1. Rapportage Mensenrechtenscan VN-Vrouwenverdrag.pdf

MENSENRECHTENSCAN VN-VROUWENVERDRAG GEMEENTE AMSTERDAM

NAAR EEN GENDERSENSITIEVE AANPAK VAN HET BELEID OP ZORG EN WELZIJN

RAPPORT

INHOUDSOPGAVE Samenvatting 1. Inleiding 2. Vrouwenrechten in Amsterdam 3. Werkwijze en aanpak 3.1 Opzet 3.2 Methodiek 4. Uitleg toetsingskader 5. Domeinspecifieke resultaten 5.1 Gezondheidszorg 5.2 Seksuele en reproductieve gezondheid 5.3 Geweld 5.4 Dak- en thuisloosheid 5.5 Sociale basis 6. Inspiratie: cases 6.1 [case 1: Gendersensitieve aanpak van Huiselijk Geweld en Kindermishandeling 6.2 [case 2: Gender- en sekse specifieke data bij gezondheidsmonitors 6.3 [case 3: Samenwerking met ervaringsdeskundigen 7. Conclusie en aanbevelingen Bijlagen Bijlage 1: Artikelen internationale verdragen Bijlage 2: Toetsingskader Bijlage 3: Geraadpleegde beleidsstukken Colofon

2

RAPPORT

SAMENVATTING De gemeente Amsterdam heeft de ambitie om een voorbeeld te zijn als mensenrechtenstad en voert daarom mensenrechtenscans uit op haar beleid. De eerste scan, gericht op kinderrechten, leidde tot aanbevelingen voor een kindvriendelijk bestuur en verbeterde armoedevoorzieningen. In 2023 heeft de gemeenteraad besloten om een toets uit te voeren aan mensenrechtenverdragen rond gender en sekse, met specifieke focus op het VN-Vrouwenverdrag. Het VN-Vrouwenverdrag is een internationaal mensenrechtenverdrag dat gericht is op het uitbannen van alle vormen van discriminatie tegen vrouwen en meisjes. Het doel van deze Mensenrechtenscan VN-Vrouwenverdrag is om te evalueren hoe vrouwenrechten en een gendersensitieve aanpak zijn geïntegreerd in het beleid van de gemeente, met name op het gebied van zorg en welzijn. De scan onderzoekt de naleving van het VN-Vrouwenverdrag en identificeert verbeterpunten om discriminatie van vrouwen en meisjes tegen te gaan en hun positie te versterken. Naast een de jure analyse is ook gekeken naar de daadwerkelijke implementatie van het beleid in de praktijk (de facto). Voor deze scan zijn artikelen uit het Verdrag en algemene aanbevelingen van het CEDAW Comité die relevant zijn voor het zorg- en welzijnsbeleid, geïdentificeerd en vertaald naar een toetsingskader. Dit kader werd toegepast op beleidsstukken van de gemeente.

De resultaten zijn aangevuld met input uit een enquête onder beleidsmedewerkers, maatschappelijke organisaties en uitvoeringsorganisaties. Ook hebben interviews plaatsgevonden om specifieke cases uit te lichten in het rapport. De uitkomsten van deze methoden vormen gezamenlijk de basis van het rapport. De resultaten van deze scan laten zien dat het zorg- en welzijnsbeleid van de gemeente grotendeels in lijn is met de verplichtingen en aanbevelingen uit het VN-Vrouwenverdrag. Echter, een verschuiving van genderneutraal beleid (wat geen oog heeft voor gender- of sekseverschillen) naar gendersensitief beleid zou dit kunnen verbeteren, waarbij expliciete aandacht voor gender en sekse nodig is. Het uitvoeren van een genderanalyse bij het maken van beleid, zelfs bij ogenschijnlijk niet-gerelateerde onderwerpen, wordt aanbevolen om het risico op indirecte discriminatie te voorkomen, en om aan te sluiten bij het grondbeginsel van substantiële gelijkheid. Data naar gender en sekse zijn hierbij essentieel. Ook consultatie van diverse groepen vrouwen is cruciaal bij het opstellen van beleid, zodat het beter aansluit bij hun noden en behoeften. Daarnaast is beleidsvernieuwing, onderzoek en -actualisatie noodzakelijk, vooral op terreinen zoals seksuele gezondheid en dakloosheid.

Trainingen voor bewustwording bij ambtenaren en uitvoerders op gebied van gendersensitief beleid zijn aanbevelingswaardig, evenals meer aandacht voor intersectionaliteit, discriminatie en samenwerking tussen verschillende beleidsdomeinen. Deze scan heeft laten zien dat het VN-Vrouwenverdrag een waardevolle leidraad biedt om beleid op een gendersensitieve benadering te evalueren. Door de aanbevelingen uit dit rapport te omarmen, kan de positie van vrouwen op gebied van mensenrechten nog sterker worden en Amsterdam als inspiratiebron dienen voor andere gemeenten in Nederland.

3

RAPPORT

1.INLEIDING Amsterdam wil een mensenrechtenstad zijn en daarmee ook een voorbeeld voor andere steden. De gemeente Amsterdam (hierna ‘de gemeente’) heeft dan ook de ambitie om verschillende mensenrechtenscans uit te laten voeren op het beleid van de stad. In mei 2020 vond de eerste scan plaats naar de kinderrechten in Amsterdam.1 Kinderen konden voor het eerst hun mening geven over hoe het gaat met hun rechten in de stad. De Kinderombudsman riep naar aanleiding van de scan op tot een betere kindvriendelijke structuur in het bestuur van de stad, een toegankelijk informatienetwerk voor kinderen en een verandering in de armoedevoorzieningen. De gemeenteraad heeft besloten een toets aan de mensenrechtenverdragen rondom gender en sekse uit te willen laten voeren, met specifieke focus op het VN-Vrouwenverdrag, in het Engels Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW). In 1991 heeft Nederland het VN-Vrouwenverdrag geratificeerd. Dit Verdrag is erop gericht om elke vorm van discriminatie tegen vrouwen en meisjes een halt toe te roepen en wereldwijd gelijke rechten tussen mannen en vrouwen te promoten. Het Verdrag is juridisch bindend en zou in Nederland op nationaal, regionaal en lokaal niveau uitgevoerd moeten worden. Dit biedt een mooie kans om het gemeentelijk beleid te toetsen aan het Verdrag en te kijken waar kansen zijn voor verbetering.

Voor deze scan is in lijn met de motie van de gemeenteraad gekozen voor een afbakening gericht op het zorg- en welzijnsbeleid. Gendersensitief zorg- en welzijnsbeleid staat in Nederland nog relatief in de kinderschoenen. Ook in de uitvoering van het beleid is vaak nog onvoldoende aandacht voor verschillen tussen vrouwen en mannen. In de motie die verzoekt tot het toetsen aan het VN-Vrouwenverdrag staat dan ook dat “gezondheidszorg vaak gebaseerd is op het mannenlichaam, waardoor vrouwen vaker en langer in slechtere gezondheid verkeren dan mannen. Door rekening te houden met genderverschillen verbetert de zorg voor vrouwen én mannen.”2 Als de principes van het VN-Vrouwenverdrag worden nageleefd in beleid én uitvoering biedt dit kansen op het verbeteren van gelijkheid tussen vrouwen en mannen in de stad. Tegelijkertijd wordt het beleid hierdoor effectiever. Beleid begint immers met weten wat werkt voor wie en waarom. Als we weten dat er in de maatschappij nog altijd verschillen bestaan tussen mannen en vrouwen, is het dus nuttig om te bekijken op welke manier deze verschillen het beleid meer of minder effectief maken voor een bepaalde groep.

De principes van het VN-Vrouwenverdrag zijn gericht op het tegengaan van discriminatie (waaronder in de sectoren onderwijs, zorg en werk), genderstereotypering en schadelijke sociale en culturele normen die de rechten van vrouwen en meisjes ondermijnen. Het Verdrag biedt dan ook een goede kapstok om met een gendersensitieve bril naar het Amsterdamse beleid op zorg en welzijn te kijken. Door het implementeren van de aanbevelingen uit de mensenrechtenscan VN-Vrouwenverdrag (vanaf hier soms aangeduid als ‘de scan’) kan de gemeente discriminatie van vrouwen en meisjes in Amsterdam tegengaan en hun positie op het gebied van mensenrechten versterken. De scan kan vervolgens ook op ander beleid van de gemeente worden toegepast en als inspiratie dienen voor andere gemeenten in Nederland.

Leeswijzer:

We beginnen met een introductie van het VN-Vrouwenverdrag en de relevantie ervan voor het zorg- en welzijnsbeleid van de gemeente. Daarna gaan we dieper in op de opzet en methodologie van deze scan in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 beschrijven we het ontwikkelde toetsingskader en lichten elk van de vijf punten toe. Vervolgens presenteren we in hoofdstuk 5 de resultaten van de scan, waarbij we per beleidsdomein de uitkomsten analyseren en concrete aanbevelingen geven. Het voorlaatste hoofdstuk bevat cases die laten zien hoe beleid kan aansluiten bij het VN-Vrouwenverdrag. Tot slot bieden we in hoofdstuk 7 overkoepelende conclusies en aanbevelingen voor een meer gendersensitief beleid.

Kinderrechtenscan, een onderzoek naar kinderrechten in Amsterdam. Kinderombudsman, mei 2020. Motie van de leden Wehkamp, Lust, Abdi, Bouhassani, Bentoumya, Von Gerhardt, Broersen en Ahmadi inzake Mensenrechtenscan 2023, nummer 357, 6 oktober 2022

1 2

4

RAPPORT

2. VROUWENRECHTEN IN AMSTERDAM Internationale verdragen, zoals het VN-Vrouwenverdrag, vormen een essentiële juridische basis voor het voorkomen van discriminatie tegen vrouwen en meisjes wereldwijd. Deze verdragen leggen verplichtingen op aan staten om gelijke rechten en kansen te waarborgen in alle aspecten van het leven, inclusief onderwijs, werk, gezondheidszorg en politieke participatie. Voor Nederland, en specifiek in steden zoals Amsterdam die zich inzetten om mensenrechten te bevorderen, zijn deze verdragen van belang. Als mensenrechtenstad wil Amsterdam een omgeving creëren waarin iedereen gelijke rechten en kansen heeft, ongeacht geslacht, afkomst, of andere kenmerken. Het naleven van internationale verdragen zoals het VN-Vrouwenverdrag draagt bij aan het realiseren van deze ambitie. In dit hoofdstuk wordt een korte beschrijving gegeven van het VN-Vrouwenverdrag, en de relevantie ervan voor het zorg- en welzijnsbeleid van de gemeente.

WAT IS HET VN-VROUWENVERDRAG? Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW), ofwel VN-Vrouwenverdrag, is het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen en meisjes. Dit is een internationaal mensenrechtenverdrag, gericht op civiele, economische, politieke, sociale en culturele rechten van vrouwen en meisjes.3 Het VN-Vrouwenverdrag werd aangenomen in 1979 en stelt juridisch bindende normen aan landen tot het voorkomen van discriminatie van vrouwen en meisjes. Hiertoe moeten zij hun eigen regelgeving discriminatievrij maken en bovendien ervoor zorgen dat andere partijen (bedrijfsleven, organisaties, instellingen) vrouwen en meisjes niet discrimineren. 189 landen, waaronder Nederland, ratificeerden dit Verdrag. Nederland ratificeerde het volledige Verdrag in 1991 en wordt sindsdien elke 4 jaar getoetst door het CEDAW Comité van de Verenigde Naties. Dit Comité bestaat uit onafhankelijke deskundigen en houdt toezicht op de naleving van het Verdrag. De artikelen van het Verdrag zijn gericht op verschillende thema’s waaronder gendergerelateerd geweld, aanpak mensenhandel en exploitatie in prostitutie4, arbeid, participatie in politiek en bestuur, (seksuele) gezondheid en economische ontwikkeling.

In deze artikelen worden positieve verplichtingen aan staten opgelegd om de rechten die in het Verdrag staan te garanderen. Daarnaast biedt het Verdrag aanknopingspunten en duiding van belangrijke concepten als genderstereotypering, genderdiscriminatie, gendersensitiviteit en intersectionaliteit. Deze zijn cruciaal voor het kijken naar de grondoorzaken van ongelijkheid, de implementatie van het Verdrag en de doorvertaling naar de praktijk. Naast de artikelen in het Verdrag zelf bestaan er algemene aanbevelingen; deze worden regelmatig uitgegeven door het Comité en geven nadere uitleg en duiding van artikelen die relevant zijn voor de implementatie in de aangesloten landen.

STAND VAN ZAKEN VAN GENDERGELIJKHEID Sinds de totstandkoming van het VN-Vrouwenverdrag, is er wereldwijd vooruitgang geboekt op de agenda voor gendergelijkheid. De toegang tot onderwijs voor vrouwen en meisjes is verbeterd en steeds meer meisjes ronden primair en/of secundair onderwijs af, moedersterfte is aanzienlijk afgenomen (met een daling van 34% sinds 2000), meer vrouwen en meisjes hebben toegang tot anticonceptie en vrouwen zijn sterker vertegenwoordigd in nationale parlementen.5 Echter, de wereldwijde voortgang voor vrouwen en meisjes is onevenredig en ongelijk. In geen enkele van de bij het VN-Vrouwenverdrag aangesloten landen is gendergelijkheid bereikt. De uitdagingen blijven groot; globaal verdienen vrouwen op de arbeidsmarkt nog altijd 23% minder dan mannen. Vrouwen leveren ook het grootste aandeel in onbetaald werk en zorgtaken. Alleen al in Nederland heeft meer dan de helft van de vrouwen te maken gehad met seksueel geweld en ongewenste aanrakingen.6 Door de corona pandemie zijn vrouwenrechten meer in de verdrukking geraakt. Discriminatie, traditionele rolpatronen en genderstereotypering zijn hardnekking en liggen vaak ten grondslag aan deze uitdagingen.7

Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, New York, 18-12-1979 In Nederland verkiezen we de term sekswerk, het Verdrag zelf spreekt over prostitutie 5 The UN at 70 and the Ongoing Quest for Gender Equality | United Nations 6 De feiten en cijfers over seksueel geweld – Rutgers 7 United Nations: Gender equality and women’s empowerment 3 4

5

RAPPORT

VN-VROUWENVERDRAG OP GEMEENTELIJK NIVEAU Gemeenten zijn als onderdeel van de staat verplicht het VN-Vrouwenverdrag uit te voeren. Hoewel een groot deel van wetgeving en beleid landelijk worden bepaald, zoals de grondwet, de zorg in ziekenhuizen of wetgeving rondom geweld tegen vrouwen, is er vaak ook veel ruimte voor de gemeente om zelf aan de knoppen te draaien en invulling te geven aan beleid. Voor deze scan toetsen we in hoeverre het beleid op zorg en welzijn van de gemeente Amsterdam voldoet aan de verplichtingen die voortkomen uit het VN-Vrouwenverdrag. Dit gaat om de taken die de gemeente uitvoert op grond van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) en de Wet Publieke Gezondheid (Wpg). De focus van de scan ligt op de domeinen en beleidsdossiers waar de gemeente aan de knoppen zit en ruimte heeft om het lokale beleid vorm te geven.8 In deze hoedanigheid kunnen we onderscheid maken tussen verschillende rollen die de gemeente heeft.9 • Beleidsmaker: Vanuit het wettelijk kader van de WMO en WPG wordt de gemeente verplicht tot het maken van lokaal beleid met betrekking tot thema’s uit het VN-Vrouwenverdrag. • Opdrachtgever: Gemeenten geven opdrachten en financiering aan externe partijen om beleid uit te voeren.

Hierbij is het van belang te onderzoeken welke eisen de gemeente hanteert ten aanzien van kwaliteit, toegang en beschikbaarheid en mensenrechten bij het toekennen van subsidies, aanbestedingen en contracten. Worden de principes uit het VN-Vrouwenverdrag hierbij in acht genomen? • Dienstverlener: De gemeente biedt allerlei diensten aan voor inwoners, ondernemers en organisaties. Voor een groep burgers is deze dienstverlening belangrijk voor hun dagelijks leven. Informatievoorziening, uitkeringen, persoonsgebonden budget, schuldhulpverlening en hulp bij huisvesting zijn voorbeelden hiervan.

AANKNOPINGSPUNTEN VN-VROUWENVERDRAG VOOR GEMEENTELIJK ZORG- EN WELZIJNSBELEID Het VN-Vrouwenverdrag bestaat uit 30 artikelen waarin rechten en plichten zijn vastgelegd. Wanneer we kijken naar het zorg- en welzijnsbeleid van de Gemeente Amsterdam, zijn een aantal artikelen relevant voor de doorvertaling op dit beleidsterrein op gemeentelijk niveau. De artikelen van het VN-Vrouwenverdrag kunnen onderverdeeld worden in drie categorieën: • Deel 1 (artikel 1 t/m 6) bestaat uit de definitie van discriminatie en een overzicht van algemene maatregelen die overheden moeten nemen om discriminatie tegen vrouwen en meisjes tegen te gaan. Hierbij wordt ook nader ingegaan op relevante concepten als genderstereotypen, gelijkheid en sociale-culturele gedragspatronen; • Deel 2 t/m 4 (artikel 7 t/m 16) gaan over de rechten van vrouwen en meisjes in specifieke thematische beleidsterreinen (waaronder gezondheid, onderwijs, participatie en economische ontwikkeling); • Deel 5 en 6 (artikel 17 t/m 30) zijn van meer procedurele aard en gaan nader in op rapportageverplichting van staten en het functioneren van het CEDAW Comité. Niet alle artikelen van het VN-Vrouwenverdrag gaan over zorg en welzijn. Voor deze scan is daarom een selectie gemaakt van artikelen die het meest aansluiten bij het beleid dat in de scan getoetst wordt.

Het gaat hierbij om: artikel 1 t/m 5 (Deel 1), artikel 10, 12, 13 (Deel 3) en artikel 16 (Deel 4). Van de algemene aanbevelingen zijn artikel 24 (vrouwen en gezondheid), artikel 31 (schadelijke praktijken) en artikel 35 (gendergerelateerd geweld) het meest relevant voor deze scan. Een uitgebreide beschrijving van de specifieke artikelen is terug te vinden in Bijlage 1.

Het is van belang te benadrukken dat nationale regelgeving die in het verlengstuk van het Verdrag ligt, verantwoordelijk is voor omissie. De drie rollen van gemeente zijn gebaseerd op de Gids voor Gemeenten: Opvang voor slachtoffers van geweld in de privésfeer als mensenrecht van het College van de Rechten van de Mens, nov 2020 en Bouwen aan lokaal antidiscriminatiebeleid van Movisie, 2023 8 9

6

RAPPORT

VERDRAG VAN ISTANBUL Complementair aan het VN-Vrouwenverdrag is het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Verdrag van Istanbul). Nederland heeft dit juridisch bindende Verdrag in maart 2016 geratificeerd en is daarom verplicht om ook de bepalingen uit dit Verdrag te implementeren. Het gaat daarbij om verschillende vormen van gendergerelateerd geweld, waaronder huiselijk geweld, stalking, seksuele intimidatie en psychologisch geweld. Het Verdrag richt zich op preventie, het bieden van de juiste hulp aan slachtoffers en de vervolging van daders en is in juridische zin het meest vergaande rechtsinstrument op dit thema. Een commissie van experts (GREVIO) ziet toe op de naleving van het Verdrag in de aangesloten landen. Het Verdrag van Istanbul is waardevol op gemeenteniveau, omdat het zo concreet is over de effectieve aanpak voor het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen. Ook hier zijn gemeenten verplicht om aan het Verdrag te voldoen omdat Nederland het als land geratificeerd heeft. In overleg met de gemeente is besloten om deze scan te richten op het VN-Vrouwenverdrag.

7

RAPPORT

3. WERKWIJZE EN AANPAK Het doel van deze scan is om in kaart te brengen hoe vrouwenrechten en een gendersensitieve aanpak in het beleid van de gemeente terugkomen. Hiervoor is onderzocht hoe het staat met de naleving van het VN-Vrouwenverdrag in het zorg- en welzijnsbeleid van de gemeente. Na analyse van het beleid, is door consultatie van relevante stakeholders zoals maatschappelijke organisaties en vrouwenorganisaties vervolgens gekeken naar de praktijk van het beleid (de facto toetsing). Tot slot zijn er concrete aanbevelingen geformuleerd zodat de gemeente haar gendersensitieve beleid kan versterken en nog beter kan vertalen naar de praktijk.

Beleidsdomeinen

Deze scan spitst zich toe op een aantal taken die de gemeente uitvoert op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Wet Publieke Gezondheid (Wpg). Concreet gaat het om beleid op vijf specifieke domeinen: • Gezondheid • Seksuele gezondheid • Geweld • Dak- en thuisloosheid • Sociale Basis. Daarnaast is ook domeinoverstijgend gekeken naar het aanbestedingsbeleid van de gemeente als onderdeel van deze scan.

Beleid én praktijk

Het vertrekpunt van de scan is een analyse van het beleid. Maar het wordt pas duidelijk of dit beleid in lijn is met het internationale verdragen als ook naar de uitvoering wordt gekeken. We onderzoeken dus nadrukkelijk beide. Naast de analyse van beleidsdocumenten is informatie opgehaald bij de beleidsmakers, de uitvoerders die het beleid ten uitvoer brengen en maatschappelijke organisaties. De taken van de gemeente als opdrachtgever richting uitvoerende organisaties en het beleid hierachter zal ook worden bekeken, omdat hier belangrijke aanwijzingen te vinden zijn hoe de gemeente omgaat met het eisen stellen aan gendersensitiviteit bij de uitvoering.

Focus op vrouwen en meisjes

Het VN-Vrouwenverdrag is gericht op het uitbannen van alle vormen van discriminatie tegen vrouwen en meisjes. Zij zijn daarom de focus van deze scan. Met ‘vrouw’ bedoelen we iedereen die zich identificeert als vrouw (gender) en/of die lichamelijke kenmerken heeft die passen bij wat als een vrouwenlichaam wordt gezien (sekse).10 Hoewel de positie van mannen en non-binaire mensen geen expliciet onderdeel zijn van deze scan, kunnen zij wel baat hebben bij een meer gendersensitief beleid. Een dergelijk beleid houdt namelijk rekening met de verschillen in macht, afhankelijkheid en wederzijdse verwachtingen die uit genderrollen voortvloeien, en dus uit de verwachtingen die horen bij het ‘vrouw’ en ‘man’ zijn, of juist geen van beiden. Als je bijvoorbeeld in de aanpak van geweld tegen vrouwen meeneemt dat vrouwen door zorgverantwoordelijkheden vaker financieel afhankelijk zijn van hun partner dan mannen, dan kan een preventieve aanpak hier rekening mee houden.

Intersectionele benadering

Een goede analyse houdt rekening met andere identiteitscategorieën en machtsstructuren naast gender, die gelijktijdig van invloed kunnen zijn. Bij een intersectionele analyse wordt niet alleen gekeken naar iemands gender, omdat dit vrouwen onterecht als homogene groep zou beschouwen. Vrouwen van kleur of lesbische vrouwen krijgen vaak te maken met meerdere vormen van discriminatie, wat kan leiden tot specifieke problemen, die anders zijn dan de optelsom van discriminatie als vrouw en discriminatie als persoon van kleur. Een beperkte genderanalyse kan deze aspecten over het hoofd zien.11

10 Hoewel het VN-Vrouwenverdrag alleen ingaat op discriminatie op basis van sekse, maakte het CEDAW Comité in 2010 duidelijk dat dit ook gaat over discrminatie op basis van gender. Culturele, maatschappelijke en sociale verschillen, stereotypen worden van vrouwen en mannen worden erkend als grondoorzaken van discrminatie en ongelijkheid. Zie hiervoor: Algemene aanbeveling nr. 28 (Zevenenveertigste zitting 2010) Inzake de essentiële verplichtingen van staten die partij zijn ingevolge artikel 2 van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, artikel 5. In dit rapport maken we alleen onderscheid tussen sekse en gender wanneer dit relevant is. 11 Diversiteitsfactoren en uitsluiting | Movisie

8

RAPPORT

3.2 METHODIEK Voor deze scan is gebruikgemaakt van een combinatie van onderzoeksmethoden.

Deskresearch Verdrag

Allereerst is een analyse gemaakt van het VN-Vrouwenverdrag, de schaduwrapportages van de afgelopen jaren, en van de algemene aanbevelingen die voortvloeien uit het Verdrag. Vervolgens is gekeken welke artikelen en aanbevelingen relevant zijn voor de beleidscontext van de gemeente. In Bijlage 1 is een overzicht terug te vinden van de geselecteerde artikelen van het VN-Vrouwenverdrag die de basis vormen van het toetsingskader.

Ontwikkeling toetsingskader

Het toetsingskader bevat een vertaling van de relevante artikelen uit het VN-Vrouwenverdrag en aanbevelingen van het CEDAW Comité naar een concreet toetsingskader waarmee het beleid van de gemeente kan worden getoetst (zie Bijlage 2 voor de onderliggende toetsvragen van het Toetsingskader). Dit zijn de vijf punten van het toetsingskader: 1. Grondbeginselen VN-Vrouwenverdrag: gendergelijkheid, non-discriminatie 2. Verwezenlijking van relevante artikelen VN-Vrouwenverdrag 3. Consultatie met de doelgroep 4. Gendersensitiviteit, data & intersectionaliteit 5. Samenhang overig beleid In hoofdstuk 4 worden deze vijf punten verder toegelicht.

Analyse van de beleidsdocumenten

Op elk van de vijf beleidsdomeinen is aan de hand van het toetsingskader een analyse gemaakt van de bij dat domein bijbehorende beleidsdocumenten die de gemeente heeft aangeleverd. In Bijlage 3 zijn de twintig geraadpleegde beleidsdocumenten weergegeven. Bij elk beleidsdocument is nagegaan of en hoe de vijf punten van het toetsingskader terugkomen in het beleid en wat concreet is beschreven. Bij dit onderdeel is dus gekeken naar de de jure implementatie van de internationale verdragen. De jure gaat over de borging van vrouwenrechten op wetgevend en beleidsniveau. De kwantificeerbare data van de scan is in een uitgebreid overzicht gezet en aangevuld met kwalitatieve informatie. In hoofdstuk 5 zijn de belangrijkste uitkomsten per beleidsdomein beschreven.

Enquêtes

Na een de jure analyse van vrouwenrechten op beleidsniveau is gekeken naar de daadwerkelijke implementatie van het beleid in de praktijk (de facto). Hiermee wordt inzicht verkregen in de vraag of vrouwen en meisjes in de praktijk ook deze rechten kunnen genieten. Om deze informatie op te halen is een enquête uitgezet onder beleidsmakers en uitvoeringsorganisaties van de verschillende beleidsdomeinen om hun visie te horen over de vertaling van het beleid naar de praktijk. Ook is een kennissessie/startbijeenkomst georganiseerd met beleidsmakers. Daarnaast is bij maatschappelijke organisaties opgehaald wat er volgens hen nu wel en niet goed gaat in het beleid en in de uitvoering van het beleid in de praktijk. De informatie hiervan is gebruikt om de informatie in hoofdstuk 5 aan te vullen.

Cases

Om te illustreren hoe bepaalde onderdelen van het VN-Vrouwenverdrag in de praktijk al worden toegepast door de gemeente, hebben we ook 3 cases opgenomen in het rapport. Het betreffen concrete projectactiviteiten die in de beleidsstukken zijn beschreven en die een goed beeld geven hoe een gendersensitieve aanpak in beleid en/of praktijk eruit kan zien. Door middel van interviews met de projectverantwoordelijken is verdiepend inzicht verkregen over de inhoud van het project, de totstandkoming ervan, de wijze waarin beleid en praktijk samenkomen en de wijze waarop een gendersensitieve aanpak is toegepast.

9

RAPPORT

4. UITLEG TOETSINGSKADER Op basis van deskresearch is een toetsingskader ontwikkeld. Hiervoor is een vertaling gemaakt van de relevante artikelen uit het VN-Vrouwenverdrag en aanbevelingen van het CEDAW Comité naar vijf concrete punten waarop getoetst kan worden. Hieronder volgt een inhoudelijke beschrijving van elk van deze vijf punten.

1. Grondbeginselen VN-Vrouwenverdrag: gendergelijkheid, non-discriminatie

Als gemeenten beleid maken, uitvoeren en monitoren nemen zij als het goed is mensenrechtelijke verplichtingen in acht door die te respecteren, beschermen en te bevorderen. Het is daarom van belang om voor deze scan het beleid te checken of de in het VN-Vrouwenverdrag vastgelegde fundamentele grondbeginselen daar onderdeel van zijn.12 De twee fundamentele principes van het Verdrag zijn “non-discriminatie” en “gelijkheid”.13 Artikel 1 definieert discriminatie van vrouwen als volgt: “elke vorm van onderscheid, uitsluiting of beperking op grond van geslacht, die tot gevolg of tot doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening door vrouwen van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, op het terrein van de burgerrechten of welk ander gebied dan ook, ongeacht hun huwelijkse staat, op de grondslag van gelijkheid van mannen en vrouwen aan te tasten of teniet te doen.” Het VN-Vrouwenverdrag verplicht staten daarnaast in Artikel 4 tot het maken van beleid dat leidt tot substantiële gelijkheid. Dit verwijst naar streven naar gelijkheid op een dieper niveau dan louter formele gelijkheid. Het gaat niet alleen om gelijke rechten op papier, maar om het waarborgen van gelijke kansen, toegang en resultaten voor vrouwen en meisjes in alle aspecten van het leven.

Onderdeel hiervan is het adresseren van diepgewortelde ongelijkheid en discriminerende praktijken op basis van sekse en gender. Het gaat ervan uit dat een ongelijke behandeling soms juist nodig is om historisch ontwikkelde ongelijkheden te corrigeren.

2. Verwezenlijking van relevante artikelen VN-Vrouwenverdrag

Dit onderdeel van het toetsingskader gaat voornamelijk over hoe het beleid bijdraagt aan de verwezenlijking van de specifieke rechten en plichten die zijn opgenomen in het Verdrag op specifieke thema’s. Daarnaast wordt de vertaling gemaakt naar de praktijk en gekeken wat hier de facto van terecht komt. De analyse van beleidsstukken en de antwoorden van de beleidsmakers, uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke organisaties vormen hierbij de basis, waarbij ook wordt gekeken naar actuele uitdagingen die er spelen en kansen voor verbetering. Ook is het belangrijk om te toetsen of het gemeentebeleid niet (onbedoeld) leidt tot discriminatie in de praktijk. Discriminatie van vrouwen en meisjes kan direct of indirect zijn. Het CEDAW Comité benoemt dit in Algemene Aanbeveling 28; van directe discriminatie van vrouwen is sprake bij “een expliciet op sekse- en genderverschillen gebaseerde andere behandeling”. Indirecte discriminatie “doet zich voor wanneer wetgeving, beleid of de praktijk op het oog neutraal lijkt wat betreft mannen en vrouwen, maar in de praktijk discriminerend uitpakt voor vrouwen”.14 Indien een genderanalyse in het beleid ontbreekt en er bovendien nergens genderspecifieke aandacht is geweest bij het opstellen van beleid, kan dat tot het risico leiden van onbedoelde indirecte discriminatie.

3. Consultatie met de doelgroep

Bij het maken van beleid is het belangrijk om de doelgroep en de vertegenwoordigende organisaties te raadplegen. Als vrouwen betrokken zijn bij het maken van beleid dat hen raakt, leidt dit tot een beleid dat meer inclusief en effectief is en beter aansluit bij hun behoeften. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) schrijft in een rapport uit 2017 dat mensen niet altijd de keuzes maken die beleidsmakers verwachten.15 Om te begrijpen wat mensen echt nodig hebben en welke obstakels ze tegenkomen, is het essentieel om met hen te praten of op andere manieren input te verzamelen, om samen te kunnen bepalen wat echt van belang is voor hen. Pharos doet in het rapport Samenwerken met de mensen om wie het gaat goede aanbevelingen voor consultatieprocessen.16 Wanneer een diversiteit aan stemmen en perspectieven van de doelgroep gehoord zijn, vergroot dit de kans dat het beleid aansluit bij 12 College voor de Rechten van de Mens, Jaarlijkse rapportage mensenrechten in Nederland: Armoede, sociale uitsluiting en mensenrechten. Utrecht, 2016, p. 28 13 Committee on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW): Sustainable Development Knowledge Platform 14 Algemene aanbeveling nr. 28, artikel 16 15 WRR, Weten is nog geen doen. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2017 16 Pharos, Samenwerken met de mensen om wie het gaat Whitepaper, januari 2020

10

RAPPORT

de wensen en behoeften, waarbij rekening wordt gehouden met alle diversiteit binnen de doelgroep.17 Op dit moment werkt het CEDAW Comité aan Algemene Aanbeveling 40: “reaching equal and inclusive representation of women in decision-making systems – in both the public and private sectors”. Hierbij zal verdere duiding gegeven worden aan hoe het Comité participatie en representatie ziet en het belang zal worden onderstreept van het betrekken van vrouwen bij besluitvorming op lokaal, regionaal, nationaal en internationaal niveau.18 Het Comité geeft nu in de specifieke aanbevelingen, bijvoorbeeld in nummer 35 rondom gendergerelateerd geweld, al een oproep tot consultatie: “Ontwikkel en evalueer alle wetgeving, beleid en programma’s in overleg met organisaties uit het maatschappelijk middenveld, in het bijzonder vrouwenorganisaties, inclusief organisaties die vrouwen vertegenwoordigen die te maken krijgen met intersectionele vormen van discriminatie.”

4. Gendersensitiviteit, data en intersectionaliteit

Gendersensitief beleid betekent dat beleidsmakers rekening houden met de verschillende rollen en eigenschappen die aan mannen en vrouwen worden toegeschreven in de samenleving. Dit erkent dat er tussen mannen en vrouwen verschillende wensen, behoeftes, belemmeringen en prioriteiten kunnen zijn. Dit is het tegenovergestelde van ‘genderneutraal’ beleid dat er vanuit gaat dat mannen en vrouwen gelijk zijn en tegen dezelfde uitdagingen in het leven aanlopen. We noemen dit ook wel ´genderblind´.19 Uit de genderrollen in de samenleving vloeien stereotypen en verwachtingen voort, die impact hebben op gender-gelijkheid.20 In het VN-Vrouwenverdrag wordt dit in artikel 5 onderstreept. De achterliggende intentie van gendersensitief beleid is om deze verschillen op basis van gender mee te nemen en in de aanpak te verkleinen of weg te nemen. Of in ieder geval minimaal in kaart te brengen wat de effecten zijn op gendergelijkheid en de negatieve effecten mogelijk te beperken. Hiervoor is het noodzakelijk dat er voorafgaand aan het opstellen van beleid een probleemanalyse (genderanalyse) gedaan wordt op basis van gender en/of sekse specifieke data.

Het CEDAW Comité roept de aangesloten staten ook regelmatig op statistische gegevens te verzamelen die de werkelijke situatie van vrouwen in kaart kunnen brengen en deze uit te splitsen naar sekse of gender.21 Hoewel het concept van intersectionaliteit binnen het VN-Vrouwenverdrag niet expliciet is benoemd, is in het Verdrag zelf en in verschillende algemene aanbevelingen te lezen dat het CEDAW Comité overtuigd is van het belang ervan.22 Het CEDAW Comité zegt hierover: “De discriminatie van vrouwen op grond van sekse en gender is namelijk onlosmakelijk verbonden met andere factoren die vrouwen betreffen, zoals ras, etniciteit, religie of overtuiging, gezondheid, status, leeftijd, klasse, kaste, seksuele oriëntatie en genderidentiteit. Discriminatie op grond van sekse of gender kan vrouwen die tot een groep behoren bovendien anders of in een andere mate treffen dan mannen tot dezelfde groep behoren.”23 Bewustzijn over de lagen die iemands identiteit vormen, is belangrijk bij het maken van beleid door de gemeente. Een intersectionele blik draagt namelijk bij aan beleid waarbij rechten en vrijheden toegankelijk zijn voor iedereen.24

5. Samenhang overig beleid

Het CEDAW Comité is een aanjager van een gecoördineerde en integrale aanpak als het gaat om discriminatie van vrouwen en meisjes en het creëren van gelijke kansen. In vele aanbevelingen hamert het Comité op het integreren van genderperspectieven in al het beleid, wetgeving, aanbestedingen en programma’s van overheden. Het VN-Vrouwenverdrag is niet een op zichzelf staand Verdrag maar maakt deel uit van internationale mensenrechtenwetgeving. Het Verdrag is onderdeel van de negen basis mensenrechtenverdragen, die onder andere gaan over kinderrechten, rechten van mensen met een beperking en civiele en politieke rechten.25

andreiking Inclusief Beleid voor gemeenten | Movisie Draft general recommendation No 40. on the equal and inclusive representation of women in decision-making systems | OHCHR 19 In het VN-Vrouwenverdrag wordt gendersensitiviteit nader toegelicht en daarom beschouwen we de beleidsstukken ook op gendersensitiviteit. De WHO raadt echter aan om in beleid en programma ́s niet alleen te bewegen van genderneutraal naar gendersensitief, maar ook richting gendertransformatief, waarin schadelijke genderrollen door middel van beleid ook worden omgevormd. 20 Gendersensitief beleid: Illustratieve voorbeelden | Atria 21 Algemene Aanbeveling Nr.9 (Achtste Zitting, 1989) Statistische gegevens over de situatie van vrouwen 22 Meghan Campbell, CEDAW and Women’s Intersecting Identities: A Pioneering Approach to Intersectional Discrimination, Oxford University Working Paper Vol. 2, No. 3 February 2016 23 Algemene aanbeveling nr. 28, artikel 18 24 Zie ook: Movisie, Handreiking inclusief beleid voor gemeenten, 2023 25 Voor volledige overzicht zie: Human Rights Instruments | OHCHR 26 The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women and its Optional Protocol: Handbook for Parliamentarians (revised edition) | OHCHR 17 18

11

RAPPORT

In elk van de andere acht verdragen is speciale aandacht voor de rechten van vrouwen en meisjes, en de toezichthoudende comités verwijzen vaak naar het VN-Vrouwenverdrag en de algemene aanbevelingen. Op deze manier wordt gender gemainstreamd (meegenomen in andere beleidsdomeinen), wordt verkokering tegengegaan en zou beleid effectiever moeten worden.Voor gemeenten is het dus van belang om verschillende beleidsterreinen en portfoliohouders samen te brengen om raakvlakken tussen domeinen te inventariseren en daar een genderperspectief in mee te nemen.

12

RAPPORT

5. RESULTATEN MENSENRECHTENSCAN VN-VROUWENVERDRAG In dit hoofdstuk beschrijven we de uitkomsten van de scan op elk van de vijf beleidsdomeinen. Voor elk punt van het toetsingskader is nagegaan of het betreffende punt terugkomt in het beleid en wat er concreet is beschreven. Onze analyse omvat zowel het beleidsniveau als de implementatie van het beleid in de praktijk, dataverzameling, intersectionaliteit en de samenhang met andere domeinen. Uit de resultaten van de scan volgt per beleidsdomein een aantal concrete aanbevelingen. Later volgen meer algemene aanbevelingen die het hele beleidsterrein zorg en welzijn aangaan van de gemeente.

5.1 GEZONDHEIDSZORG Corresponderende artikelen VN-Vrouwenverdrag: • Algemeen: Artikel 1 t/m 5 • Schooluitval en de ontwikkeling van vrouwen: Artikel 10 • Mogelijkheden op de arbeidsmarkt: Artikel 11 • Recht op gezondheidszorg en reproductieve zorg: Artikel 12 • Uitbannen discriminatie economisch en maatschappelijke leven: Artikel 13 • Algemene Aanbeveling: Vrouwen en gezondheid: No. 24 (1999) Beleidsstukken: • Amsterdamse nota gezondheidsbeleid 2021-2025 • GGD Gezondheidsmonitor 2020 • Het Raamwerk: Van zorg(en) naar gezondheid • Subsidieregeling ondersteuning Mantelzorg en vrijwillige inzet en WMO mantelzorg Uitvoerders: GGD

Introductie

Dit beleidsdomein richt zich op onderzoek en beleid rondom gezondheidszorg. Ook de regelingen over mantelzorg en het verzorgen van naasten is onderdeel van dit domein. De Amsterdamse nota gezondheidsbeleid beschrijft de aanpak van de gemeente om gezondheidsachterstanden in de stad te verkleinen, met name door een focus op preventie. In de Gezondheidsmonitor Volwassenen en Ouderen beantwoorden inwoners van 18 jaar en ouder elke vier jaar vragen over gezondheid, welzijn en leefstijl, waaronder ook mentale gezondheid, sport, preventie en middelengebruik. De resultaten van dit onderzoek helpen de gemeenten en de GGD bij het opstellen van het volksgezondheidsbeleid. In Het raamwerk: van zorg(en) naar gezondheid wordt tot aan 2040 vooruit gekeken. Dit raamwerk is sterk gebaseerd op bestaand beleid en bouwt voort op bestaande structuren. Het is gericht op het gezonder maken van Amsterdammers en het verkleinen van gezondheidsverschillen voor groepen mensen in een kwetsbare positie. Het document behandelt de factoren die invloed hebben op ziektelast en ervaren gezondheid, de sociale preventie-infrastructuur en het preventieaanbod voor risicogroepen, inclusief het versterken van de ketenaanpak.

Tot slot zijn de regelingen rondom mantelzorg geanalyseerd, zowel de subsidieregeling mantelzorg als de verplichtingen die voortvloeien uit de WMO, te weten de regiefunctie in de ondersteuning van mantelzorgers.

1. Grondbeginselen VN-Vrouwenverdrag

De Nota Gezondheidsbeleid kijkt met een inclusieve blik naar zorg, waarbij leeftijd, opleiding, achtergrond en sociaaleconomische gezondheidsverschillen benoemd worden. Gelijkheid is hierbij een belangrijk uitgangspunt. Gender en/ of sekse wordt als factor voor ongelijkheid niet of minimaal genoemd. In de inleidende passage mist bijvoorbeeld een verwijzing naar gendergelijkheid in gezondheidszorg: “Naast kennis en vaardigheden bepalen veel andere aspecten hoeveel kansen iemand heeft op een goede gezondheid: de plek waar iemand geboren is, de achtergrond, de fysieke en sociale omgeving, de opleiding, de beschikbare middelen.”

13

RAPPORT

In het Raamwerk is een indirecte verwijzing naar non-discriminatie en gelijkheid opgenomen vanuit het principe “alle Amsterdammers gelijke kansen”. Er is echter ook in het raamwerk geen directe verwijzing naar gender en/of sekse in dit kader.

2. Verwezenlijking relevante artikelen uit het VN-Vrouwenverdrag De jure-toetsing van de beleidsstukken Specifieke groepen vrouwen In algemene aanbeveling 24 van het CEDAW Comité (die nadere uitleg en duiding geeft van artikelen uit het Verdrag) worden specifieke doelgroepen benoemd waar bijzondere aandacht aan dient te worden besteed als het gaat om gezondheidszorg, waaronder: • Migrantenvrouwen Voor mensen met een migratieachtergrond is er wel specifiek beleid, maar dit gezondheidsbeleid is genderneutraal geformuleerd en heeft dus geen oog voor gender- of sekseverschillen. Het betreft de relatie tussen oudere migranten, huisvesting en laaggeletterdheid. Juist de intersectie van vrouw en migrant zijn is interessant; uit onderzoek blijkt dat deze groep minder vaak sport, en vaker last heeft van psychische problemen.27 Ook is aandacht nodig voor taalbarrières in combinatie met gezondheidszorg. Ook uit de gezondheidsmonitor blijkt dat de groep Amsterdammers met geen goede ervaren gezondheid, een langdurige aandoening of ziekte, of een beperking in horen, zien of bewegen vaker vrouw is en vaker van niet-westerse mirgratie-achtergrond. • Vrouwelijke vluchtelingen Voor vluchtelingen is er in het beleid specifieke aandacht voor de behandeling van PTSS en tbc, maar ook hier wordt geen genderspecifieke aandacht besteed aan de groep vrouwelijke vluchtelingen.

Bijvoorbeeld voor het feit dat volgens de VN 1 op de 5 vrouwen op de vlucht slachtoffer wordt van (seksueel) geweld.28 • Vrouwen die ontheemd zijn in eigen land Hier is geen specifiek beleid op geformuleerd. • Meisjes Er is aandacht voor een inclusieve aanpak van mentale gezondheid. Echter, specifieke aspecten zoals eetproblemen of een hoger risico op mentale problemen, wat sterker speelt bij meiden maar ook bij jongvolwassen vrouwen, worden niet specifiek benoemd. Dit terwijl artikel 12 van algemene aanbeveling 24 van het VN-Vrouwenverdrag benadrukt dat deze kwesties aandacht verdienen.29 • Sekswerkers Sekswerkers worden in de nota genoemd als doelgroep bij de preventie van soa´s. • Vrouwen met een lichamelijke of verstandelijke beperking In het beleid is er op meerdere plekken aandacht voor mensen met een beperking, maar niet specifiek voor de groep vrouwen met een beperking. • Oudere vrouwen Er is geen specifieke aandacht voor gezond ouder worden voor vrouwen. Vrouwspecifieke aandoeningen Vrouwen moeten op basis van gelijkheid gebruik kunnen maken van medische zorg. Dit is het uitgangspunt van artikel 12.

In artikel 12 van de algemene aanbeveling 24 op gezondheid van het VN-Vrouwenverdrag wordt geëxpliciteerd dat maatregelen rondom gezondheidszorg als ontoereikend beschouwd worden als een stelsel geen diensten heeft ter voorkoming, opsporing en behandeling van specifieke vrouwenkwalen. Hoewel gezondheidszorg in belangrijke mate een taak van de landelijke overheid is, kan er ook in lokaal preventiebeleid een link gemaakt worden naar vrouwspecifieke klachten waardoor de aanpak effectiever kan worden. Overgang en menstruatie- en hormoongerelateerde aandoeningen en klachten worden in de Nota Gezondheidsbeleid niet benoemd. We weten dat in de voor de overgang relevante leeftijd 40% het risico loopt op verzuim van werk, terwijl dit in veel gevallen ook te voorkomen is door leefstijl, gerichte preventie of betere kennis rond overgangsklachten.30 Mentale gezondheid Staten worden aangemoedigd om te rapporteren over ziektes, gezondheidsomstandigheden en omstandigheden

Oudere migranten (huisarts-migrant.nl) UNHCR urges support to address worsening gender-based violence impact on displaced women and girls 29 Vooral jongvolwassen vrouwen en jongeren uit stad kampten met mentale klachten (nos.nl) 30 Helft werknemers in overgang ondervindt hinder op werk (tno.nl) 27 28

14

RAPPORT

die een gevaar opleveren voor de gezondheid en die vrouwen of bepaalde groepen vrouwen anders treffen dan mannen. Daarnaast wordt er gevraagd om gegevens te verstrekken over mogelijk ingrijpen in dit verband. Er wordt in de Nota Gezondheidsbeleid gewezen op de noodzaak tot een inclusieve aanpak voor vrouwen in relatie tot mentale gezondheid. Dat is goed, omdat we bijvoorbeeld weten uit onderzoek van HBSC dat meisjes op de middelbare school drie keer zo vaak psychische problemen ervaren dan jongens (44% versus 14%).31 Ook in de Gezondheidsmonitor Amsterdam blijkt dat de groep Amsterdammers die veel stress ervaren vaker jong zijn, vrouw zijn en vaker van nietNederlandse migratieachtergrond. Het wordt uit de nota niet duidelijk hoe deze inclusieve aanpak voor vrouwen zich concreet in het beleid vertaalt, bijvoorbeeld in het programma Thrive. Zwangerschap Het Verdrag bepaalt dat staten aan vrouwen passende, zo nodig gratis dienstverlening moeten aanbieden in verband met zwangerschap, bevalling en de daaropvolgende periode. Ook moeten zij passende voeding tijdens de zwangerschap en borstvoeding garanderen. De Nota Gezondheidsbeleid heeft in overeenstemming met het Verdrag duidelijke ambities als het gaat om vrouwen die zwanger zijn, hun voeding en hun gezondheid, inzake voorlichting, ondersteuning en leefstijl. De Nota voldoet daarmee op dit punt aan het Verdrag.

Mantelzorg Rondom mantelzorgbeleid schrijft het Verdrag voor dat alle passende maatregelen moeten worden genomen om discriminatie jegens de vrouw in het economische en maatschappelijke leven uit te bannen (artikel 13). Zorgtaken voor naasten kunnen resulteren in schooluitval en de ontwikkeling van vrouwen in de weg zitten (artikel 10), maar zware zorgtaken kunnen ook hun mogelijkheden op de arbeidsmarkt hinderen (artikel 11) alsook hun sociale zekerheid in gevaar brengen. We weten uit onderzoek dat vrouwen vaker dan mannen mantelzorger zijn en dat juist genderaspecten (verwachtingen, rolpatronen) hierbij een belangrijke rol spelen.32 De beleidsuitdagingen rondom mantelzorg zijn in de Nota Gezondheidsbeleid genderneutraal geformuleerd en heeft aldus geen expliciete aandacht voor genderverschillen. Ook de subsidieregeling is genderneutraal geformuleerd, terwijl in Nederland bijna 60% van de mantelzorgers vrouw is en 40% man. Vrouwen in de leeftijd 45-55 jaar geven bijna twee keer zo vaak mantelzorg als mannen van dezelfde leeftijd. Ongeveer een op de zes Amsterdamse mantelzorgers ervaart (over)belasting door mantelzorg. Vrouwen zijn van mening dat van hen meer wordt verwacht dan van mannen door familie, zorgprofessionals en gemeente.

De facto-toetsing: ervaringen en knelpunten uit de praktijk Wachtlijsten In de algemene aanbeveling van het Verdrag worden depressie, postnatale depressie, anorexia en boulimia expliciet benoemd als onderwerpen waar overheden een visie op moeten formuleren, alsook de toegang tot gezondheidszorg te garanderen. Lange wachtlijsten voor zorgdomeinen waar met name vrouwen en meisjes gebruik van maken, zoals bij de behandeling van eetstoornissen, zorgen voor een situatie die in strijd is met het Verdrag. Dit geldt ook voor wachtlijsten rondom transgenderzorg. De wachtlijsten zijn nog niet onder controle. De Nota Gezondheidsbeleid benoemt dit knelpunt. Uit de gezondheidsmonitor blijkt dat vrouwen in Amsterdam vaker geen behandeling voor psychische problemen hebben ontvangen dan mannen. Zolang de wachtlijsten in de praktijk nog zeer lang zijn, kan er een strijdigheid bestaan met het principe dat vrouwen en meisjes op basis van gelijkheid gebruik kunnen maken van medische zorg. Hoewel de verantwoordelijkheid voor wachtlijsten bij de landelijke overheid ligt, is het belangrijk dit te benoemen omdat het impact heeft op gemeenteniveau en het direct raakt aan de verplichtingen van het VNVrouwenverdrag. Bureaucratie in de mantelzorg Mantelzorgers zijn vier uur per week bezig met regelzaken.

Als we met een genderlens naar het mantelzorgbeleid kijken, zien we dat meer vrouwen dan mannen mantelzorg verlenen en dus ook vaker last hebben van deze regeldruk wat hun economische participatie in de weg kan staan. Overbelasting kan bovendien impact hebben op de gezondheid. Mantelzorg NL roept op tot vereenvoudiging van de regels, de formulieren en de verwijzingen op de dag van de mantelzorg. Cliëntenbelang Amsterdam geeft aan dat er geen specifiek beleid is voor mantelzorgers in de gemeente. De organisatie raadt beleid aan dat aandacht heeft voor verschillende groepen mantelzorgers, waaronder ook vrouwen. Daarnaast pleiten ze voor een duidelijk informatiepunt waar mantelzorgers terecht kunnen voor informatie en ondersteuning.

31 32

HBSC: Gezondheid en welzijn van scholieren - Trimbos-instituut Factsheet 2 - Genderverschillen in combineren mantelzorg en werk.pdf (movisie.nl) 15

RAPPORT

3. Consultatie met de doelgroep

In artikel 31 van aanbeveling 24 van het VN-Vrouwenverdrag wordt benoemd dat de staten in al hun beleid en programma´s rekening moeten houden met verschillen tussen de geslachten en vrouwen moeten betrekken bij de planning en uitvoering van en het toezicht op het beleid en bij het bieden van gezondheidszorg. In de Nota Gezondheidsbeleid staat dat de gemeente in contact komt met groepen met specifieke zorgbehoeften door nauw samen te werken met informele partners en sleutelpersonen in de gemeenschappen en wijken. Er is in de beleidsstukken geen verdere informatie bekend met wie en met welke frequentie dit heeft plaatsgevonden, welke aandachtspunten dit voor vrouwen heeft opgeleverd en of hier ook vertegenwoordigers van vrouwen, al dan niet met verschillende intersecties tussen zitten. Voor het Raamwerk is niet bekend of doelgroepen zijn geconsulteerd.

4. Gendersensitiviteit, data en intersectionaliteit

De staten die partij zijn bij het VN-Vrouwenverdrag worden in aanbeveling 24 aangemoedigd in hun verslagen gegevens op te nemen over ziektes, gezondheidsomstandigheden en omstandigheden, die een gevaar opleveren voor de gezondheid en die vrouwen of bepaalde groepen vrouwen op een andere manier treffen dan mannen, alsmede gegevens over mogelijk ingrijpen in dit opzicht. Volgens de algemene aanbeveling van het Verdrag dienen de staten tevens betrouwbare gegevens te verschaffen, uitgesplitst naar geslacht, over het optreden en de ernst van ziektes en omstandigheden die gevaar opleveren voor de gezondheid en voeding van vrouwen en over de beschikbaarheid en kosteneffectiviteit van preventieve en curatieve maatregelen. Belangrijk gegeven is dat in het gezondheidsbeleid de Amsterdammer centraal staat, waarbij ruimte is voor maatwerk gericht op de unieke achtergrond van individuen, maar tegelijkertijd ook doelgroepenbeleid voor de groepen met een achterstand gezien wordt. Vrouwen of bepaalde groepen vrouwen worden hier niet expliciet bij genoemd als risicofactor. Zij zijn een belangrijke doelgroep om toe te voegen aan de bestaande categorieën zodat tweesporenbeleid ook kan bijdragen aan gelijke kansen voor (bepaalde groepen) vrouwen en meisjes op het gebied van gezondheid.

Gendersensitiviteit In de beleidsdocumenten wordt niet beschreven wat de effecten (positief of negatief) kunnen zijn van het zorgbeleid op gendergelijkheid. Het beleid is voor het grootste deel genderneutraal geformuleerd en houdt niet expliciet rekening met gender- of sekseverschillen. Wel halen de monitors sekseverschillen op. Preventie Als we kijken naar het preventiebeleid in de Nota Gezondheidsbeleid en in het Raamwerk, dan wordt dit over het algemeen genderneutraal geformuleerd. Terwijl er bijvoorbeeld uit onderzoek blijkt dat voor roken duidelijke verschillen zijn in de redenen waarom mannen en vrouwen roken33 en waarom jongens en meisjes beginnen met roken34, wat met gericht preventiebeleid effectiever voorkomen zou kunnen worden. Ook de bescherming tegen infectieziekten (in de zorg) en het voorkomen van COVID-19 worden genderneutraal benoemd, terwijl we weten dat in de sector zorg en welzijn 5 op de 6 werknemers vrouwen zijn.35 Vrouwen hebben ongeveer een twee keer hogere kans op een bijwerking na coronavaccinatie in vergelijking met mannen. In de beleidsdocumenten blijkt niet of hier aandacht voor is geweest bij de meldingen rondom bijwerkingen of in de informatievoorziening rond de coronavaccinaties.36 Beweging Binnen het onderdeel bewegen in het Raamwerk wordt geen onderscheid gemaakt tussen mannen en vrouwen.

We weten dat vrouwen andere voorkeuren hebben als het gaat om sporten en bewegen en dat bepaalde groepen vrouwen meer risico lopen om te weinig te bewegen, zoals oudere vrouwen en meiden met een migratieachtergrond. Ook blijkt dat vrouwen uit de genderscan van Kenniscentrum Atria en ander onderzoek andere voorkeuren hebben voor sporten en soms barrières ervaren voor sporten in het openbaar. Gezonde en kansrijke jeugd Het ouderschap binnen het hoofdstuk Gezonde, Veilige en Kansrijke jeugd wordt genderneutraal geformuleerd. Als we kijken naar de grondoorzaken van discriminatie in het Verdrag, te weten rolpatronen en stereotypen,

Are there gender differences in tobacco smoking? | National Institute on Drug Abuse (NIDA) (nih.gov) Waarom zijn er nog steeds mensen die beginnen met roken? (quest.nl) 35 Wie werken er in de sector zorg en welzijn? | CBS 36 Vrouwen vaker bijwerkingen na coronavaccinatie dan mannen (lareb.nl) 33 34

16

RAPPORT

dan is genderneutraal verwijzen naar ouders weliswaar beter dan het alleen aanspreken van moeders op de verantwoordelijkheid voor de gezondheid van hun kinderen. Dit heeft echter geen effect op het doorbreken van rolpatronen zoals het Verdrag benoemt. Vaders blijken zich regelmatig buitengesloten te voelen in het zorgtraject rondom de bevalling. Juist in de eerste maanden wordt vaak de rolverdeling bepaald en daarom is het in die fase belangrijk vaders optimaal te betrekken.37 Aanbesteding Er zijn geen specifieke kaders voor aanbestedingen binnen dit domein. Het beleidsdocument Opdrachtgeven en inkopen met invloed dat geldt voor de hele gemeente beschrijft inclusiviteit als één van de zes pijlers voor aanbestedingen. Nadenken over inclusie en diversiteit binnen opdrachten en de organisaties wordt wel gevraagd van opdrachtnemers, maar worden als onderdeel van de aanbesteding in het kader van gendergelijkheid niet concreet gemaakt. De gemeente vraagt van opdrachtnemers om zowel in het medewerkersbestand als de samenstelling van teams een afspiegeling te zijn van de diversiteit van Amsterdam. Ook horen opdrachtnemers in de dienstverlening aan te sluiten bij de diversiteit van Amsterdammers. Gender wordt niet genoemd als factor. De gemeente neemt bij haar inkopen gelijke behandeling en non-discriminatie in acht als algemene beginselen.

Data Staten moeten betrouwbare gegevens over prevalentie van ziektes, de ernst en de omstandigheden die gevaar opleveren voor de gezondheid en voeding van vrouwen en de beschikbaarheid en kosteneffectiviteit van preventieve en curatieve maatregelen verschaffen (artikel 9 van aanbeveling 24). De staten worden bovendien aangemoedigd om gegevens op te nemen over ziektes, gezondheidsomstandigheden en omstandigheden die vrouwen of bepaalde groepen vrouwen op een andere manier treffen dan mannen, alsmede gegevens over mogelijk ingrijpen in dit opzicht (artikel 10). In de Gezondheidsmonitor wordt bij veel categorieën een opsplitsing gemaakt op basis van sekse. Op veel gebieden is een significant verschil te zien tussen vrouwen en mannen. We zien in de Nota Gezondheidsbeleid daarentegen niet terug dat deze significante dataverschillen ook hebben geleid tot een gendersensitieve aanpak in het beleid. In de Nota Gezondheidsbeleid is de enige data die opgesplitst per sekse wordt benoemd het verschil in levensverwachting tussen mannen en vrouwen. Overigens wordt sinds kort in alle monitors breder naar gender gekeken en is naast man/vrouw of jongen/meisje ook de categorie ´anders´ een antwoordmogelijkheid. In het Raamwerk is geen verwijzing naar verschillen tussen vrouwen en mannen gemaakt.

Ook is niet duidelijk of er gebruikgemaakt is van de sekseverschillen die uit de gezondheidsmonitors naar voren komen. Intersectionaliteit In de beleidsstukken zien we soms intersectionaliteit terug. In de Nota Gezondheidsbeleid wordt een visualisatie zichtbaar van de gezonde levensverwachting van mannen en vrouwen in combinatie met opleiding. Dit is een voorbeeld van intersectionaliteit. Op andere plekken in de nota zien we intersectionaliteit niet terug. In de gezondheidsmonitor vindt soms een intersectionele analyse plaats (bijvoorbeeld jonge vrouwen in combinatie met mentale gezondheid, vrouwen met een migratieachtergrond of jonge mannen en roken). Mogelijk zou het nog sterker combineren van factoren meer inzicht kunnen geven in verschillen en of er vanuit een intersectionele benadering specifieke groepen vrouwen zijn die meer risico’s lopen, problemen hebben of andere behoeften hebben, zodat dit kan leiden tot aanscherping van beleid.

5. Samenhang met overig beleid

De gemeente implementeert de Health in All Policies-werkwijze (HiAP) van de World Health Organisation (WHO) en integreert daarmee gezondheid in al het relevante gemeentelijk beleid. Dat betekent dat in alle gemeentelijke domeinen bij beleidsontwikkeling systematisch wordt gekeken naar de effecten van dat beleid op de gezondheid van mensen en andersom. In alle activiteiten en voorzieningen die de gemeente aanbiedt, is gezondheid volgens deze aanpak een onlosmakelijk onderdeel. Denk aan voorzieningen op het gebied van ontmoeting, onderwijs, opvoeding, werk en inkomen, wonen, sport en bewegen, cultuur, openbare ruimte, economie, en veiligheid. Ook hier is deze aanpak genderneutraal geformuleerd. Er zijn bijvoorbeeld referenties naar bestaanszekerheid of naar leefomgeving, maar er wordt geen rekening gehouden met het feit dat vrouwen een significant groter risico lopen op bestaansonzekerheid. Ze zijn zowel oververtegenwoordigd in het precariaat (mensen met zeer weinig kapitaal die leven in voortdurende onzekerheid) als in de groep onzekere werkenden (onzekere positie op de arbeidsmarkt

37 Uit onderzoek naar de ervaringen van vaders met de geboortezorg blijkt dat vaders zich regelmatig uitgesloten voelen door zorgprofessionals (Steen et al., 2012; Widarsson et al., 2015; Xue, Shorey, Wang & He, 2018)

17

RAPPORT

in combinatie met weinig zelfvertrouwen), wat hen blootstelt aan chronische stress en een groter risico op gezondheidsproblemen.38 Als we kijken naar overkoepelend emancipatiebeleid, in het beleidskader Inclusie en Antidiscriminatie, staat hier geen verwijzing in naar gender- en/of sekse verschillen in de gezondheidszorg. Op het gebied van mantelzorg is wel een doelstelling geformuleerd rondom gendergelijkheid op het werk. Hierin wordt mantelzorg genoemd. Los van de Alliantie Samen Sterk door Werk zijn er echter geen concrete activiteiten aan gekoppeld.

Samenvatting en conclusie domein gezondheidszorg • Over het algemeen is het gezondheidsbeleid genderneutraal geformuleerd en houdt aldus geen rekening met gender- en sekseverschillen, terwijl een gendersensitieve benadering op sommige gebieden tot effectiever beleid voor vrouwen kan leiden. Dit geldt met name voor preventie, mantelzorg, beweging en ouderschap. • Daar waar aandacht is voor verschillen tussen vrouwen en mannen wordt uit het beleid niet duidelijk hoe een gendersensitieve aanpak van mentale gezondheid zich vertaalt naar de praktijk. • Vrouwspecifieke aandoeningen zoals de overgang en andere hormoongerelateerde problemen krijgen geen bijzondere aandacht in het gezondheidsbeleid. • Beleid gericht op zwangerschap en zwangere vrouwen is wel uitgebreid aanwezig. • Niet alle groepen vrouwen die benoemd worden in de algemene aanbeveling 24 die een risico lopen voor gezondheidsverschillen worden expliciet benoemd in de beleidsdocumenten. Soms wordt de groep waar zij deel uitmaken (bijvoorbeeld migranten, zowel mannen als vrouwen) wel benoemd, maar wordt geen onderscheid gemaakt op basis van gender en/of sekse, terwijl de algemene aanbeveling juist het belang benadrukt van het benoemen van specifieke groepen vrouwen.

• Daarnaast zijn er wachtlijsten voor zorg waar met name vrouwen mee te maken krijgen, zoals de behandeling van eetstoornissen, lang wat toegang tot zorg in de weg staat. • Verder is het niet duidelijk of vrouwen geconsulteerd zijn bij het opstellen van het gezondheidsbeleid. • In dit beleidsdomein wordt in de Gezondheidsmonitor onderzoek gedaan naar gender- en/of sekseverschillen. Deze data zijn dus beschikbaar. Deze informatie vertaalt zich echter vaak niet tot een specifieke beleidsaanpak voor vrouwen. • Intersectionele analyse ontbreekt grotendeels in de Gezondheidsmonitor. Ook in het beleid is een intersectionele benadering nauwelijks aanwezig. De risicofactoren worden wel apart benoemd, maar niet in combinatie met elkaar (zoals de mentale gezondheid van jongvolwassen vrouwen). • De samenhang met ander beleid is inhoudelijk sterk en komt structureel terug in de beleidsstukken. De gender component (in hoeverre spelen deze verbindingen met ander beleid -zoals bij bestaanszekerheid- sterker bij vrouwen?) blijft daarentegen buiten beeld.