2. BESLISDOCUMENT IJbaan (aangepast2).docx

BESLISDOCUMENT IJbaan Amsterdam 22 oktober 2025

Inleiding Op 7 oktober 2021 hebben de Stichting IJbaan (hierna: de Stichting), het Dagelijks Bestuur van de Vervoerregio Amsterdam (VRA) en de gemeente Amsterdam een intentieovereenkomst (IOK) gesloten over de ontwikkeling van een stedelijke kabelbaanverbinding als hoogwaardige verbinding voor reizigers (met en zonder fiets) over het IJ bij Amsterdam (IJbaan). Op verzoek van de Stichting is de looptijd van deze overeenkomst verlengd tot 7 oktober 2025. De overeenkomst heeft tot doel te onderzoeken of en op welke wijze partijen tot een haalbare ontwikkeling kunnen komen en of en zo ja op welke wijze partijen tot samenwerking kunnen komen bij de planuitvoering. In de overeenkomst is opgenomen welke onderwerpen in ieder geval moeten worden onderzocht om te kunnen vaststellen of en in hoeverre sprake is van een haalbaar plan. De resultaten van het onderzoek worden vastgelegd in een beslisdocument, waarin voldoende basis voor partijen aanwezig moet zijn om tot besluitvorming over verdere samenwerking te kunnen komen. Partijen zijn ieder voor zich vrij op basis van dit beslisdocument te besluiten over het uitvoeren van de ontwikkeling en het aangaan van een vervolgovereenkomst. Voorliggend document dient als dit beslisdocument. Tracé Het te onderzoeken tracé voor de kabelbaan had eerst betrekking op het tracé Softwareweg – Moermanskkade (Minervahaven) – Isolatorweg.

In juni 2023 is geconcludeerd dat dit tracé onvoldoende nautisch inpasbaar is. Het college en de VRA hebben vervolgens ingestemd met het aanpassen van het te onderzoeken tracé naar Softwareweg – Minervahaven – Hemknoop (zie ook de raadsbrief van 6 juni 2023). Het nieuwe tracé sluit aan bij het voornemen om de metroringlijn te verlengen van de Isolatorweg naar een beoogd station Hemknoop. Leeswijzer en conclusies Paragraaf 1 van voorliggend document geeft een korte beschrijving van het initiatief. In de opvolgende paragrafen wordt aandacht besteed aan de volgende onderwerpen: • de vervoerwaarde (paragraaf 2), • de businesscase (paragraaf 3), • de stedenbouwkundige en technische inpassing (paragraaf 4), • juridische aspecten (paragraaf 5), • de mogelijkheden voor gronduitgifte (paragraaf 6) en • participatie en stakeholderonderzoek (paragraaf 7).

1

De uitkomsten van deze onderzoeken leiden tot de volgende conclusies, risico’s en aandachtspunten voor een vervolgtraject. Conclusies: 1. De vervoerwaarde van de kabelbaan op het tracé Softwareweg – Minervahaven – Hemknoop is sterk afhankelijk van aansluitende (H)OV-lijnen (zoals het doortrekken van tramlijn 5 naar de Moermanskkade en het doortrekken van de metroringlijn naar de Hemknoop en naar Centraal Station). Realisering van een Westbrug met OV leidt tot aanzienlijk minder reizigers in de kabelbaan. Naarmate Haven-Stad meer in ontwikkeling is, met een gesloten metroringlijn en 40.000 nieuwe inwoners in de omgeving van de kabelbaan, trekt de kabelbaan 6.000 reizigers. Dit aantal is vergelijkbaar met de variant 2040 met een Westbrug voor fiets. 2. Realisering van de aansluitende (H)OV-lijnen is nog niet zeker. Deze is afhankelijk van de uitkomsten van de MIRT-verkenning OVSA (2027). 3. De onzekerheid over daadwerkelijke realisering van de aansluitende (H)OV-lijnen heeft directe gevolgen voor de businesscase. De businesscase moet worden aangepast, als deze aansluitende verbindingen niet worden gerealiseerd. 4. De IJbaan lijkt technisch, stedenbouwkundig en juridisch inpasbaar. Wel zijn er aandachtspunten en risico’s. Risico’s • Voor de realisering van de kabelbaan moeten zakelijke rechten worden gevestigd.

Het één op één uitgeven van gronden is in strijd met het gemeentelijke selectiebeleid. Een uitzondering op het selectiebeleid is alleen mogelijk, als objectief, toetsbaar en met redelijke criteria kan worden onderbouwd dat er slechts één serieuze gegadigde is (vgl. het Didam I-arrest). • De uitkomsten van het draagvlakonderzoek zijn nog niet beschikbaar. Aandachtspunten voor een vervolgtraject • De businesscase houdt aan de opbrengstenkant en specifiek ten aanzien van het aantal reizigers dat gebruik maakt van de kabelbaan, rekening met aansluiting op het toekomstige metrostation Hemknoop, terwijl aan de kostenkant enkel het tracé Softwareweg – Minervahaven is betrokken. Dit is methodologisch onjuist. • Er is nog geen inzicht in de aansluiting van de IJbaan op het fietsnetwerk. De vervoerwaardestudie houdt geen rekening met fietsen in de IJbaan. • Concretisering van aanhaking en overstap op regulier openbaar vervoer (haltes, looproutes, toegankelijkheid, wayfinding e.d.). • De opbrengsten in de businesscase zijn sterk afhankelijk van de inkomsten uit toerisme en evenementen, waarbij de voor deze doelgroepen gehanteerde cijfers zijn gebaseerd op een onderzoek uit 2020 en op een ander tracé.

2

•

•

• •

Vanwege de grote ruimtelijke voetafdruk van de IJbaan moet het afbreukrisico voor de stad in kaart worden gebracht. Het aspect van circulariteit en eventuele verwijderbaarheid (“plan B”) moet zwaar meewegen in de besluitvorming. De IJbaan valt binnen Haven-Stad en levert kansen en beperkingen op voor de realisering van Haven-Stad. Daarbij wordt gewezen op de bebouwingsmogelijkheden rondom het tracé (hoogbouw), het ruimtebeslag van de stations en het programma dat rondom deze stations kan worden gerealiseerd. Realisering van de IJbaan mag geen conflict of beperking opleveren voor de toekomstige Westbrug. Omdat een kabelbaan is aan te merken als openbaar vervoer is voor de IJbaan een ontheffing nodig van het verbod openbaar vervoer te verrichten zonder concessie. Het is hierbij van belang dat de kabelbaan niet concurrerend mag zijn aan de reguliere exploitatie van het openbaar vervoer. Verder is voor de duur van deze ontheffing een afwijking nodig van de Beleidsregel ontheffing concessieplicht openbaar vervoer Vervoerregio Amsterdam, omdat de ontheffing standaard voor twee jaar wordt verleend.

3

1.

Planuitwerking Het plan is opgeknipt in twee fases. Fase 1 heeft betrekking op de verbinding over het IJ (station Softwareweg – station Houtveemkanaal). Deze verbinding zal twee stations en drie pylonen bevatten. Fase 2 heeft betrekking op de aansluitende verbinding naar de metro (station Houtveemkanaal – station Hemknoop). Deze verbinding zal twee stations en twee pylonen bevatten.

Figuur 1: Tracé Softwareweg – Minervahaven – Hemknoop

Figuur 2: Planfases

4

2.

Vervoerwaarde | relatie met Westbrug | aansluiting op OV-netwerk De gemeente heeft een vervoerwaardestudie uitgevoerd. De resultaten van deze nuten noodzaakstudie zijn neergelegd in het rapport “Vervoerwaardeonderzoek Tracé 3 IJbaan” van 22 april 2024 (rapportnummer O-230201). Het in deze studie beoordeelde Tracé 3 heeft betrekking op het tracé station Softwareweg – station Hemknoop (fase 1 en 2). In deze studie is ervan uitgegaan dat geen fietsen worden meegenomen in de IJbaan. De berekeningen zijn uitgevoerd voor de zichtjaren 2030, 2035 en 2040. Verder zijn berekeningen uitgevoerd voor een doorkijk naar 2050. Hierbij zijn in de zones van Haven-Stad het eindbeeld van Haven-Stad gebruikt. In de varianten van 2030 en 2035 zitten geen vaste oeververbindingen over ‘t IJ. In de varianten van 2040 en 2050 is wel rekening gehouden met een Oostbrug zonder OV, een Westbrug zonder OV en een Westbrug met OV. In de varianten van 2030 is voor het OV-netwerk de huidige OV-lijnvoering aangehouden. In de varianten van 2035 en 2040 zijn de volgende wijzigingen in het OV-net meegenomen: • Metro doorgetrokken van Isolatorweg naar Hemknoop; • Tramlijn 5 doorgetrokken naar de Moermanskkade.

Voor 2050 is uitgegaan van de volgende wijzigingen in het OV-net: • Gesloten Kleine Ring metro met haltes Havenstad/Hemknoop en Westerpark; • Zaan-IJ-verbinding; • Tramlijn 5 doorgetrokken tot aan Havenstad Coen- en Vlothaven. Uit de vervoerwaardestudie blijkt dat de IJbaan op het tracé Softwareweg – Minervahaven – Hemknoop in 2030 minder reizigers trekt, omdat de metro dan nog niet is doorgetrokken naar Hemknoop. Een Westbrug zonder OV heeft een beperkt effect op het aantal reizigers in de IJbaan (-500 reizigers per etmaal). Een Westbrug met OV (buslijn 32 en tramlijn 3) heeft een belangrijk negatief effect op de vervoerwaarde van de IJbaan. Deze variant leidt tot een afname van het aantal reizigers in de IJbaan met circa 70% (-4.700 reizigers per etmaal). Een Westbrug met beperkt OV (alleen buslijn 32) leidt tot een afname van het aantal reizigers in de IJbaan met circa 50% (-3.600 reizigers per etmaal). Ongeveer halverwege de ontwikkeling van Haven-Stad zit de vervoerwaarde van de IJbaan op 6.000 reizigers en dat is vergelijkbaar met de variant 2040 met een Westbrug voor fiets. Dit komt door het hogere aantal inwoners rondom de IJbaan (40.000 inwoners) en het sluiten van de metroringlijn, waardoor de IJbaan vanuit de richting van CS beter bereikbaar wordt. De IJbaan heeft een beperkt effect op de vervoerwaarde van het OV over de Westbrug (-1.500 reizigers per etmaal).

Ook het effect op buslijn 36 door de Coentunnel is beperkt (-300 reizigers per etmaal).

5

De invoering van een nieuwe buslijn tussen Sloterdijk en de Zamenhofstraat via de Coentunnel en Klaprozenweg heeft een negatief effect op het aantal reizigers in de IJbaan (-2.900). Dit leidt tot iets minder dan een halvering van het aantal instappers in de IJbaan (-43%). Omgekeerd leidt de IJbaan in scenario 2035 tot een daling van de bezetting van de nieuwe buslijn ter hoogte van het IJ, in de Coentunnel, van 600 reizigers per etmaal (-7%) en in scenario 2040 tot een daling van 900 reizigers per etmaal (-8%). In aanvulling op het onderzoek van 22 april 2024 is de vervoerwaarde beoordeeld van alleen fase 1 (het tracé station Softwareweg – station Houtveemkanaal Minervahaven). De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport “250271 Vervoerwaarde IJbaan Noord-Centrum” van 22 september 2025. Volgens dit onderzoek neemt het aantal reizigers in alle scenario’s met meer dan 50% af, als de IJbaan niet in de buurt van metrostation Hemknoop komt. Als ook tramlijn 5 niet in de buurt van de IJbaan komt, neemt de vervoerwaarde van de kabelbaan nog eens met meer dan 50% af. Dit onderzoek bevestigt dat aanvoerende (H)OV-lijnen belangrijk zijn voor de vervoerwaarde van de IJbaan. Zolang die aanvoerende (H)OV-lijnen uitblijven, zal de OV-functie beperkt blijven en de toeristische functie dominant zijn. 3.

Businesscase De businesscase is onderbouwd in de geactualiseerde haalbaarheidsstudie van Arcadis van 20 juni 2025. Deze haalbaarheidsstudie gaat alleen over fase 1 (station Softwareweg – station Houtveemkanaal/Minervahaven) en bevat zeven scenario’s. Scenario 3 gaat uit van de realisatie van de Westbrug als fietsbrug zonder OV in 2040. De andere scenario’s zijn versies met of zonder systeemoptimalisaties, het aanleggen van de Westbrug in 2040 of 2050 en het realiseren van een Westbrug met of zonder OV. Bij alle scenario’s is sprake van een positieve businesscase. Fakton consultancy heeft een second opinion uitgevoerd op de opgestelde businesscase. De resultaten van dit onderzoek zijn opgenomen in het rapport van 10 september 2025. In de second opinion is beoordeeld of de gehanteerde uitgangspunten en parameters logisch onderbouwd en navolgbaar zijn. Volgens Fakton lijkt de businesscase zorgvuldig opgebouwd. Wel zijn er belangrijke aandachtspunten: • De businesscase overschat mogelijk de opbrengsten uit OV, toerisme en evenementen. • De businesscase gaat alleen uit van fase 1. Er ontbreekt een onderbouwing hoe de reizigersaantallen van fase 1 en 2 zijn vertaald naar de aantallen voor enkel fase 1. • Er zijn belangrijke aannames gedaan over het moment van realisering van het omliggende vervoersnetwerk.

Deze aannames zijn nog onzeker, omdat realisering van het doortrekken van tramlijn 5 naar de Moermanskkade en het doortrekken van 6

de metro naar de Hemknoop/centraal station afhankelijk is van de uitkomsten van de MIRT-verkenning OVSA (2027). De businesscase moet worden aangepast, als uit de MIRT-verkenning blijkt dat deze aannames niet realistisch zijn. Fakton wijst op de financiële gevoeligheid van de businesscase. De opbrengsten in de businesscase zijn sterk afhankelijk van de inkomsten uit toerisme en evenementen (60% van de opbrengsten). Er is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd op vier kernuitgangspunten (de ticketprijs van toeristen, de hoeveelheid verkochte toeristische tickets, de staalprijs en de disconteringsvoet). De uitkomsten van de analyse laten zien dat vooral de prijs per rit voor een toeristenticket en de hoeveelheid verkochte toeristische tickets ervoor kunnen zorgen dat een negatieve businesscase ontstaat. 4.

Stedenbouwkundige en technische inpassing Technische inpassing Het tracé is afgestemd met het Havenbedrijf en lijkt nautisch inpasbaar. De pyloon bij de Moermanskkade is een aandachtspunt. Stedenbouwkundige inpassing Op 5 juni 2019 heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit van de gemeente een advies uitgebracht over de ruimtelijke inpasbaarheid van de kabelbaanverbinding. Dit advies geldt nog, omdat de kenmerken van het project niet wezenlijk zijn gewijzigd. De Commissie is van mening dat het afbreukrisico voor de stad beter in kaart moet worden gebracht vanwege de grote ruimtelijke voetafdruk. Het aspect van circulariteit en eventuele verwijderbaarheid (“plan B”) moet zwaar meewegen in de besluitvorming en de te maken afspraken. Expliciete zorgen heeft de Commissie ten aanzien van de rankheid en de sierlijke vormgeving van de pijlers. Als het initiatief wordt gezien als een innovatieve, iconische toevoeging aan het westelijke stadsbeeld, dan is de architectonische kwaliteit van de pijlers essentieel. Volgens het advies moet een eerste vervolgstap zijn een constructeur met ervaring in geavanceerde bouwtechniek een onafhankelijke uitwerking te laten maken. Deze onafhankelijke uitwerking is nog niet gemaakt. De IJbaan valt binnen de zone van 2 kilometer rondom het UNESCO Werelderfgoedgebied, zoals opgenomen in het Hoogbouwbeleid Amsterdam 2024.

Dit beleid heeft betrekking op gebouwen en niet op bouwwerken, zoals kabelbanen (zie pagina 11 van het Hoogbouwbeleid). Dit betekent dat het hoogbouwbeleid hier niet rechtstreeks van toepassing is. De ligging binnen de zone van 2 kilometer vraagt wel om een zorgvuldige inpassing. Een hoogbouweffectrapportage geeft inzicht in de effecten op de directe en bredere omgeving. De IJbaan valt binnen Haven-Stad en levert kansen en beperkingen op voor de realisering van Haven-Stad. De bebouwingsmogelijkheden rondom het tracé (zoals hoogbouw) vormen een aandachtspunt. Ook het ruimtebeslag van de stations en het 7

programma dat rondom deze stations kan worden gerealiseerd, zijn een aandachtspunt. 5.

Juridische aspecten In opdracht van de Stichting heeft Mobius Advocaten de juridische haalbaarheid van realisatie van de IJbaan onderzocht. Daartoe zijn alle voor de IJbaan relevante juridische aspecten geïnventariseerd. De resultaten zijn opgenomen in een memo van 22 mei 2025. Dit memo leidt op voorhand niet tot de conclusie dat realisering van de IJbaan juridisch niet haalbaar is. Wel zijn er aandachtspunten en risico’s (zie onder meer paragraaf 6 van voorliggend document). Wet personenvervoer 2000 (WP2000) en PSO-verordening In beginsel is hier een concessie voor openbaar vervoer nodig, omdat een kabelbaan is aan te merken als openbaar vervoer. Het dagelijks bestuur van de VRA is bevoegd tot het verlenen van deze concessie. Een belangrijke voorwaarde is dat de kabelbaan niet concurrerend mag zijn aan de reguliere exploitatie van het openbaar vervoer in de concessie Amsterdam (inclusief gedoogde lijnen uit bijvoorbeeld de concessie Zaanstreek-Waterland). De concessieverlener kan aan een vervoerder een ontheffing verlenen van het verbod openbaar vervoer te verrichten zonder concessie. De Beleidsregel ontheffing concessieplicht openbaar vervoer Vervoerregio Amsterdam lijkt geen belemmering te vormen voor het verlenen van deze ontheffing.

Aandachtspunt is dat voor de duur van de ontheffing een afwijking van de beleidsregels nodig is, omdat de ontheffing standaard voor twee jaar wordt verleend.

6.

Gronduitgifte (zakelijke rechten) Voor de realisering van de kabelbaan zijn twee eindstations nodig (bij de Softwareweg en de Hemknoop), een tussenstation in de Minervahaven en masten waaraan de kabels hangen. Voor zover bekend zijn de hiervoor benodigde gronden in eigendom van de gemeente of liggen de gronden in het beheergebied van het Havenbedrijf of het Rijk (Rijkswaterstaat). Dit betekent dat zakelijke rechten moeten worden gevestigd om de realisering van de kabelbaan mogelijk te maken. In dit geval wordt ervan uitgegaan dat geen sprake is van een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht als bedoeld in de Aanbestedingswet 2012, omdat de gemeente geen economisch belang heeft bij realisering van de kabelbaan. Er is sprake van een particulier initiatief, de gemeente neemt financieel niet deel aan de verwezenlijking van het werk. De Stichting ontwikkelt de kabelbaan voor eigen rekening en risico. De gemeente legt evenmin een afdwingbare bouwplicht op aan de Stichting om de kabelbaan te realiseren. Dit betekent dat een onderhandse gronduitgifte in zoverre mogelijk is.

8

Gemeentelijk selectiebeleid Het gemeentelijke selectiebeleid voor gronduitgifte bij gebiedsontwikkeling is vastgelegd in de Beleidsregels selectieprocessen bij gronduitgifte voor gebiedsontwikkeling Amsterdam 2023. Het uitgangspunt van dit selectiebeleid is een openbare meervoudige selectie. Dit betekent dat een kavel moet worden aangeboden via een tenderprocedure. De keuze voor een partij komt tot stand door middel van een openbare selectie, waarvoor een tenderbrochure wordt opgesteld. De tenderbrochure bevat informatie over de opgave, randvoorwaarden, criteria en uitgangspunten die gesteld worden aan partijen die zich willen inschrijven. De stedenbouwkundige ambities en uitgangspunten voor de kavel worden in een bouwenvelop vastgelegd. De opgave kan (een mix van) verschillende functies bevatten. Uit het vorenstaande volgt dat het één op één uitgeven van gronden voor de realisering van de IJbaan in strijd is met het gemeentelijke selectiebeleid. Een uitzondering op een meervoudige openbare selectie kan alleen worden toegepast indien objectief, toetsbaar en met redelijke criteria beargumenteerd kan worden dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de ontwikkeling van de kavel (vgl. het Didam I-arrest). Openbare publicatie is daarbij verplicht.

Voor de beoordeling of er sprake is van slechts één serieuze gegadigde kan van belang zijn dat sprake is van een zeer uniek, gecompliceerd en/of innovatief pilot project met meerwaarde voor de stad, er geen enkele andere partij dit kan realiseren en er aantoonbaar ook geen interesse is van andere partijen. Met het toepassen van uitzonderingen wordt afgeweken van het uitgangspunt om openbaar te selecteren. Om te zorgen dat dit zorgvuldig plaatsvindt, zijn er waarborgen gecreëerd voor een zorgvuldige besluitvorming over het toepassen van deze uitzonderingen. Gebruikmaken van de uitzondering moet ruim voorafgaand aan de start van precontractuele onderhandelingen of contractvorming (schriftelijk) gemotiveerd voorgelegd worden aan de directeur Grond & Ontwikkeling. Het Adviesteam Selectie Marktpartijen dat binnen Grond & Ontwikkeling is ingesteld, levert schriftelijk advies aan de directeur over de voorgenomen uitzondering en de directeur neemt vervolgens een besluit. Bij twijfel of bij politieke/bestuurlijke gevoeligheid zal de voorgenomen uitzondering expliciet worden voorgelegd aan het College van B&W. Een afwijking van het uitgangspunt om openbaar te selecteren is nog niet gemotiveerd voorgelegd worden aan de directeur Grond & Ontwikkeling. Aandachtspunt is dat een deel van de benodigde gronden in het beheergebied van het Havenbedrijf ligt. 7.

Participatie en stakeholderonderzoek (draagvlak) Initiatiefnemer heeft samen met de omgeving een participatieplan opgesteld. Hierin is de wijze van participatie in het planproces beschreven. B&W heeft dit plan nog niet goedgekeurd.

9

De uitkomsten van het draagvlakonderzoek zijn nog niet beschikbaar. Bij de vaststelling van het Integraal Raamwerk Haven-Stad (2021) en van de geactualiseerde Nota van Uitgangspunten Sprong over het IJ 2022 is de kabelbaan al onderwerp geweest van de inspraakprocedure.

10