2. Bijlage 1 bij brief: Memo ongelijk investeren voor gelijke kansen in de warmtetransitie.docx

29 oktober 2025 V4

Ongelijk investeren voor gelijke kansen bij de warmtetransitie Inleiding Het college sprak in Onze stad van morgen (2023) uit dat ongelijk investeren voor gelijke kansen betekent dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen en de baten terecht komen bij kwetsbare groepen. In de raadsbrief Nieuwe koers warmtetransitie (januari 2025) deelde het college dat de warmtetransitie gericht is op CO2-reductie, met als uitgangspunten dat warmte naast duurzaam, betaalbaar en betrouwbaar ook rechtvaardig moet zijn. Het college wil ongelijk investeren in de warmtetransitie waar mogelijk, maar erkent het dilemma dat prioriteren van CO2-reductie en ongelijk investeren voor gelijke kansen niet altijd tot dezelfde keuzes leidt. Het college houdt vast aan het doel voor ongelijk investeren in de energietransitie dat is geformuleerd in Onze stad van morgen namelijk een einde aan energiearmoede1 in 2030. Ideaal gezien zorgt de warmtetransitie voor stabiele en lagere energierekeningen. In dat geval is het een waardevolle stap in het verlichten van energiearmoede onder kwetsbare huishoudens. Op dit moment is er echter nog een groot verschil tussen de kosten voor duurzame warmte en verwarmen met aardgas. De overstap van aardgas naar duurzame warmte vraagt om grote investeringen. Voor Amsterdammers die deze overstap maken, leidt dit vaak tot hogere maandelijkse kosten.

Dit geldt met name voor warmtenetten, maar ook warmtepompen vereisen een grote investering. In veel gevallen is een betaalbare oplossing nog niet gegarandeerd. Het uitgangspunt dat de eindgebruikerskosten niet stijgen is een uitdaging. Om dit verschil te overbruggen zijn aanvullende middelen vanuit het Rijk noodzakelijk. Aan de hand van drie scenario’s heeft het college meer inzicht gekregen in de uitdagingen om via ongelijk investeren in de warmtetransitie de energiearmoede te verminderen. De scenario’s bieden verschillende invullingen van ongelijk investeren en schetsen de effecten op energiearmoede en CO2-uitstoot. In de analyse is ook gekeken hoe ongelijk investeren zich verhoudt tot bestaande aanpakken in de warmtetransitie: de inzet op warmtepompen, warmtenetten, het isolatieoffensief en warmtegemeenschappen. Deze notitie beschrijft de belangrijkste resultaten en inzichten van de scenarioverkenning op basis waarvan conclusies en acties worden benoemd voor de verdere aanpak van ongelijk investeren voor gelijke kansen in de warmtetransitie.

Keuzes in de scenario’s Een hogere energierekening vormt een extra probleem voor huishoudens die al in energiearmoede verkeren en voor huishoudens met een laag inkomen die door de stijgende energiekosten een grotere kans hebben om in energiearmoede terechtkomen. TNO en CBS publiceren jaarlijks een Monitor Energiearmoede met data op buurtniveau. Uit deze monitor blijkt dat in de gemeente Amsterdam in 2023 5,7 procent van de huishoudens te maken 1 Wanneer huishoudens meer dan 10% van hun inkomen kwijt zijn aan energielasten, wordt er

gesproken van energiearmoede. (Energiearmoede in Amsterdam, OIS, 2020)

heeft met energiearmoede. De gegevens laten zien dat energiearmoede in de hele stad voorkomt en dat de verschillen groot zijn. Van de in totaal 512 buurten zijn er 17 buurten met minder dan 2% energiearmoede en 23 buurten met meer dan 13% energiearmoede. Het Stedelijk Strategieteam beschrijft in het factpack ongelijk investeren dat het verdelen van gemeentelijke inzet op verschillende schaalniveaus kan plaatsvinden. En ongelijk investeren kan op verschillende manieren: extra inzet plegen waar dat nodig is, kwetsbare huishoudens ontzien en herverdelen van middelen en inzet. Bij het isolatieoffensief en ook bij het opstellen van het warmteprogramma gebruiken we de CBSbuurtindeling voor analyses. Daar sluiten we in twee scenario’s op aan. De duurzame alternatieven voor aardgas zijn deels collectief (warmtenetten) en deels individueel (warmtepompen). Daarmee houden we ook rekening in de variatie van scenario’s.

Drie scenario’s nader bekeken Op basis van het bovenstaande zijn we tot de volgende scenario’s gekomen: 1. Buurtaanpak gericht op de 169 voorrangsbuurten uit het isolatieoffensief 2. Buurtaanpak gericht op de overige buurten in de stad 3. Doelgroepgerichte aanpak met ondersteuning op maat In tabel 1 staan de drie scenario’s kort toegelicht. Tabel 1: Beschrijving van de scenario's Scenario 1

Scenario 2

Scenario 3

Buurtgericht voorrang 169

Buurtgericht ontzien 169

Doelgroepgericht met

buurten.

buurten.

ondersteuning op maat.

Focus op de 169 voorrangs-

Focus en inzet buiten 169 buurten,

Focus op doelgroepen waar

buurten uit het isolatieoffensief. In

kwetsbare buurten ontzien.

energiearmoede meer voorkomt.

de voorrangsbuurten is het

Zolang de warmtetransitie

Subsidie en andere financiële

aandeel huishoudens met

kostenverhogend is zetten we in

instrumenten afstemmen op

energiearmoede bijna 7%

op buurten waar draagkracht

draagkracht en situatie van

(stedelijk 5,7%). En in deze buurten

hoger is. Energiearmoede in deze

huishoudens. Er is geen focus op

is relatief veel sociaal

buurten is ruim 4%.

buurten in dit scenario.

In deze buurten zorgen we door

Ondersteuning en subsidie buiten

De gemeentelijke regelingen ter

(extra) subsidie voor een lagere

de 169 buurten beperkt zich tot

ondersteuning van de

energierekening door de overstap

wat noodzakelijk is om overstap

warmtetransitie differentiëren we.

naar duurzame warmte.

mogelijk te maken met

Subsidie en ondersteuning worden

acceptabele bereidheid tot

afgestemd op de doelgroep.

maatschappelijke problematiek.

overstappen. We accepteren hogere kosten in welgestelde buurten. In het scenario gaan we uit van een

In het scenario gaan we uit van een

Differentiatie naar doelgroep.

energierekening van 90% van de

energierekening van 110% van de

Bijvoorbeeld door voor duurzaam

kosten voor verwarmen met gas.

kosten voor verwarmen met gas.

verwarmen uit te gaan van 90% (lage inkomens) en 110% (hoge inkomens) van de kosten voor verwarmen met gas.

2

Belangrijkste conclusies scenarioverkenning Algemene conclusies: ▪ ▪

▪

▪

Geen van de drie onderzochte scenario’s voor de warmtetransitie voldoet overtuigend aan de wens om zowel energiearmoede te verminderen als CO2-uitstoot te verlagen. Voor de meeste woningen zijn de financiële randvoorwaarden niet op orde voor het duurzaam verwarmen van woningen. De benodigde investeringen zijn hoog en de garantie dat de energierekening werkelijk daalt is onvoldoende, tenzij de overheid een hoge investeringssubsidie instelt (€ 6.000 tot 18.000 per woning) die lage energierekeningen mogelijk maken. Om energiearmoede effectief aan te pakken is een gerichte aanpak nodig die zoveel mogelijk mensen met energiearmoede bereikt. Een buurtgericht aanpak sluit hier niet op aan omdat Amsterdam veel gemengde buurten heeft. Het verbinden van de overstap naar duurzame warmte aan het verminderen van energiearmoede wekt verwachtingen die de warmtetransitie onder de huidige condities niet kan waarmaken.

Verdiepende conclusies en bevindingen per scenario Scenario 1: Buurtgericht voorrang 169 buurten. Alle focus leggen op de 169 voorrangsbuurten van het isolatieoffensief is op dit moment geen optie. ▪ Dit kan alleen als de betaalbaarheid op orde is en we kunnen garanderen dat de kosten niet hoger (het liefst lager) zijn dan verwarmen met aardgas. Dat kunnen we nu niet omdat er te veel onzekerheden zijn op het gebied van kosten, tarieven en regelgeving. Ook andere randvoorwaarden zoals imago en vertrouwen bij bewoners moeten op orde zijn. ▪ Bovendien, bij een focus op de voorrangsbuurten, dragen alleen de kwetsbare buurten de leerpijn die hoort bij de eerste fase van de warmtetransitie. ▪ Tot slot zorgt een buurtgerichte aanpak van energiearmoede voor hoge onnodige kosten omdat 93% van huishoudens in een buurt geen energiearmoede heeft en wel meeprofiteert van buurtgerichte subsidies die moeten zorgen voor een lagere energierekening. Gevolgen voor bestaande aanpakken Dit scenario laat zien dat er synergie is tussen uitvoering van isolatieoffensief en de warmtetransitie omdat in dezelfde buurten gewerkt wordt. Door het combineren van warmtetransitie met isoleren verwachten we hogere bereidheid tot overstap. Kansen voor toepassing van hybride warmtepompen komen in de voorrangsbuurten minder voor (ca.

17.000 woningen zijn geschikt) en er zijn iets minder warmtegemeenschappen gestart in deze buurten (6 stuks met ca. 13.000 woningen). Kansen voor warmtenetten doen zich voor in 36 tot 53 van deze buurten volgens eerste doorrekeningen van het warmteprogramma. Al met al beperkt de focus op voorrangsbuurten en vermindering van energiearmoede de kansen voor een snellere en bredere warmtetransitie zolang de betaalbaarheid niet op orde is.

Scenario 2: Buurtgericht ontzien 169 buurten. Starten buiten de voorrangsbuurten betekent dat we als gemeente vooral investeren in draagkrachtige huishoudens. Dit heeft een aantal risico's: ▪ Energiearmoede neemt toe als we hogere kosten (110%) acceptabel vinden buiten de voorrangsbuurten omdat ook hier huishoudens wonen die met energiearmoede te maken 3

▪

▪

hebben (4%) of te maken krijgen met energiearmoede wanneer hun energierekening stijgt naar 110%. In de eerste fase van een transitie is over het algemeen veel subsidie nodig en beschikbaar om de transitie op gang te helpen. In dit scenario gaat die naar relatief rijke buurten en dat kan leiden tot de situatie dat we welvarende inwoners helpen met subsidie, ook al is zo'n subsidie lager dan de meerkosten van overstap voor die bewoners. Dit kan juist leiden tot grotere verschillen en kansenongelijkheid. Het risico is dat in een latere fase de ondersteuning minder wordt en de relatief kwetsbare huishoudens nog niet aan de beurt zijn gekomen. Energiearmoede kan toenemen in de voorrangsbuurten door stijging van de aardgasprijzen als we in die buurten nu niet beginnen.

Gevolgen voor bestaande aanpakken In dit scenario is geen synergie mogelijk tussen het isolatieoffensief en de warmtetransitie want ze richten zich op verschillende buurten. Dit scenario sluit meer aan op de aanpak met hybride warmtepompen want er zijn in deze buurten meer grondgebonden woningen (ca. 36.000). Ook zijn er iets meer warmtegemeenschappen in deze buurten (9 stuks met ca. 20.000 woningen). Kansen voor warmtenetten doen zich voor in 22 tot 63 van deze buurten volgens eerste doorrekeningen van het warmteprogramma.

Scenario 3: Doelgroepgerichte aanpak met ondersteuning op maat Dit scenario lijkt op het eerste oog de meest eerlijke aanpak. De meeste ondersteuning gaat naar kwetsbare groepen en kan daardoor gericht energiearmoede aanpakken. Dit scenario heeft met name risico’s voor de uitvoerbaarheid van de warmtetransitie: ▪ Doelgroepgerichte subsidie zorgt ervoor dat ondersteuning van huishouden tot huishouden kan verschillen. Dit maakt collectieve oplossingen lastiger omdat gezamenlijk en gelijktijdige besluitvorming nodig is. Verschillen in subsidie tussen deelnemers van het collectief belemmert het besluit en maakt de berekening van de gezamenlijke business case extra complex. Bijvoorbeeld in een VVE of warmtegemeenschap en voor aansluiting op het warmtenet belemmert dit een duidelijk en transparant aanbod aan het collectief. ▪ De praktijk laat zien dat juist kwetsbare huishoudens minder gebruik maken van subsidies. Extra aandacht zal nodig zijn om hen op de beschikbare mogelijkheden voor subsidie te wijzen. ▪ Bij financiële ondersteuning afgestemd op de individuele situatie is de uitvoeringslast hoog, voor zowel de aanvragers als de gemeente. Gevolgen voor bestaande aanpakken Doordat dit scenario geen specifieke focus op buurten heeft, kan de warmtetransitie in de hele stad worden gestart.

Hierdoor komen alle woningen die geschikt zijn voor hybride warmtepompen (circa 53.000) in aanmerking. Dit biedt daarmee groot potentieel om op korte termijn CO2 te besparen. Een kanttekening is dat vooral eigenaar-bewoners profiteren van deze aanpak. Voor deze groep is een subsidie vooral te rechtvaardigen vanuit het oogpunt van het verminderen van de stedelijke CO2-uitstoot omdat slechts 1% van de eigenaar-bewoners in energiearmoede verkeert.

Acties om toch ongelijk te investeren voor gelijke kansen in de warmtetransitie Op basis van de verkenning concludeert het college dat geen van de scenario's optimaal is. Zolang we niet kunnen garanderen dat de kosten voor de eindgebruiker niet hoger en het liefst lager worden is het geen goed idee om alle inzet te richten op de voorrangsbuurten zoals in scenario 4

één. Ook scenario twee valt af vanwege het risico op juist een toename van energiearmoede. Een doelgroepgerichte aanpak als in scenario drie is het meest passend, maar we moeten een vorm zoeken die zo min mogelijk uitvoeringsproblemen oplevert. Om binnen de beperkte mogelijkheden van de warmtetransitie toch zoveel mogelijk invulling te geven aan het bestrijden van energiearmoede en ongelijk investeren zet het college in op de onderstaande acties.

1. Onderzoek naar een regeling die energiearmoede voorkomt in de warmtetransitie Het college laat onderzoeken of het mogelijk is om energiearmoede aan te pakken met een algemene regeling gericht op huishoudens die meer dan 10% van hun inkomen besteden aan energielasten na de overstap op duurzame warmte. Actie 1 Onderzoek doen naar een Amsterdamse regeling die huishoudens in energiearmoede na overstap op duurzaam verwarmen jaarlijks een bedrag uitkeert, zodat de energierekening minder dan 10% van het inkomen wordt. Stel deze regeling ook beschikbaar voor huishoudens die al langere tijd zijn overgestapt. Als een dergelijke regeling mogelijk is, kan de warmtetransitie worden gestart in buurten waar de betaalbaarheid in algemene zin op orde is en waar kansen liggen voor de overgang naar duurzame warmte omdat een dergelijke regeling de kwetsbare huishoudens extra beschermt.

Waarom deze actie? • Een dergelijke regeling voorkomt dat energiearmoede toeneemt als gevolg van de warmtetransitie en waarborgt een belangrijke randvoorwaarde voor de warmtetransitie: voorkomen dat de overstap naar duurzame warmte leidt tot grotere financiële problemen voor huishoudens in energiearmoede. Aandacht is nodig voor een mogelijke verschuiving van het probleem: het verlagen van de energierekening door een investering in bijvoorbeeld isolatie leidt tot een verhoging van de vve-bijdrage. • Dit is een gerichte maatregel die specifiek huishoudens ondersteunt die het nodig hebben. Hiermee voorkomen we onnodige kosten door alle bewoners van voorrangsbuurten dezelfde subsidie te geven. • Onzekerheid over de toekomstige energierekening vormt een grote drempel voor bewoners om over te stappen. Zo’n regeling moet bewoners in energiearmoede voor langere tijd zekerheid geven over de betaalbaarheid van duurzame warmte, ongeacht of het een aansluiting op het warmtenet is of een warmtepomp. Dit kan de transitie vergemakkelijken.

• Om gericht steun te bieden en zekerheid te geven aan huishoudens die het nodig hebben én een prikkel te geven voor overstap kiest het college om een regeling te onderzoeken voor alle huishoudens die duurzaam verwarmen en energiearmoede hebben, inclusief huishoudens die de overstap jaren geleden maakten (zoals stadswarmteklanten in Zuidoost en mogelijk ook huurders die nu vallen onder de Vergoeding warmtetarieven).

5

o

o

o

Dit zijn naar schatting 8.000 tot 9.000 huishoudens. Er is circa € 30 miljoen2 nodig voor een regeling van 10 jaar. Opties voor dekking hiervan zijn onderdeel van het onderzoek. We zetten in op een regeling die beschikbaar is voor huishoudens die overstappen op duurzaam verwarmen of overgestapt zijn en niet voor de huishoudens die nog op aardgas verwarmen. Op deze manier houden we een prikkel voor de overstap naar duurzame warmte. Het college wil aansluiten bij de regeling die de rijksoverheid voornemens is in te stellen en die waarschijnlijk ook financiële steun geeft aan huishoudens die te maken hebben met energiearmoede en nog fossiel verwarmen. Een Amsterdamse regeling die ook steun geeft aan bijna 20.000 Amsterdamse huishoudens met energiearmoede die nog met aardgas verwarmen en de overstap naar duurzame warmte nog niet kunnen maken zou aanvullend een budget vragen van ongeveer € 131 miljoen voor in totaal circa 29.000 huishoudens. Vooralsnog kiezen we niet daarvoor.

2. Werk voorstellen uit voor een breder handelingsperspectief ongelijk investeren Naast een betaalbare energierekening voor duurzame warmte zijn er andere aspecten die ervoor zorgen dat kwetsbare huishoudens beter kunnen meedoen en die bijdragen aan een rechtvaardige warmtetransitie. Bijvoorbeeld ongelijk investeren door communicatie, participatie en het versterken van het zogeheten doenvermogen te richten op kwetsbare huishoudens. Het vraagt meer onderzoek en uitwerking om een duidelijk handelingsperspectief voor de gemeente te formuleren.

Actie 2 Werk concrete voorstellen uit voor het handelingsperspectief van de gemeente om ongelijk te investeren voor gelijke kansen ook als deze niet direct leiden tot her verminderen van energiearmoede.

Waarom deze actie? • Op dit moment zijn de randvoorwaarden voor de warmtetransitie in veel buurten nog niet op orde. Tijdens de scenarioverkenning hebben stakeholders en deskundigen diverse niet financiële aspecten benoemd die bijdragen aan meer gelijke kansen in de warmtetransitie. Naast betaalbaarheid gaat het bijvoorbeeld over de manier van communiceren en participeren of het doenvermogen van buurten. Daarom onderzoekt het college of er meer mogelijkheden en handelingsperspectief voor de gemeente zijn om ongelijk te investeren voor gelijke kansen. • Praktische voorbeelden om in de warmtetransitie te zorgen voor meer gelijke kansen zijn: o Communicatie over de warmtetransitie doen we schriftelijk via een website en in kwetsbare buurten geven we dit meer aandacht met ook persoonlijke communicatie via bewonersavonden of een contactpersoon in de nabijheid. o Adviseurs vinden en kiezen is een verantwoordelijkheid van bewoners zelf maar in kwetsbare buurten zet de gemeente een extra stap door adviseurs ter beschikking te stellen. 2 Bedragen voor de regeling zijn berekend op basis van het gemiddelde bedrag dat is uitgekeerd aan

huishoudens in Amsterdam voor het Tijdelijk Noodfonds Energie en op basis van het concept warmteprogramma, versie 25 september.

6

Het verhelpen van knelpunten waar bewoners tegen aanlopen in de overstap naar warmtenetten, zoals de boete bij contractbreuk met de bestaande energieleverancier. o Een afwegingskader opstellen waarmee de gemeente bewuster kijkt hoe projecten, initiatieven en warmtegemeenschappen bijdragen aan gelijke kansen en daarop afstemt hoeveel mensen en middelen de gemeente inzet ter ondersteuning. Ook dergelijke manieren van ongelijk investeren of aandacht geven kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan een inclusieve warmtetransitie waarbij alle Amsterdamse huishoudens betrokken worden en mee kunnen doen. Zo verbreden we de aanpak van alleen energiearmoede naar een rechtvaardige energietransitie. o

•

7