2. Advies expertgroep gezondheidseffecten windturbines

Advies expertgroep gezondheidseffecten windturbines Definitieve versie

Datum 4 april 2022

Opdrachtgever Gemeente Amsterdam

Auteurs Niels Koeman, Frits van den Berg, Oscar Breugelmans

Secretariaat Bart Teulings, Jonas van Leeuwen

/

Samenvatting van het advies In Amsterdam is discussie over de voorgenomen plaatsing van windturbines in het kader van de Regionale Energiestrategie. Het College van B&W heeft in reactie hierop een reflectiefase ingelast, waarin aandacht wordt besteed aan vragen en zorgen vanuit de stad. Zij heeft een expertgroep Gezondheidseffecten windturbines ingesteld om advies uit te brengen over de mogelijke gezondheidseffecten van windturbines. De expertgroep heeft in haar opdracht drie vragen meegekregen:  Welke norm of beschermingsniveau zou de gemeente Amsterdam uit oogpunt van gezondheid kunnen hanteren bij de besluitvorming?  Zijn er aanvullend voor de gezondheid aandachtspunten die een rol kunnen spelen bij de locatiekeuze, vergunningverlening en m.e.r-procedure?  Is het wenselijk na plaatsing van windturbines de gezondheidseffecten daarvan te blijven monitoren en zo ja, op welke wijze? In dit advies geeft de expertgroep haar aanbevelingen Advies is een tussenstap De expertgroep geeft haar advies als een overbrugging in de normstelling tot landelijke normen worden vastgesteld. Vanwege deze tijdelijkheid adviseert de expertgroep een behoedzame benadering. Bij voorkeur wordt voorkomen dat de gehanteerde tijdelijke normen in Amsterdam worden ingehaald door strengere landelijke normen.

De expertgroep verwacht niet dat de uiteindelijke landelijke normering strenger zal zijn dan de behoedzame normering in dit advies. Dit is echter niet volledig uit te sluiten. De expertgroep acht het daarom wenselijk dat de gemeente in haar afspraken met initiatiefnemers opneemt hoe om te gaan met de situatie waarin de lokale normen worden ingehaald door strengere landelijke normen. Behoedzaamheid geboden De expertgroep beveelt een behoedzame normering aan waarmee de gezondheidseffecten van windturbines worden beperkt en tegemoet wordt gekomen aan de vragen en zorgen van inwoners van Amsterdam. Dat vraagt om een zorgvuldige omgang met de beschikbare wetenschappelijke kennis, die op onderdelen nog in ontwikkeling is. Zo kunnen de gezondheidseffecten van windturbines worden beperkt. Tegelijkertijd is het van belang dat ook de gemeente Amsterdam, waar dat verantwoord en mogelijk is, een bijdrage levert aan de afspraken die in het Klimaatakkoord en in de Regionale Energiestrategie zijn gemaakt om de opwarming van de aarde tegen te gaan. In haar advies gaat de expertgroep uit van het ALARA-principe: as low as reasonably achievable: zo laag als redelijkerwijs haalbaar. De expertgroep stelt vast dat er nog onderwerpen zijn die om aanvullend onderzoek vragen. Zij beveelt de gemeente aan om het ministerie van EZK te informeren over dit advies met het oog op de landelijke normering.

Naar systematiek met standaardwaarde en grenswaarde De expertgroep adviseert uit te gaan van een grenswaarde die niet mag worden overschreden en een standaardwaarde waarvan enkel gemotiveerd kan worden afgeweken. De motivatie dient maatregelen/activiteiten te bevatten die de omwonenden handvatten geven om in gesprek te gaan over eventuele overlast. Bij plaatsing van windturbines boven de standaardwaarde dient de gemeente dat te motiveren vanuit een ruimtelijke afweging van alle relevante maatschappelijke belangen.

1

Geluidsnorm voorkeur boven afstandsnorm De expertgroep adviseert voor de bescherming van de bevolking tegen geluidsoverlast uit te gaan van een norm op basis van geluidsbelasting en niet van afstand. De geluidsbelasting is afhankelijk van de afstand van de windturbines tot geluidsgevoelige objecten, maar ook de ondergrond, eventuele obstakels en de prevalente windrichting. Met een norm voor geluidsbelasting wordt het meest evenwichtig recht gedaan aan de noodzaak omwonenden te beschermen tegen de mogelijke effecten van windturbines. Naar concrete normstelling: grenswaarde Tot voor kort heeft de rijksoverheid in het Activiteitenbesluit een norm gehanteerd van 47 dB L den. De WHO adviseert in haar richtlijnen een advieswaarde van 45 dB Lden. Dat advies is in lijn met haar overige richtlijnen voor geluidsbelasting waarbij het percentage gehinderden maatgevend is. Het ligt daarom voor de hand dat de gemeente op basis van een politiek-bestuurlijke afweging de grenswaarde hanteert in het gebied van 45 tot 47 dB Lden. Vanuit behoedzaamheid adviseert de expertgroep voorlopig – tot nieuwe landelijke normen zijn vastgesteld – voor de grenswaarde aan te sluiten bij de waarde die de WHO adviseert van 45 dB Lden.

Naar concrete normstelling: standaardwaarde In een stedelijke omgeving, waar meerdere maatschappelijke functies moeten worden gecombineerd, is enige mate van geluidshinder door verschillende geluidsbronnen niet te vermijden. Voor windturbines lijkt de grens waaronder geen geluidhinder voorkomt rond de 40 dB Lden te liggen. Op basis van een politiek-bestuurlijke afweging kan het bevoegd gezag de standaardwaarde bepalen tussen 40 en 45 dB Lden. De expertgroep meent dat het waardevol is als er ruimte is tussen grens- en standaardwaarde, waarbinnen het bevoegd gezag een expliciete afweging maakt over de effecten van de plaatsing van windturbines voor de omwonenden en de mogelijkheden om deze te mitigeren. Zij adviseert daarom binnen deze bandbreedte een standaardwaarde aan te houden van 42 dB Lden. Dit is, wat de verwachte hinder betreft, vergelijkbaar met de standaardwaarden bij weg- en railverkeer. Door te beginnen de plaatsing van windturbines vooral mogelijk te maken op locaties waar deze grens- en standaardwaarden van toepassing zijn, wordt recht gedaan aan de zorgen in de stad over de mogelijke gezondheidseffecten van windturbines. Hiermee wordt ook voorkomen dat plaatsingsbesluiten ongedaan moeten worden gemaakt als landelijk tot strengere normen wordt besloten.

Naar concrete normstelling: karakteristieken van windturbinegeluid Om hinderlijke karakteristieken van geluidsproductie door windturbines tegen te gaan beveelt de expertgroep aan: 1. Een straffactor toe te passen op windturbines die tonaal geluid veroorzaken; 2. Voor laagfrequent geluid een aparte norm te hanteren vergelijkbaar met die in Denemarken; 3. Zoveel mogelijk na te streven om ritmische geluiden tegen te gaan. Naar concrete normstelling: slagschaduw Om hinder van slagschaduw tegen te gaan adviseert de expertgroep als grenswaarde uit te gaan van een belasting van gevoelige objecten van maximaal 17 dagen per jaar 20 minuten. Daarnaast verdient het aanbeveling slagschaduw zoveel mogelijk te reduceren.

2

Gezondheidsaspecten binnen de ruimtelijke afweging De expertgroep beveelt aan bij de locatiekeuze voor windturbines binnen bovenstaande normen een ruimtelijke afweging te maken. Betrek daarin de cumulatie van geluid, de mogelijke visuele hinder en de nabijheid van volkstuinen en andere locaties waar mensen overnachten. Daarnaast kunnen andere maatschappelijke belangen, zoals natuurwaarden, kwaliteit van de leefomgeving en het belang van de energietransitie mee worden genomen in de ruimtelijke afweging. De precieze weging van de factoren zal de gemeente mede op basis van de m.e.r.-procedure moeten bepalen. Monitoring na plaatsing windturbines De expertgroep vindt monitoring na plaatsing van groot belang om de eventuele impact op de leefomgeving zichtbaar te maken en het gesprek met omwonenden goed te kunnen voeren. Zij adviseert als startpunt van monitoring een nulmeting uit te voeren: de geluidsbelasting zonder windturbines. Daaropvolgend dient in een periodieke monitor te zijn opgenomen: de naleving van geluidsnorm en schaduwnorm en de effecten van andere factoren. Als het gaat om de monitoring benadrukt de expertgroep het belang van begrijpelijkheid en transparantie richting omwonenden en het in beeld brengen van hun zorgen en behoeften.

In advies zijn zorgen uit de stad door expertgroep meegewogen De expertgroep heeft bij haar advies uitgebreid stil gestaan bij de zorgen zoals die vanuit de stad –en vanuit de klankbordgroep in het bijzonder– naar voren zijn gebracht. In bijlage A worden de voornaamste zorgen die de expertgroep heeft gesignaleerd in afzonderlijke paragrafen aangegeven, met daarbij de overwegingen van de expertgroep en hoe deze zijn verwerkt in haar advies.

3

/ Inhoud /

Samenvatting van het advies

1

/1

Inleiding en vraagstelling

6

1.1

Context Vraagstelling aan de expertgroep

6 6

1.2 1.3

Samenstelling expertgroep Terugtreden lid expertgroep

6 7

1.4

Leeswijzer

8

/2

Huidige normering windturbines

9

2.1 2.2

Landelijke normering windturbines in Activiteitenbesluit Overige normering windturbines in Activiteitenbesluit

9 11

2.3 2.4

WHO-richtlijnen voor windturbinegeluid Uitspraak Raad van State

12 16

2.5 2.6

Discussie in Amsterdam Voornemen in nationaal coalitieakkoord

16 17

/3

Advies voor gewogen normering

18

3.1 3.2

Advies is een tussenstap Behoedzaamheid geboden

18 19

3.3 3.4

Naar systematiek met standaard- en grenswaarde Geluidsnorm voorkeur boven afstandsnorm

19 20

3.5 3.6

Naar concrete normstelling Gezondheid onderdeel van brede ruimtelijke afweging

22 26

3.7

Monitoring na plaatsing windturbines

27

/A

Verwerking zorgpunten in advies

29

A.1 A.2

Gezondheidseffecten windturbines in algemene zin Actualiteit onderzoeken die basis zijn voor normen

29 31

A.3 A.4

Kwaliteit van onderzoek naar gezondheidseffecten Gezondheidseffecten op termijn

32 33

A.5 A.6

Belang van zorgvuldig proces Tiphoogte van Windturbines

33 34

A.7 A.8

Laagfrequent geluid en infrageluid Effecten bebouwing en ondergrond

35 35

A.9 A.10

Cumulatie en maskering van geluid Aanwezigheid grote bevolkingsconcentraties

36 37

A.11 A.12

Gezondheidseffecten op kinderen Gezondheidseffecten op risicogroepen

38 39

A.13 A.14

Volkstuinen Klimaatverandering

39 40

A.15

Vrijkomen stoffen door slijtage windturbines

40

4

/B

Reflectie Prof. Dr. A. Knottnerus

42

B.1

Reflectie Knottnerus

42

B.2

Reactie Expertgroep op reflectie Knottnerus

45

/C

Overzicht separate bijlagen

47

/D

Verklaringen omtrent belangen

48

/E

Literatuur

50

5

/ 1 Inleiding en vraagstelling Context In het Klimaatakkoord heeft Nederland de ambitie uitgesproken om de CO₂-uitstoot in 2030 ten opzichte van 1990 met tenminste 49% terug te dringen. Om deze doelstelling te bereiken is in het akkoord vastgelegd dat er op land 35 TWh hernieuwbare elektriciteit opgewekt dient te worden. Afgesproken is dat de plannen hiervoor door provincies en gemeenten worden uitgewerkt in 30 Regionale Energie-Strategieën (RES). Het College van B&W van de gemeente Amsterdam heeft de ambitie uitgesproken om tot 2030 de bijdrage van windenergie uit te breiden tot 127 MW. In de RES Noord-Holland Zuid 1.0 zijn daartoe 7 zoeklocaties voorgesteld om ca. 17 extra windmolens te plaatsen binnen de gemeentegrenzen. In reactie op dit voorstel is in de stad een discussie ontstaan, waarbij zorgen zijn geuit over de mogelijke gezondheidseffecten van windturbines. Dit heeft ertoe geleid dat het College van B&W een reflectiefase heeft ingelast, waarin aandacht wordt besteed aan vragen en zorgen vanuit de stad. Onderdeel van de reflectiefase is de instelling van een expertgroep welke is gevraagd advies te geven over de wijze waarop gezondheidseffecten meegenomen kunnen worden in de afweging rond de plaatsing van windturbines.

Dit advies zal worden meegenomen in de milieueffectrapportage (m.e.r.) en gezondheidseffectanalyse (GEA), die per voorziene locatie voor windturbines zal worden uitgevoerd.

1.1

Vraagstelling aan de expertgroep De expertgroep heeft de volgende opdracht van de gemeente gekregen [1]: 1. Welke norm of welk beschermingsniveau zou de gemeente Amsterdam uit een oogpunt van gezondheid kunnen hanteren bij de besluitvorming over de plaatsing van windturbines in afwachting van een landelijke normering? 2. Zijn erin aanvullend voor de gezondheid relevante onderwerpen of aandachtspunten, die een rol zouden kunnen spelen bij de locatiekeuze of vergunningverlening voor windturbines in Amsterdam? En hoe kunnen bedoelde normen en aanvullende onderwerpen in de vervolgfase worden betrokken bij nog uit te voeren onderzoeken (bijv. m.e.r.)? 3. Is het wenselijk na plaatsing van windturbines de gezondheidseffecten daarvan te blijven monitoren en zo ja, op welke wijze?

1.2

Samenstelling expertgroep Bij de instelling van de expertgroep zijn de volgende deskundigen toegetreden tot de expertgroep:  Oscar Breugelmans, milieu-epidemioloog en deskundige van de GGD, die op grond van de Wet Publieke Gezondheid de gemeente adviseert over gezondheidseffecten van beleidsvoornemens;  Dick Bijl, huisarts en epidemioloog, voormalig hoofdredacteur van het geneesmiddelenbulletin, aangedragen door Windalarm;  Frits van den Berg, natuurkundige en zelfstandig deskundige op het gebied van geluid en gezondheidseffecten van geluid, voormalig onderzoeker/adviseur op het gebied van (effecten van) geluid bij de Rijksuniversiteit Groningen en de GGD Amsterdam, aangedragen door de

6

Amsterdamse windenergiecoöperaties. Hij is auteur of co-auteur van vele publicaties over (de effecten van) omgevingsgeluid, waaronder windturbinegeluid. O.a. heeft hij, samen met het RIVM, voor de Zwitserse overheid zowel in 2017 als 2020 een review opgesteld van onderzoeken naar de gezondheidseffecten van windturbines. De expertgroep wordt voorgezeten door prof. Niels Koeman, em. hoogleraar milieurecht en ruimtelijk ordeningsrecht en oud-lid van de Raad van State, als onafhankelijk voorzitter. Het secretariaat van de expertgroep wordt verzorgd door adviesbureau AEF.

1.3

Terugtreden lid expertgroep Op 18 februari 2022 heeft de heer Bijl zich teruggetrokken als lid van de expertgroep. In zijn brief aan de voorzitter gaf hij aan dat hij vond dat er in de expertgroep onvoldoende ruimte was voor wetenschappelijke validatie van de bevindingen en aanbevelingen van de expertgroep. Ook gaf hij aan het eerste concept van het advies onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd te vinden [2]. In de expertgroep is gesproken over de vraag of voor het gevraagde advies al het verrichte internationale onderzoek opnieuw – per onderzoek - gevalideerd moet worden, of dat kan worden aangesloten op de reviews van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) uit 2018 en het RIVM van 2020. Het valideren van het ruim beschikbare internationale onderzoek ligt buiten de scope van de expertgroep. De expertgroep meent dat dit redelijkerwijs niet van haar verwacht kan worden, gegeven het tijdspad dat de expertgroep is gegeven om te komen tot een advies aan de gemeente. Het is ook niet nodig vanwege de kwaliteit van de beschikbare internationale reviews. Juist de expertise van de leden kan garanderen dat de benodigde basiskennis in de groep aanwezig was. Het gangbare onderzoek naar de effecten van geluidsbelasting op de volksgezondheid staat in de milieugezondheidkundige traditie.

De heer Bijl heeft aangegeven dat de kwaliteit van wetenschappelijk bewijs beoordeeld zou moeten worden langs de criteria die gelden voor EvidenceBased Medicine (EBM). Dit uitgangspunt sluit niet aan bij de internationale standaarden die in de internationale onderzoeksgemeenschap worden gehanteerd en die voor de WHO zijn gevalideerd. In milieugezondheidsonderzoek is het te doen gebruikelijk om criteria zoals de Study Quality Assessment Tools van het National Institute of Health (NIH) te hanteren om de kwaliteit van bewijs te beoordelen. Met deze beoordeling van wetenschappelijk bewijs kunnen meerdere onderzoeksmethodieken (waaronder dwarsdoorsnede-onderzoeken) betrouwbare resultaten opleveren ten aanzien van gezondheid en windturbines [4]. De expertgroep heeft in dit advies gebruik gemaakt van de reviews van de internationale wetenschappelijke literatuur over gezondheidseffecten van omgevingsgeluid (waaronder windturbinegeluid) van de WHO en de daarop gebaseerde richtlijnen alsmede de aanvullingen daarop van het RIVM wat betreft geluid en andere effecten van windparken op omwonenden. Zij meent dat EBM geen goede wetenschappelijke benadering is voor het waarderen van milieugezondheidkundig onderzoek.

Het was noch zinvol, noch mogelijk om langs de principes van EBM alle internationale literatuur over gezondheidseffecten van windturbines in het verband van deze expertgroep te toetsen. De overige leden van de expertgroep hebben aangegeven het vertrek van de heer Bijl te betreuren. In de expertgroep is vanuit verschillende perspectieven een aantal deskundigen

7

samengebracht die geacht werden diepgaande expertise en gezondheidskundige kennis over de effecten van windturbines te hebben. Binnen de expertgroep is er alle ruimte geweest om vanuit deze verschillende achtergronden met elkaar door te spreken over het uit te brengen advies. Juist de uitwisseling van deze perspectieven en expertise acht de expertgroep waardevol voor het gesprek in haar midden en de verdieping van haar advies. Naar aanleiding van het vertrek van de heer Bijl heeft de voorzitter van de expertgroep een onafhankelijk medicus van naam en faam gevraagd om een reflectie te schrijven op het conceptadvies van de expertgroep. Dit is de Prof. Dr. A. Knottnerus, arts-epidemioloog, em. hoogleraar huisartsgeneeskunde, oud-voorzitter van de Gezondheidsraad en van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. De expertgroep heeft dankbaar gebruik gemaakt van de reactie van Prof. Dr. Knottnerus en haar advies op enkele onderdelen gewijzigd. In Bijlage B is beschreven op welke wijze de expertgroep dit heeft gedaan. Bij instelling van de expertgroep is tevens een klankbordgroep ingesteld, die de expertgroep kon voeden met zorgen en vragen en kon reageren op het conceptadvies. In de nasleep van het terugtreden van de heer Bijl heeft ook het merendeel van de leden van de klankbordgroep zich teruggetrokken.

De expertgroep heeft daardoor geen reactie op haar conceptadvies vanuit de klankbordgroep ontvangen. Wel heeft zij haar conceptadvies voor commentaar voorgelegd aan de resterende leden van de klankbordgroep en twee leden die zich hebben teruggetrokken, maar toch graag bij de bespreking van het concept aanwezig waren. De expertgroep heeft de opmerkingen die in dit gesprek zijn gemaakt betrokken bij de afronding van haar advies. Dat geldt ook voor de schriftelijke reactie die de expertgroep van één van klankbordgroepleden heeft ontvangen. Mede tegen deze achtergrond zijn er gedurende het adviestraject op momenten vragen gesteld, dan wel opmerkingen gemaakt over het verloop van het adviestraject. Om hier transparant zicht op te bieden heeft de expertgroep een procesrelaas opgesteld. Dit is op de website van de gemeente terug te vinden. Daarbij zijn ook de verslagen van de vergadering van de expertgroep en de klankbordgroep en relevantie correspondentie op deze website opgenomen. In bijlage C is een overzicht te vinden van de documenten die als achtergrondinformatie op de website van de gemeente zijn terug te vinden.

1.4

Leeswijzer In dit advies is achtereenvolgens beschreven:  wat de huidige stand van zaken rondom de normering van windturbines is (hoofdstuk 2);  wat de expertgroep adviseert ten aanzien van de normering van windturbines incl. een antwoord op de drie vragen hierboven (hoofdstuk 3). In de bijlagen bij dit advies is terug te vinden: A. hoe krijgen de zorgen vanuit de stad een plek in dit advies; B. de reflectie van Prof. Dr. Knottnerus op het conceptadvies en de reactie van de expertgroep; C. een overzicht van separate bijlagen, gerelateerd aan het proces van de expertgroep, die op de website van de gemeente staan; D. verklaringen omtrent belangen van de leden van de expertgroep en het secretariaat. E. de door de expertgroep aangehaalde literatuur.

8

/ 2 Huidige normering windturbines 2.1

Landelijke normering windturbines in Activiteitenbesluit Om het woon- en leefklimaat te beschermen van bewoners die nabij een windturbine wonen zijn wettelijke normen vastgelegd voor de maximaal toelaatbare geluidbelasting en slagschaduw van windturbines op woningen. Deze normen zijn op grond van de Wet Milieubeheer vastgelegd in het Activiteitenbesluit [5] en verder uitgewerkt in de Activiteitenregeling [6]. Deze landelijke normering is inmiddels buiten werking gesteld door een uitspraak van de Raad van State (zie paragraaf 2.3). Normen voor windturbinegeluid Windturbines genereren twee soorten geluid: enerzijds mechanisch geluid door apparatuur in de turbine en anderzijds stromingsgeluid door de interactie van de wieken met de lucht. Eén van de kenmerkende eigenschappen van windturbinegeluid is ‘amplitudemodulatie’, ofwel het zwiepende, zoevende of stampende – in het algemeen: ritmische - karakter dat omwonenden beschrijven. Windturbines maken geluid over het hele spectrum van lage en hoge tonen. Hierbij horen dus ook laagfrequent geluid en infrageluid. De totale sterkte van het windturbinegeluid en het speciale karakter van windturbinegeluid (amplitudemodulatie) dragen bij aan de ervaren hinder. Tegen deze achtergrond zijn normen vastgesteld voor het geluid dat windturbines (of een combinatie van windturbines) maximaal mogen produceren.

De geluidnorm die in het Activiteitenbesluit was opgenomen is 47 Lden (Level day-evening-night) en 41 Lnight. De normen betreffen het geluidsniveau aan de gevel van omwonenden. Onderzoek TNO uit 2008 naar hinder door geluid van windturbines Voor de onderbouwing van de normen verwijst de Nederlandse overheid naar een onderzoek van TNO uit 2008 naar de ervaren hinderlijkheid van windturbinegeluid in vergelijking met andere geluidbronnen [7]. TNO heeft in opdracht van het toenmalige Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) de relatie tussen de blootstelling aan geluid door windturbines en verwachte percentages (ernstige) hinder vastgesteld op basis van onderzoeksgegevens verzameld in Zweden en Nederland. Om de relatie tussen Lden en de hinderscores uit het Zweedse en Nederlandse onderzoek te bepalen is hetzelfde statistische model gebruik dat eerder voor hinder van verkeersgeluid gebruikt is [8,9]. In het rapport van TNO concluderen de onderzoekers dat het geluid geproduceerd door windturbines door een deel van de omwonenden als hinderlijk wordt ervaren. Van grote invloed is of er sprake is van economisch voordeel en of men vanuit de woning zicht heeft op de windturbine(s). In vergelijking met andere geluidsbronnen wordt al bij een relatief lage geluidbelasting hinder ervaren.

De hinder buiten de woning was bij vrijwel alle respondenten hoger dan de hinder die binnenshuis ervaren werd. In het rapport zijn de verwachte percentages (ernstig) gehinderden binnenshuis en buitenshuis voor 29 t/m 60 Lden weergeven. Voor de door de Nederlandse overheid gekozen norm, 47 dB Lden, zijn de percentages binnenshuis 17% hinder en 8% ernstige hinder. Buitenshuis is dat 34% hinder en 19% ernstige hinder. De onderzoekers doen geen uitspraken over het maximum percentage (ernstige) hinder dat aanvaardbaar is.

9

Hoe zit dat met Lden en Lnight? De geluidsnormering op grond van de huidige regelgeving en de toekomstige Omgevingswet gaat uit van de geluidsmaten Lden en Lnight om normen te stellen voor de jaargemiddelde geluidsbelasting over het gehele etmaal en gedurende de nacht. Op grotere hoogten is de windsnelheid gemiddeld over een jaar gedurende de dag, avond en nacht ongeveer even groot, zodat een grote windturbine gemiddeld over elke etmaalperiode ongeveer evenveel geluid produceert. Dat is anders bij (spoor)wegverkeer dat ’s avonds en vooral ’s nachts veel minder luid is dan overdag. Lnight is een eenheid die de gemiddelde geluidsbelasting gedurende de nacht in decibel (dB) aangeeft. Omdat eenzelfde geluidniveau ’s nachts hinderlijker is dan overdag, wordt in de berekening van Lden bij de geluidsbelasting ’s avonds 5 dB opgeteld en ’s nachts 10 dB. Door deze toeslagen wordt het geluid ’s avonds strenger beoordeeld dan overdag, en nachtelijk geluid nog strenger.

Als een geluidbron in elke etmaalperiode gemiddeld evenveel geluid produceert, kan men berekenen dat het Lden dan ongeveer 6 dB hoger ligt dan het Lnight. Daardoor is de norm voor windturbines in Lden (47 dB) hoger dan het Lnight (41 dB). Onderzoek RIVM uit 2009 naar de gevolgen van een nieuwe normstelling windturbinegeluid Naast het onderzoek van TNO uit 2008, heeft de sector Milieu en Veiligheid van het RIVM in opdracht van de directie Leefomgevingskwaliteit van VROM in 2009 onderzoek gedaan naar de gevolgen van mogelijke nieuwe normstelling voor het geluid van windturbines [10]. In die tijd was een nieuw wetsvoorstel voor windturbines in voorbereiding waarbij, net als voor weg- en railverkeersgeluid, een standaardwaarde en een grenswaarde zou worden gesteld. Onder de standaardwaarde zijn er geen belemmeringen om nieuwe windturbines te plaatsen; boven de grenswaarde kan het bevoegde gezag geen vergunning verlenen. Tussen deze waarden zouden belangen na een inspraakprocedure worden afgewogen. Het RIVM heeft de mogelijke consequenties bij verschillende grenswaarden onderzocht. Gekeken is naar de kans op geluidhinder, plaatsingsruimte voor nieuwe turbines in relatie tot energiedoelstellingen en risico’s op extra hinder door laagfrequent geluid. In haar rapport adviseert het RIVM een standaardwaarde van ca.

40 dB Lden als ondergrens omdat dit consistent is met de normstelling voor andere bronnen van omgevingsgeluid. Daarnaast adviseert het RIVM vanuit het oogpunt van hinder en gezondheid om de grenswaarde niet boven 45 dB Lden te stellen. Op grond van de onderzoeken van TNO en RIVM heeft de Nederlandse overheid een politieke afweging gemaakt en ervoor gekozen om een grenswaarde van 47 dB Lden en 41 dB Lnight vast te stellen en geen standaardwaarde te hanteren voor windturbines.

10

Terminologie voor geluidsnormen en -waarden In dit advies worden verschillende termen voor geluidsnormen en waarden gebruikt. Dat heeft te maken met het feit dat in de wetgeving verschillende termen worden gebruikt. In de Wet Milieubeheer wordt voor de meeste geluidsbronnen een dubbele norm gesteld: de voorkeurswaarde en de maximale ontheffingswaarde. In de Wet Geluidhinder wordt die laatste de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting genoemd. Onder de voorkeurswaarde kan het bevoegd gezag zonder meer een vergunning verlenen. Daarboven kan ze gemotiveerd ook een vergunning verlenen, maar niet wanneer de maximale ontheffingswaarde wordt overschreden. In de Omgevingswet komen deze termen te vervallen en worden de termen standaardwaarde en grenswaarde gebruikt. De grenswaarde is het geluidniveau dat bij woningen niet overschreden mag worden. De standaardwaarde ligt daaronder: geluidniveaus onder de standaardwaarde zijn altijd toelaatbaar. Als het geluidniveau boven de standaardwaarde ligt, dient beargumenteerd te worden waarom het geluidniveau niet kan worden gereduceerd en de hogere waarde afgewogen tegen andere belangen. In de huidige wetgeving vindt deze afweging plaats in een zogeheten Hogere Waarde procedure (bij spoorweg-, wegverkeer- en industrielawaai).

Wij hanteren in dit advies de toekomstige terminologie uit de Omgevingswet, behalve waar expliciet wordt verwezen naar de normen op basis van de huidige Wet Milieubeheer In het Activiteitenbesluit is voor windturbines slechts één grenswaarde benoemd. Er is dus geen standaardwaarde. Tot slot wordt in dit advies ook gerefereerd aan de richtlijnen van de WHO voor geluid. Deze normen hebben geen formeel juridisch status en worden advieswaarden genoemd.

2.2

Overige normering windturbines in Activiteitenbesluit Normering slagschaduw Naast normen voor de geluidsbelasting bevat het Activiteitenbesluit ook normen voor de belasting door slagschaduw die door windturbines wordt veroorzaakt. Deze zijn uitgewerkt in een op dit besluit gebaseerde ministeriële regeling [5]. De passerende schaduw van draaiende wieken van een windturbine kan bij omwonenden een hinderlijk schaduweffect veroorzaken, vooral door de wisseling tussen wel en geen schaduw op het raam van een woning. De mate van hinder wordt onder meer bepaald door:  de blootstellingsduur  de intensiteit van de wisselingen in lichtsterkte  de frequentie van het passeren (samenhangend met het rotortoerental) Passeerfrequenties (aantal passeringen van een schaduw per seconde) zijn bij moderne windturbines rond de 1 Hz en liggen altijd beneden de frequentie van 2,5 Hz (waarboven zich epileptische aanvallen zouden kunnen voordoen). Het optreden van slagschaduw is gebonden aan een jaarmaximum van 17 dagen waarop een gevoelig object niet meer dan 20 minuten belast mag worden. Slagschaduw is daardoor over meer dagen toegestaan als de duur per dag dan minder dan 20 minuten is. In de praktijk wordt echter vaak uitgegaan van een maximum slagschaduwduur van 17 x 20 minuten = 5,7 uur. Indien de belasting met slagschaduw deze norm overschrijdt moet de windturbine tijdelijk uitgeschakeld worden.

11

Hiervoor dient de windturbine uitgerust te worden met een stilstandsvoorziening, waardoor de turbine uitschakelt als een slagschaduwduur boven de norm optreedt. De toelichting bij de ministeriële regeling verwijst naar de jurisprudentie van de Raad van State. Die stelt dat, afgezien van de beperkingen ten aanzien van de passeerfrequenties (niet tussen 2,5 - 14 Hz), ten aanzien van de hinderduur en gelet op het ALARA-beginsel van de Wet Milieubeheer geen nul-hinder als uitgangspunt genomen hoeft te worden [11]. Zo is een hinderduur van maximaal 64 (en gemiddeld 17) dagen per jaar van minder dan 20 minuten per dag als aanvaardbaar te beschouwen. Bovendien zijn in veel gevallen eenvoudige voorzieningen aan te brengen aan een turbine. Uit een onderzoek uit Duitsland blijkt dat omwonenden die een netto slagschaduwduur van meer dan 15 uur per jaar ervaren, een lagere kwaliteit van leven rapporteren en een hogere mate van dagelijkse hinder in hun leefomgeving [12]. Normering externe veiligheid In het Activiteitenbesluit is ook de externe veiligheid van windturbines genormeerd. Dit valt buiten de gezondheidseffecten waar deze expertgroep over adviseert, maar gezien de naar voren gebrachte zorgen is het goed om aan te geven hoe dit aspect gereguleerd is. In het Activiteitenbesluit staan normen ten aanzien van de veiligheid van windturbines.

Het gaat om het risico van het afbreken van de mast of een (deel van een) rotorblad, of van ijsafwerping door de windturbine. Om dit risico tegen te gaan is voorgeschreven dat windturbines moeten voldoen aan technische veiligheidseisen opgenomen in NEN-richtlijnen. Deze richtlijnen maken onderscheid naar de hoogte van de windturbine. Daarnaast is voorgeschreven dat jaarlijks technische inspectie van de windturbine verplicht is. Het externe risico ten aanzien van kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten is, net als in het algemeen bij externe veiligheid, uitgedrukt in een maat waarin de kans dat iemand overlijdt door een ongeluk is gesteld op maximaal 1 op 1.000.000, dan wel 1 op 100.000 per jaar. Woningen gelden daarbij als beperkt kwetsbare objecten. Om dit te berekenen zijn complexe rekenvoorschriften vastgelegd.

2.3

WHO-richtlijnen voor windturbinegeluid Aanleiding voor het onderzoek In 2018 heeft de WHO nieuwe richtlijnen voor omgevingsgeluid gepubliceerd [13], gebaseerd op het groeiende inzicht in de gezondheidseffecten van blootstelling aan omgevingsgeluid. De richtlijnen zijn primair bedoeld om de gezondheid van mensen te beschermen tegen omgevingsgeluid van verschillende bronnen, namelijk transportgeluid (weg-, rail- en vliegverkeer), windturbinegeluid en geluid veroorzaakt door vrijetijdsactiviteiten. De WHO beoogt met deze richtlijnen een evidence based advies te geven aan beleidsmakers om de volksgezondheid te beschermen tegen de negatieve effecten van geluid. De richtlijnen zijn gebaseerd op acht wetenschappelijke reviews die in opdracht van de WHO zijn uitgevoerd over het op dat moment internationaal beschikbare onderzoek naar de verschillende gezondheidseffecten van windturbines en andere geluidsbronnen [14]. De reviews bevatten een overzicht van de stand van kennis tot en met 2018; voor windturbines was dat echter tot en met 2014. Richtlijnen In de WHO-richtlijnen worden voor verschillende bronnen gezondheidskundige advieswaarden gepresenteerd. Het gaat om jaargemiddelde geluidniveaus, uitgedrukt in Lden of Lnight, voor

12

buitenniveaus op de hoogst belaste gevel. De definitie van de geluidbelasting die de WHO heeft gehanteerd, komt overeen met de definitie die wordt gebruikt in de EU-richtlijn Omgevingslawaai en Nederlandse wet- en regelgeving. Het afleiden en opstellen van de gezondheidskundige advieswaarden en bijbehorende aanbevelingen is uitgevoerd volgens de regels van het “WHO Handbook for Guideline Development”. Dit handboek voorziet in een duidelijk kader om op systematische wijze bewijsmateriaal te gebruiken als basis voor de ontwikkeling van aanbevelingen ter bescherming van de volksgezondheid. Bij het afleiden van de gezondheidskundige advieswaarden maakt de WHO gebruik van blootstellingresponsrelaties. Dit is een methode, die wordt toegepast in zowel de toxicologie als epidemiologie. In het geval van omgevingsgeluid geeft zo’n relatie het verband tussen het geluidniveau (de blootstelling) en een gezondheidseffect (de respons). Op grond van de gezondheidseffecten die door de WHO relevant worden geacht, wordt het optreden van die effecten vergeleken met de door de WHO vastgestelde maximaal acceptabele respons: zie de tabel hieronder. In de tabel is het relatieve risico (RR) opgenomen: het risico op het gezondheidseffect bij blootgestelde mensen gedeeld door het risico van niet-blootgestelden aangegeven [15].

Als bijvoorbeeld het risico op hypertensie in de hele bevolking 30% is en bij blootgestelden 33%, dan neemt het RR toe met 10%. Overzicht van de door de WHO vastgestelde maximaal aanvaardbare effecten voor gezondheidseindpunten die volgens de WHO bepalend zijn voor het afleiden van de gezondheidskundige advieswaarden

Gezondheidseindpunt Incidentie van coronaire hartziekten

5% toename in RR

Incidentie van hypertensie

10% toename in RR

Percentage ernstige slaapverstoring

3% absolute toename

Percentage ernstige hinder

10% absolute toename

Permanent gehoorverlies

Geen toename

Begrijpend lezen en mondeling begrip

Een maand vertraging in jaren

De WHO heeft ervoor gekozen om voor een aantal gezondheidseindpunten het risico op het krijgen van een van deze gezondheidseffecten tot een zeker niveau acceptabel te vinden. Een toename van ernstige hinder is het kritieke gezondheidseindpunt voor de advisering van de WHO. Uit de tabel blijkt dat de WHO 10% ernstige hinder een maximaal acceptabele respons vindt. Bij een hogere belasting moeten volgens de WHO maatregelen worden getroffen. De normen in de WHO-richtlijn voor verschillende geluidsbronnen zijn in onderstaande tabel weergegeven. De geluidniveaus gelden aan de gevel van omwonenden. Overzicht van de WHO-advieswaarden voor verschillende geluidsbronnen

Wegverkeer

Spoorwegverkeer

Vliegverkeer

Windturbines

dB Lden

53

54

45

45

dB Lnight

45

44

40

-

In tegenstelling tot de advieswaarden voor andere geluidsbronnen is de waarde van 45 dB Lden voor windturbines een voorwaardelijke advieswaarde. De WHO kiest voor een voorwaardelijke

13

advieswaarde als de effectiviteit ervan minder zeker is door onder meer het ontbreken van consistent bewijs voor andere gezondheidseffecten dan geluidhinder: onderzoek daarnaar gaf soms tegenstrijdige resultaten en/of was van onvoldoende kwaliteit. Er was daarnaast geen duidelijke evidentie om een algemeen geldende, aanvaardbare afstand tussen windturbines en woningen te kunnen adviseren: een afstandsmaat zou de onzekerheid over het effect van geluid verhogen. Voor de gemiddelde nachtelijke blootstelling aan omgevingsgeluid (Lnight) geeft de WHO vanwege gebrek aan bewijs geen aanbeveling. De WHO adviseert beleidsmakers om passende maatregelen te nemen als inwoners worden blootgesteld aan geluid boven de advieswaarde. Volgens de WHO is meer onderzoek nodig om een volledig beeld te creëren van de voor- en nadelen van het omgevingsgeluid van windturbines. Ook is het van belang om te bepalen of beleid om blootstelling aan geluid van windturbines te verminderen, opweegt tegen de gevolgen daarvan op de ontwikkeling van beleid op het gebied van hernieuwbare elektriciteit. Vergelijking WHO-richtlijnen met Nederlandse normen In Nederland wordt op grond van de Wet Milieubeheer uitgegaan van een stelsel van standaardwaarden en grenswaarden. Bij nieuwe besluiten mag het bevoegd gezag die (maximale) grenswaarde niet overschrijden.

Een overschrijding van de standaardwaarde moet door het bevoegd gezag worden gemotiveerd, waarbij verschillende belangen worden gewogen. In de Omgevingswet, die nog niet in werking is getreden, wordt uitgegaan van een vergelijkbaar stelsel van standaard- en grenswaarden. De WHO-richtlijnen geven advieswaarden. De Nederlandse standaardwaarden voor Lden liggen bij weg- en spoorwegverkeer vrij dicht bij de WHO-advieswaarden. Dat geldt niet voor de grenswaarden die aanzienlijk hoger liggen. In onderstaande tabel zijn door het RIVM de Nederlandse grenswaarden afgezet tegen de WHO-advieswaarden. Luchtverkeer is niet meegenomen, omdat in Nederland voor verschillende luchthavens verschillende normen gelden. Rondom Schiphol liggen de grenswaarden met 58 dB Lden veel hoger dan de WHO-richtlijn [15]. De advieswaarden van de WHO voor verschillende geluidsbronnen vergeleken met de in Nederland geldende grenswaarden en in de Omgevingswet opgenomen grenswaarden

Wegverkeer

Spoorwegverkeer

Windturbines

WHO-richtlijn Lden

53

54

45

Lnight

45

44

-

Lden stedelijk

63+5*

68

47

Lden niet-stedelijk

53+4*

68

47

70

65/70

-

60/65

-

-

Bestaand maximaal

Omgevingswet grens Lden stedelijk Lden niet-stedelijk

* vanwege een aftrek (+2 tot +5 dB Lden) op de berekende geluidsbelasting conform art. 3.4 Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 ligt de feitelijke maximale waarde voor wegverkeer 2 tot 5 dB Lden hoger dan de grenswaarde

14

De tabel laat zien dat de Nederlandse grenswaarden voor wegverkeer en spoorwegverkeer ver boven de advieswaarden van de WHO, zitten –vooral in de stad. De norm voor windturbines uit het Activiteitenbesluit zit vergelijkenderwijs dichter bij de advieswaarde van de WHO. Aantal mensen in Nederland blootgesteld aan een geluidniveau boven de WHO-richtlijn Het RIVM heeft op verzoek van het kabinet voor de Tweede Kamer inzichtelijk gemaakt hoeveel mensen in Nederland worden belast met geluidniveaus hoger dan de richtlijnen van de WHO [15]. Uit het overzicht blijkt dat een groot aantal Nederlanders wordt geconfronteerd met een geluidsbelasting boven de WHO-richtlijnen op de gevel van hun woningen. Dit geldt vooral voor wegverkeer en voor vliegverkeer. Het aantal mensen dat wordt belast met geluid boven de advieswaarde van de WHO door wegverkeer bedraagt meer dan zes miljoen en door vliegverkeer meer dan één miljoen. De advieswaarde van de WHO wordt in Nederland in de praktijk dus lang niet altijd gehaald. De WHO adviseert overheden het aantal inwoners dat wordt belast boven de advieswaarde terug te dringen. Voor windturbines is het aantal inwoners dat boven de advieswaarde van de WHO wordt belast zeer beperkt. Dit komt doordat het aantal windturbines nog beperkt is en de WHO-richtlijn bij deze windturbines in relatief geringe mate wordt overschreden.

Recente update van wetenschappelijk onderzoek door RIVM In 2020 heeft het RIVM in opdracht van de Zwitserse overheid een literatuuronderzoek gedaan naar de effecten van geluid van windturbines op de gezondheid [16]. In het onderzoek zijn de meest relevante wetenschappelijke artikelen (2017-2020) geanalyseerd en beoordeeld. Het rapport kan gezien worden als vervolg op de RIVM-rapportage over de periode 2014-2017[17, 18]. De onderzoeken hadden tot doel om een actueel overzicht te verschaffen van de conclusies van wetenschappelijke onderzoeken naar de gezondheidseffecten van windturbinegeluid en in het bijzonder te kijken naar laagfrequent geluid en infrageluid. De beschreven onderzoekresultaten van het RIVM leveren een actueel inzicht op dat het belangrijkste effect van windturbines de ervaren hinder is, wat mogelijk indirect tot andere gezondheidseffecten kan leiden. Dit sluit aan bij het eerdere rapport van de WHO. Hinder In dit advies is sprake van hinder als gezondheidseffect. In bevolkingsonderzoeken wordt de mate van hinder gemeten met een internationaal gestandaardiseerde vraag: “Denk bij deze vraag aan de afgelopen 12 maanden. Welk getal van 0 tot 10 geeft het beste aan in welke mate geluid van de onderstaande bronnen u hindert, stoort of ergert wanneer u thuis bent?” Daarbij staat 0 voor “Ik ben helemaal niet gehinderd” en 10 voor “Ik ben extreem gehinderd”.

Een score van 8, 9 of 10 wordt beschouwd als ernstig gehinderd. Belangrijke eigenschappen van de op deze manier gemeten hinder zijn: 1) het gaat over een ervaring gedurende langere tijd (12 maanden, dus ook vier seizoenen); 2) het gaat om de zelf ervaren hinder van verschillende bronnen (zoals wegverkeer of windturbines); 3) het betreft de situatie ‘thuis’: dus binnenshuis, maar eventueel met een balkon of tuin. De geluidbelasting zelf wordt meestal bepaald op de gevel van de woning, dus buitenshuis. De individuele hinder hangt daardoor niet alleen af van het geluid zelf, maar bijvoorbeeld ook van de geluidisolatie en waar men in de woning verblijft. Daarnaast hangt het ook van persoonlijke eigenschappen af, zoals geluidgevoeligheid of leeftijd. Andere gezondheidseffecten dan hinder In het voorgaande is beschreven dat er normen bestaan vanwege de hinder van het geluid en de slagschaduw van windturbines. Uit onderzoek is gebleken dat er een duidelijke verband is tussen het

15

geluidniveau van windturbines en de ervaren geluidhinder. Voor de relatie tussen slaapverstoring en het geluidniveau zijn de onderzoeksresultaten niet eenduidig en voor andere gezondheidseffecten was er nauwelijks of geen aanwijzing dat er een verband was met het geluidniveau [16, 17, 18]. Daarbij hoort wel de kanttekening dat die effecten maar beperkt zijn onderzocht. Wel blijken slaapverstoring en andere gezondheidseffecten samen te hangen met de ervaren geluidhinder en ook met de totale ervaren hinder van geluid, slagschaduw, visuele impact en obstakelverlichting. Vanwege het ontbreken van een duidelijk verband tussen enerzijds het functioneren van een windpark en anderzijds de in de omgeving voorkomende gezondheidseffecten (anders dan hinder) is het niet mogelijk om normen vast te stellen omdat niet bepaald kan worden welke norm dan gepast zou zijn. Wel kan worden geconcludeerd worden dat het beperken van hinder van een windpark niet alleen de hinder zelf beperkt, maar ook de gezondheidseffecten die daarmee samenhangen.

2.4

Uitspraak Raad van State Op 30 juni 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een tussenuitspraak gedaan over de algemene normen in het Activiteitenbesluit ten aanzien van windturbines [19]. Aanleiding vormde een uitspraak van het Europese Hof over geluidsnormen voor windturbines in België. In het zogenoemde Nevele-arrest van het Hof van Justitie in Luxemburg van juni 2020 oordeelde het Europese Hof dat voor het toepassen van windturbinenormen een aparte milieubeoordeling gemaakt moet worden. De Afdeling bestuursrechtspraak zag zich genoodzaakt om ook de Nederlandse windturbinenormen langs de criteria van het Europese Hof te leggen. Daarbij is vooral van belang dat de windturbinenormen uit het Activiteitenbesluit een plan of programma vormen als bedoeld in de Europese milieurichtlijn. Dan is een zogenoemde plan-m.e.r. verplicht, die in dit geval ten onrechte achterwege was gebleven. Voor de normen voor geluid, slagschaduw en veiligheid die in Nederland gelden voor de bouw en het gebruik van windturbines moet op grond van het Europese recht dus een milieubeoordeling (m.e.r.) worden gemaakt. Als die beoordeling op juiste wijze is afgerond, dan staat het overheden, aldus de Raad van State, weer vrij om aan te sluiten bij landelijke windturbinenormen.

Tot die tijd zijn deze algemene normen voor windturbines in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling niet rechtsgeldig en zal het bevoegd gezag zelf moeten motiveren hoe zij tot normstelling voor de geluidsoverlast van windturbines komt. De uitspraak van de Raad van State betekent niet dat er in de tussentijd geen nieuwe besluiten meer kunnen worden genomen over windturbines. De gemeenteraad kan bij een bestemmingsplan of plaatsingsvergunning voor windturbines echter niet zonder meer aansluiten bij de normen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Hij kan besluiten tot het vaststellen van een bestemmingsplan of een vergunning voor de plaatsing van windturbines, maar zal daarvoor eigen normen moeten stellen die goed gemotiveerd dienen te worden.

2.5

Discussie in Amsterdam Het College van B&W van de gemeente Amsterdam heeft de ambitie uitgesproken om tot 2030 de bijdrage van windenergie uit te breiden tot 127 MW. In het voorstel voor het deelplan Amsterdam van de RES Noord-Holland Zuid 1.0 heeft het College van B&W van de gemeente Amsterdam daartoe

16

7 zoeklocaties voorgesteld om ca. 17 extra windmolens te plaatsen binnen de gemeentegrenzen. Naar aanleiding van dit voornemen zijn er bij verschillende bewonersgroepen in de stad zorgen geuit over de effecten van de te plaatsen windturbines op de gezondheid en de natuur in Amsterdam. Naar aanleiding van deze discussie zijn in meerdere raadsadressen deze zorgen aan de Raad kenbaar gemaakt [20, 21, 22] Ook is in de lokale media veel aandacht besteed aan deze zorgen. De voornaamste zorgen in de raadsadressen hebben betrekking op:  Het ontbreken van specifiek onderzoek in de Amsterdamse situatie  De mogelijke effecten van geluidsbronnen op de gezondheid  De gezondheidseffecten van windturbines met grotere vermogens en hoogten  Het specifieke effect van laagfrequent geluid van windturbines op de gezondheid  De effecten van windturbinegeluid in stedelijk gebied  De effecten van cumulatie van geluid en het wegvallen van maskerend geluid in de nacht  Het effect van windturbinegeluid op de ervaring van ernstige hinder, slaapverstoring en (daarmee samenhangende) andere gezondheidseffecten voor hart, bloedvaten en zenuwstelsel  De mogelijke effecten van windturbinegeluid op de gezondheid van kinderen  De mogelijke effecten van windturbinegeluid op de gezondheid van kwetsbare groepen.

Naar aanleiding van deze raadsadressen is bij de discussie in de Gemeenteraad uitgebreid stilgestaan bij de zorgen die in de stad leven over de plaatsing van windturbines. Het College van B&W heeft naar aanleiding van deze discussie voorgesteld een reflectiefase in te lassen. Tijdens deze reflectiefase zal een expertgroep advies geven over de normering bij de plaatsing van windturbines vanuit het perspectief van natuurbescherming en over de normering vanuit het perspectief van bescherming van de volksgezondheid. Daarnaast zal een afwegingskader worden opgesteld voor de plaatsing van windturbines. Dit afwegingskader is inmiddels in concept beschikbaar en bevat vooral een overzicht van de signalen vanuit de stad en de wijze waarop die in het proces rond de plaatsing van windturbines worden meegewogen [23].

2.6

Voornemen in nationaal coalitieakkoord In het coalitieakkoord 2021-2025 is het voornemen opgenomen om heldere afstandsnormen voor de bouw van windturbines vast te stellen [24]. Al voordat het coalitieakkoord er lag, is in de Tweede Kamer een motie ingediend om te onderzoeken hoe afstandsnormen in andere landen worden toegepast en wat de rationale achter die normen is [25]. Hiervoor is een onderzoeksopdracht verstrekt aan ingenieursbureau Arcadis. Het opnemen van afstandsnormen in het coalitieakkoord loopt vooruit op het verschijnen van het rapport van Arcadis. Naar verwachting duren de procedures om eventuele afstandsnormen bij wet vast te stellen ongeveer anderhalf tot twee jaar. Gegeven de uitspraak van de Raad van State dat gemeenten gemotiveerd eigen normen kunnen stellen, wil de gemeente Amsterdam in de tussentijd een lokale normering hanteren voor de bouw en plaatsing van windturbines. Indien de nog te verwachten nationale norm strenger is dan de lokale norm van Amsterdam, vervalt de rechtswerking van de lokale norm voor te vergunnen windturbines en/ of voor windturbines waarvoor de vergunningsprocedure nog loopt. In het volgende hoofdstuk adviseert de expertgroep de gemeente Amsterdam over een lokale normering voor windturbines.

17

/ 3 Advies voor gewogen normering 3.1 Advies is een tussenstap Op dit moment bestaat, door de uitspraak van de Raad van State en het voornemen van het kabinet om tot nieuwe normen te komen, onzekerheid rondom een landelijke normering. Ook is van belang dat de ervaringen met windturbines betrekkelijk recent zijn en dat de wetenschappelijke kennis omtrent sommige deelaspecten in ontwikkeling is. Daarin is een reden gelegen om voor de periode dat nog geen nieuwe rechtsgeldige landelijke normen gelden een behoedzame koers te volgen. Dit advies pretendeert daarom geen definitief advies te geven, maar een tijdelijk advies dat gebaseerd is op de op dit moment beschikbare kennis. De expertgroep acht enige mate van behoedzaamheid ook verstandig vanwege deze tijdelijkheid van de geadviseerde normering voor de situatie in Amsterdam. Het lijkt onwenselijk dat tijdelijke normen in Amsterdam later worden ingehaald door strengere landelijke normering. Daardoor zouden lopende vergunningsprocedures voor plaatsing van windturbines alsnog ter discussie gesteld kunnen worden, of afgegeven vergunningen in lopende bezwaar- en beroepsprocedures met een beroep op de nieuwe landelijke normen met recht kunnen worden aangevochten. De expertgroep verwacht niet dat de uiteindelijke landelijke normering strenger zal zijn dan de behoedzame normering in dit advies. Dit is echter niet volledig uit te sluiten.

In overeenstemming met de reactie van Prof. Dr. Knottnerus acht de expertgroep het daarom wenselijk dat de gemeente in haar afspraken met initiatiefnemers opneemt hoe om te gaan met de situatie waarin de lokale normen worden ingehaald door strengere landelijke normen. Het ontwikkelen van een landelijke normering is door de rijksoverheid in gang gezet met een onderzoek naar afstandsnormen en het voornemen van een plan-m.e.r. voor nieuwe normering (zie paragraaf 2.6). Wij ondersteunen graag de suggestie van Prof. Dr. Knottnerus om daarin ook de Gezondheidsraad te betrekken. Daarnaast achten wij het wenselijk dat de voor- en nadelen voor de gezondheid van duurzame energie, waaronder windenergie, in beeld worden gebracht en vergeleken met die van andere alternatieven, zoals eerder ook door de Belgische Hoge Gezondheidsraad [27] en nu door Prof. Dr. Knottnerus naar voren is gebracht. Bij het uitwerken van dit advies is de expertgroep gebleken dat op sommige onderdelen het beschikbare inzicht uit onderzoek nog vrij globaal is. In bijlage A heeft de expertgroep aangegeven, waar dit naar haar inzicht het geval is. De expertgroep weet dat het RIVM opdracht heeft gekregen om een onderzoeksagenda over de gezondheidseffecten van windturbines op te stellen. Het verdient daarom aanbeveling in deze onderzoeksagenda nader aandacht aan deze punten te besteden.

De expertgroep geeft haar advies als een overbrugging in de normstelling tot landelijke normen worden vastgesteld. Vanwege deze tijdelijkheid en omdat de wetenschappelijke kennis op onderdelen nog in ontwikkeling is, acht de expertgroep een behoedzame benadering van belang. De expertgroep acht het raadzaam dat de rijksoverheid bij het bepalen van landelijke normen advies inwint bij de Gezondheidsraad. De expertgroep raadt de gemeente aan om het ministerie van EZK kennis te doen nemen van dit advies en de suggesties ten aanzien van aanvullend onderzoek en advies met het oog op de landelijke normering.

18

3.2

Behoedzaamheid geboden De vragen van inwoners over windturbines en de maatschappelijke onrust rondom dit thema maken duidelijk dat er in Amsterdam zorgen leven over de gezondheidseffecten van windturbines. Dit leidt tot aantasting van het draagvlak in de stad voor de plaatsing van windturbines. De expertgroep acht het van belang om in de normering voor de plaatsing van windturbines recht te doen aan de vragen en zorgen die in de stad leven. Tegelijkertijd is het van belang dat ook de gemeente Amsterdam, waar dat verantwoord en mogelijk is, een bijdrage levert aan de afspraken die in het Klimaatakkoord en in de Regionale Energie Strategie (RES) zijn gemaakt om de opwarming van de aarde tegen te gaan. Dat vraagt dat op een zorgvuldige manier wordt omgegaan met de beschikbare inzichten over de gezondheidseffecten van windturbines. Zo kunnen de gezondheidseffecten van windturbines worden beperkt en kan tegemoet worden gekomen aan de zorgen die naar voren zijn gebracht door inwoners van Amsterdam. De expertgroep baseert zich voor een behoedzame normering op het ALARA-principe (as low as reasonably achievable: zo laag als redelijkerwijs haalbaar). Het ALARA-principe is een term uit de stralingsbescherming en wordt, net als het vergelijkbare Best Beschikbare Technieken, in de praktijk ook gebruikt bij bescherming tegen hinder van industriegeluid [26].

Het principe houdt in dat enerzijds het bevoegd gezag van de initiatiefnemer mag verwachten dat deze alle redelijke maatregelen treft om nadelige gezondheidseffecten tegen te gaan, maar anderzijds geen excessieve maatregelen kan eisen.

De expertgroep beveelt een behoedzame normering aan waarmee de gezondheidseffecten van windturbines worden beperkt en tegemoet wordt gekomen aan de zorgen van inwoners van Amsterdam. In haar advies gaat de expertgroep uit van het ALARA-principe: as low as reasonably achievable: zo laag als redelijkerwijs haalbaar.

3.3 Naar systematiek met standaard- en grenswaarde Standaardwaarden en grenswaarden voor andere geluidsbronnen Voor de geluidsbelasting van geluidsgevoelige objecten door wegen en spoorwegen hanteert de Nederlandse overheid naast standaardwaarden ook grenswaarden. In uitvoeringsbesluiten van de Wet Milieubeheer zijn deze waarden vastgelegd. Voor geluid van wegverkeer ligt dit op resp. 50 dB en 65 dB Lden en voor geluid van spoorwegverkeer op resp. 55 dB en 70 dB Lden [28]. In het beleid voor geluid van (spoor)wegen en industrie dient de geluidsbelasting in beginsel niet hoger te zijn dan de vastgestelde standaardwaarde. Het bevoegd gezag kan afwijken van de standaardwaarde indien er geen geluidbeperkende maatregelen in aanmerking komen om tot een geluidsbelasting te komen die aan de standaardwaarde voldoet. Wel dient de afwijking van de standaardwaarde zoveel mogelijk beperkt te worden door het treffen van geluidbeperkende maatregelen. Het bevoegd gezag neemt echter een geluidbeperkende maatregel niet in aanmerking als deze financieel niet doelmatig is en/ of stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard.

19

Naar het oordeel van de expertgroep stimuleert de beschreven systematiek met standaard- en grenswaarden voor geluid van (spoor)wegen en industrie het beperken van de geluidsbelasting en kan daarnaast op transparante wijze inzicht bieden in de afwegingen die het bevoegd gezag moet maken tussen beperking van geluidshinder en andere maatschappelijke belangen. Toepassing systematiek op windturbinegeluid De expertgroep acht de systematiek van standaard- en grenswaarden een wijze om tegemoet te komen aan de maatschappelijke zorg en om te komen tot een behoedzame normering. Het stimuleert om geluidsbelasting te beperken en daarbij een transparante afweging te maken met andere maatschappelijke belangen, zoals het belang van de energietransitie. Voor de plaatsing van (een combinatie van) windturbines betekent deze denklijn: 1. De expertgroep adviseert voor de geluidsbelasting van geluidsgevoelige objecten door windturbines een standaardwaarde en een grenswaarde te hanteren (zie verder paragraaf 3.5); 2. Bij de plaatsing van windturbines mag de grenswaarde niet worden overschreden. De grenswaarde kan in uitzonderingsgevallen buiten toepassing worden gelaten, zoals bij bedrijfswoningen, als woningeigenaren daarmee instemmen of als het om enkele verspreid gelegen woningen gaat; 3. De gemeente moet in haar besluiten een eventuele afwijking van de standaardwaarde motiveren.

De expertgroep adviseert dat de gemeente bij het afwijken van de standaardwaarde een aantal overwegingen met betrekking tot volksgezondheid in haar ruimtelijke afweging meeneemt (zie verder paragraaf 3.6). In de verplichte m.e.r.-procedure worden de alternatieven voor de geplande locatie vergeleken op basis van mogelijke gezondheidseffecten, zoals het aantal omwonenden met een geluidsbelasting boven de standaardwaarde per alternatief.

De expertgroep adviseert uit te gaan van een grenswaarde die niet mag worden overschreden en een standaardwaarde die enkel gemotiveerd mag worden overschreden. Bij plaatsing van windturbines boven de standaardwaarde dient de gemeente dat te motiveren vanuit een ruimtelijke afweging van alle relevante maatschappelijke belangen.

3.4

Geluidsnorm voorkeur boven afstandsnorm In paragraaf 3.2 stelt de expertgroep een systematiek voor ten aanzien van de normering van windturbines. Deze normering richt zich op de belasting hiervan op geluidsgevoelige objecten. Gegeven het voornemen in het coalitieakkoord om tot afstandsnormen voor windturbines te komen (zie paragraaf 2.5), zou een door de expertgroep geadviseerde afstandsnorm ook tot de mogelijkheden kunnen behoren. De expertgroep heeft de voor- en nadelen van zowel een geluidsnorm als een afstandsnorm gewogen. In deze paragraaf worden de redenen beschreven waarom zij in haar advies de voorkeur geeft aan een geluidsnorm boven een afstandsnorm. Hinder door windturbinegeluid is het sterkst bewezen gezondheidseffect In de zorgen die naar voren zijn gebracht over de gezondheidseffecten van windturbines gaat de meeste aandacht uit naar de geluidsbelasting door windturbines, de hinder die hiervan uitgaat en de overige effecten op de volksgezondheid [20, 21, 22]. Dit komt ook overeen met de strekking van de reviews van gezondheidseffecten van windturbines door de WHO en het RIVM [14, 16, 17, 18]. Weliswaar worden ook andere gezondheidseffecten naar voren gebracht, maar geen daarvan heeft

20

een duidelijke relatie met de geluidsbelasting zelf. Het ligt dus in de rede om vooral te kijken hoe de normering omwonenden kan beschermen tegen de gevolgen van de geluidsbelasting.

Een geluidsnorm biedt gelijke bescherming voor omwonenden De expertgroep adviseert een norm te hanteren die zo direct mogelijk aansluit bij de overlast die omwonenden ervaren. Een afstandsnorm biedt omwonenden ongelijke bescherming. De gemiddelde geluidsbelasting door windturbines voor omwonenden is immers afhankelijk van diverse factoren. Naast het type windturbine en de hoeveelheid geluid dat deze voortbrengt, zijn dit onder andere de windsnelheid, dominante windrichting, het type ondergrond, eventuele obstakels tussen windturbine en geluidsgevoelig object, en of er sprake is van een enkele windturbine op een bepaalde afstand of een heel windpark. Een afstandsnorm houdt met al deze aspecten geen rekening, waardoor er een grote spreiding ontstaat in het beschermingsniveau dat de norm biedt. Voor sommige situaties zal deze bescherming dan ontoereikend zijn, waardoor er een hogere geluidsbelasting is dan wenselijk. Voor andere situaties zal deze bescherming meer dan nodig zijn, waardoor andere maatschappelijke belangen onnodig ondergeschikt worden gemaakt. Een norm die uitgaat van het niveau van de geluidsbelasting op het geluidsgevoelige object doet recht aan de feitelijke belasting. Bovendien is het mogelijk om mitigerende maatregelen te nemen die de geluidsbelasting verminderen, waardoor omwonenden minder belast worden door het geluid van de windturbine.

De WHO geeft in haar rapport met richtlijnen voor omgevingsgeluid aan dat het hanteren van afstandsnormen een grote mate van onzekerheid met zich meebrengt [13]. Daarnaast sluit een normstelling die uitgaat van geluidsbelasting aan bij de wetgeving voor andere geluidsbronnen zoals vastgesteld op grond van de Wet Milieubeheer en de Wet Geluidhinder en – zodra die van kracht wordt – de Omgevingswet. De expertgroep acht het hanteren van een gelijksoortige bescherming voor verschillende geluidsbronnen van grote waarde. Een geluidsnorm houdt rekening met het type windturbine Windturbines zijn er in verschillende soorten en maten. Het soort windturbine is van invloed op de hoeveelheid geluid die de desbetreffende windturbine produceert. Zo maken oudere modellen windturbines soms meer geluid dan de nieuwste modellen. Daarnaast is de vrees geuit dat hogere windturbines meer geluid, of meer hinderlijk geluid zoals laagfrequent geluid, produceren dan lagere windturbines. Vergelijkingen van windturbinetypes levert tot op heden geen bevestiging op van dit beeld – eerder het tegendeel: er zijn geen aanwijzingen dat grotere windturbines meer geluid produceren dan kleinere windturbines [29]. Wanneer de afstandsnorm gebaseerd wordt op de as- of tiphoogte van een windturbine, worden grotere windturbines strenger beoordeeld dan kleinere windturbines.