1e Staat van de juridische functie DEF.pdf

De stappen die wij nemen om de kwaliteit van de Amsterdamse regelgeving te verbeteren, hebben we in paragraaf 2.1 al uiteengezet. De stappen om onze procedures en de organisatiecultuur te herijken, volgen hierna.

3.2 Herijking procedures In 2023 hebben we stappen gezet om de inrichting en inzet van juridische procedures meer ten dienste te laten zijn van de vertrouwensrelatie tussen de burger en de gemeente. Zo is bij de afhandeling van bezwaarschriften voortgebouwd op de accentverschuiving van zaakgericht naar meer burger- en oplossingsgericht werken, die we in 2022 al in gang hebben gezet. Dat betekent bij bestuursrechtelijke zaken dat we, als een bezwaarschrift binnenkomt, sneller in gesprek gaan met de indiener om na te gaan wat het probleem is en welke oplossingen binnen de bestaande 35 ‘Juridische vernieuwing’ (Raadsbrief), 13 januari 2022; ‘Vertrouwen begint bij de Overheid’ (Notitie), 13 januari

2022, ‘Werken aan meer vertrouwen tussen Amsterdammers en de gemeente’ (Raadsbrief), 25 oktober 2022; ‘Voortgang juridische vernieuwing’ (Notitie), 25 oktober 2022; ‘Juridische vernieuwing’ (Raadsbrief), 14 maart 2023; ‘Voortgang programma Juridische Vernieuwing’ (Notitie), 27 februari 2024. 36 Iris van Domselaar, Recht, ethiek en de schreeuw van Filoktetes, Wat juristen burgers verschuldigd zijn 2024 (Oratie, UvA). p. 32.

26

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

regelgeving mogelijk zouden kunnen zijn. Het betreft hier de zogeheten passende of informele aanpak die vooral door het JB en SIS worden toegepast. Het uitwisselen van standpunten en de daaronder liggende belangen kan verhelderend werken en tot meer begrip over en weer leiden. Soms volstaat het om te luisteren, door te vragen en uitleg te geven, zodat een Amsterdammer zich gehoord voelt en beter begrijpt waarom het besluit is genomen en daarmee tevreden is. Soms gaan we ook op locatie in gesprek, bijvoorbeeld met een exploitant van een horecaonderneming en omwonenden die bang zijn voor geluidsoverlast. Regelmatig kunnen partijen dan concrete afspraken maken, wat leidt tot herstel van de relatie en een duurzamere oplossing dan het voortzetten van de juridische procedure. Het is ook mogelijk dat in een procedure blijkt dat eigenlijk een ander probleem partijen verdeeld houdt dan het probleem waarvoor de procedure aanhangig is gemaakt. Dan helpen we om het probleem te verhelderen en te bezien wat een oplossing voor dit probleem kan zijn. Ook als er wel sprake is van een juridisch verschil van inzicht helpt de burgergerichte aanpak om op een goede manier in contact te zijn met de Amsterdammer. We zijn kort geleden met deze werkwijze gestart en daarom zijn er nog geen kwantitatieve gegevens. Daarin hopen we de komende tijd verandering te brengen.

Het is inherent aan civielrechtelijke zaken dat partijen doorgaans veelvuldig contact met elkaar onderhouden. Bij geschillen zal dan ook altijd eerst worden geprobeerd er onderling uit te komen (minnelijk te schikken) voordat er een gerechtelijke procedure aanhangig wordt gemaakt. Voor advocaten in dienst van de gemeente geldt bovendien dat zij aan de gedragsregels van de advocatuur zijn gehouden en daarom de gedragsregel aanhouden dat een regeling in der minne de voorkeur boven een procedure verdient. In 2023 hebben de huisadvocaten dan ook vele gesprekken met burgers en ondernemers gevoerd die een procedure of gerechtelijke uitspraak hebben voorkomen. Ter illustratie kan het voorbeeld dienen van een huurder die niet wilde ontruimen. Na gesprekken met de betreffende huurder werd echter overeenstemming bereikt over vrijwillig vertrek in combinatie met ontruimingsuitstel. Die afspraak werd notarieel vastgelegd zodat de gemeente zekerheid had dat tijdig zou worden ontruimd, terwijl de huurder nog wat langer de tijd had om te exploiteren en zijn investeringen terug te verdienen. Dit voorkwam een ontruimingsprocedure door de gemeente.

Voor een toelichting op buitengerechtelijke geschilbeslechting en de civiele zaken in 2023 verwijzen wij naar paragraaf 1.2.7 en 0 Daarnaast zijn we in 2023 begonnen met een systematische analyse van de ingediende bezwaarschriften om patronen te ontdekken en daarvoor oplossingen te bedenken. Dit wordt de ‘Ketenaanpak’ van de bezwaarketen van Beleid, Regelgeving, Besluit en Handhaving genoemd. Dit is een lerende aanpak waarbij we in elke bezwaarketen samen met de betrokken ketenpartners analyseren welke interventies en/of aanpassingen constructief zouden kunnen zijn. Doel van deze aanpak is om te voldoen aan de aanbeveling van het rapport Knellende mechanismen om op de

27

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

werkvloer systematischer en met alle betrokken partijen een proces te evalueren en te verbeteren.37 Daarnaast zijn we op 19 juni 2023 een proef van een jaar gestart met een externe adviescommissie voor de behandeling van bezwaarschriften, naast de reeds bestaande ambtelijke bezwaarcommissies. In oktober 2023 hebben de Rijksuniversiteit Groningen en de Vrije Universiteit een onderzoek ingesteld om na te gaan of zo’n externe adviescommissie meerwaarde heeft om bij het afhandelen van bezwaren het vertrouwen van de Amsterdammer te vergroten. De uitkomsten van dit onderzoek worden in het najaar van 2024 verwacht. Naar aanleiding van de op 8 juni 2023 aangenomen motie 34538 hebben we criteria ontwikkeld waarmee de gemeente bewuster kan afwegen of ze hoger beroep instelt of niet. We kunnen uiteraard niet uitsluiten dat de Amsterdammer tegen ons in hoger beroep gaat, maar wij willen nog meer dan voorheen stilstaan bij de vraag wat we met doorprocederen denken te winnen. Weegt juridische winst op tegen het mogelijk verlies van een duurzame relatie met een Amsterdammer? Dat heeft in 2024 geresulteerd in de voor de gehele gemeente geldende werkinstructie ‘afwegingskader hoger beroep.’ In de tabellen 10 tot en met 14 en grafiek 4 vindt u het aantal hoger beroepen waarbij de gemeente in 2023 was betrokken, inclusief het aantal hoger beroepen dat de gemeente zelf aanhangig heeft gemaakt.

In de appendix vindt u bovendien een uitsplitsing van deze cijfers naar stadsdelen en directies. Wellicht ten overvloede vermelden we dat bij deze tabellen de interne werkinstructie afwegingskader hoger beroep nog niet van toepassing was. Tot slot heeft de gemeente ook in 2023 bestuursrechtzaken aangeleverd bij de buurtrechtbank Venserpolder. Dit zorgde voor meer zittingsdagen. De buurtrechtbank behandelt eenvoudige, kleine rechtszaken die vaak een grote invloed hebben op het leven van mensen. Soms spelen er bij één persoon veel problemen tegelijk, zoals financiële en relatieproblemen. Deze zaken worden normaal gesproken door verschillende rechters behandeld. De buurtrechter kijkt juist naar alle problemen tegelijkertijd en gaat samen met de bewoner op zoek naar goede en blijvende oplossingen. Daarbij kunnen ook de gemeente, het Openbaar Ministerie, de advocatuur en verschillende organisaties uit de wijk worden ingeschakeld. Uit de Evaluatie Buurtrechtbank Venserpolder blijkt dat de buurtrechtbank positief wordt gewaardeerd. In 2023 is gestart met de verkenning naar een mogelijk op te zetten wijkrechtbank in Nieuw-West.

3.3 Herijking regelgeving en beleid Om te zorgen voor de vereiste cultuuromslag van zowel het bestuur als de organisatie hebben we in 2023 in het programma Juridische Vernieuwing een paar belangrijke stappen gezet. 37 R. Oomkens, R.C. van Geuns, N. Jungmann, A. van der Schors, J. Muda,, B. van der Meulen, M-J. Schiffelers, & M.

Kuiper, ‘Knellende Mechanismen: Het signaleren, agenderen en opvolgen van knellende mechanismen in de gemeenten Amsterdam, Almere en Utrecht’, (2023), https://schuldenenincasso.nl/rapport-knellendesituatiessignaleren-agenderen-en-opvolgen. 38 Ingediend door de Raadsleden D.T. Boomsma (CDA), J. Broersen (Volt), Z.D. Ernsting (GroenLinks) en R.P Hofland (D66).

28

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

In de eerste plaats is CobrA ontwikkeld. CobrA staat voor Checkvragen voor ontwikkeling van beleid en regelgeving Amsterdam. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Waarom stellen we deze beleidsmaatregel of deze regeling op? Wat willen we bereiken met het voorgestelde beleid of de regeling? Waarom is dit het meest geschikte instrument? Is er getoetst op de risico-regelreflex? Is het voorgestelde beleid of de regeling uitvoerbaar voor burger en bedrijfsleven? Is het voorgestelde beleid of de regeling uitvoerbaar voor de gemeente? Welke gevolgen heeft het gekozen instrument? Hoe verhoudt het zich tot de nationale of internationale regelgeving, inclusief de grond- en mensenrechten? Is er sprake van autonomie of medebewind? 8. Heeft er een begrijpelijke taaltoets plaatsgevonden? Het beantwoorden van deze 8 vragen voorkomt onnodig beleid en onnodige regelgeving en maakt de afwegingen van beleidskeuzes en juridische keuzes inzichtelijk voor de inwoners en ondernemers van Amsterdam. Bovendien kunnen we hiermee eenvoudiger nagaan waarom beleid en regelgeving wel of niet effectief is, zodat we daarvan kunnen leren. Deze checkvragen zijn binnen de juridische functie ontwikkeld, maar zij gelden voor alle ambtenaren van Amsterdam. Om ervoor te zorgen dat CobrA gaandeweg structureel wordt toegepast, is een opleiding in ontwikkeling en worden allerlei informatiebijeenkomsten georganiseerd. Ook bij het geven van finaal advies (zie par. 1.2.2) wordt al aan CobrA getoetst.

De bedoeling is dat CobrA een vaste werkwijze voor alle ambtenaren van Amsterdam wordt. In de tweede plaats zijn in 2023 de voorbereidingen getroffen voor 8 gesprekstafels onder leiding van Arre Zuurmond, voormalig Ombudsman Metropoolregio Amsterdam. De bedoeling van deze gesprekstafels is om op basis van reeds afgehandelde zaken eventuele systeemfouten te achterhalen. Bovendien kan, door alle betrokken partijen aan tafel te zetten, het gehele beeld boven tafel komen en kunnen ambtenaren en burgers over en weer van elkaars beleving leren en kunnen waar mogelijk wijzigingen in werkprocessen tot stand worden gebracht. In de derde plaats brengen we over 2023 deze eerste Staat van de Juridische functie uit. Deze zal voortaan jaarlijks worden opgesteld. Tot slot heeft de stadsbrede kennisdeling en de ontwikkeling van vaardigheden en juridische kennis binnen het programma Juridische Vernieuwing prioriteit, geheel in lijn met het rapport Knellende mechanismen.39 Zonder adequate kennis van de regels en de onderliggende waarden (de juridische inhoud), en zonder aandacht voor de wijze van brengen (het proces) en het menselijke contact (de bejegening) doen we geen recht aan de Amsterdammer. Sinds 2023 verzorgen we daarom een maandelijkse lezingenreeks over deze onderwerpen en verspreiden we een tweemaandelijkse, interne nieuwsbrief juridische zaken.

Daarnaast biedt het programma Juridische Vernieuwing verschillende cursussen en trainingen aan om het burgergericht werken te vergroten. 39 Zie voetnoot 40.

29

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Tabel 16. Overzicht trainingen en deelnemers 2023 Toepassen mediation vaardigheden Adequaat Adviseren

Wetgevingstechniek

40 leidinggevenden 20 juristen / Juridisch medewerkers

Voorzien voor 2024 30 gebiedsmakelaars en 30 procesvertegenwoordigers 30 Juristen/ juridisch medewerkers 25 regelgevingsjuristen

30

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Openbaarheid

4.1 Openbaarheid en de juridische functie Openbaarheid van informatie speelt een belangrijke rol in het democratisch debat en in het vertrouwen tussen de gemeente en de Amsterdammer. Goede informatiehuishouding en openbaarheid maken niet alleen de controleerbaarheid van het bestuur mogelijk, maar stimuleren ook het lerend vermogen van de overheid en bevorderen het modern burgerschap.40 Een sterke informatiepositie van burgers draagt bij aan een volwaardige samenwerking tussen overheid en burger.41 Amsterdammers weten door openbaarmaking waarom en op basis van welke overwegingen en gegevens de gemeente sommige keuzes maakt, en kunnen daarover meedenken en meebeslissen. Goede informatie-uitwisseling is daarom zelfs een voorwaarde voor de betrokkenheid van burgers.42 Tegelijkertijd moet de overheid zorgvuldig omgaan met gevoelige informatie van burgers die zij nodig heeft om burgers van dienst te zijn.43 Door hierin de juiste balans te vinden, draagt openbaarheid bij aan het vertrouwen van de burgers in de gemeente. In maart 2023 is de gemeente Amsterdam het meerjarig programma Openbaarheid en Informatiehuishouding gestart. De opdracht is om de ambities voor openbaarheid en informatiehuishouding te realiseren.

Inzet van het programma is om eind 2023 80 procent van de Wet open overheid (hierna: Woo)-verzoeken binnen de wettelijke termijn af te handelen, om alle (100 procent) wettelijk verplichte informatiecategorieën actief openbaar te maken en om ervoor te zorgen dat de interbestuurlijk toezichthouder de informatiehuishouding als adequaat beoordeelt. Het programma werkt langs 4 lijnen: 1. Doelen en beleid: richt zich op stedelijke afspraken en toepassingsregels. 2. Processen en sturing: richt zich op het werken volgens een uniform stedelijk proces met governance-afspraken. 3. Systemen en informatie: richt zich onder andere op ICT-applicaties voor informatiebeheer en het vinden, bewerken en toegankelijk maken van informatie. 4. Cultuur en gedrag: richt zich op het gewenste gedrag van alle bestuurders en medewerkers. Uit onderzoek kwam naar voren dat, zonder extra maatregelen, het te lang zou duren voordat de gemeente aan bovengenoemde doelstellingen en de Woo en de Archiefwet voldoet.44 Om te voldoen aan de bestuursopdracht en om de opgelopen achterstand weg te werken, moesten we daarom in 2023 extra medewerkers inzetten voor de uitvoering van de Woo, bijvoorbeeld voor het 40 Raad voor het openbaar bestuur, ‘Gij zult openbaar maken – naar een volwassen omgang met

overheidsinformatie’, september 2012, p. 20. 41 ‘Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding Rijksoverheid 2024-2025’, p. 6-7. 42 Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, ‘Vertrouwen in burgers’, 22 mei 2012, p. 90. 43 ‘Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding Rijksoverheid 2024-2025’, p. 6-7. 44 ‘Openbaarheid en informatiehuishouding op orde’ (Raadsbrief), 15 mei 2023, p. 1.

31

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

zoeken, vinden en het beoordelen en bewerken van informatie.45 Daardoor is de bezetting in 2023 tijdelijk gegroeid. Met behulp van deze extra medewerkers zijn lopende Woo-verzoeken behandeld en bestaande achterstanden ingehaald om zo de basis op orde te hebben eind 2023. Belangrijke factor in de prestatieverbetering was ook het versterken van het stedelijk Woo-team door meer Woo-coördinatoren aan te trekken. Na de opschaling in 2023 en het inhalen van achterstanden, is de personele bezetting teruggebracht naar de aantallen die nodig zijn om duurzame beheersing van Woo-verzoeken mogelijk te maken. Naast de opschaling om eind 2023 de basis op orde te hebben, is er gewerkt aan het ontwerp van een nieuw werkproces. Hierbij is gewerkt aan verbeterde automatisering, registratie en is er een migratie naar een gedeelde cloud-werkomgeving in gang gezet. Hiermee hebben we een verbetering van de dienstverlening aan de burger en binnen de organisatie in gang gezet. Door technologie in te zetten, kunnen we ook processen efficiënter in richten en daardoor ook de personele bezetting effectiever inzetten. De uitdagingen die in 2023 centraal stonden, blijven ook de aankomende jaren belangrijke aandachtspunten. We zullen de komende periode de personele bezetting, technologie en werkprocessen goed moeten laten aansluiten bij de eisen die openbaarheid van informatie van de gemeente stelt.

Momenteel verbeteren we bijvoorbeeld het registratieproces om in de toekomst meer grip op doorlooptijden te houden. We voeren zowel technische als procesmatige verbeteringen door, zodat doorlooptijden per fase inzichtelijker zijn. Daarnaast zorgt deze registratie voor een nauwkeurige duiding van verzoeken op inhoud en herkomst. Maar met alleen technocratische maatregelen voldoen we nog niet aan de doelstellingen van de wet. Het vraagt ook om een cultuur waarin ‘transparantie’ gezien wordt als belangrijk onderdeel in de relatie tussen burger en de gemeente. Werken bij de gemeente betekent inzicht geven in het handelen van de gemeente, transparant zijn over besluitvormingsprocessen en over wie daarin welke bijdrage levert.46 Daarvoor hebben we personeel met de juiste expertise nodig. Om ervoor te zorgen dat verzoeken niet onnodig in een juridische procedure terechtkomen is het belangrijk om tijdig en open met burgers te communiceren. Daarnaast vraagt actieve openbaarmaking niet alleen om gespecialiseerde kennis op het gebied van data en informatiehuishouding maar vooral óók om aandacht voor de wensen van de burger. We hebben daarom een toekomstbestendig personeelsbestand nodig met ‘juristen van de toekomst’ die niet alleen kunnen werken met data en informatiehuishouding, maar die ook communicatief sterk zijn in het contact met burgers.

4.2 Openbaarheid in cijfers In totaal ontving de gemeente 725 nieuwe Woo-verzoeken in 2023, werden 761 verzoeken afgehandeld en 55 verzoeken ingetrokken. Het merendeel van deze verzoeken werd ontvangen door Gebiedsgericht Werken en Stadsbeheer (circa 44 procent) en Ruimte en Economie (circa 29 45 Idem. 46 ‘Programma Openbaarheid en informatiehuishouding op orde – Ambities en doelen voor 2024’, 3 april 2024, p. 7.

32

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

procent). Begin 2023 bedroeg de werkvoorraad voor de gehele gemeente 159. Gelet op de afgehandelde en ingetrokken verzoeken, bedroeg het aantal eind 2023 nog 68. Dit betekent dat eind 2023 een belangrijk deel van de liggende werkvoorraad is weggewerkt. Tabel 17. Verloop aantal Woo-verzoeken 2023 Cluster Voorraad 1-1-2023 Algemeen en staf 25 Gebiedsgericht Werken & 39 Stadsbeheer Bedrijfsvoering 18 Sociaal 6 Digitalisering, Innovatie & Informatie 6 Ruimte & Economie 65 Totaal 159

Ingekomen

Ingetrokken

Besluiten

102 320

13 11

105 324

32 41 17 213 725

7 3 4 17 55

46 35 23 228 761

De extra inzet op het afhandelen van verzoeken heeft in 2023 ook bijgedragen aan een sterke stijging van het aantal verzoeken dat binnen de wettelijke termijn werd behandeld. De wettelijke behandeltermijn bedraagt 4 weken, met de mogelijkheid van verlenging van 2 weken. Van die verlenging wordt vrijwel altijd gebruik van gemaakt.47 Dit betekent dat een Woo-verzoek binnen 42 kalenderdagen moet zijn afgehandeld. Tabel 18. Beslissing Woo-verzoek binnen wettelijke of afgesproken termijn (%) Cluster 2022 2023 Algemeen en staf 19% 61,5% Gebiedsgericht Werken & Stadsbeheer 63,6% 81,7% Bedrijfsvoering 40,7% 80,7% Sociaal 40% 76,9% Digitalisering, Innovatie & Informatie 41,7% 64,7% Ruimte & Economie 25,7% 73% In 2023 was er een stijging van het absolute aantal bezwaren, die te maken lijkt te hebben met de extra inzet op het afhandelen van primaire verzoeken. De gemeente ontving in 2023 in totaal 111 bezwaren over Woo-verzoeken, In 2022 waren dat er 61 en in 2021 68. De stijging is met name te zien bij het cluster Gebiedsgericht Werken en Stadsbeheer (129 procent stijging ten opzichte van 2022), waar ook het merendeel van de Woo-verzoeken is ingediend en behandeld in 2023. De beroepsprocedures laten eenzelfde beeld zien. Het totaal aantal beroepen is gestegen van 33 in 2022 naar 72 in 2023.

De voornaamste stijging bij het cluster Gebiedsgericht Werken en Stadsbeheer (94 procent in 2023 ten opzichte van 2022). Ook het aantal gestegen beroepsprocedures bij het cluster Bestuur en Organisatie in 2023 valt op (109 procent).

47 Idem , p. 5.

33

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Tabel 19. Ingekomen Woo-bezwaren op basis van de directie waar het bezwaar inhoudelijke mee verband houdt48 Cluster 2021 2022 2023 Bestuur & Organisatie Gebiedsgericht Werken en Stadsbeheer Bedrijfsvoering Sociaal Ruimte en Economie Digitalisering, Informatie & Innovatie Externe organisaties49 Totaal

6 38 2 7 9 1 5 68

11 35 0 5 7 0 3 61

11 80 5 1 11 0 3 111

Tabel 20. Ingekomen bezwaren op basis van de verwerkende directie Verwerkende directie 2021 2022 2023 Directie Juridische Zaken

10

12

16

Juridisch Bureau Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal

49 8

44 5

92 3

Totaal

67

61

111

Tabel 21. Ingekomen Woo-beroepen op basis van de directie waar het bezwaar inhoudelijk mee verband houdt50 Cluster 2021 2022 2023 Bestuur & Organisatie Gebiedsgericht Werken en Stadsbeheer Bedrijfsvoering Sociaal Ruimte en Economie Externe organisaties Totaal

4 13 2 1 6 1 27

11 18

3 1 33

24 35 4 2 6 1 72

48 Er zijn geen losse data beschikbaar over Woo-cijfers van de afdelingen Parkeren en Belastingen. 49 Dit bevat bezwaren die bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, Waternet, Havenbedrijf Amsterdam of

de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland zijn ingediend. Deze organisaties zijn geen onderdeel van de gemeente Amsterdam, maar de bezwaren die hier binnenkomen worden wel (deels) door de gemeente verwerkt. 50Er zijn geen losse data beschikbaar over Woo-cijfers van de afdelingen Parkeren en Belastingen.

34

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Tabel 22. Ingekomen beroepen op basis van de verwerkende directie Verwerkende directie 2021 2022 2023 Directie Juridische Zaken 8 12 27 Juridisch Bureau 18 16 43 Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal 1 5 2 Totaal 27 33 72 Uit tabel 22 volgt dat DJZ 27 beroepen heeft behandeld in 2023. Dit waren er 12 in 2022. Het betreft 5 inhoudelijke beroepen en 22 zogenoemde beroepen niet-tijdig beslissen. Met zo’n procedure kan een verzoeker aan de rechter vragen om een beslistermijn vast te stellen op straffe van de een dwangsom. De stijging bij DJZ van 12 naar 27 beroepen komt door een forse toename van de beroepen niet-tijdig beslissen. Overigens valt op dat er maar een klein aantal verzoekers een groot aandeel heeft in de 22 beroepen niet-tijdig beslissen; met andere woorden zij hebben meerdere beroepen niet-tijdig beslissen hebben ingediend. We verwachten dat door onze inzet om 80 procent van de verzoeken binnen de wettelijke termijn af te handelen, het aantal te behandelen beroepen niet-tijdig beslissen in 2024 zal afnemen.

35

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Digitalisering en technologische ontwikkeling

5.1 Legal tech en de juridische functie Amsterdam wil zijn positie als digitale stad en overheid verder versterken. Door in te zetten op technologie verbetert de gemeente de kwaliteit van de dienstverlening voor de gemeente en voor de burger. Innoveren of digitaliseren is geen doel op zich. Maar het gebruik van technologie en data science maakt het mogelijk om meer inzicht te krijgen, impact te creëren en efficiënter te werken. Bij al deze ontwikkelingen geldt dat innovatie, automatisering en digitalisering nooit tot gevolg mag hebben dat er geen ruimte is voor maatwerk. We willen juist digitaliseren en automatiseren om de beschikbare medewerkers zoveel mogelijk in te zetten op het leveren van maatwerk in situaties die daarom vragen. Voor de juridische functie betekent dit onder andere het waar mogelijk gebruikmaken van data en technologie om daarmee de dienstverlening aan de diverse organisatieonderdelen binnen gemeente Amsterdam én de Amsterdammer te verbeteren. Om dat te bereiken zal de gemeente de komende jaren actiegericht werken aan een digitale gemeente. De menselijke waarden staan daarbij centraal staan en we zorgen ervoor dat we voldoen aan wet- en regelgeving.

Dat betekent dat wij expliciet aandacht besteden aan digitale (mensen)rechten bij ontwerp, ontwikkeling, verwerving, subsidiering en gebruik van data, algoritmen, artificiële intelligentie, sensoren, applicaties en alle onderliggende technologieën die hiervoor nodig zijn. De toepassing van het juridische waarborgen en de ethische verantwoording vormen de basis voor inclusief en verantwoord gebruik van data en technologie. Het algoritmeregister van de gemeente is hiervan een goed voorbeeld.51

5.2 De ontwikkeling die wij doormaken Versterking van onze organisatie De ontwikkelingen op het vlak van digitalisering en technologie vragen niet alleen om technische innovatie maar ook om een organisatie die de kennis en competenties heeft, die daarvoor nodig zijn. Het uitgangspunt daarbij is dat data science en technologie een integraal onderdeel vormen van het werk binnen de juridische functie. De afgelopen periode hebben we daarom fors geïnvesteerd in het aantrekken van medewerkers, maar ook in omscholingstrajecten zodat medewerkers digitaal vaardig zijn en blijven, kortom: om te zorgen voor juristen van de toekomst die nog beter in staat zijn burgers te helpen. Opleiding en kennisdeling is een belangrijk onderdeel van de ontwikkeling van de digitale juridische functie binnen de gemeente Amsterdam. Hiervoor zoeken we actief de samenwerking met partners, zoals hogescholen en universiteiten. Daarnaast delen we de kennis die we in de gemeente opdoen met andere gemeentelijke en provinciale overheden, bijvoorbeeld door 51 https://algoritmeregister.amsterdam.nl/

36

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

handleidingen en instructies te delen. Amsterdam wil graag vanuit zijn voorbeeldrol de opgedane kennis delen en verder werken aan het ontwikkelen van een juridische functie waarin technologie bijdraagt aan een servicegerichte benadering van burgers. Technologie moet daarbij ondersteunend zijn aan de juridische functie en niet enkel als toetsingsmechanisme worden ingezet om zaken sneller af te handelen. Gebruik van technologie in de juridische functie In de gemeente bestaan verschillende initiatieven op het gebied van legal tech: technologie die wordt ingezet op het gebied van juridisch advies en voor het behandelen van bezwaren. Door zeer transparante, op beslisregels gebaseerde algoritmes te gebruiken, wordt bij sommige relatief eenvoudige bezwaarschriften een conceptadvies voor juristen opgesteld. Medewerkers beoordelen vervolgens de concepten die uit het algoritme komen en nemen het besluit. Door deze innovatie is er meer tijd voor persoonlijk contact en het verkennen van oplossingsrichtingen. Deze werkwijze is vooral bij het JB ontwikkeld en wordt daar ook toegepast. Voor bezwaarschriften is er een bezwaarcheck opgesteld. Dit is een eenvoudig algoritme dat burgers voorlichting op maat geeft over het besluit en het bezwaar dat zij daartegen willen indienen. Dit vergroot de toegankelijkheid van het recht.

Een ander voorbeeld van het gebruik van technologie is de toepassing van beeldherkenning bij reclamebelasting sinds de herinvoering in 2020 bij de Directie Belastingen. Hierbij wordt geautomatiseerde beeldherkenning ingezet om openbare aankondigingen te identificeren. Hieronder vallen ook reclameobjecten en reclamevoorwerpen. De informatievergaring vindt hierbij plaats op een zeer innovatieve manier. Een belastingmedewerker doet de uiteindelijke vastlegging in de belastingadministratie (‘human in the loop’). Door deze vastlegging zorgt het systeem voor machine learning. Dit houdt in dat bij een volgende detectie het algoritme weet of het wel of niet “hefbaar” is. Het streven is om niet alleen volledig, rechtmatig en efficiënt belasting te kunnen heffen maar ook om op een transparante manier te kunnen laten zien wat we als organisatie aan gegevens hebben verzameld. De reclamebelasting is ook de eerste heffing waarbij de gemeente een voormelding doet, een eerste informeel contact, gericht op interactie in de fase voor het opleggen van de aanslagen. Door de voormelding voorkomen we dat inwoners en ondernemers pas bij bezwaar of beroep kunnen reageren op de bij hen geconstateerde reclame-uitingen. Dit draagt bij aan een nog betere belastingaanslag. De signalerende functie van de voormelding is erg waardevol.

Zo heeft Belastingen naar aanleiding van reacties van Amsterdammers aanpassingen gedaan om te voorkomen dat aanslagen verstuurd worden voor uitingen op woningen zoals protestposters. Deze door Belastingen Amsterdam (en partners) ontworpen techniek kan niet alleen gebruikt worden bij andere lokale heffingen, maar kan ook in de rest van het land gebruikt worden. Ook is er al interesse getoond door enkele Europese steden. Daarnaast hebben we kennis opgedaan over digitaal regelbeheer. Dit verbetert het beheer van juridische regelgeving, die is opgenomen in digitale systemen. De afgelopen jaren is een aantal juristen van het JB opgeleid om hiermee te werken. In de leergemeenschap Digitaal regelbeheer analyseren we samen met andere overheden en wetenschappers hoe we dit het meest effectief kunnen inzetten. In 2024 zullen in het kader hiervan de armoederegelingen geanalyseerd worden.

37

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Tot slot gebruiken we technologie om kennisdeling tussen juristen van de gemeente te faciliteren en de transparantie te vergroten. Er is bijvoorbeeld een databank ontwikkeld op basis van de nieuwste data science technieken met eigen uitspraken. Andere ontwikkelingen zijn de inzet van Large Language Models, een vorm van artificiële intelligentie. Hierbij onderzoeken we of het mogelijk is om juridisch correcte samenvattingen te maken van bijvoorbeeld beslissingen op bezwaar of hoorzittingen. De ontwikkelingen op het gebied van data sience en legal tech en AI zijn groot. De gemeente heeft hierin veel te leren. Niet alle directies ontwikkelen zich in hetzelfde tempo, maar er is een grote bereidheid om te delen en van elkaar te leren. Verantwoorde toepassing Bij de toepassing van AI en legal tech spelen ethische overwegingen een belangrijke rol, en er is aandacht voor privacy en veiligheid. Amsterdammers moeten erop kunnen vertrouwen dat hun (digitale) gegevens veilig zijn en hun rechten worden versterkt in plaats van verzwakt. Daarom zetten we de algoritmes die we gebruiken in het algoritmeregister, zodat we transparant zijn over het gebruik van algoritmes. Als we generatieve AI gebruiken, zullen we altijd het afwegingskader AI en de ethische bijsluiter gebruiken om de digitale rechten van burgers te garanderen.

Innovaties worden standaard getoetst op informatiebeveiliging en naleving van de AVG. De verantwoorde toepassing staat centraal bij ontwikkeling van nieuwe tools, hiervoor wordt samengewerkt met de wetenschap en de betrokken directies en functionarissen binnen de gemeente. Voorop staat dat innovaties moeten bijdragen aan de dienstverlening aan burgers of collega’s, daarom staat de gebruiker altijd centraal bij de ontwikkeling van tools. Als een innovatie niet leidt tot verbetering van de dienstverlening wordt hij niet gebruikt. De tools ondersteunen het verbeteren van de dienstverlening maar zullen nooit een beslissing nemen. Bij het proces van eindcontrole is altijd een medewerker betrokken, conform het human-in-theloop-principe. Burgers hebben altijd de mogelijkheid tot menselijk contact, in digitale tools wordt deze mogelijkheid ook nadrukkelijk geboden.

38

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Slotbeschouwing

Voor deze eerste Staat hebben we veel tijd geïnvesteerd in het verzamelen en analyseren van beschikbare informatie en het aanbrengen van structuur in de verkregen gegevens. Deze hebben geleid tot een globaal cijfermatig beeld van de huidige staat van de juridische functie. Dit stelt ons in staat om een aantal ontwikkelingen uit de cijfers te destilleren en deze inhoudelijk te duiden. Zoals verwacht zijn er ook een aantal ontwikkelpunten om de analyse van deze cijfers in de komende jaren verder te verdiepen.

Doorontwikkeling van een lerende organisatie Afgelopen periode heeft de gemeente Amsterdam, inclusief de juridische functie, stappen gezet naar een meer burgergerichte organisatie die werkt aan het vertrouwen van burgers in de overheid. De bijbehorende wijzigingen in de manier van werken werpen op verschillende plekken al zijn vruchten af. Zo is op de afdeling waar sterk is ingezet op de passende of informele aanpak in bezwaar, een daling waargenomen van het aantal beroepen. Om deze positieve ontwikkeling vast te houden en het lerend vermogen van de organisatie te versterken, zijn er voor de komende periode verschillende aandachtspunten, voornamelijk op het gebied van de informatieregistratie en het in kaart brengen van de contactreis van burgers met de overheid. Externe expertise kan het lerend vermogen van de gemeente helpen. Zo kan het actief uitwisselen van ervaring en kennis met andere overheidsinstellingen hieraan bijdragen naast het gebruik van geschreven hulpbronnen.52 Intern zijn de volgende specifieke aandachtspunten van belang: Keten beschikking-bezwaar-beroep Allereerst is het belangrijk om het aantal beschikkingen voor alle directies binnen de gemeente in kaart te brengen. Beschikkingen zijn een belangrijk contactpunt tussen de gemeente en de burger.

Inzicht in deze aantallen geeft in de eerste plaats een beeld van de omvang van het contact tussen de gemeente en de burger. Daarnaast helpt het bij de duiding van de aantallen bezwaar en beroep. Wanneer we weten hoeveel beschikkingen er door de gemeente zijn uitgevaardigd, kunnen we dit koppelen aan het aantal bezwaren. Hiermee krijgen we een gedeeltelijk beeld van de mate waarin de burger met een onwelgevallige beslissing van de gemeente te maken heeft. Om het aantal beschikkingen inzichtelijk te maken, moeten de beleidsafdelingen deze gegevens systematisch registreren. Om deze gegevens voor een volgende Staat te kunnen werken, moet dit op een eenduidige manier gebeuren. In het verlengde hiervan zou ook een koppeling tussen bezwaren en (hoger) beroepen in de registratie opgenomen moeten worden. Deze is op basis van de verzamelde gegevens lang niet voor alle afdelingen te maken, terwijl dit interessante inzichten op kan leveren. We merken op dat 52 Zie bijvoorbeeld de samenwerkingen op het gebied van data en technologie met wetenschap en andere

overheidslichamen. Daarnaast kan gedacht worden aan externe hulpbronnen, zoals de handleiding voor juridische kwaliteitszorg voor decentrale overheden die op het moment door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties - mede op initiatief van de Vereniging Juridische Kwaliteitszorg – in samenwerking met het onderzoeks- en adviesbureau Pro Facto wordt opgesteld.

39

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

er sprake is van grote verschillen tussen directies: sommigen directies hebben de keten van beschikking tot beroep volledig inzichtelijk en andere slechts zeer beperkt. In de huidige Staat staan de totale aantallen voor bezwaar en beroep, maar het zou interessant zijn om te zien bij welke bezwaarprocedures de burger in beroep gaat en wat de uitkomst van die beroepen is. Het percentage bezwaren dat in beroep eindigt, zegt iets over de tevredenheid van de burger over de bezwaarprocedure. Door goed te registreren, kan ook een techniek genaamd ‘process mining’ worden toegepast. Dit is een methode om processen in kaart te brengen, te visualiseren en te analyseren. De methode maakt inzichtelijk hoe bezwaar- en beroepsprocedures in de praktijk verlopen, inclusief het tijdsverloop. Door het daadwerkelijke proces in kaart te brengen, kunnen concrete verbeterpunten naar boven komen die anders onder de oppervlakte blijven. Een voorwaarde voor ‘process mining’ is wel dat de zaken van het begin tot het eind gevolgd kunnen worden, en dit benadrukt nogmaals het belang van goede registratie. Redenen voor bezwaar en beroep en slagingspercentage procedure of Leren van bezwaar en beroep Een tweede ontwikkelpunt is om de juridisch-technische inhoud van de procedures en de slagingspercentages van procedures op specifieke onderwerpen te kunnen herkennen.

Een relatief klein aantal burgers gaat in beroep maar vaak zijn ze relatief succesvol bij de rechter. Beter inzicht in de ontwikkelingen in het juridische domein van de gemeente zorgt er ook voor dat we in een vroeg stadium knelpunten kunnen signaleren. Door de leercirkel te verkorten kunnen we eerder wijzigingen in procedures of beleid doorvoeren, en dat is goed voor de kwaliteit van besluitvorming en het vertrouwen van de burgers in de overheid. Daarnaast is het belangrijk om in kaart te brengen waarom belanghebbenden wel, of juist niet, in bezwaar of beroep gaan. Doorlooptijden of andere ervaren drempels kunnen ervoor zorgen dat burgers geen stappen ondernemen, terwijl hun zaak op juridische gronden zou kunnen slagen. Door beter zicht te krijgen op de motivatie van burgers om bezwaar en beroep aan te tekenen, ontstaat er tevens een beter beeld van de ervaren en juridische knelpunten in procedures. Door deze knelpunten weg te nemen, verbeteren we de relatie tussen overheid en burger.

Procesmatige aanbevelingen Bovenstaande aandachtspunten gaan over de registratie van gegevens. Door deze registratie te verbeteren, verbeteren we het proces van gegevensverzameling voor de Staat van de juridische functie. Dit verbetert de verantwoordingsfunctie van het document en zorgt voor beter inzicht. Bovendien is het belangrijk om de begrippen voor de rapportage aan te scherpen, zodat we eenduidiger informatie in de organisatie kunnen ophalen. Openbaarheid Voor komende rapportages is het belangrijk om inzichtelijk te maken welke invloed de actieve openbaarmaking van overheidsdocumenten heeft op het aantal én de aard van verzoeken van burgers om passieve openbaarmaking. Hiervoor is het ook belangrijk om de nu nog niet in kaart gebrachte werkzaamheden van Woo-behandelaars te achterhalen. Automatisering CobrA In hoofdstuk 3 beschreven we de CobrA-checkvragen die de gemeente Amsterdam gebruikt bij het ontwikkelen van beleid en regelgeving. We zien hier ook kansen voor de toepassing van

40

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

artificiële intelligentie (AI). AI kan grote hoeveelheden tekst en documentatie analyseren en is dus bij uitstek geschikt om bijvoorbeeld te identificeren hoeveel verschillende opties er gemiddeld zijn overwogen bij het opstellen van bepaald beleid of het in kaart brengen van veelgebruikte argumenten om wetten en regels goed te doen uitvoeren. Hiervoor moeten de gegevens natuurlijk wel goed worden gedocumenteerd. Voordat we de checkvragen kunnen automatiseren moeten we CobrA ook binnen de ambtelijkeen bestuurlijke besluitvorming borgen.

41

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Appendix – aanvullende cijfers bezwaar & (hoger) beroep (bestuursrecht) 53

Bezwaren Tabel 23. Ingetrokken bezwaren per verwerkende directie54 2021 2022 Directie Juridische Zaken 25 17 Juridisch Bureau 2.525 1.885 Subsidies, Inkoop en Juridisch 1.893 1.474 Bureau Sociaal Totaal 4.443 3.376

2023 18 1.891 1.355 3.264

Beroepen Tabel 24. Ingekomen beroepen naar cluster waar het beroep inhoudelijke mee verband houdt 2021 2022 2023 Bestuur & Organisatie

77

55

68

2.057

1.939

2.050

8

5

9

Sociaal

586

546

655

Ruimte en Economie

307

408

262

Digitalisering, Informatie & Innovatie

2

3

1

Externe organisaties

9

6

7

3.046

2.962

3.052

Gebiedsgericht Werken en Stadsbeheer Bedrijfsvoering

Totaal

53 Opgesteld op basis van de door de directies en clusters aangeleverde gegevens. 54 Deze tabel bevat geen gegevens van Belastingen en Parkeren.

42

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Tabel 25. Ingetrokken beroepen per verwerkende directie55 2021

2022

2023

Directie Juridische Zaken

10

12

3

Juridisch Bureau

162

146

90

Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal Totaal

231

209

169

403

367

262

Tabel 26. Beroepen ingesteld door burgers tegen bestemmingsplannen 2023 Bestemmingsplan

Beroep ingesteld door belanghebbenden Ja

1

Amstelstation – Amsteloever

2

Nee

3

Buiksloterham 5e herziening reparatie (exploitatieplan) Darkstores

4

Foodcenter Amsterdam 1e uitwerking

Ja

5

Jan Evertsenstraat-West, deelgebied tennispark

Ja

6

Klaprozenbuurt 2

Nee

7

Museumkwartier Valeriusbuurt 2022

Ja

8

Onderstation Nieuwe Meer 2

Nee

9

Westerpark Zuid

Nee

10

Zuideinde 366

Ja

Nee

55 Deze tabel bevat geen gegevens van Belastingen en Parkeren

43

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Hoger beroepen bij de bestuursrechter Tabel 27. Ingekomen hoger beroepen op basis van de verwerkende directie 2021 2022

2023

Eisend

Verwerend

Eisend

Verwerend

Eisend

Verwerend

3

22

7

17

0

10

19

116

17

147

21

151

3

122

0

145

1

93

5

62

5

44

0

8

30

322

29

353

22

262

Tabel 28. Ingekomen hoger beroepen op basis van de directie waar het hoger beroep inhoudelijk mee verband houdt 2021 2022

2023

Directie Juridische Zaken Juridisch Bureau Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal Belastingen Totaal

Bestuur & Organisatie Gebiedsgerich t Werken en Stadsbeheer Bedrijfsvoerin g Sociaal Ruimte en Economie Digitalisering, Informatie & Innovatie Externe organisaties Belastingen Totaal

Eisend

Verwerend

Eisend

Verwerend

Eisend

Verwerend

2

16

4

13

0

5

14

86

12

97

10

85

0

3

1

0

0

5

4

122

1

146

1

93

5

33

5

50

11

63

0

0

0

1

0

1

0

0

1

2

0

2

5

62

5

44

0

8

30

322

29

353

22

262

44

Gemeente Amsterdam

18 juli 2024

Staat van de juridische functie 2023

Tabel 29. Aantallen door de gemeente ingesteld hoger beroep naar stadsdelen en directies op basis van de directie waar het hoger beroep inhoudelijk mee verband houdt 2021 2022 2023 Bestuur & Organisatie

2

4

Financiën

1

Handhaving en Toezicht

1

1

Onderwijs, Jeugd en Zorg

2

Sport & Bos

1

Stadsdeel Centrum

2

Stadsdeel Nieuw West

1

Stadsdeel Noord

3

Stadsdeel Oost

2

3

Stadsdeel West

3

1

Stadsdeel Zuid

2

2

4

1 1

Stadsdeel Zuidoost

1

Subsidies en Inkoop Sociaal

1

Veiligheidsregio AmsterdamAmstelland Weesp

1

1 5

1

1

5

11

Wonen

5

Werk, Participatie en Inkomen

1

Belastingen

5

5

0

Totaal

30

29

22

1

Tabel 30. Ingetrokken hoger beroepen56 2021

2022

2023

Eisend

Verwerend

Eisend

Verwerend

Eisend

Verwerend

Directie Juridische Zaken

0

5

0

1

0

2

Juridisch Bureau Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal Totaal

0

16

4

23

2

14

2

39

0

49

0

17

2

60

4

73

2

33

Verwerkende directie

56 Deze tabel bevat geen gegevens van Belastingen en Parkeren.

45