1e Staat van de juridische functie DEF.pdf
Tekst van het document
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Voorwoord Zonder rechtsstaat is er geen behoorlijk samenleven met elkaar, zei de voormalig president van de Hoge Raad Geert Corstens1. Veel kernachtiger is het belang van de rechtsstaat niet samen te vatten. Het recht van de sterkste mag niet gelden. We hebben macht en tegenmacht nodig, net als burgerlijke en politieke vrijheden en toegang tot eerlijke rechters. In die rechtsstaat is de zogenoemde juridische functie cruciaal. Deze optelsom van alle juridische taken die een overheid kent, is ook in Amsterdam essentieel. Als gemeente stellen we bijvoorbeeld regels op, brengen juridische adviezen uit en handelen bezwaren en beroepen af. Amsterdammers, onder wie de leden van de gemeenteraad, verdienen het om te kunnen zien hoe de gemeente dat allemaal doet. Daarom hebben we de ‘Staat van de juridische functie’ gemaakt. Dit rapport vloeit voort uit de brief 'Vertrouwen begint bij de overheid’ van 13 januari 2022 die de burgemeester aan de gemeenteraad stuurde. Daarin staat dat wij als gemeente eerst in de spiegel moeten kijken als we het vertrouwen tussen burger en gemeente willen versterken. In deze Staat laten we daarom zien wat we juridisch allemaal doen, waar we heen gaan of heen willen gaan. Tegelijkertijd brengen we met de Staat alle juridische informatie binnen de gemeente samen.
We krijgen hierdoor een goed overzicht, dat ons helpt om ons juridisch handelen aan te passen waar dat nodig is. Daarom gaan we de Staat jaarlijks publiceren. Voor deze eerste Staat van de juridische functie hebben we ons gericht op informatie van de verschillende directies waar medewerkers juridisch werk verrichten. In komende jaren zullen we ook gegevens opnemen van andere afdelingen van de gemeente, die niet primair juridische taken hebben maar waarvan het werk daar wel aan raakt. Deze Staat biedt hopelijk al een goede blik op ons juridisch handelen. Ik kijk ernaar uit om hierover met leden van de gemeenteraad en andere lezers in gesprek te gaan.
Leeswijzer De opbouw van de Staat van de juridische functie is als volgt. In hoofdstuk 1 staat de juridische functie centraal. Daarin komt aan bod hoe de juridische functie is georganiseerd, wat de omvang en de inhoud van de dienstverlening is en welke kosten daarmee gepaard gaan. In hoofdstuk 2 staan de kwalitatieve en kwantitatieve duiding van wet- en regelgeving centraal. In hoofdstuk 3 schetsen we hoe we in het programma Juridische Vernieuwing proberen de juridische functie (meer) ten dienste van de vertrouwensrelatie tussen burger en gemeente te laten staan. In de hoofdstukken 4 en 5 gaan we in op enkele belangrijke trends die nu en in de toekomst gevolgen voor de juridische functie hebben: openbaarheid (hoofdstuk 4) en digitalisering en technologie (hoofdstuk 5). In hoofdstuk 6 staat de slotbeschouwing met enkele toekomstambities.
1
Geert Corstens, Onze rechtsstaat, strijdbaarder en weerbaarder, 2023 Prometheus Amsterdam, p. 209.
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Managementsamenvatting Deze Staat van de juridische functie biedt inzicht in de inhoud en de omvang van de juridische functie (het samenstel van juridische werkzaamheden) van onze gemeente, zoals hoe de werkzaamheden in de organisatie zijn ingericht en wat de kosten zijn. Ook is er een kwalitatieve en kwantitatieve duiding van wet- en regelgeving. Verder gaan we in op de vraag hoe de juridische functie meer ten dienste van de vertrouwensrelatie tussen burger en gemeente kan staan. Daarnaast lichten we kort twee belangrijke trends toe, die gevolgen voor de juridische functie hebben: openbaarheid en digitalisering en technologische ontwikkeling. In deze eerste Staat besteden we vooral aandacht aan het bijeenbrengen, analyseren en ordenen van de gegevens van de verschillende directies die juridische werkzaamheden verrichten. In de toekomst zullen we de informatie en de bevindingen in de Staat uitbreiden naar het primaire proces en de uitvoering, voor zover ze nog niet geheel in beeld zijn gebracht of nog niet gerelateerd aan juridische werkzaamheden. Ook is een verdere verdieping in de analyse mogelijk door de informatie te genereren die daarvoor nodig is. De Staat kan dan als gezamenlijk instrument van verantwoording, evaluatie en sturing dienen en zal jaarlijks terugkeren. De gegevens bieden een globaal cijfermatig beeld van de juridische functie in 2023.
Daaruit zijn onder meer de volgende ontwikkelingen af te leiden en inhoudelijk te duiden. De veranderingen in beleid of handhaving worden weerspiegeld in het aantal beschikkingen op specifieke gebieden. Zo vloeit het overgrote deel van de bestuurlijke boetes voort uit nieuw beleid om overlast van afval tegen te gaan (Aanpak bijplaatsingen) en de intensievere communicatie en handhaving die daarmee gepaard gaat. Ook de substantiële stijging van bezwaarschriften ten opzichte van 2022 is vooral aan nieuw beleid toe te schrijven: wederom aan de Aanpak bijplaatsingen, aan de wijziging in de woonruimteverdeling en aan de beperking van de openingsen venstertijden op de Wallen. Daarnaast is de stijging ook te wijten aan de advieskantoren die op basis van No Cure No Pay WOZ-bezwaren indienen. Het totaal aantal bezwaren was met 162.000 op enkele miljoenen beschikkingen echter beperkt. Van de in 2023 ingediende bezwaarschriften werd ongeveer 90 procent in hetzelfde jaar afgedaan. Sinds 2021 wordt jaarlijks slechts in ongeveer 3000 zaken beroep tegen een besluit van de gemeente ingesteld. In ruim een kwart van de zaken krijgt de burger daarin (deels) gelijk. De verschillen tussen de directies vloeien voort uit maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen.
Zo heeft Wonen sinds 2022 veel minder beroepschriften ontvangen, omdat het bestuur de wens heeft geuit de boetes vakantieverhuur in de primaire fase op te schorten. In 2023 werd in 300 bestuursrechtzaken hoger beroep ingesteld, vrijwel alleen (99 procent) door de wederpartij van de gemeente. De gemeente werd daarnaast in 87 civielrechtelijke procedures over bouw-, herontwikkelings- en ICT-projecten en de uitkomst van aanbestedingen betrokken, eveneens meestal door de wederpartij van de gemeente aanhangig gemaakt. Verder liepen er zo'n 20 civiele procedures over erfpacht, waarvan de gemeente in slechts 3 gevallen de eisende partij was om naleving van de voorwaarden van de erfpacht te vorderen.
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Ongeveer 35 geschillen konden via mediation worden afgedaan. Tot slot werden meer Woo-verzoeken afgehandeld dan er werden ingediend. De stijging van Woobezwaren en -beroepen komt mede doordat we de afhandeling van primaire verzoeken hebben geïntensiveerd, onder meer door de zogeheten Woo-week. Om de analyse van de cijfers de komende jaren verder te verdiepen, is van belang: • dat alle directies actief, systematisch en eenduidig beschikkingen registreren en dat in het verlengde daarvan een koppeling met bezwaren en (hoger) beroepen wordt gemaakt; • dat we meer gegevens eenduidig registreren, waarbij we van hetzelfde begrippenkader uitgegaan; • dat de juridisch-technische inhoud van de procedures en de slagingspercentages van procedures op specifieke onderwerpen worden geïdentificeerd zodat we hiervan kunnen leren; • dat we de overwegingen van belanghebbenden om wel, of juist niet, in bezwaar of beroep te gaan, in kaart brengen; • dat we inzichtelijk maken wat de werkzaamheden van de nu nog niet in kaart gebrachte Woo-behandelaars is en wat het effect is van het Programma Openbaarheid en Informatiehuishouding dat in maart 2023 is gestart; • de Checkvragen voor ontwikkeling van beleid en regelgeving Amsterdam (CobrA) o te borgen binnen de ambtelijke- en bestuurlijke besluitvorming en o te automatiseren zodat we met behulp van artificiële intelligentie analyses kunnen uitvoeren; •
dat we het daadwerkelijke verloop van de bezwaar- en beroepsprocedures inzichtelijk maken om ervan te leren en om het proces te kunnen verbeteren.
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Inhoud Inhoud De juridische functie................................................................................................... 6 1.1 Wat is de juridische functie? ...................................................................................................... 6 1.2 De juridische functie in cijfers ................................................................................................... 8 1.2.1 Juridisch personeel en kosten................................................................................................. 8 1.2.2 Advisering.............................................................................................................................. 9 1.2.3 Beschikkingen ....................................................................................................................... 11 1.2.4 Bezwaren ..............................................................................................................................12 1.2.5 Beroep ..................................................................................................................................
17 1.2.6 Hoger beroep bij de bestuursrechter .....................................................................................19 1.2.7 Civiele zaken .........................................................................................................................21 1.2.8 Buitengerechtelijke geschilbeslechting ................................................................................ 22 Regelgeving ............................................................................................................ 23 2.1 Verbetering van de kwaliteit van de Amsterdamse regelgeving ...............................................23 2.2 Regelgeving in 2023................................................................................................................ 25 Juridische vernieuwing ............................................................................................. 26 3.1 Inleiding .................................................................................................................................. 26 3.2 Herijking procedures ............................................................................................................... 26 3.3 Herijking regelgeving en beleid ...............................................................................................
28 Openbaarheid ......................................................................................................... 31 4.1 Openbaarheid en de juridische functie ..................................................................................... 31 4.2 Openbaarheid in cijfers ............................................................................................................32 Digitalisering en technologische ontwikkeling ............................................................ 36 5.1 Legal tech en de juridische functie .......................................................................................... 36 5.2 De ontwikkeling die wij doormaken ........................................................................................ 36 Slotbeschouwing ..................................................................................................... 39 Appendix – aanvullende cijfers bezwaar & (hoger) beroep (bestuursrecht) .................... 42 Bezwaren ..................................................................................................................................... 42 Beroepen .....................................................................................................................................
42 Hoger beroepen bij de bestuursrechter ........................................................................................ 44
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
De juridische functie
1.1 Wat is de juridische functie? De juridische functie van een overheidsorganisatie bestaat uit juridisch geschoolde ambtenaren, die juridische werkzaamheden uitvoeren. Doorgaans wordt de juridische functie in verschillende organisatieonderdelen uitgeoefend, waarbij werkafspraken worden gemaakt over de inzet van mensen (overheidsjuristen, leidinggevenden en ondersteunend personeel) en middelen.2 De juridische functie vinden we terug in alle overheidslagen en in alle ‘machten’ van de trias politica:de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. In deze rapportage staat de juridische functie van de gemeente Amsterdam centraal. In Amsterdam behoren de volgende taken tot de juridische functie:3 Taken en werkzaamheden binnen de juridische functies • de zorg voor regelgeving en de documenten die daarbij horen; • de juridische advisering en toetsing; • het nemen van primaire besluiten en uitvoeringsbesluiten4; • vertegenwoordiging in gerechtelijke procedures; • adviseren of afhandelen van klachten, bezwaarschriften en beroepschriften; • inschakelen van externe advocaten en andere externe juridische adviseurs; • de juridische kwaliteitszorg voor de organisatie; • de juridisch control.
Deze taken en werkzaamheden hangen samen met 8 deelfuncties van de juridische functie die de commissie Hoekstra heeft onderscheiden in het rapport ‘met recht verbonden’ (2007).5 In aanvulling op de genoemde taken en werkzaamheden, hebben wij ervoor gekozen om in hoofdstuk 4 afzonderlijk aandacht te besteden aan de rol van de juridische functie in de openbaarheid van bestuur. De afhandeling van klachten blijft in deze Staat buiten beschouwing omdat ter verbetering daarvan een apart programma is gestart waarover separaat aan de gemeenteraad wordt gerapporteerd.
2 Wierenga, De Rolinvulling van Overheidsjuristen, diss Tilburg 2023, p. 29. 3 Zie nota Vertrouwen begint bij de overheid, p. 4 en vergelijk Aanwijzingen voor de juridische functie van het Rijk
https://wetten.overheid.nl/BWBR0045032/2021-04-09#Bijlage, bij artikel 5. In aanvulling hierop hebben we het nemen van primaire besluiten opgenomen bij het vaststellen van de omvang van de juridische functie bij de gemeente Amsterdam. Dit vanwege de belangrijke plaats die primaire besluitvorming inneemt in de uitvoering van taken door de gemeente. 4
Vooral bij handhavingsverzoeken.
5 Dit zijn: 1) wetgeving, 2) juridische advisering, 3) bezwaar en beroep, 4) openbaarheid van bestuur, 5) civiele
procedures, 6) bedrijfsjuridische zaken, 7) personeelszaken en 8) juridische kwaliteitszorg, zie Rapport van de Visitatiecommissie Juridische functie en Wetgeving «Met recht verbonden» onder voorzitterschap van mr. R. J. Hoekstra, maart 2007, hoofdstuk 4 en 5.
6
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
In onderstaand organogram staat welke directies en stadsdelen onder welk cluster vallen. Figuur 1. Organogram gemeente Amsterdam
De directie Juridische Zaken (DJZ), een onderdeel van het cluster Bestuur en Organisatie (B&O), is stelselverantwoordelijk voor de juridische functie. Deze directie is juridisch adviseur van het college van burgemeester en wethouders, de burgemeester, de gemeenteraad en de ambtelijke top in strategische, politiek-gevoelige of directie-overstijgende dossiers. Ook is zij belast met de juridisch control en de juridische kwaliteitszorg. Omdat zij verantwoordelijk is voor de advisering over de bevoegdheden van de burgemeester, is DJZ ook de juridisch adviseur van de directie Openbare Orde en Veiligheid en van de raadsgriffie. DJZ zorgt daarnaast voor de coördinatie van de externe inhuur van juridisch advies en advocaatdiensten. DJZ heeft zelf ook advocaten voor de verplichte procesvertegenwoordiging van de gemeente in civielrechtelijke zaken. De juridische taken van de directies en de stadsdelen zijn vooral belegd bij het Juridisch Bureau (JB) van het cluster Bedrijfsvoering (de eerstelijnsadvisering, bezwaar en beroep voor een groot aantal directies en de stadsdelen, en de coördinatie van de inhuur van juridisch personeel voor de hele gemeentelijke organisatie) en voor het sociaal domein bij de directie Subsidie, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal (SIS).
Daarnaast werken juristen bij verschillende beleids- en uitvoeringsdirecties waar beleid of uitvoering en de juridische functie vaak in één hand liggen, zoals bij de directies Grond en Ontwikkeling, Ruimte en Duurzaamheid, Belastingen, Ingenieursbureau en Toezicht Handhaving Openbare Ruimte Ten slotte werken ook juristen in verschillende stadsdelen en in stadsgebied Weesp.
7
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Regelgeving wordt in diverse onderdelen van de organisatie opgesteld en beheerd. DJZ beheert de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en de strategische, directie-overstijgende regelgeving, zoals de regelgeving over het nieuw bestuurlijk stelsel. Daarnaast geeft deze directie – indien nodig- een extra advies aan het college (zogenaamd ‘finaal advies’) op de regelgeving die de directies hebben voorbereid. Juridische advisering vindt plaats op verschillende niveaus. De juridische advisering van de directies wordt voor het merendeel verzorgd door het JB, door SIS of door de juristen die werken in de verschillende beleidsdirecties. De advisering van de stadsdeelorganisaties wordt verzorgd door het JB en in bepaalde gevallen door DJZ. Tot slot bestaan er tal van overlegstructuren en platforms die bijdragen aan de kwaliteit van de juridische functie. Voorbeelden zijn het reguliere juridisch hoofdenoverleg (JHO), het regelgevingsoverleg, de bezwarenboard en het Juridisch Genootschap Gemeente Amsterdam (JURGGA). Het JURGGA verenigt de juristen in de organisatie en komt enkele keren per jaar bijeen om met elkaar te spreken over actuele juridische en maatschappelijke onderwerpen.
1.2 De juridische functie in cijfers In deze paragraaf maken we aan de hand van cijfers de juridische functie inzichtelijk. We presenteren de cijfers hoofdzakelijk op clusterniveau, maar duiden de cijfers waar nodig op directieniveau en enkele keren op afdelingsniveau om inzichtelijk te maken waardoor bepaalde opvallende trends en cijfers precies worden veroorzaakt.
1.2.1 Juridisch personeel en kosten De juridische functie van de gemeente Amsterdam bedient een gemeente met meer dan 930.000 inwoners en een organisatie van ruim 18.000 ambtenaren. We doen dit met ruim 610 fte aan juridisch personeel in vaste dienst. Daarnaast is er een flexibele schil van zo’n 21 procent van het totale personeelsbestand en ondersteuning door niet-juridisch geschoold personeel. Dit zijn medewerkers die betrokken zijn bij het nemen van primaire beschikkingen zoals in het kader van handhaving, maar ook 50 fte ondersteunend personeel dat ingezet wordt voor de behandeling van bezwaren over belastingen. Een aanzienlijk deel van het totale juridische personeelsbestand is ondergebracht bij de clusters Bedrijfsvoering, waar het JB onderdeel van uitmaakt, en Ruimte en Economie. De omvang van het JB valt samen met haar werkzaamheden, in de praktijk worden bezwaren en beroepen die inhoudelijk verband houden met onderwerpen van andere directies door het JB behandeld. We huren juridisch (ondersteunend) personeel vooral in vanwege hoge werkvoorraden, bijvoorbeeld als gevolg van een toename van het aantal bezwaren en beroepen en een uitbereiding van het overheidstakenpakket. Daarnaast halen we met inhuur specifieke kennis en
8
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
expertise in huis. Ten slotte huren we in als vacatures in de huidige markt niet ingevuld kunnen worden. Tabel 1. Juridisch personeel en kosten 20236
Bestuur en organisatie (B&O) Gebiedsgericht Werken en Stadbeheer (GWS) Bedrijfsvoering Sociaal Digitalisering, Innovatie en Informatie (DI&I) Ruimte en economie (R&E) Totaal
Vast (fte)
Inhuur (fte)
Uitbesteding
Interne fte met een vast dienstverband op basis van de bezetting ultimo 2023
Externe fte zonder een vast dienstverband op basis van de bezetting ultimo 2023
Externe juridische advisering en advocaatkosten over 2023
72 161
9 13
€ 327.750 € 456.091
136 93 22
24 14 53
€0 € 466.116 €0
126 610
45 158
€ 1.846.599 € 3.096.556
1.2.2 Advisering Door de diversiteit aan werkzaamheden van de gemeente hebben we een gevarieerd juridisch specialisme in de organisatie nodig. Juristen binnen de juridische functie adviseren de gemeentelijke organisatie op alle niveaus. Dit varieert van advies op zaaksniveau door specifieke juridisch-technische kennis te bieden, tot strategische advisering aan de raad, het college, de burgemeester en de ambtelijke top. In totaal bedraagt de personele inzet ongeveer 17 procent van het totaal aantal7 fte binnen de juridische functie. Een belangrijk deel van het adviserend personeel, 63 procent, werkt voor het JB. Dat is verantwoordelijk voor de advisering van de stadsdelen op hun gebiedsgerichte takenpakket, contractenrecht en aanbestedingen. Daarnaast adviseert het JB andere organisatieonderdelen zoals de directies Vastgoed (privaatrecht, huurrecht), het Ingenieursbureau (aanbestedingsrecht), Personeel en Organisatie (arbeidsrecht), het Marktbureau en Ruimte en Duurzaamheid (omgevingsrecht). Daarnaast werkt ruim 18 procent van het adviserend personeel bij SIS. Deze directie is verantwoordelijk voor de juridische advisering aan de directies van cluster sociaal (Onderwijs, Maatschappelijke Voorzieningen, Jeugd, Zorg en Diversiteit, Werk, Participatie en Inkomen, de GGD, Sport en Bos).
Naast advies over inhoudelijke thema’s adviseren zij ook over contractmanagement, subsidies en aanbestedingen. 6 Deze tabel bevat geen gegevens van OOV en Stadsarchief. 7 Zowel intern als ingehuurd aantal fte.
9
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Tabel 2. Algemeen juridisch advies en ondersteuning 20238 Vast (fte) Inhuur (fte)
Uitbesteding9
Bestuur en organisatie Gebiedsgericht Werken en Stadbeheer (GWS) Bedrijfsvoering Sociaal Digitalisering, Innovatie en Informatie (DI&I) Ruimte en economie (R&E)
21 2
0 0
€0 €0
55 18 0
10 1 0
€0 € 119.841 €0
7
3
€ 860.3 45
Totaal
103
14
€ 980.186
Uitbesteding - externe advisering De gemeente besteedt juridisch advieswerk uit als een onderwerp vraagt om specialistische kennis en expertise die de gemeente niet heeft of als zij verplichte vertegenwoordiging door een advocaat in civielrechtelijke procedures nodig heeft. Hieronder valt bijvoorbeeld ondersteuning door advocaten in gerechtelijke procedures in verband met contractrecht (circa € 12.000 aan inhuur van advocaten op het onderwerp parkeren in 2023) of specialistische advisering op het gebied van de Wet open overheid (Woo). Daarnaast is in 2023 veel inzet naar de civielrechtelijke procedures over het Amsterdamse erfpachtstelsel gegaan. De meeste uitgaven op dit gebied gingen naar kosten voor meerdere rechtszaken over het Overstapbeleid van voortdurende erfpacht naar eeuwigdurende erfpacht van de gemeente Amsterdam. Civielrechtelijke procedures, zoals over erfpacht, duren meestal lang. Bovendien wordt in de meerderheid van de gevallen door de burger hoger beroep ingesteld. Dit zorgde de afgelopen periode voor relatief arbeidsintensieve trajecten. We verwachten dat dit op termijn minder wordt, waardoor de personele inspanning en de externe inhuur op het erfpachtdossier zullen afnemen. Meer informatie over civielrechtelijke procedures staat in paragraaf 1.2.7.
Ten slotte zijn aanzienlijke kosten gemaakt vanwege klachten bij de Autoriteit Consument en Markt (ACM) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) tegen het erfpachtstelsel die onder andere zien op consumentenbescherming en mededinging. Juridisch advies dat niet gekwantificeerd kan worden Niet alle juridische adviezen worden opgesteld door directies die tijdschrijven of bijhouden hoeveel adviezen zij uitbrengen. Hierdoor kan een deel van de juridische adviezen niet worden gekwantificeerd, hoewel ze een belangrijk deel vormen dat niet over het hoofd mag worden gezien. Het gaat om adviezen van DJZ die politiek-gevoelige en strategische zaken afhandelt die
8 Deze tabel bevat een inschatting van het aantal fte op basis van de bezetting ultimo 2023. Deze tabel bevat geen
gegevens van OOV en het Stadsarchief. Daarnaast bevat deze tabel geen gegevens over uitbesteding van de Stadsdelen en R&D. 9 Externe juridische advisering en advocaatkosten.
10
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
vallen onder de bevoegdheid van de burgemeester of van het college omdat in die situatie een eventueel mandaat van een clusterdirectie niet geldt. In zijn algemeenheid voert DJZ alle juridische werkzaamheden uit voor de directies die vallen in het cluster Bestuur en Organisatie. Daarnaast is DJZ tweedelijns-adviseur voor alle lijndirecties en voert zij de zogenaamde 'juridisch control' uit om een goed functionerende juridische adviesfunctie en regelgevingsfunctie in de gemeentelijke organisatie en de samenhang daarvan binnen de organisatie te borgen. Onder juridisch control vallen ook de zogeheten finale adviezen die worden opgesteld in voorbereiding op voordrachten door het college. In 2023 waren dit 1.277 finale adviezen. De finale adviezen beoordelen de financiële en juridische onderbouwing van de voordracht en stellen vast of eventuele financiële en juridische risico’s in kaart zijn gebracht. Finaal advies wordt gegeven door DJZ en DMC. DJZ brengt in het algemeen adviezen uit over dossiers die een hoog politiek, financieel of juridisch afbreukrisico hebben, die geen precedenten kennen, die een specifiek juridisch specialisme betreffen of directie-overstijgend zijn.
1.2.3 Beschikkingen Om haar werk te kunnen doen, moet de gemeente dagelijks een grote hoeveelheid besluiten nemen. Een deel daarvan is een beschikking, dat wil zeggen een besluit van de gemeente in een concreet geval. Bijvoorbeeld belastingaanslagen of beslissingen over voorzieningen in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Vanwege de grote verscheidenheid aan beschikkingen en de verschillen in en eisen aan registratie, weten we nog niet hoeveel beschikkingen de gemeente vaststelt. Op basis van de registraties in domeinen waar een groot deel van de beschikkingen wordt genomen, zoals Sociaal en Belastingen, is duidelijk dat er jaarlijks miljoenen beschikkingen door de gemeente worden vastgesteld. Veranderingen in beleid of handhaving worden weerspiegeld in het aantal beschikkingen op specifieke gebieden. Zo komt in 2023 82 procent van het totaal aantal bestuurlijke boetes door afvalovertredingen. Dit houdt verband met de ‘Aanpak Bijplaatsingen10’ die in 2021 binnen Amsterdam is gestart om de overlast van afval tegen te gaan. Naast communicatie om de bewustwording van de Amsterdammer op dit terrein te vergroten, is ook de handhaving geïntensiveerd. Aan overtreders zijn waarschuwingen en bestuurlijke boetes opgelegd, wat het grote aandeel van deze overtredingen op het totaal aantal bestuurlijke boetes verklaart.
Andere domeinen kennen een relatief stabiel aantal beschikkingen. Zo is het aantal belastingaanslagen jaarlijks ongeveer 2 miljoen aanslagregels op 550 duizend individuele
10
Aanpak bijplaatsing bij afvalcontainers: Volg het beleid: Afval en Onderhoud - Gemeente Amsterdam
11
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
biljetten.11 Het aantal belastingobjecten in de stad groeit met 5.000 tot 10.000per jaar. Dit veroorzaakt jaarlijks een lichte stijging in het aantal beschikkingen. Incidentele wijzingen in het belastingstelsel, zoals het invoeren of afschaffen van gemeentelijke belastingen, hebben een relatief kleine invloed op het totaal aantal beschikkingen. Dit komt door de vaak geringe omvang van deze belastingen. Onderstaande tabel geeft inzicht in de onderwerpen van beschikkingen waarvan de omvang bekend is. Tabel 3. Aantal uitgebrachte beschikkingen in 2023 (niet compleet) Cluster Gebiedsgericht Werken en Stadbeheer (GWS) Ruimte & Economie (R&E)
Sociaal
Onderdeel Belastingen Toezicht & Handhaving Openbare Ruimte Wonen
WMO
Type beschikking Aanslagen (exclusief parkeren en leges) Handhavingsbesluiten Besluit wegslepen voertuigen Bestuurlijke boetes (waarvan afvalovertredingen) Aanvragen start- en situatiepunten Vergunningaanvragen Tijdelijke verhuur, huisvestingsvergunning en Vergunning en ontheffing opkoopbescherming Urgentieaanvragen Aanvragen WMO voorzieningen
Aantal 2.100.00012 1.259 7.892 14.942 (12.283) 3.500 3.000
3.425 78.108
1.2.4 Bezwaren Ontvangen bezwaren Belanghebbenden kunnen bezwaar aantekenen als zij het niet eens zijn met beschikkingen van de gemeente. Bovendien kan een bestuursrechtelijke procedure bij de rechter in de regel alleen aanhangig worden gemaakt als er eerst bezwaar is gemaakt. In 2023 ontving de gemeente in totaal circa 162.000 bezwaarschriften. Dit is ongeveer 20 procent meer dan in 2022 en 12 procent meer dan in 2021. Deze stijging is met name te zien op het gebied van afvalbeheer, woonruimteverdeling en belastingen. Het aantal bezwaren ten opzichte van het aantal beschikkingen is beperkt (162.000 bezwaren op enkele miljoenen beschikkingen).
11 Met het aantal aanslagregels worden de individuele beschikkingen bedoeld die op één aanslagbiljet staan. 12 Dit betreft individuele aanslagregels, niet het aantal belastingplichtigen. Eén belastingplichtige kan
beschikkingen ontvangen voor meerdere belastingen en heffingen. Deze ontvangen zij gedeeltelijk op één biljet. Zo worden de WOZ-beschikking, aanslag OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing op het biljet gecombineerd maar geldt de vaststelling per individuele heffingen als een aparte beschikking. Eén belastingplichtige kan bovendien meerdere aanslagen ontvangen, bijvoorbeeld voor verschillende (vastgoed)objecten in zijn/haar bezit. In totaal worden jaarlijks een ongeveer 550.000 biljetten verstuurd met ca. 2,1 miljoen aanslagregels.
12
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Tabel 4. Ingekomen bezwaren naar verwerkende directie Directie 2021 Gemeenteraad 3
2022 8
2023 1
Directie Juridische Zaken
149
183
617
Juridisch Bureau
17.866
12.550
10.136
Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal
5.935
6.369
6.239
Belastingen
43.147
33.172
51.180
Parkeren (NHA & vergunningen) Totaal
77.457
82.988
93.64113
144.557
135.271
161.814
De eerder genoemde ‘Aanpak Bijplaatsingen’ en het gestegen aantal bestuurlijke boetes heeft in 2021 en 2022 ook geleid tot een stijging van enkele duizenden bezwaarschriften. Een groot deel van deze bezwaren betrof het ontbreken van bewijs van de overtreding in de vorm van een foto. Als we deze afvalbezwaren buiten beschouwing laten is de instroom bezwaar bij het JB door de jaren heen nagenoeg gelijk gebleven. De toename van het aantal bezwaren bij DJZ is geheel toe te schrijven aan het grote aantal bezwaren tegen het besluit om de openings- en venstertijden in het wallengebied te beperken. Dat waren er meer dan 500. Op het gebied van Wonen is een stijging in het aantal bezwaarschriften te herleiden naar een aanpassing van het systeem van toewijzing bij woonruimteverdeling. Dit werd in 2023 aangepast naar een puntentoekenning. Tegen de toekenning kan bezwaar gemaakt worden. De aanpassing in 2023 viel samen met ruim een verdubbeling van het aantal bezwaarschriften ten opzichte van een relatief stabiel aantal in 2021 en 2022. De fluctuaties in het aantal bezwaarschriften bij Belastingen komen onder andere door de veranderingen in werkprocessen. In 2022 daalde het aantal bezwaarschriften met ongeveer 23 procent ten opzichte van 2021. Dit kwam met name door een andere werkwijze met betrekking tot de afvalstoffenheffing.
Wanneer er sprake is van een verhuizing, wordt sinds 2022 automatisch een ontheffing doorgevoerd. Dit voorkomt bezwaren en zorgt voor een daling ondanks de relatief grote hoeveelheid beschikkingen en het hoge aantal belaste objecten in dat jaar. In 2023 steeg het aantal bezwaren bij het cluster Belastingen met ongeveer 54 procent ten opzichte van 2022 en 19 procent ten opzichte van 2021. Deze toename houdt verband met een stijging van het aantal bezwaren dat wordt ingediend door advieskantoren die werken op basis van ‘no cure, no pay’. Daarnaast komt een groot aantal bezwaren van een relatief kleine groep vastgoedeigenaren die tegen het merendeel van de aanslagen voor hun objecten bezwaar hebben ingediend. In de praktijk wordt een deel van de bezwaren verwerkt bij een andere directie dan het cluster waar het bezwaar inhoudelijk mee verband houdt of dat de primaire beschikking heeft 13 Tot en met november 2023.
13
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
uitgevaardigd. Tabel 4 geeft het aantal bezwaren per verwerkende directie weer. Hiermee kunnen we de formatie relateren aan het verwerkte aantal bezwaren. Onderstaande tabel geeft het aantal bezwaarschriften per cluster weer. Dit maakt het mogelijk het aantal beschikkingen per cluster te relateren aan het aantal ingekomen bezwaren. Tabel 5. Ingekomen bezwaren naar cluster waar het bezwaar inhoudelijk mee verband houdt 2021 2022 2023 Gemeenteraad
3
9
1
Bestuur & Organisatie
110
88
195
Gebiedsgericht Werken en Stadsbeheer
59.837
45.054
60.66714
Bedrijfsvoering
25
21
34
Sociaal
5.934
6.372
6.071
Ruimte en Economie
78.130
83.588
94.75515
Digitalisering, Informatie & Innovatie
12
5
8
Externe organisaties16 Totaal
506
134
83
144.557
135.271
161.814
Uitkomsten bezwaarprocedures De gemeente nam een besluit in ongeveer 143.000 bezwaarzaken die in 2023 binnen kwamen. Dat is ongeveer 88 procent van het totaal aantal bezwaarprocedures. Dit is logisch: op bezwaren die bijvoorbeeld in december 2023 binnenkomen wordt veelal pas in 2024 beslist. Een relatief klein aantal bezwaarprocedures, 2 procent in 2023, werd door de bezwaarmaker ingetrokken. In 2023 laat een grote stijging zien in het aantal gegronde bezwaarzaken bij Wonen. Dit houdt verband met de wijzigingen in beleid en jurisprudentie. Bezwaarzaken met soortgelijke casuïstiek als (lopende) juridische procedures zijn tijdelijk aangehouden en na een uitspraak door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gegrond verklaard. Daarnaast werd in 2022 en 2023 een eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een laag inkomen uitgekeerd. Tegen de beslissing over de energietoeslag is in 2022 in 1.394 zaken door de burger bezwaar aangetekend. In 2023 is dat aantal opgelopen naar 1.884. In 2022 werd in 6 procent van de zaken het bezwaar van de burger gegrond of deels gegrond verklaard. In 2023 was dit in 14 procent van de zaken.
14 Het gaat hier veelal om bezwaren die raken aan gemeentelijke belastingen. 15 Voor de directie Parkeren zijn de cijfers tot en met november 2023 meegenomen. 16 Dit bevat bezwaren die bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, Waternet, Havenbedrijf Amsterdam of
de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland zijn ingediend. Deze organisaties zijn geen onderdeel van de gemeente Amsterdam, maar de bezwaren die hier binnenkomen worden wel (deels) door de gemeente verwerkt.
14
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Tabel 6. Beslissing op bezwaar per verwerkende directie 2021 2022 Gemeenteraad 1 8
2023 3
Directie Juridische Zaken
95
114
70
Juridisch Bureau
15.296
10.597
7.471
Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal Belastingen
4.038
4.875
4.723
42.219
30.694
41.90017
Parkeren (alléén naheffingsaanslagen) Totaal
76.191
82.961
88.112
137.839
129.241
142.276
Grafiek 1. Percentage gegronde bezwaren18
Percentage gegronde bezwaren 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Directie Juridische Zaken
Juridisch Bureau 2021
Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal 2022
Belastingen
2023
Doorlooptijden bezwaren Tijdig reageren op bezwaren is van belang voor het vertrouwen van de burger in de overheid. Daarom wordt in het kader van de passende/informele19 aanpak volop geïnvesteerd in het tijdig geven van een antwoord aan de Amsterdammer. Bij enkele directies, zoals het JB, zien we in 2023 een voorzichtige stijging in het aantal bezwaren dat binnen de wettelijke termijnen is afgehandeld. Maar met de passende/informele aanpak moeten we ook een balans vinden tussen burger- en oplossingsgericht werken en zo snel mogelijk een beslissing nemen. De beste oplossing voor een burger kost soms tijd. De organisatie is op dit punt volop lerende. Het vinden van de
17 Het oplopend aantal ingekomen bezwaren in 2023 ten opzichte van 2022 komt door een hoog volume WOZ-
bezwaren in 2023. 18 Deze grafiek bevat geen gegevens van Parkeren. Een aanzienlijk deel van de bezwaren bij Belastingen heeft betrekking op beschikkingen over de WOZ-waarde. Gemeenten waarderen WOZ-objecten op modelmatige wijze, terwijl in bezwaar- en beroepsprocedures wordt uitgegaan van individuele en exacte waardering. Dit stelsel brengt spanning met zich mee en laat altijd ruimte voor en discussie over kleine afwijkingen. Over de bezwaren bij het JB moet worden opgemerkt dat er soepeler wordt omgegaan met de bewijslast bij bezwaren over afvalboetes. Dit is een gevolg van kentering in de jurisprudentie. Dit heeft geleid tot een hoger percentage gegronde bezwaren. 19
JB gebruikt ‘passende aanpak’, SIS ‘informele aanpak’.
15
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
juiste balans zal de aankomende periode een belangrijke uitdaging zijn waar nog veel ontwikkeling in mogelijk is. De gemeente moet op een bezwaar reageren binnen wettelijk vastgestelde termijnen. Dit is vaak 6 weken na het einde van de bezwaartermijn, met de mogelijkheid om de beslistermijn met 6 weken te verlengen. In de onderstaande tabel hebben we onderscheid gemaakt tussen bezwaren die binnen 6 en 12 weken zijn afgehandeld of buiten die termijn zijn beslist. Overigens geeft deze grafiek geen compleet beeld van de tijdigheid van de afhandelingen van de bezwaarschriften. In een aantal gevallen wordt de beslistermijn namelijk opgeschort, bijvoorbeeld om belanghebbenden in de gelegenheid te stellen om het bezwaarschrift aan te vullen om aan de vereisten van de Algemene wet bestuursrecht te voldoen, of als alle partijen daarmee instemmen. Dat laatste gebeurt regelmatig als we in het kader van de passende/informele aanpak proberen om tot een oplossing te komen. Grafiek 2. Doorlooptijden bezwaren20
Doorlooptijden bezwaren
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2021 2022 2023
2021 2022 2023
Directie Juridische Zaken
Juridisch Bureau
Binnen 6 weken
Binnen 12 weken
2021 2022 2023 Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal Buiten 12 weken
Gemeentelijke belastingen en bezwaren tegen WOZ-beschikkingen hebben andere wettelijke afhandelingstermijnen.21 Zulke bezwaren moeten voor het einde van het kalenderjaar worden behandeld, of binnen 6 weken na binnenkomst van het bezwaar als het bezwaar op of na 20 november wordt ontvangen. Ook deze beslistermijn kan verlengd worden met 6 weken. In de praktijk wordt een klein aantal van het totaal aantal belastingbezwaren buiten deze termijnen afgehandeld. Vanwege de afwijkende termijnen voor belastingbezwaren, vermelden we de verdaagde bezwaren (afhandelingstermijn buiten het kalenderjaar) apart in onderstaande tabel.
20 De grote toename in de bezwaren die samenhangen met de Aanpak Bijplaatsingen heeft in 2021 en 2022 geleid
tot een oplopende werkvoorraad en langere doorlooptijden. Er is ingezet op het in control zijn op de werkvoorraad en doorlooptijden, wat als resultaat heeft dat er vanaf 2023 minder bezwaren buiten de termijn van 12 weken werden afgedaan. 21 Artikel 30 lid 9 van de Wet waardering onroerende zaken en artikel 236 lid 2 van de Gemeentewet.
16
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Tabel 7. Verdaagde bezwaren Belastingen Kalenderjaar Belastingjaar Aantal verdaagde bezwaarschriften 2022 2023 2024
2021 2022 2023
330 684 6.297
1.2.5 Beroep Belanghebbenden kunnen beroep aantekenen bij een rechtbank als zij het niet eens zijn met de uitkomst van de bezwaarprocedure. Tegen bestemmingsplannen staat geen bezwaar open. Belanghebbenden kunnen rechtstreeks beroep instellen. Het aantal zaken waarin belanghebbenden beroep aantekenen, ligt tussen 2021 tot en met 2023 stabiel rond de 3.000 zaken. Onderlinge verschillen tussen directies zijn het gevolg van maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen. Zo heeft Wonen sinds 2022 significant minder beroepschriften ontvangen. Dat komt door de bestuurlijke wens om in 2022 de boetes vakantieverhuur in de primaire fase op te schorten en de behandeling van de bezwaren aan te houden. Dat betekende een aanzienlijke afname van beroepen op dit gebied gedurende ongeveer een half jaar. Tabel 8. Ingekomen beroepen Verwerkende directie Directie Juridische Zaken Juridisch Bureau Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal Belastingen22 Parkeren23 Totaal
2021
2022
2023
94 775 584
66 825 551
73 664 657
1.535 58
1.334 186
1.568 90
3.046
2.962
3.052
Uitkomsten beroepsprocedures Gerechtelijke procedures kennen lange doorlooptijden. Hierdoor is eind 2023 pas in 25 procent van de procedures bij de bestuursrechter die in dat jaar zijn gestart, een uitspraak gedaan. Van de zaken die in 2021 zijn gestart, is eind 2023 in 64 procent van de gevallen een uitspraak gedaan. Opvallend is dat in absolute aantallen slechts in een klein aantal gevallen beroep wordt ingesteld tegen een besluit van de gemeente.24 Daarvan is in een relatief groot aantal zaken de burger gedeeltelijk in het gelijk gesteld. In de jaren 2021 tot en met 2023 werd in ten minste een kwart van de zaken de burger deels in het gelijk gesteld. Dat betekent overigens lang niet altijd dat we ook het primaire besluit vanwege onrechtmatigheid moeten herzien. Zo komt het regelmatig voor 22 Deze gegevens bevatten ook de cijfers van naheffingsaanslagen parkeerbelastingen. 23 Dit betreft enkel de gegevens van vergunningen. 24 Het percentage burgers dat per (soort) beschikking in bezwaar, beroep en hoger beroep gaat, hebben we voor
deze Staat van de Juridische Functie nog niet.
17
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
dat een beroep wordt ingesteld wegens het niet tijdig beslissen, waarbij de rechtbank het bestuursorgaan opdraagt om alsnog binnen een bepaalde termijn een beslissing te nemen. De passende aanpak leidt vanaf 2023 bij het JB tot een lager percentage gegronde beroepen. Dit komt doordat er in de bezwaarfase bij de voorbereiding van de te nemen beslissing op het bezwaar al contact en afstemming met bezwaarmakers plaatsvindt. Dit leidt in de beroepsfase tot een grotere kans op ongegrondverklaring door de rechtbank. Tabel 9. Aantal gerechtelijke uitspraken per jaar waarin beroep is ingesteld25 Verwerkende directie 2021 2022 Directie Juridische Zaken 52 32 Juridisch Bureau 595 608 Subsidies, Inkoop en Juridisch 343 322 Bureau Sociaal Belastingen 972 716 Totaal
1.962
2023 33 228 276 237
1.678
774
Grafiek 3. Percentage (deels) gegronde beroepen26
Percentage (deels) gegronde beroepen 70%
75% 54% 53% 50%
45% 35% 38%
29% 31%
25%
37% 24%
27% 26%
0% Directie Juridische Zaken 2021
Juridisch Bureau
2022
Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal
Belastingen
2023
Ten slotte staat tegen bestemmingsplannen of het wijzigen daarvan geen bezwaar open, maar belanghebbenden kunnen er wel beroep tegen aantekenen. In 2023 zijn 10 besluiten over bestemmingsplannen genomen. Tegen 5 daarvan is beroep aangetekend. Bestemmingsplannen zijn zeer specifiek van aard en bepalen voor concrete locaties en adressen welke bestemmingen (functies) daar wel of niet zijn toegestaan binnen welke regels. Deze regels dienen een algemeen belang, maar hebben voor belanghebbenden ook op individueel niveau gevolgen. Die individuele gevolgen zijn vaak de aanleiding voor het instellen van beroep. 25 Deze tabel bevat geen gegevens van Parkeren. 26 Deze tabel toont het percentage van het aantal uitspraken en bevat geen gegevens van Parkeren. Het absolute
aantal uitspraken voor beroepen die zijn ingediend in 2023 is significant lager dan in de jaren 2021 en 2022. Een bias in de cijfers verklaart mogelijk het hogere percentage gegronde beroepen in 2023. Dit kan monitoring in de aankomende jaren aantonen.
18
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
1.2.6 Hoger beroep bij de bestuursrechter In het kader van het programma Juridische Vernieuwing weegt de gemeente nog meer dan voorheen af of zijzelf hoger beroep instelt of niet. Daarbij staat voorop dat de gemeente zich in principe dienstbaar opstelt en zich niet onnodig tegen haar bewoners keert. Het college heeft daarvoor in 2024 een interne werkinstructie Afwegingskader hoger beroep vastgesteld. Hierin staat bijvoorbeeld dat wordt bezien of sprake is van een individuele zaak of een zaak met een breed juridisch belang. Ook wordt nagegaan wat de gevolgen voor belanghebbenden zijn als de gemeente hoger beroep instelt en of een aanpassing in beleid een passender oplossing zou kunnen bieden. Dit afwegingskader is leidend bij de vraag of de gemeente hoger beroep instelt. In 2021 tot en met 2023 zijn nagenoeg geen verschillen te zien in het relatief aantal zaken waarin de gemeente eisende partij was. De gemeente was betrokken bij 286 hoger beroepen die in 2023 werden ingesteld. Daarvan was de gemeente in 22 zaken de eisende partij en in 264 verwerende partij. In onderstaande grafiek is de uitsplitsing hiervan per cluster en per jaar weergegeven. Grafiek 4. Gemeente als eisende of verwerende partij bij hoger beroepen27
Hoger beroepen 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2021
2022
2023
Directie Juridische Zaken
2021
2022
2023
Juridisch Bureau Eisend
2021
2022
2023
Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal
2021
2022
2023
Belastingen
Verwerend
Bij Wonen zien we een stijging in het aantal zaken waarin de gemeente eisende partij was. Het gaat vrijwel altijd over boetezaken in het kader van handhaving woninggebruik. In boetezaken wordt steeds vaker eerder geldende jurisprudentie losgelaten. Dit betekent een herijking van de geldende kaders, waarbij het oordeel van de hoogste rechter soms een noodzaak is. Recente grote beleidswijzigingen op het terrein van Wonen brengen soms ook rechterlijke toetsing mee.
27 Deze grafiek bevat geen gegevens van Parkeren over vergunningen. Zaken over naheffingen parkeerbelastingen
zijn verwerkt in de cijfers van Belastingen.
19
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Tabel 10. Aantal gerechtelijke uitspraken en overzicht of gemeente eisende of verwerende partij was in het geschil 2021 2022 2023 Verwerkende directie
Eisend
Verwerend
Eisend
Verwerend
Eisend
Verwerend
Directie Juridische Zaken Juridisch Bureau
3
13
6
6
0
1
19
85
12 0
87
10
31
1 23
73 171
48 141
1 11
17 49
Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal Totaal
18
Voor de directie Belastingen is niet vastgelegd of de gemeente eisende of verwerende partij is in hoger beroep. Daarom presenteren we het aantal uitspraken en het aantal (deels) gegronde hoger beroepen voor deze zaken apart in tabel 11. Tabel 11. Aantal uitspraken Belastingen (zie ook Appendix aanvullende cijfers) Jaar Aantal 2021 6 2022 1 2023 0 Grafiek 5. Percentage hoger beroep gegrond
Percentage gegrond hoger beroep 40% 35%
36%
35%
30% 25%
22%
21%
20% 15%
14% 11%
10% 5% 0% Eisend
2021
2022
2023
Verwerend
20
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Tabel 12. Aantal zaken (deels) gegrond28 (zie ook Appendix aanvullende cijfers)
Directie Juridische Zaken Juridisch Bureau Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal Totaal
2021
2022
2023
Eisend Verwerend
Eisend Verwerend
Eisend Verwerend
1
2
1
1
0
1
6
18
1
21
4
5
0
7
0
1
2
29
4
7
1 17 37
8
Tabel 13. Aantal zaken (deels) gegrond Belastingen Jaar Aantal 2021 3 2022 0 2023
0
1.2.7 Civiele zaken De gemeente Amsterdam kan naast partij in bestuursrechtelijke procedures, ook als civielrechtelijke partij bij geschillen betrokken zijn. Bijvoorbeeld als contractspartij bij een aankoop of een arbeidszaak. Voor deze Staat hebben we de civielrechtelijke procedures in kaart gebracht die in 2023 aanhangig zijn gemaakt. Dit waren er 87. Deze procedures werden veelal door marktpartijen ingesteld. Tabel 14. Civiele zaken die in 2023 aanhangig zijn gemaakt waarbij de gemeente Amsterdam partij was29 Soort Aantal Kort geding Bodemprocedure Hoger beroep Cassaties
24 51 12 0
Soort zaken In veel gevallen procedeert de gemeente tegen bedrijven. Het gaat dan bijvoorbeeld om procedures over omvangrijke bouwprojecten met grote financiële belangen, over
28 Deze tabel bevat geen gegevens van Parkeren. Daarnaast kon er bij de belastingzaken geen uitsplitsing worden
gemaakt tussen de gemeente als eisende of verwerende partij. Deze uitspraken staan daarom apart in tabel 13. 29 Deze tabel bevat geen gegevens van de Stadsdelen en VTH, OOV, V&OR, EZ&C, DI&I, Stadsarchief en Ingenieursbureau.
21
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
herontwikkelingsprojecten, over de uitkomst van aanbestedingen en over ICT-projecten. Ook werd er geprocedeerd over besluitaansprakelijkheid (met financiële belangen tot enkele tonnen). Civiele zaken over erfpacht In aanvulling op bovenstaande zaken was de gemeente in 2023 betrokken bij 20 zaken bij civiele rechters die betrekking hebben op erfpacht. Dit zijn zowel procedures die in 2023 gestart zijn, als procedures die nog in 2023 lopen. Daarom worden deze zaken apart gepresenteerd. Het zijn 16 dagvaardingsprocedures, 1 kort geding en 3 verzoekschriftprocedures. Erfpachtprocedures worden veelal door erfpachters aanhangig gemaakt in verband met de wijziging van het erfpachtstelsel. In slechts drie gevallen was de gemeente de eisende partij, waarbij naleving van de voorwaarden van de erfpacht, zoals het betalen van de canon, wordt gevorderd.
1.2.8 Buitengerechtelijke geschilbeslechting Naast bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures is de gemeente Amsterdam betrokken bij het beslechten van geschillen buiten gerechtelijke procedures om. Denk hierbij aan het inzetten van mediation bij geschillen tussen de gemeente en burgers/ondernemers, arbeidsgeschillen of kwesties die voortkomen uit meldingen bij het Meldpunt Zorg en Woonoverlast. In totaal was de gemeente in 2023 bij ongeveer 35 mediationtrajecten betrokken. Ongeveer de helft daarvan bestond uit geschillen tussen de gemeente en burgers of ondernemers en één derde uit arbeidsgeschillen. Gemiddeld neemt een mediation 10 tot 12 uur in beslag, dat is inclusief intake met afzonderlijke partijen en de administratie ervan. Als dat mogelijk is gebruiken we naast mediation ook andere manieren om geschillen te beslechten buiten de rechtbank om. Zo werd in 2023 in 1 geschil arbitrage toegepast.
22
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Regelgeving
2.1 Verbetering van de kwaliteit van de Amsterdamse regelgeving Goede wet- en regelgeving is cruciaal voor het functioneren van de samenleving en voor het vertrouwen in de overheid.30 Dat geldt niet alleen voor wetgeving die op nationaal niveau tot stand wordt gebracht, maar ook zeker voor lokale regelgeving, die de burger vaak rechtstreeks raakt. Regelgeving dient dan ook vooral om dat te doen waarvoor het is bedoeld: oplossingen bieden voor maatschappelijke problemen. Deze doelen worden alleen gehaald wanneer regelgeving duidelijk, evenredig, proportioneel en werkbaar is. Dat geldt niet alleen voor degenen die de regelgeving uitvoeren of handhaven, maar vooral ook voor degenen tot wie de regelgeving zich richt: Amsterdammers, Amsterdamse bedrijven en bezoekers van de stad. In Amsterdam wordt jaarlijks veel nieuwe regelgeving vastgesteld en veel bestaande regelgeving gewijzigd. We schetsen daar een beeld van in paragraaf 2.2. Die regelgeving moet van goede kwaliteit zijn om juridische en financiële risico’s voor de gemeente én de burger te voorkomen. Goede regelgeving draagt ook bij aan het vertrouwen van de burger in de overheid.
Onder kwaliteit verstaan we uiteraard de zogenoemde “grote kwaliteit”: voldoet de regelgeving aan de rechtsstatelijke eisen en doet deze waar deze voor bedoeld is? Maar ook de “kleine kwaliteit” van regelgeving is van belang: zijn de artikelen en de motivering in de toelichting helder geformuleerd en is de wettelijke grondslag correct benoemd? Als we dit niet goed doen, kan het leiden tot onbegrip bij de lezer. Dit kan uiteindelijk zorgen voor extra bezwaren, klachten of vragen. Medewerkers in de juridische functie die zijn betrokken bij het opstellen van regelgeving werken op verschillende plekken in de organisatie van de gemeente en zijn veelal naar beleidsonderwerp georganiseerd. Zij zijn over verschillende directies, stadsdeelorganisaties en programma’s verspreid. Regelgeving wordt daardoor voorbereid door vele beleidsmedewerkers en juristen die al dan niet regelgeving als hoofdtaak hebben. Voor het opstellen van goede regelgeving is het vaak specifieke kennis nodig. Dit maakt het tot een grote uitdaging om de kwaliteit van de Amsterdamse regelgeving op peil te houden. DJZ en het JB hebben daarom een programma opgezet om de kwaliteit van regelgeving binnen de gemeente Amsterdam te verbeteren. Het doel van dit programma is om te komen tot goede regelgeving voor de hele stad.
Voor dit doel zijn uitgangspunten voor de thema’s ‘inhoudelijke kwaliteit’, ‘kwaliteit proces en communicatie’, en ‘kwaliteit kennis, kennisdeling en implementatie’ opgesteld. De volgende instrumenten worden in dit programma ingezet:
30 Zie ook de brief van de toenmalige Minister voor Rechtsbescherming aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II
2020/21, 35570-VI, nr. 115.
23
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
1. Werkinstructies en sjablonen: er worden werkinstructies en sjablonen opgesteld voor het opstellen van regelgeving31 en vervolgens beschikbaar gesteld aan degenen die binnen de organisatie regelgeving opstellen. 2. Het gemeentebreed regelgevingsoverleg: opstellers van regelgeving en adviseurs daarover komen een aantal keer per jaar samen, onder meer om diverse actualiteiten te bespreken en kennis te delen. Daarnaast bespreken zij in dit overleg nieuwe instrumenten voor de wetgevingskwaliteit of wijzigingen daarvan. 3. Signalering nieuwe landelijke regelgeving: er wordt een aanpak opgesteld om vroegtijdig nieuwe landelijke regelgeving te signaleren, zodat we daar tijdig naar kunnen handelen en deze regelingen ook tijdig kunnen worden ingevoerd. 4. Het bevestigen van eigenaarschap over geldende gemeentelijke regelgeving: verschillende directies en stadsdeelorganisaties brengen in kaart voor welke regelingen zij verantwoordelijk zijn. Daarmee creëren we overzicht en bewustwording gecreëerd en kunnen we deze regelingen vervolgens ook actief beheren. 5. Advies over het opstellen van regelgeving, toetsing van regelgeving en vraagstukken rondom de publicatie van regelgeving: voor de kwaliteitsverbetering en de kruisbestuiving wordt een toetspool opgericht.
Die toetspool bestaat uit regelgevingsjuristen uit verschillende directies die conceptregelgeving beoordelen voordat het finaal advies door DJZ plaatsvindt. 6. Trainingen en kennissessies voor beleidsmedewerkers en juristen: training is een belangrijk instrument om kennis over regelgeving op te doen en bij te houden. Het gaat om trainingen aan beleidsmedewerkers en juristen en om verdiepende kennissessies, bijvoorbeeld bij wijziging van wetgeving of jurisprudentie die om specifieke aandacht vraagt. Meerdere onderdelen van het plan van aanpak worden al uitgevoerd. Het gemeentelijk regelgevingsoverleg komt regelmatig bijeen. In een werkgroep worden werkinstructies ontworpen die het opstellen van regelgeving eenduidiger en eenvoudiger moeten maken. Het is de bedoeling om in 2024 de werkinstructies door het college te laten vaststellen en om in 2025 te starten met de toetspool. Daarnaast heeft het gemeentelijk managementteam ingestemd met het plan van aanpak voor de signalering van nieuwe landelijke wetgeving. Ten slotte wordt een lijst met eigenaarschap over geldende regelgeving opgesteld. In dat kader is ook de geldende regelgeving in het regelgevingsregister nog eens kritisch tegen het licht gehouden. Uit een inventarisatie bleek dat er nog regelgeving in het register stond die vervallen is.
We hebben 85 regelingen op ongeldig gezet, zodat deze ook niet meer worden getoond als geldende regelgeving van gemeente Amsterdam.
31 Deze zijn mede gebaseerd op de door de VNG opgestelde 100 ideeën voor de gemeentelijke regelgeving.
24
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
2.2 Regelgeving in 2023 Het afgelopen jaar is in Amsterdam veel nieuwe regelgeving32 tot stand gebracht en bekend gemaakt. In 2023 zijn in totaal 673 algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels, ruimtelijke plannen of omgevingsdocumenten, delegatie- of mandaatbesluiten en andere besluiten van algemene strekking of wijzigingen daarvan gepubliceerd. Dit is enerzijds regelgeving om, al dan niet in medebewind, nieuwe landelijke wetgeving te implementeren, anderzijds vaak ook regelgeving die dient om zelfstandige doelen van de gemeente uit te voeren om de opgaven in de stad aan te pakken. Tabel 15. Bekendmakingen in het jaar 2022 en 202333 Rubriek Aantal 2022 Algemeen verbindend voorschrift 128 Ruimtelijk plan of 59 omgevingsdocument Delegatie- of mandaatbesluit 30 Beleidsregel 41 Ander besluit van algemene 352 strekking TOTAAL 610
Aantal 2023 153 104 25 72 319 673
De gemeente heeft in 2023 ongeveer 10 procent meer regelingen gepubliceerd dan in 2022. Deze stijging valt deels samen met een flinke toename in het aantal gepubliceerde ruimtelijke plannen en omgevingsdocumenten (circa 76 procentstijging). Dit komt door de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024. In 2023 is een stijging in de besluiten over ruimtelijke plannen en omgevingsdocumenten te zien doordat men onder het oude recht, met gebruikmaking van de oude procedures, omgevingsrechtelijke wijzigingen wilde doorvoeren. Bovendien is het aantal gepubliceerde nieuwe of gewijzigde algemeen verbindende voorschriften licht gestegen (9,4 procent). Naast de reguliere wijzigingen of vaststellingen die eens of meermaals per jaar plaatsvinden, zoals die van de Algemene plaatselijk verordening 2008, de Legesverordening en de Huisvestingsverordening, is er in 2023 een aantal niet-reguliere wijzigingen doorgevoerd. Enkele daarvan hebben in het bijzonder veel wetgevingscapaciteit gekost. Voorbeelden hiervan zijn de vaststelling van de Algemene subsidieverordening Amsterdam 2023, de nieuwe regels voor deelscooters en deelbakfietsen en de Regeling Vierjarige subsidies Kunstenplan 2025-2028 – AFK.
Maar ook de vaststelling van het Algemeen mandaatbesluit Amsterdam en het nieuwe Organisatiebesluit Amsterdam en de Beleidsregels boetes Wet goed verhuurderschap34 zijn het vermelden waard, hoewel dit geen algemeen verbindende voorschriften waren.
32 Onder regelgeving wordt in dit verband verstaan: algemeen verbindende voorschriften, ruimtelijke plannen of
omgevingsdocumenten, andere besluiten van algemene strekking en beleidsregels. 33 De informatie uit deze tabel is afkomstig van officielebekendmakingen.nl, geraadpleegd op 3 juni 2024. 34 Naar aanleiding van de Wet goed verhuurderschap.
25
Gemeente Amsterdam
18 juli 2024
Staat van de juridische functie 2023
Juridische vernieuwing
3.1 Inleiding Bij brief van 13 januari 2022 'Vertrouwen begint bij de overheid’ heeft de burgemeester namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aangekondigd dat we de eigen regelgeving, procedures en de organisatiecultuur in al zijn aspecten zullen herijken om het vertrouwen tussen burger en gemeente te versterken. Binnen het zogeheten programma Juridische Vernieuwing35 zijn sindsdien diverse trajecten gestart met als uitgangspunten dat elke Amsterdammer eerlijk, gelijk en onbevooroordeeld wordt behandeld, dat openheid en dienstbaarheid voorop staan en dat de gemeente pas rechtsmiddelen inzet als al het andere heeft gefaald. De gemeente wil naast rechtmatig, vooral ook rechtvaardig optreden. Vertrouwen is daarbij geen doel op zich. Vertrouwen is pas waardevol als dat op een zinnige manier met betrouwbaarheid van de gemeente wordt verbonden.36 Kortom: zeggen wat je doet en doen wat je zegt. Hoewel het programma Juridische Vernieuwing door de juridische functie wordt vormgegeven, worden de lijndirecties daarbij volop betrokken. Dat kan ook niet anders omdat juristen meestal pas aan het eind van het proces in beeld komen en burgergericht werken juist het meest effectief is aan het begin van de keten. Als het eerste contact met de burger goed verloopt of de eerste beschikking wordt aanvaard, voorkomen we een bezwaar- en beroepsprocedure.