- 11 Democratisering (inclusief Bestuurlijk Stelsel) (10) Bestuurlijk rappo

Verder wordt ingezet op het verder uitbouwen van digitale inspraak en -besluitvorming over gebiedsagenda’s en gebiedsprojecten vergelijkbaar met bijvoorbeeld de aanpak in Barcelona (Decidim, zie essay van de stedenvergelijking). Inwoners kunnen ook projecten aandragen en steun verwerven voor die projecten (zoals in Frankfurt met ‘ich will..’, zie essay) en invloed uitoefenen op afgebakende gebiedsbegrotingen (zoals in Antwerpen). Zo hebben inwoners veel mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de menings- en besluitvorming over de stad als geheel en zaken die hun leefomgeving aangaan. In dit scenario wordt voortgebouwd op de beweging naar één centraal bestuur in Amsterdam. Door heel sterk in te zetten op allerlei vormen van online participatie scoort dit model dan ook sterk op het centraal stellen van de maatschappelijke opgave en de compactheid en efficiency van de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. Ook scoort dit model goed op de verbeterpunten samenwerking en participatie die meegegeven zijn aan het bestuurlijk stelsel van 2018. Het eerste doordat er geen decentrale bestuurlijke organen meer zijn en het tweede vooral door het breed investeren in het (digitaal) betrekken van inwoners. Ervaringen in andere steden (Barcelona, Frankfurt, Antwerpen) geven aan dat dat laatste ook werkelijk kan worden gerealiseerd, maar wel tijd nodig heeft. Tegelijkertijd is de 21

nadruk op digitale participatie ook een nadeel. In deze evaluatie werd door respondenten geregeld aandacht gevraagd voor de minder digitaal vaardige Amsterdammer. Het risico in dit scenario is dat deze op achterstand komt te staan. Op de waarden van goed bestuur scoort dit model eveneens positief, vooral op effectiviteit, maar zeker ook behoorlijk goed op responsiviteit, veerkracht en behoorlijkheid. Bewoners hebben goede instrumenten om zich op de hoogte te stellen van wat er speelt in de stad en hun leefomgeving, ze kunnen projecten aandragen, medestanders werven en gebiedsbegrotingen beïnvloeden. De centrale organen in de stad hebben rekening te houden met de op deze wijze ingebrachte inspraak en adviezen. Doordat er geen formele (bestuurlijke) tegenkracht is op decentraal niveau scoort dit model minder sterk op democratische legitimatie, afrekenbaar bestuur en tegenwicht tussen stad en stadsdelen. Het Stadsdeelplus scenario: meer bevoegdheden voor de stadsdeelcommissies Tijdens het onderzoek zijn we ook best wat heimwee tegengekomen naar de deelgemeenten en de bestuurscommissies. In flink wat interviews werd de behoefte geuit de stadsdeelcommissies meer ‘tanden’ te geven.

Dit scenario werkt dat model uit en heeft dan ook als kenmerk dat het stelsel wordt aangepast door de stadsdeelcommissies (weer) een volwaardig democratisch orgaan te maken dat volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taken heeft ten opzichte van de dagelijks besturen. Uitbreiding van de decentrale ambtelijke capaciteit past daarbij. De zwaardere bevoegdheden en verantwoordelijkheden gaan gepaard met een steviger ondersteuning op stadsdeelniveau. Ook gebiedsteams zullen meer dan nu verbonden worden met de stadsdelen. Ideaaltypisch zou het direct kiezen van dagelijks bestuurders – zoals in het stelsel van de bestuurscommissies van 2014-2018 – passen in dit scenario. Het behouden van door het college benoemde bestuurders is echter ook wel degelijk een optie en in het kader van eenheid van beleid soepele samenwerking en de overwegingen rondom het dubbelmandaat bij de stelselwijziging van 2018 wellicht voor de hand liggend. Daarmee is de politieke samenstelling van de dagelijkse besturen weliswaar (meestal) niet noodzakelijk congruent met die van de stadsdelen, maar door de versterking van bevoegdheden van de stadsdeelcommissies ligt de politieke macht wel daar en niet in de dagelijkse besturen.

Stadsdeelcommissies krijgen daarmee ook besluitvormende invloed, bijvoorbeeld over de gebiedsbudgetten van de gebiedsteams.6 Het voordeel van dit model is dat democratische legitimatie op stadsdeelniveau goed wordt georganiseerd. Leden van stadsdeelcommissies zijn aanspreekbaar voor inwoners op hun rol als controleur van de macht en daarmee ook weer makkelijker volksvertegenwoordiger. Het adresseert het probleem van een krachteloos en invloedarm stadsdeelbestuur op traditionele wijze. Stadsdeelcommissieleden hebben besluitvormende bevoegdheden en daarmee invloed en tegenwicht. Deze aanpak past in een bepaald opzicht wel bij de Amsterdamse bestuurlijke cultuur, die sterk politiek van karakter is. Het geeft ook een sterkere herkenbaarheid voor inwoners en belanghebbenden: je weet weer bij wie je moet zijn om invloed uit te oefenen op zaken die spelen in je stadsdeel. Dat kan bijdragen aan de responsiviteit, omdat ze nabij zijn en ook daadwerkelijk verschil kunnen maken in hun bestuurlijke rol. Ook is de verantwoordingsrelatie duidelijker belegd dan nu het geval is en is macht en 6 Door sommigen is in het onderzoek met enige nadruk gewezen op het ‘model Weesp’ als een wenselijk denkrichting voor

vervolg. Dit scenario heeft daar raakvlakken mee, maar is zeker niet hetzelfde. We nemen het uitdrukkelijk niet als uitgangspunt voor dit scenario omdat ons inziens de situatie van Weesp vrij uniek is: het is een gemeente die wordt ingelijfd en voor een aantal jaren een zekere mate van bestuurlijke autonomie heeft gekregen. Het model Weesp is echter in essentie een teruggaan naar de bestuurscommissies van de periode 2014-2018 en daar is nadrukkelijk bij het huidige stelsel afscheid van genomen. Het bezwaar van niet of mindere afrekenbaarheid van de dagelijks bestuurders in het huidige stelsel wordt in dit scenario ondervangen doordat de dagelijks bestuurders weliswaar benoemd zijn door het college, maar wel verantwoording afleggen aan de stadsdeelcommissie.

22

tegenmacht steviger ingebed op stadsdeelniveau. Dit maakt dat het model beter uitlegbaar is voor inwoners. Zwakker aan dit model is dat een efficiënte en compacte ambtelijke organisatie niet eenvoudig is te realiseren. Bovendien zal er vaker sprake zijn van uiteenlopend beleid tussen stadsdelen en de centrale stad. Dat kan de samenwerking en een naar buiten gerichte bestuursstijl in de weg zitten. Het bestuurlijk ‘schuren’ wordt bovendien in het model geherintroduceerd. Hoewel bestuurlijk schuren gunstig en productief kan zijn voor het articuleren van lokale belangen, werd het in het vorige bestuurlijk stelsel als nadeel ervaren en is er uitdrukkelijk afscheid van genomen. Tegelijk zal dat toch ook minder zijn doordat de dagelijkse besturen in dit model nog steeds benoemd worden vanuit het college. Daarmee is de verwachting dat samenwerking centraal-decentraal soepel zal kunnen blijven lopen. Het meervoudige democratiescenario: representatie aanvullen met participatieve democratie op stadsdeelniveau In het laatste scenario blijft het representatieve deel van het bestuurlijk stelsel grofweg zoals het is, met dezelfde bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Stadsdeelcommissies blijven gekozen organen met adviesrecht. Dagelijks bestuurders worden nog steeds benoemd vanuit het college.

Het stelsel wordt echter verder stevig aangevuld met elementen van participatieve democratie om de inbreng en betrokkenheid van inwoners (mee weten en meedenken) te organiseren, vandaar de naam meervoudige democratie. De participatieve elementen zijn uitdrukkelijk ingebed in de stadsdelen in plaats van georganiseerd en geïnitieerd door de stad. Stadsdelen krijgen daar ook middelen en menskracht voor. Door betrokkenheid en invloed op het decentrale niveau te versterken en publieker zichtbaar te maken, zullen adviezen en inspraakreacties ook zwaarder gaan wegen, is de verwachting in dit model. Voor de ambtelijke organisatie betekent dit het versterken van decentraal werken en organiseren. De grotere nadruk op het op stadsdeelniveau ondersteunen en faciliteren van participatieve democratie maakt dat noodzakelijk en zinvol. Stadsdeelcommissies kunnen worden aangevuld met roulerende ingelote inwoners (bijvoorbeeld 50% representatief en 50% ingeloot) – een suggestie die veelvuldig door Amsterdammers werd gedaan. Met een jaarlijkse ronde loting, zodat er in de zittingstermijn van vier jaar, vier keer een nieuwe lichting inwoners meedenkt. Niet alleen door loting, maar ook breder wordt er stevig ingezet op methoden en instrumenten van (digitale) deliberatie bij het vormgeven van gebiedsagenda’s en -projecten.

Daarmee omzeil je het dilemma van politieke lijsten versus onafhankelijke buurtvertegenwoordigers. Tevens is het een antwoord op een aantal belangrijke bevindingen uit het onderzoek zoals dat de stadsdeelcommissies te politiek zijn en dat de toegankelijkheid en responsiviteit van de stadsdelen te wensen overlaat. Ook voorkom je hiermee de neiging tot ‘gemeenteraad spelen’ in de stadsdeelcommissies. Methodes uit de deliberatieve democratie zijn bijvoorbeeld: onderwerpen bespreken in groepen onder leiding van technisch voorzitters en met behulp van onafhankelijke experts, gevolgd door brede (digitale) stemmingen over voorstellen. Het model scoort goed op de uitgangspunten en verbeterpunten die gaan over het centraal stellen van de maatschappelijke opgave en het beter aansluiten op hoe die opgave er in de stadsdelen eruitziet. De stevige inzet op diverse vormen van participatie maakt dat dit scenario er positief uitspringt op de het verbeterpunt van meer ruimte voor participatieve democratie. Op de waarden van goed bestuur – responsiviteit en veerkracht in het bijzonder – scoort dit model goed. Door inwoners middels loting mee te laten doen in de stadsdeelcommissies en inwoners vanuit de stadsdelen middels (digitale) deliberatie mee te laten denken over de adviezen organiseer je betrokkenheid, toegankelijkheid en een naar buiten gerichte wijze van besturen. Bovendien kan door 23

te variëren in de inzet aan digitale en analoge participatieve middelen een modus gevonden worden om inwoners, ongeacht hun participatievoorkeuren, aan te kunnen spreken. Op veel van de andere uitgangspunten, verbeterpunten en waarden scoort dit model eveneens (redelijk) goed. Uiteraard is hierbij heel veel afhankelijk van de concrete invulling. Een uitdaging bij dit model is wel om ervoor te zorgen dat de inwoners die deelnemen aan bijvoorbeeld het gelote deel van de stadsdeelcommissie of andere participatieve initiatieven daadwerkelijk een afspiegeling vormen van hun buurt of stadsdeel (zoals ook in de stedenvergelijking aan bod komt). Zo is de ervaring van andere gemeenten met loting ten behoeve van G1000-achtige bijeenkomsten is divers. Met name de vraag wie daadwerkelijk deelneemt na loting is een kwetsbaarheid: veelal zijn het inwoners die lijken op wie toch al participeert. Dat vraagt expliciete aandacht voor het verlagen van eventuele drempels die ingelote inwoners ervaren waardoor zij niet mee kunnen of willen doen. Participatieve democratie is echter meer dan loting, maar ook breder is het belangrijk om voldoende oog te houden voor en te variëren in de (digitale) participatiemiddelen die op stadsdeelniveau worden ingezet, om zo steeds aan te sluiten bij de participatievoorkeuren van verschillende typen inwoners.

Alleen op het punt “Eén Amsterdam met differentiatie” verwachten we dat het meervoudig inrichten van het bestuurlijk stelsel daar niet extra positief aan gaat bijdragen.

3.3 De toekomst van het bestuurlijk stelsel In het licht van de bovenstaande tentatieve beoordeling van de vijf scenario’s op de vijf uitgangspunten, vijf verbeterpunten en vijf waarden van goed bestuur, liggen sommige scenario’s meer voor de hand dan andere voor het toekomstige bestuurlijk stelsel van Amsterdam. Welke denkrichting of model uiteindelijk ook de voorkeur zou moeten krijgen, het begint met de manier waarop Amsterdammers en professionals de waarden van goed bestuur prioriteren. Want wat onze tentatieve beoordeling van de verschillende scenario’s en ook de internationale stedenvergelijking laat zien is dat elk model voor- en nadelen heeft; of sterkere en zwakkere kanten. Daar waar bij het meervoudige democratiescenario responsiviteit en veerkracht eruit springen, is dat bij het online participatiescenario bijvoorbeeld de waarde van effectiviteit. De waardering van elk scenario is dus afhankelijk van welke waarden prioriteit krijgen. Het scenario stadsdeelplus komt bijvoorbeeld naar voren op het moment dat de waarde ‘tegenwicht’ in combinatie met ‘responsiviteit’ het meeste gewicht krijgen toegekend. In het licht van het heimwee dat we tegenkwamen naar de deelgemeenten en de bestuurscommissies en de wens om de stadsdeelcommissies meer ‘tanden’ te geven achten we dit niet ondenkbaar.

Gegeven de uitgangspunten uit 2014 en verbeterpunten uit 2018 past wat ons betreft een accent op de waarden van responsiviteit en veerkracht. Bovendien is het goed om ook hier weer in herinnering te roepen dat een stelselwijziging niet direct de oplossing is voor alle problemen. Uit het onderzoek, maar ook uit de internationale stedenvergelijking komt naar voren dat succes en bruikbaarheid van het stelsel in belangrijke mate door houding en gedrag van de gebruikers wordt beïnvloed én dat tijd genomen moet worden om een stelsel te laten beklijven. We zien deze gedachte versterkt door de bevinding van ‘stelselaanpassingsmoeheid’ in ons onderzoek. Wij adviseren dan ook een model, waarbij de komende jaren invulling wordt gegeven aan een aantal van de aanbevelingen voor optimalisatie van het huidige stelsel, zoals in paragraaf 3.1 beschreven. Hiermee krijgen de stadsdelen een steviger positie in het bestuurlijk stelsel, bijvoorbeeld door de maatregelen om de adviezen van de stadsdeelcommissies beter uit de verf te laten komen. Voor het 24

stelsel na de verkiezingen van 2022 achten we aanvullingen op het stelsel in de vorm van de beschreven ideeën voor participatieve democratie kansrijk. Het representatieve deel van het stelsel (inclusief de optimaliseringen) blijft intact. Dit sluit aan bij het scenario van meervoudige democratie. In het licht van de waarde die in Amsterdam wordt gehecht aan democratische legitimatie op stedelijk én lokaal niveau en het grote belang van participatieve democratie is dit scenario interessant. Het sluit aan bij een belangrijke bevinding uit het onderzoek dat de doelstelling van verbeterde participatie onvoldoende wordt gehaald alsook bij de ambities van de huidige raad en college om de participatieve democratie verder vorm en inhoud te geven. Dit scenario is ook meervoudig in de zin dat stadsdelen een diverse set aan participatieve middelen (digitaal en analoog) kunnen inzetten om recht te doen aan de verschillende manieren waarop inwoners betrokken zouden willen worden bij wat er in hun leefomgeving gebeurt. Dat kan in dit model door inwoners over gebiedsbegrotingen, gebiedsagenda’s en gebiedsprojecten (digitaal) te laten meedenken en invloed te geven met behoud van soepel werkbare bestuurlijke verhoudingen, een van de redenen waarom afscheid is genomen van het vorige bestuurlijk stelsel.

Ongeacht het scenario of de denkrichting die de voorkeur zal krijgen, steeds zal een belangrijke succesfactor van deze benadering zijn dat er duidelijk eigenaarschap wordt ontwikkeld voor het functioneren van het stelsel. Zowel in het college, als in de commissie KDD en ook in het gesprek tussen raad en stadsdeelcommissies en college en dagelijks besturen is het nuttig en nodig het functioneren en gebruik van het stelsel regelmatig te agenderen. Alleen door het gesprek met elkaar, en niet over elkaar, te voeren kan het stelsel zijn rol vervullen. Praktische (rol)invulling en zinvolle verbeterstappen krijgen dan de aandacht die ze verdienen. Zo krijgt het stelsel tijd om werkelijk tot rijpheid te komen.

25

www.necker.nl | info@necker.nl | Goeman Borgesiuslaan 77 | 3515 ET Utrecht

26