samen om vervolgens te ordenen, samen te vatten en te analyseren. De monitor bestaat uit drie onderdelen; (1) Monitor programma, (2) Context Monitor en (3) Passieve Monitor. Gedurende het gehele beleidsprogramma wordt zowel (primaire en secundaire) kwantitatieve als kwalitatieve data verzameld en in samenhang met elkaar geanalyseerd. Onder het ‘Monitor programma’ vallen; 1. De actieve proces en kwantitatieve monitor van de voortgang van de implementatie van de acties die beschreven worden in het beleidsprogramma. 2. De actieve kwalitatieve monitor om de brede ervaring met ondersteuning van mensen die dak- of thuisloos zijn of raken, middels participatief onderzoek in kaart te brengen. 2.2.2 Context monitor Het onderdeel ‘context monitor’ raadpleegt en includeert secundaire data; ofwel gegevens die eerder verzameld (en eventueel geanalyseerd) zijn door andere onderzoekers. Hiermee wordt zicht geven op

14

ontwikkelingen in vraag en aanbod van de voorzieningen van de diverse aanbieders (voor zover nog niet in het programma beschreven) zoals de wachtlijsten en onderzoeksresultaten die betrekking hebben op de Amsterdamse situatie en het risico op dakloosheid hierbinnen. Binnen de context monitor worden de doelstellingen uit de Verklaring van Lissabon ter bestrijding van dakloosheid6 als leidraad genomen. Daarnaast wordt binnen deze contextmonitor geëxploreerd of relevante data aan elkaar gekoppeld kunnen worden zodat meer inzicht gekregen wordt in de onderlinge samenhang van de interventies. De indicatoren en methoden voor deze monitor worden nog verder uitgewerkt in juni/juli 2022. 2.2.3 Passieve monitor De passieve monitor: heeft als functie het bijeenbrengen van inzichten en cijfers van ander onderzoek en registraties buiten Amsterdam. Ontwikkelingen binnen de G-4 en op nationaal niveau worden meegenomen in de passieve monitor. 2.3 Dataverzamelingsmethode Aan de hand van het beleidsprogramma Aanpak Dakloosheid 2021-2025 ‘Een Nieuwe Start: Samen op weg naar perspectief’, de werkgroep bijeenkomsten en de individuele werkbesprekingen is er een basisset van 70 indicatoren opgesteld die de leidraad vormen van het monitor programma. De lijst met indicatoren bestaat naast kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren ook uit procesbeschrijvingen.

Partners binnen de werkgroep zijn verantwoordelijk geweest voor het leveren van eigen data ten aanzien van de indicatoren, zodat deze werden geanalyseerd door de GGD trekkers en opgenomen in de monitor rapportage. Cijfermatige data werden zo veel mogelijk uit bestaande registratiesystemen opgehaald. Voor het kwalitatieve deel van de monitor is er door middel van expertmeetings en klankborgroepbijeenkomsten oriënterend onderzoek gedaan, waaruit 8 onderzoeksthema’s zijn opgehaald die aansluiten op de cliëntbeleving en signalen van professionals en de leidraad vormen voor verdiepend onderzoek vanaf het tweede kwartaal van 2022. Op basis van de verzamelde en aangeleverde data is deze eerste rapportage van het Monitor Beleidsprogramma Aanpak Dakloosheid 2021-2025 opgesteld. 2.4 Doelgroepen binnen de monitor Binnen het Beleidsprogramma worden verschillende subgroepen aangeduid. In deze methodesectie wordt getracht deze subgroepen nader te onderscheiden en te definiëren. Hierbij zal enerzijds worden aangesloten bij bestaande beschrijvingen en definities maar zullen anderzijds ook pragmatische keuzes en onderverdelingen worden gemaakt. Dakloosheid wordt in deze monitor breed afgebakend omdat verschillende interventies in het beleidsprogramma zich richten op verschillende subgroepen.

Het onderscheid met de term thuislozen wordt in deze monitor niet gemaakt, omdat deze in verschillende beleidsvelden een andere betekenis heeft. Het kan betrekking hebben op het feit dat iemand geen woonruimte heeft maar ook kan gaan over het zich thuis voelen, verblijven in een voorziening die niet iemands thuis is etc.

Een fundamentele onderverdeling is de onderverdeling tussen de groep die volledig aanspraak kan maken op maatschappelijke ondersteuning in de regio Amsterdam (“de Amsterdammers”) en de groep

6 https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=24120&langId=en

15

voor wie dat in mindere mate mogelijk is. Hierbij gaat het om mensen met binding met Nederland buiten de regio Amsterdam, EU burgers zonder binding met Nederland en mensen zonder binding met de EU.

Regio Amsterdam Niet iedereen die rechtmatig in Nederland is kan in Amsterdam in aanmerking komen voor MOBW zorg, uitkering of urgentie bij het vinden van een woning van een woningcorporatie. Als “Amsterdammers” worden de mensen verstaan die officieel als inwoner in Amsterdam ingeschreven staan (of als laatste gemeente ingeschreven hebben gestaan). Voor deze groep wordt er gesproken van ‘binding’ met de regio Amsterdam indien zij rechtmatig in Nederland verblijven en: •

tenminste 4 jaar onafgebroken ingeschreven zijn geweest in Amsterdam.7

Voor de Wmo zorg kunnen uitzonderingen gemaakt worden indien mensen: • •

een relevant sociaal netwerk hebben in Amsterdam. en/of een relevant hulpverleningsnetwerk hebben in Amsterdam.8

Uitzonderingen op grond van deze criteria kunnen echter problemen opleveren bij de huisvesting in het vervolgtraject. In de praktijk kan er discussie over zijn welke gemeente mensen die dakloos zijn het meeste perspectief hebben. Dit moet uitgezocht worden door de verschillende gemeenten zodat iemand altijd ergens terecht kan. Mensen die elders meer perspectief zouden hebben dienen verwezen te worden naar de desbetreffende gemeente. Mensen uit de regiogemeenten kunnen in Amsterdam terecht bij een indicatie voor MOBW. Voor de andere doelgroepen dienen de regiogemeenten zelf een oplossing te zoeken. 2.4.1 Doelgroepen speerpunt 1 “Vroegsignalering en Vroeginterventie” Onder doelgroepen voor vroegsignalering en vroeginterventie worden personen of huishoudens verstaan die nog niet dakloos zijn maar wel een hoger risico lopen dakloos te worden. In deze monitor zullen interventies om deze groepen vroegtijdig te signaleren en te begeleiden worden beschreven. Niet al deze groepen zullen in deze monitor beschreven (kunnen) worden.

Voorbeelden van risicogroepen: •

Personen/huishoudens met problematische schulden, met name de doelgroep voor het programma Vroeg Eropaf!, bij woningbouwverenigingen, ziektekostenverzekeraars, energiebedrijven, etc.

7 Huisvestingsverordening Amsterdam (versie vanaf 1 januari 2022), Hoofdstuk 3: artikel 2.6.5) voor onder i) geldt dat een

aanvraag voor urgentie geweigerd wordt als iemand met zijn of haar huishouden minder dan 4 jaar onafgebroken in Amsterdam woont (lid 1i en lid 2) Dit geldt dan ook voor de gezinnen in de Noodopvang zonder MOBW indicatie. 8 Volgens de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) zijn gemeenten verplicht mensen zo nodig toe te laten tot zorg met verblijf, hierdoor gelden er soepelere eisen voor regiobinding, namelijk als de aanvrager kan aantonen dat hij of zij:een sociaal netwerk of hulpverlening heeft in de gemeente. Dit kan problemen opleveren bij de vervolgstappen in de hulpverlening. Verschillende Nederlandse gemeenten, inclusief Amsterdam passen bij de toetsing van een aanvraag voor zorg met verblijf én voor de uitstroom MOBW de urgentie criteria van regiobinding toe.

16

• • • • • • • • •

Personen/huishoudens waarvan de rechter beslist heeft dat zij uit huis gezet kunnen worden, de doelgroep voor het programma EropAf! van WPI die nog een laatste bemiddelingspoging doen. Personen/huishoudens die extreme woonoverlast veroorzaken voor hun buren. Personen die na (langdurige) detentie of (langdurige) opname in psychiatrisch ziekenhuis ontslagen worden en geen zicht hebben op duurzame alternatieve huisvesting. Personen die na conflict met de hoofd- of medebewoner uit huis (moeten) vertrekken . Personen/huishoudens die terugkeren naar Amsterdam na langdurig verblijf in buitenland zonder vooruitzicht op een duurzame alternatieve huisvesting. Personen/huishoudens die uit huis gezet zijn. Mensen/huishoudens bij wie het huurcontract om andere redenen beëindigd is zonder dat er vooruitzicht is op een duurzaam alternatief. Personen die eerder dakloos zijn geweest. Personen die woonbegeleiding (nodig) hebben en dit (nog) niet ontvangen: o mensen op de wachtlijst voor de MOBW met een (geldig) woonadres. o Mensen die buiten beeld vallen.

Gebeurtenissen zoals een huisuitzetting, ontslag uit detentie/psychiatrie, het verlaten van het huis na een conflict met een medebewoner kunnen direct tot dakloosheid leiden. Voor de groep met problematische schulden kan de interventie beschreven worden. Waarbij in gedachten gehouden moet worden dat dit niet alleen iets zegt over hoe vaak problematische schulden voorkomen, maar ook over hoe goed het signaleringsinstrument is. Monitor beleidsprogramma: Indicatoren op het gebied van huisuitzetting; EropAf!, Vroeg Eropaf. Context monitor: Op zoek naar indicatoren die de omvang en ontwikkeling van deze doelgroepen reflecteren of indicatief zijn voor het bereik en de effectiviteit van de interventies die zich richten op deze doelgroepen. Passieve monitor: Op zoek naar informatie die het belang van de verschillende routes naar dakloosheid kunnen aantonen, voorbeelden van indicatoren van deze doelgroepen, informatie over nieuwe risicogroepen.

2.4.2 Doelgroep speerpunten 2/3: “Vergroten woonoplossingen”, “Goede ondersteuning op maat” Deze hoofdstukken gaan over het vinden van woonoplossingen/ondersteuning bij dakloze mensen die een binding hebben met de regio Amsterdam. In het souterrain van de woningmarkt van Platform 31 wordt de doelgroep omschreven als spoedzoekers met weinig middelen die vooral onvoldoende zelfredzaam zijn in het vinden van een reguliere woonoplossing. Mensen zonder zelfstandige woonruimte, onvoldoende financiële middelen, onvoldoende inschrijfduur, onvoldoende sociale/ondersteunende contacten, etc. (Zij leunen onevenredig zwaar op het eigen netwerk of vinden een illegale woonoplossing of komen soms zelfs op straat te staan.)9 In de monitor maken we een (meer) pragmatische definitie voor mensen die dakloos zijn en een binding hebben met de regio Amsterdam: Namelijk mensen; -

zonder (geldig) woonadres,

9 https://www.platform31.nl/publicaties/souterrain-van-het-wonen

17

-

die zich niet kunnen inschrijven op de locatie waar ze verblijven, die een briefadres bij WPI, familie of vrienden, of een maatschappelijke opvang instelling als HVO-Querido of de Daklozenvakbond hebben of hier aanspraak op zouden kunnen maken.

Extra kwetsbare groep; doelgroep voor MOBW: Binnen deze groep is er een extra kwetsbare groep af te bakenen namelijk de doelgroep voor de MOBW. De mensen die op grond van multiproblematiek een indicatie krijgen (of zouden kunnen krijgen) voor een maatwerkvoorziening. De beslissing of iemand tot de MOBW doelgroep behoort wordt door de GGD genomen; ter ondersteuning voor deze beslissing wordt de Zelfredzaamheidmatrix gebruikt. Tot deze doelgroep behoort niet alleen de groep die een indicatie heeft voor de MOBW maar hier nog geen gebruik van maakt, maar ook de groep die een indicatie zou kunnen krijgen als zij zich daarvoor zou melden (zogenaamde zorgmijders). Een deel van deze groep maakt gebruik van nachtopvangvoorzieningen. Minder kwetsbare groep; economisch daklozen De groep daklozen die niet in aanmerking komt voor de MOBW wordt in het beleidsprogramma ‘economisch daklozen’ genoemd. Deze term zegt niet zoveel over de woonsituatie (een economisch dakloze kan ook daadwerkelijk op straat verblijven) maar meer over de mate van multiproblematiek / zelfredzaamheid. Een deel van deze groep maakt gebruik van passantenhotels. Hoewel deze tweedeling suggereert dat er een duidelijk verschil is tussen de twee groepen is er in werkelijkheid een gradiënt van kwetsbaarheid/zelfredzaamheid met een arbitrair afkappunt.

Evenmin is kwetsbaarheid een statisch gegeven en kan de situatie in de toekomst dusdanig veranderen dat iemand wel voor de MOBW in aanmerking komt. Bewoners MOBW: Personen die in de MOBW verblijven en hier ook ingeschreven staan. Op het moment dat mensen op een woning of voorziening verblijven waar zij zo lang als nodig kunnen verblijven of op termijn de woning waar zij verblijven mogelijk op eigen naam kunnen krijgen worden ze in de monitor niet (meer) tot de groep daklozen gerekend. Toch is een beschrijving van deze groep van belang omdat deze iets zegt over de ondersteuning van de mensen die dakloos zijn. Overigens is een deel van deze bewoners (van Beschermd Wonen) nooit dakloos geweest maar heeft wel behoefte aan woonbegeleiding. De MOBW kan gefinancierd worden door de gemeente via de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) of door het rijk via de Wet Langdurige Zorg (Wlz). In de monitor zal hier waar mogelijk onderscheid in gemaakt worden en zal de nadruk liggen op het deel dat door de gemeente wordt gefinancierd.

2.4.3 Doelgroep speerpunten 4: duurzaam maatschappelijk herstel Doelgroep van dit speerpunt zijn de mensen die gebruik hebben gemaakt van de MOBW maar weer uitgestroomd zijn. Een hernieuwde aanmelding kan gezien worden als een negatieve indicator voor duurzaam maatschappelijk herstel. In feite is het een specifieke risicogroep voor dakloosheid waarop het beleidsprogramma direct betrokken is. . De groep zou uitgebreid kunnen worden met de groepen die in beeld komen, bijvoorbeeld voor een briefadres, winterkoudeopvang of aanmelding bij het daklozenloket.

18

2.4.4 Andere groepen dan de Amsterdammers Naast de Amsterdamse groep zal er binnen de monitor ook aandacht besteed worden aan de “niet rechthebbenden” en dan met name de arbeidsmigranten of ongedocumenteerden die dakloos zijn. Hierbij gaat het dan vooral om de mensen die daadwerkelijk buitenslapen of gebruik maken van de nachtopvang. Deze groep is dynamisch en verschilt van dag tot dag. Vindplaatsen voor deze groep zijn de dagopvangvoorzieningen van de Regenboog of het Veldwerk, Politie, Stoelenproject, Winteropvang of Soepbus.

Algemene groepen/overlast Naast de beter omschreven groepen zullen we (vooral voor de contextmonitor) gebruik maken van incident-beschrijvingen zoals de overlastmeldingen m.b.t. mensen die dakloos zijn door de politie.

Verschillende subgroepen…

Totaal aantal mensen dat dakloos is.. inclusief mensen die niet rechtmatig in NL verblijven Rechtmatig verblijf in NL Inclusief mensen zonder binding met de regio Amsterdam. Binding met regio Amsterdam (mogelijkheid voor briefadres; WPI; HVO/DVB) Inclusief ‘economische daklozen’ Doelgroep MOBW (Wmo) (nog niet in maatwerkvoorziening MOBW screening, aanmelding, indicatiestelling, wachtlijsten)

Cliënten met woonbegeleiding maatwerkvoorziening MOBW (1-1-2022: 3879*)

19

3

Resultaten:

Leeswijzer: Binnen de resultaten wordt onderscheid gemaakt in de contextmonitor (Hoofdstuk 3.I) met algemene informatie en ontwikkelingen die relevant zijn binnen het thema dakloosheid/huisvesting in Amsterdam maar niet direct actiepunten in het beleidsprogramma zijn. Daarbij wordt onder andere aandacht besteed aan de doelstellingen die in de Verklaring van Lissabon m.b.t. dakloosheid zijn opgenomen. Voor de evaluatie van het Beleidsprogramma Aanpak Dakloosheid 2021-2025 (Hoofdstuk 3. II) wordt in dit deel van de resultaten-sectie de stand van zaken omtrent de actiepunten die genoemd zijn in het beleidsprogramma beschreven. Daarbij is sprake van enige overlap met de contextmonitor. Als laatste onderdeel van de resultatensectie (Hoofdstuk 3. III) worden thema’s gepresenteerd die zijn opgehaald ter voorbereiding op het kwalitatief onderzoek die tussen april en december 2022 is verricht.

20

Deel I Context Monitor:

21

3.1.1 Factsheet

22

23

24

3.1.2. Indicator voor armoede

16

% van huishoudens

14 12 10 8 6 4 2 0 2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Astitel NL: ten minste 1 jaar

NL: 4 jaar of langer

A'dam: ten minste 1 jaar

A'dam: 4 jaar of langer

Figuur 3.1: % van de huishoudens met een inkomen op of onder het sociaal minimum, totaal (ten minste 1 jaar) en langdurig (4 jaar of langer)10 De bovenstaande figuur laat zien dat in Amsterdam het percentage huishoudens met een inkomen op of onder het sociaal minimum ongeveer 2 keer zo groot is als dat in Nederland (onderbroken lijnen). Wel is dezelfde trend waarneembaar: een dalend percentage huishoudens dat op of onder het sociaal minimum zit (blauw) maar een stijgend aantal waarbij dit al tenminste 4 jaar het geval is (rood). Voor mensen die langdurig op of onder het sociaal minimum zitten wordt het steeds moeilijker om eruit te geraken.

10 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/85066NED/table?ts=1665406513275

25

3.1.3 Woningmarkt/huisvesting

Figuur 3.2: Woonruimteverdeling naar prijs (2011-2021) 100% 90%

18

23

21,4

29,4

80% 70%

17

15

34,2

39

17,4 15,6

60%

14,4

12,5

50% 40% 30%

65

62

61,3

55

51,4

48,5

2017

2019

2021

20% 10% 0% 2011

2013

2015

Sociale huur/koop tot 188.000€

Middeldure (huur/koop) tot 314.000€

Dure huur/koop (vanaf 314.000€) Bron: https://www.afwc.nl/fileadmin/user_upload/Onderzoek_Wonen_in_Amsterdam_2021.pdf

De bovenstaande figuur laat zien dat het aandeel goedkope woningen (sociale huurwoningen en koop tot 188.000 euro) is gedaald van 65% tot 49% in de afgelopen 10 jaar. Het aandeel dure woningen is meer dan verdubbeld. Dit komt met name door de stijging van de huizenprijzen en vermindering van de sociale huur in de particuliere sector. Voor het verkrijgen van een sociale huurwoning zijn de Amsterdammers steeds meer aangewezen op de woningbouwcorporaties. Het aantal woningen dat bij de woningcorporaties vrijkomt voor nieuwe sociale verhuur is in 2021. Ook het aantal woningen dat door de woningcorporaties wordt vrijgemaakt voor het Programma Huisvesting Kwetsbare Groepen (PHKG) is toegenomen.

Tabel 3.2: Aantal nieuwe verhuur 11 en plaatsen voor kwetsbare groepen/urgentie (2018-2021)

Sociale verhuur via woningnet en directe bemiddeling Amsterdam waarvan PHKG waarvan: zonder begeleiding woningen met begeleiding (o.a. uitstroom MOBW) statushouders

2018

2019

2020

2021

7516 1639

7485 1622

7615 1785

8037 2117

557

621

674

687

638 444

518 483

656 455

810 620

PHKG: Programma Huisvesting Kwetsbare Groepen. Uit tabel 17/tabel 30 jaarverslag AFWC; excl. studentenwoningen AFCW Jaarbericht 2022.