1 Rapport preventieve-jeugdhulp-in-amsterdambestuurlijk.pdf

•

De opdracht wordt jaarlijks in overleg bijgesteld en vastgelegd, waarbij de focus ligt op de jaarlijkse (veranderende) prioriteiten. Deze zijn vooral ingegeven door toekomstige en lopende ontwikkelingen in het bredere jeugd- en zorgveld.

24

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT •

Vanuit (aankomende) stelselwijzigingen komen grote ontwikkelingen op Stichting OKT af, waaronder het volledig op zich nemen van de preventieve jeugdhulptaak.

•

De gemeente was vanwege signalen vanuit Stichting OKT voornemens de business case voor het OKT te herzien. Deze herziening is er, voor zover bekend, niet gekomen.

Expliciteer de preventieve opgave en geef meerjarig richting We raden het college aan om de plek en inhoud van preventie te expliciteren binnen het geheel van de opdracht aan Stichting OKT. Het expliciteren van de positie die preventie inneemt, kan ons inziens voorkomen dat dit onderdeel ondersneeuwt binnen de opdracht. Een betere inhoudelijke uitwerking helpt om te komen van ongerichte en vage naar koersvaste handvatten voor de uitvoering. Dit vraagt naar ons idee om een verduidelijking van wat de gemeente in haar algemeenheid met de preventieve opgave wil en wat ze ervan verwacht. Hierbij dient de opdracht van Stichting OKT logisch voort te komen uit het integrale preventieve jeugdbeleid en de daaraan ten grondslag liggende beleidstheorie (aanbeveling 4). Vervolgens lijkt het ons raadzaam dat de gemeente samen met Stichting OKT de taken concretiseert die uitgevoerd moeten worden om de overkoepelende bedoeling van de preventieve opgave te bereiken. Dat bevordert dat beide partijen hetzelfde verstaan onder de taken en geeft een duidelijk kader richting de uitvoeringspraktijk.

Het gaat ons hier vooral om het verduidelijken van het 'wat' (wat willen we met de opgave bereiken / waar willen we naartoe en wat gaan we doen om die overkoepelende bedoeling te realiseren); het 'hoe' van de uitvoering ligt - vanuit het gemeentelijk uitgangspunt 'ruimte voor de professional' - bij Stichting OKT. Binnen de nadere uitwerking van de preventieve opgave raden we het college aan om met Stichting OKT stil te staan bij (maatschappelijke) risico's die spelen rondom de uitvoering van de preventieve opgave en deze ook vast te leggen. Dit heeft ons inziens een disciplinerende werking om gedurende de looptijd van de opdracht systematisch aandacht te blijven besteden aan het monitoren en waar nodig beheersen van deze risico's. We vinden het zinvol wanneer het college overweegt om Stichting OKT een stabiele (langjarige) opdracht te geven.j Dit om de blik te verleggen van ontwikkelingen die zich jaarlijks aandienen, naar een meer standvastige koers en richting vanuit de gemeente. Het geven van een stabiele (langjarige) opdracht geeft ook Stichting OKT de kans om gedegen en met langdurige aandacht handen en voeten te geven aan wat de gemeente van haar vraagt. Binnen de stabiele opdracht heeft het ons inziens meerwaarde om in de verwachtingen die het college op lange(re) termijn heeft van Stichting OKT, concreet de verandering die is ingezet richting 2027 op te nemen.

Mogelijke startvragen die het college

j Inclusief tussentijdse monitoring, evaluatie en eventuele bijstelling.

25

REKENKAMER AMSTERDAM kan gebruiken om te komen tot een meer uitgewerkte preventieve opgave staan in onderstaand kader. Houd de business case van Stichting OKT opnieuw tegen het licht We vinden het de verantwoordelijkheid van het college om goed te onderzoeken of datgene wat het college vraagt van Stichting OKT wel past binnen het afgesproken budget. Om zich ervan te verzekeren dat zijn opdracht uitvoerbaar is, doet het college er goed aan om de signalen over de druk op de uitvoering serieus te onderzoeken. Eens te meer gezien het college met ingezette veranderingen, op het vlak van preventie richting het overnemen van de volledige preventietaak per 2027 en op het vlak van de enkelvoudige specialistische jeugdhulp, voorsorteert op het verder verzwaren van de opdracht van Stichting OKT. Gedurende 2023 vinden voorbereidingen plaats op een nieuwe contractering van Stichting OKT. We raden het college aan om daarbinnen - en samen met Stichting OKT - een gedegen business case op te stellen. En daarin niet alleen de huidige opdracht - zoals die op papier staat - mee te nemen. Maar juist ook de taken die daaraan over de tijd zijn toegevoegd binnen en buiten de preventieve opgave (dus de reële opdracht) en de reeds ingezette meerjarige ontwikkellijnen binnen preventie en jeugdhulp.

Deze business case zal inzichtelijk moeten maken dat het af te spreken budget in verhouding staat tot de daarvoor uit te voeren taken. Mogelijke startvragen voor meer concreetheid en richting in de preventieve opgave • Welke doelen en bijdragen verwacht de gemeente van Stichting OKT vanuit het preventieve deel van de opdracht? Welke als het gaat om (individuele) preventieve (basis)taken? Op korte(re) en lange termijn? •

Zijn de huidige basistaken in de opdracht nog actueel? Is de huidige omschrijving van basistaken nog actueel en accuraat?

•

Welke (overige) tijdelijke en structurele taken liggen er expliciet en impliciet op het bord van het OKT en Stichting OKT?

•

Is er sprake van een juiste balans tussen prioriteiten en basistaken?

•

Welke organisatorische en maatschappelijke risico's signaleren de gemeente en het OKT rondom de uitvoering van de preventieve opgave?

•

Hoe ziet de opdracht van Stichting OKT er meerjarig uit? Is het preventieve deel van de opdracht daarbinnen voldoende beschermd? Wordt in de breedte niet te veel gevraagd van professionals, is er voldoende realisme rondom de generalistische basis?

•

Is Stichting OKT voor het gehele pakket aan taken toegerust? Zijn middelen toereikend? Zijn taak en budget in balans?

26

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

7.2 Aanbeveling 2: verbeter de monitoring We raden het college aan om het verbeteren van de monitoring nu echt van de grond te brengen. Naast het bepalen van de informatiebehoefte, vinden we het van belang dat er meer aandacht komt voor verdieping door middel van analyse en duiding van verzamelde informatie. De impact van de veranderingen die zijn ingezet in het preventieve veld op de uitvoering van de opdracht door Stichting OKT verdienen daarbij expliciete aandacht. Achterliggende bevindingen • Het verbeteren van de monitoring wordt door de gemeente en Stichting OKT al jaren als prioriteit benoemd, maar is tot op heden niet opgepakt. •

Stichting OKT verzamelt systematisch gegevens over bereik van trainingen en themabijeenkomsten en over tijdbesteding. Er worden beperkt gegevens gevraagd door de gemeente.

•

Niet alle beschikbare gegevens zijn te koppelen aan de preventieve opgave. Over een deel van de preventieve basistaken is geen (kwantitatieve) voortgangsinformatie beschikbaar.

•

Het is bij gebrek aan heldere doelen of richting binnen de preventieve opgave, niet goed mogelijk om relevante informatie te verzamelen en te bepalen of de uitvoering volgens de bedoeling verloopt.

Kom de prioritering van monitoring na Verbeteringen in de monitoring zijn noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de preventieve opgave in zijn geheel in beeld komt. Daarbij is het van belang dat het college allereerst een oplossing vindt voor het feit dat monitoring steeds onderaan de prioriteitenlijst belandt. In 2014 onderstreepten we al het belang van informatieverzameling - onder meer over preventie - om uiteindelijk iets te kunnen zeggen over effectiviteit van onderdelen van de nieuwe werkwijze.k Sindsdien wordt jaar op jaar door de gemeente en Stichting OKT belang toegekend aan het verder ontwikkelen van indicatoren en monitoring. l Toch lukt het niet om het van de grond te krijgen. Breng de informatiebehoefte in beeld Als startpunt voor het verbeteren van de monitoring zullen beide partijen moeten bepalen aan de hand van welke informatie zij zich een relevant en bruikbaar beeld kunnen vormen van de voortgang op de preventieve opgave. Daarvoor zal de gemeente ook duidelijk moeten zijn over waarop zij binnen het contractmanagement zal 'monitoren, managen en

k Rekenkamer Amsterdam, Bestuurlijk rapport Transformatie zorg voor de jeugd, september 2014. p.

29, aanbeveling 4. l Prioriteit geven aan het ontwikkelen van betekenisvolle indicatoren is (wederom) opgenomen in de huidige gemeentelijke opdracht aan het OKT.

27

REKENKAMER AMSTERDAM bewaken'.m Naast informatiebehoefte over de lopende uitvoering raden we aan om ook te bepalen welke informatie nodig is om de stappen te kunnen volgen die gezet worden richting het overnemen van de preventietaak per 2027 en om risico's, zoals geïnventariseerd bij het herzien van de opdracht, te monitoren. In zijn algemeenheid is het lastig om uitkomsten en effecten van preventief aanbod te meten. Daarom raden we het college aan om voor de informatiebehoefte ten aanzien van de preventieve opgave breder te kijken dan naar prestatie-indicatoren. Te denken valt aan een combinatie van kwantitatieve en - systematisch opgehaalde - kwalitatieve informatie.n Dat geeft ons inziens een evenwichtiger beeld van wat er wordt gedaan op de preventieve opgave. Daarnaast doet het waarschijnlijk meer recht aan de inzet van OKT-professionals op het preventieve vlak. Ook proces- en structuurinformatieo kan een nuttig beeld opleveren over de wijze waarop Stichting OKT de opgave uitvoert en de mate waarin Stichting OKT is toegerust om deze uit te voeren. Gecombineerd met een beleidstheorie (zie aanbeveling 4) kan dit soort informatie een beeld geven van hoe aannemelijk het is dat gewerkt wordt in de richting van de bedoeling van de opgave.

Zorg voor verdieping Alleen het bepalen van de informatiebehoefte, is niet zonder meer voldoende voor het creëren van inzicht in het verloop van en de voortgang op de preventieve opgave. Daarvoor is naar ons idee ook analyse en duiding nodig. Analysep van (onderliggende problematiek bij) gesignaleerde trends, ontwikkelingen, risico's en belemmeringen. En duiding van bereikte resultaten in het licht van de opgave en van wat de gemeente wil bereiken.q We vinden het van belang dat zowel gemeente als Stichting OKT meer aandacht besteden aan analyse en duiding, omdat dit handvatten geeft om met elkaar het juiste, zinvolle gesprek te blijven voeren over de preventieve opgave.r Daarnaast geven analyse en duiding diepgaand inzicht in wat er binnen de preventieve opgave speelt en waardoor dat komt. En, omdat de gemeente analyse en duiding kan inzetten in het bijsturen op de opdracht en uitvoering (van zowel de taken uit de opdracht als de ingezette verandering), zorgt het er ook voor dat de gemeente - samen met Stichting OKT - een

m Gemeente Amsterdam, Visie op contractmanagement in het sociaal domein, 2020. n Stichting OKT is bezig met het ontwikkelen van een kwalitatieve database. o Procesinformatie gaat over hoe het werkproces rondom (bepaalde typen) preventieve activiteiten

is georganiseerd. Structuurinformatie gaat over hoe preventie in zijn algemeenheid is georganiseerd en of de organisatie voldoet aan bepaalde voorwaarden om goede preventie te kunnen leveren. p Met analyse bedoelen we het nader ontleden of verdiepen van (bijvoorbeeld) ontwikkelingen of aangedragen verklaringen, waardoor achterliggende mechanismen zichtbaar worden. q Met duiding bedoelen we het in perspectief en context plaatsen van resultaten en geboekte voortgang. In het licht van de gemeentelijke opdracht, maar bijvoorbeeld ook in het licht van de populatie van of ontwikkelingen in een stadsdeel of wijkteam. r Juist omdat jeugdproblematiek complex is en het ingewikkeld is om een een-op-een-relatie tussen preventie(ve interventies) en maatschappelijk resultaat te vinden, vinden we het van belang om 'voorbij' cijfers te gaan en het geïnformeerde gesprek te blijven voeren over hoe het gaat in de uitvoering in het licht van de opgave.

28

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT handelingsperspectief krijgt om gewenste ontwikkelingen te stimuleren en ongewenste ontwikkelingen aan te pakken. Als startpunt voor het realiseren van meer diepgang door analyse, kunnen bestaande (monitor)instrumenten - zoals het tijdsbestedingsonderzoek en de O&O-monitor - beter worden ingezet en verder worden ontwikkeld in het licht van wat beide partijen willen bereiken.s Ook valt te overwegen om cliëntervaringen meer systematisch op te halen en uit te diepen. Onderstaand kader geeft mogelijke startpunten voor het verbeteren van het zicht op (monitoring) en inzicht in (analyse) de uitvoering van de preventieve opgave. Mogelijke startpunten voor het verkrijgen van meer zicht en beter inzicht • Hoe kan het tijdbestedingsonderzoek beter benut worden om zicht op lastig telbare taken en prioriteiten te creëren? Kan dit met kleine aanpassingen? •

Hoe kan de O&O-monitor beter benut worden?

•

Hoe kunnen cliëntervaringen van meerwaarde worden gemaakt in de monitoring (en evaluatie)?

•

In hoeverre en hoe wil de gemeente prioriteiten in de opdracht monitoren?

•

Biedt de kwalitatieve database die Stichting OKT ontwikkelt (op het eerste gezicht) voldoende aanknopingspunten om meer systematisch kwalitatieve informatie te verzamelen en lastig telbare zaken toch bij te houden?

•

Welke informatie geeft een beeld over de processen en structuren die Stichting OKT heeft ingericht om de preventieve opgave uit te voeren (bijvoorbeeld aantal medewerkers dat bekwaam is om preventieve basistrainingen uit te voeren, in de breedte en/of per stadsdeel, of het percentage van de aangeboden trainingen dat bewezen effectief is)?

•

Over welke ontwikkelingen rondom doelgroepen, stadsdelen, ingezet aanbod, et cetera, willen gemeente en Stichting OKT meer weten? Van welke bestaande informatie (bij gemeente, Stichting OKT of netwerkpartners) kan daarvoor gebruikgemaakt worden en welke informatie mist (nog)?

•

Welke registraties die nu gedaan worden dragen niet bij aan inzicht in het verloop van de preventieve opgave en kunnen dus stoppen?

•

Welke informatie is nodig om gesignaleerde risico's (zie aanbeveling 1) systematisch te monitoren?

s In haar reactie op het feitelijk wederhoor gaf het OKT aan bezig te zijn met - onder meer - het

ontwikkelen van een instrument om preventieve activiteiten meer kwalitatief te monitoren. Dat vinden we een mooie ontwikkeling.

29

REKENKAMER AMSTERDAM •

Welke mijlpalen wil de gemeente wanneer behalen binnen de ingezette verandering richting 2027? En welke informatie is nodig om geboekte voortgang in beeld te krijgen en om te bepalen of de mijlpalen zijn behaald?

7.3 Aanbeveling 3: pas de prestatiedialoog beter toe Als onderdeel van het verbeteren van de contractcyclus raden we aan om de prestatiedialoog tussen gemeente en het OKT beter in te richten en toe te passen. Binnen de prestatiedialoog vinden we expliciete aandacht voor de preventieve opgave van belang. Achterliggende bevindingen •

De gemeente heeft de bedoeling van de prestatiedialoog als sturingsinstrument op hoofdlijnen uitgewerkt.

•

We zien beperkt aanwijzingen dat de prestatiedialoog tussen gemeente en het OKT volgens de bedoeling wordt uitgevoerd. De prestatiedialogen vinden wel plaats op de beoogde niveaus, en realisatiecijfers komen in enige mate aan bod. Maar we zien geen vast format, de focus ligt lang niet altijd op systematische evaluatie van de voortgang en de volledige preventieve opgave komt niet aan bod. Wat wel aan bod komt, wordt niet geduid in relatie tot de streefwaarde.

•

Stichting OKT is met de gemeente bezig om de gesprekscyclus (van prestatiedialogen en andersoortige overleggen) te herzien.

•

Stichting OKT uit in de prestatiedialoog belemmeringen en risico's die zij signaleert in de uitvoering. Onder meer over het in de knel komen van de preventieve opgave. We zien vanuit de gemeente geen zichtbare opvolging daarvan.

•

De opdracht wordt jaarlijks in overleg bijgesteld en vastgelegd, waarbij de focus ligt op de jaarlijkse (veranderende) prioriteiten. Deze zijn vooral ingegeven door toekomstige en lopende ontwikkelingen in het bredere jeugd- en zorgveld.

Richt de prestatiedialoog tussen gemeente en Stichting OKT beter in De prestatiedialoog is een waardevol instrument binnen het contractmanagement. Om de potentie in de praktijk beter te benutten, vinden we het nodig dat het college verbeteringen aanbrengt in de inrichting en toepassing van de prestatiedialoog. Dit in aanvulling op de herziening van de gesprekscyclus waar Stichting OKT en de gemeente al mee bezig zijn. Als voeding voor de dialoog vinden we de reeds gebruikte (voortgangs)rapportages vanuit Stichting OKT waardevol. Wel zien we meerwaarde in het toevoegen van elementen, waaronder het spiegelen van realisatiewaarden aan streefwaarden of doelstellingen. Ook zien we meerwaarde in het meer systematisch rapporteren over de voortgang op (tijdelijke) activiteiten, zoals de prioriteiten waar Stichting OKT aan werkt en de voorbereiding op de overname van de preventietaken.

30

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT We denken dat het voeren van de dialoog zelf baat heeft bij een vaste systematiek die aanzet tot gezamenlijk terugkijken, leren en verbeteren. Het ontwikkelen van een vaste systematiek met standaard bespreekpunten borgt ons inziens benodigde aandacht voor alle elementen die raken aan de opdracht van Stichting OKT (zoals basistaken, prioriteiten, overige projecten en actuele zaken, toereikendheid van middelen en risico's). Daarbinnen zullen het college en Stichting OKT een manier moeten vinden om 'zachte' onderwerpen systematisch te bespreken (zie ook aanbeveling 2). Ten slotte raden we het college aan om met Stichting OKT na te gaan of de organisatie en nazorg rondom de huidige prestatiedialoog voldoen (zie kader). Vragen die daarbij gesteld kunnen worden, zijn: •

Welke input hebben beide partijen nodig om met elkaar het zinvolle gesprek te kunnen voeren over de voortgang, in het licht van de opdracht (inhoud en middelen). Voldoet de huidige input hieraan?

•

Borgt het voorbereidingsproces voldoende dat alle(en) relevante punten in de gesprekken aan bod komen?

•

Is de tijdsduur die per gesprek wordt ingeruimd in verhouding met het belang van de opdracht van Stichting OKT in het bredere en preventieve jeugdveld?

•

Levert de prestatiedialoog in de huidige vorm voldoende houvast voor en perspectief om te handelen (op ontwikkelingen, knelpunten, afspraken, et cetera)? Is de opvolging van gemaakte afspraken voor de betrokken partijen voldoende navolgbaar?

Maak de preventieve opgave een expliciet onderdeel van de prestatiedialoog We raden het college aan om de preventieve opgave van Stichting OKT meer expliciet en systematisch onderdeel te maken van de prestatiedialoog. Dat zal naar ons idee zorgen voor een meer evenwichtige balans tussen jeugdhulp en preventie in het gesprek. Daarnaast zien we het organiseren van aandacht voor het preventieve deel van de opdracht als behulpzaam in het gericht en bewust ophalen van signalen door de gemeente, waarop ze vervolgens kan acteren. In het verlengde hiervan lijkt het ons logisch om het monitoren en evalueren van de voortgang en risico's rondom de ingezette verandering naar het overnemen van de preventieve jeugdhulptaak (ook)t onderdeel te maken van de prestatiedialoog binnen de contractcyclus. Dit, omdat het gaat om een langjarig voorbereidingstraject met impact op

t Wellicht willen OKT, gemeente en andere betrokkenen een projectgroep inrichten om toe te

werken naar de ingezette verandering. Als dat gebeurt, zullen voortgang en risico's uiteraard ook daar besproken moeten worden. Het gaat ons er in deze aanbeveling vooral om dat de ingezette verandering niet een los of parallel proces wordt, maar juist al in een vroeg stadium wordt ingebed in bestaande instrumenten.

31

REKENKAMER AMSTERDAM de lopende uitvoeringspraktijk waarvan de eerste voorbereidende stappen zijn ondergebracht in de opdracht aan Stichting OKT.

8 Verbeter onderdelen van de beleidscyclus Naast het verbeteren van onderdelen van de contractcyclus met Stichting OKT, raden we het college aan om in te zetten op het verbeteren van de bredere beleidscyclus van het preventief jeugdbeleid. Meer concreet raden we aan om vanuit een integrale benadering een inhoudelijk beleid uit te werken. En om een proces in te richten waarbij inzichten vanuit de uitvoering beter worden benut in de bredere beleidscyclus.

8.1 Aanbeveling 4: geef op inhoud en meer integraal richting aan het preventieve jeugdveld We raden het college aan een inhoudelijk preventief jeugdbeleid uit te werken. En dit te doen vanuit een integrale benadering en met een meerjarige horizon. We vinden het nodig dat het college expliciet maakt wat het voor wie wil bereiken op het gebied van preventie en in samenhang uiteenzet welke partijen daarin welke rol vervullen. Het college kan daarvoor voortbouwen op de recent ingezette stelselwijziging in het preventieve en enkelvoudige specialistische jeugdveld. Ten slotte vinden we het raadzaam om het preventief jeugdbeleid te positioneren binnen (ontwikkelingen in) het bredere jeugd- en zorgstelsel. Achterliggende bevindingen •

De gemeente heeft in 2013 keuzes gemaakt over de inrichting van het preventieve jeugdstelsel (zoals een spilfunctie voor het OKT) en over de manier waarop binnen het stelsel gewerkt wordt (zoals ruimte voor de professional). De raad heeft daar middels een raadsbesluit over besloten. De oorspronkelijke inrichtingskeuzes gelden nog steeds, al verandert dit per 2027 (aanvullend ingekocht aanbod verdwijnt).

•

De gemeente heeft de koers niet uitgewerkt in een integraal, inhoudelijk preventief jeugdbeleid; er is geen visie op het preventieve veld, geen overkoepelende integrale beleidsnota, en geen beoogd doel of resultaat voor de samenleving.

•

Het is in 2023 nog steeds onduidelijk wat de gemeente met preventie bedoelt, wat het moet betekenen en voor wie, waar zij naartoe werkt en wat het beoogde aandeel van Stichting OKT daarbinnen is. De preventieve opgave van Stichting OKT mist inbedding in breder beleid.

•

De gemeente zette de afgelopen jaren verschillende veranderingen in, die de inrichting van het preventieve veld én de uitvoeringscontext van het OKT raken. De beleidscontext voor de uitvoering van de preventieve opgave is veelomvattend en veranderlijk.

32

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT •

Het college geeft de raad door middel van bestuursrapportages inzicht in de ontwikkelingen en voortgang in het bredere jeugdstelsel, waaronder het preventieve veld. Deze rapportages zijn sinds juni 2021 niet meer verschenen.

We vinden het de verantwoordelijkheid van het college om richting te geven aan het preventieve veld. We raden het college dan ook aan om een inhoudelijk preventief jeugdbeleidu uit te werken vanuit een integralev en meerjarige benadering, waarin de recent ingezette veranderingen als vertrekpunt ingebed kunnen worden. Helderheid over waar het college met het preventieve veld naartoe wil, werkt op verschillende manieren door. Ten eerste bevordert het de uitvoerbaarheid van het - nog altijd geldende - Koersbesluit waarin de raad op hoofdlijnen beschreef wat hij voor ogen had met het preventieve jeugdveld. Een nadere uitwerking van het college maakt het bovendien voor de raad mogelijk om te beoordelen of de essentie van het Koersbesluit ten aanzien van het preventieve jeugdveld voldoende wordt opgepakt en geeft het college handvatten om hier verantwoording over af te gaan leggen. Ook werkt een integrale en inhoudelijke uitwerking door in het beleidsproces zelf en in de verbinding naar de contractcycli die de gemeente met de verschillende uitvoerende partijen inzet. In het beleidsproces bevordert het dat afhankelijkheden goed in beeld blijven en de voortgang en ontwikkelingen (zoals richting het overnemen van de preventieve jeugdhulptaak door Stichting OKT) gerichter en in samenhang gemonitord, gewogen en verantwoord kunnen worden.

Als verbinding richting de contractcycli, biedt een integrale uitwerking een gezamenlijk startpunt voor alle uitvoeringspartijen en geeft duidelijkheid over ieders rol en verantwoordelijkheden daarin ten opzichte van wat de gemeente - met elk van de partners - op inhoud wil bereiken (zie aanbeveling 1). Tot slot helpt een integraal beleid mogelijk om het preventieve jeugdveld steviger neer te zetten in relatie tot het specialistische jeugdhulpveld en ontwikkelingen die spelen in het jeugdveld als geheel.w Het vormen van een inhoudelijk, integraal en meerjarig beleidskader is niet van vandaag op morgen gereed. In onderstaand kader hebben we ter inspiratie een aantal startvragen weergegeven waarmee het college zou kunnen beginnen. Overigens begint het college niet vanaf 'nul'. In de afgelopen jaren is er in de verschillende onderdelen van het preventieve jeugdveld veel ervaring en kennis opgedaanx die gebruikt kan worden in de

u Een inhoudelijke uitwerking stelt behoeften van jeugdigen en hun ouders in de stad centraal,

maakt duidelijk wat de gemeente met het preventieve jeugdbeleid voor hen wil betekenen en waar preventie voor hen toe zou moeten leiden. De inrichting en organisatie van het stelsel zullen vervolgens moeten aansluiten op wat de gemeente inhoudelijk wil bereiken. v Integraal beleid geeft overzicht en inzicht in de samenhang en afhankelijkheden binnen het bredere preventieve jeugdveld. w Zoals de (concept-)Hervormingsagenda Jeugd. x Bijvoorbeeld in het definiëren van doelgroepen en resultaten binnen het FPAJ of waar zich overlap, spanningsvelden of dilemma's voordoen tussen verschillende partijen of uitvoeringsonderdelen in het preventieve jeugdveld.

33

REKENKAMER AMSTERDAM beleidsvorming. Deze inzichten zijn opgedaan samen met de verschillende uitvoeringsonderdelen in het preventieve jeugdveld (OKT, FPAJ, Positief perspectief, Sociale basis) en andere netwerkpartners (zoals het Jeugdplatform Amsterdam), waarmee de gemeente nauwe samenwerking heeft ontwikkeld. Zo heeft de gemeente bij het lopende inkooptraject voor APOO (en ESJH) partijen uit het veld op verschillende momenten betrokken. Hierover horen we positieve geluiden en waardering. Het lijkt ons in het beleidsvormingsproces dan ook een lonende aanpak om deze samenwerking voort te zetten, waarbij het college uiteindelijk wel de doorzettingsmacht en eindverantwoordelijkheid voor het beleidsveld heeft. Mogelijke startvragen voor het ontwikkelen van integraal inhoudelijk beleid •

Wat verstaat de gemeente onder preventie binnen het jeugdveld?

•

Waar moet preventie binnen het jeugdveld toe leiden? Hoe sluit dat aan op wat jeugdigen en ouders in Amsterdam nodig hebben?

•

Wat is het overkoepelende perspectief, de stip op de horizon waar de gemeente naartoe wil?

•

Hoe past de reeds ingezette verandering in, en draagt deze bij aan, waar preventie binnen het jeugdveld toe moet leiden?

•

Welke beleidstheoriey is onderliggend aan de beleidsvorming en verbindt doelactiviteiten-middelen?

•

Wat zijn overkoepelende (maatschappelijke) doelen voor het preventieve jeugdveld? Wat moet preventie betekenen en voor wie?

•

Welke beleidsactiviteiten worden ingezet om deze doelen te bereiken? Welke middelen zijn daarvoor nodig?

•

Welke partijen hebben daarin welke rol, welk doel en waarom? Hoe zijn deze partijen gepositioneerd binnen het overkoepelende beleid en ten opzichte van elkaar?

Overwegingen: •

Ga het gesprek aan met de raad; verwoordt het Koersbesluit nog altijd wat de raad met het preventieve jeugdveld wil?

y Het preventieve jeugdveld is complex en het is lastig om heel concreet te maken waarin preventie

binnen de Jeugdwet moet resulteren, of wat het moet opleveren. Met een gedegen beleidstheorie kan de gemeente de aannemelijkheid van de werking en wisselwerking van ingezette beleidsonderdelen onderbouwen. Dit helpt om enerzijds tastbaarder te maken wat de gemeente van het beleid verwacht en waarom, en om vervolgens de voortgang hierop te kunnen monitoren (zie aanbeveling 2).

34

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT •

Betrek bij het uitwerken van de richting en inhoud de Transformatiedoelen (indien nog relevant) evenals de (concept-)Hervormingsagenda Jeugd en andere bewegingen die spelen in Amsterdam, zoals Amsterdam Gezond en Vitaal.

8.2 Aanbeveling 5: benut inzichten uit de uitvoering in de beleidscyclus We raden aan om te borgen dat kennis die wordt opgedaan in de prestatiedialoog tussen gemeente en OKT verbonden wordt met de bredere beleidscyclus rondom het (preventieve) jeugdveld, zodat opgedane kennis en opgehaalde signalen systematisch hun plek vinden in het bredere beleid. Achterliggende bevindingen •

Stichting OKT werkt hard en doorlopend aan de uitvoering van de preventieve opgave.

•

OKT-professionals geven signalen af dat de uitvoering van de preventieve opgave kwetsbaar is en onder druk staat. Professionals worstelen met alle verschillende taken en met recht blijven doen aan preventieve activiteiten binnen een toenemend beroep op de jeugdhulpkant van hun taken.

•

OKT-professionals relateren de ervaren belemmeringen aan ontwikkelingen die de gemeente de afgelopen jaren inzette, binnen de opdracht aan Stichting OKT en binnen het bredere jeugd(hulp)veld. Door de spilfunctie wordt het OKT geacht overal aan mee te doen en mee te werken. Wijzigingen in de opdracht leidden beperkt tot aanvullende middelen.

•

De prestatiedialoog tussen de gemeente en het OKT, voedt - waar het gaat om de preventieve opgave van Stichting OKT - de beleidscyclus beperkt; er is geen prestatiedialoog op het niveau van het preventieve veld en in de prestatiedialoog op het niveau van het jeugdveld wordt preventie niet (expliciet) meegenomen.

•

De koppeling tussen beide cycli is voor het preventieve jeugdveld en de preventieve opgave van Stichting OKT niet geborgd.

•

We zien niet terug dat de gemeente inzichten over het verloop van de uitvoering van de preventieve opgave of signalen van Stichting OKT op een andere manier het bredere beleid laat voeden. In bredere beleidsontwikkelingen wordt het perspectief van of risico's voor (de preventieve) opgave van Stichting OKT niet zonder meer meegenomen.

•

Bij gemeentelijke ontwikkelingen in het bredere (jeugd)zorgveld zien we geen probleemanalyses of risico-inventarisaties over hoe de voorgenomen ontwikkelingen Stichting OKT en de uitvoering diens preventieve opgave (mogelijk) beïnvloeden.

35

REKENKAMER AMSTERDAM •

In de aanbestedingsdocumenten APOO was geen aandacht voor de impact van de veranderingen vanaf 2024 op de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT.

Het college kent binnen het jeugdstelsel belang toe aan de uitvoering van preventie, met als spil daarbinnen Stichting OKT. Om zowel de positie als de uitvoering van preventie te (kunnen) versterken, zal het college ervoor moeten zorgen dat kennis en inzichten die raken aan preventie - zowel over de lopende uitvoering als over de ingezette veranderingen - meer systematisch hun weg vinden in de bredere beleidscyclus. Dat kan in de vorm van een prestatiedialoog op het preventieve jeugdveld of door preventie een plek te geven in de prestatiedialoog over het bredere jeugdveld. Bovendien vinden we het belangrijk dat er meer systematisch aandacht komt voor hoe ontwikkelingen die de gemeente in het bredere jeugd- en zorgveld inzet, de uitvoering van de (preventieve) opgave door Stichting OKT mogelijk beïnvloeden. Daarvoor is meer alertheid nodig op de spilfunctie van Stichting OKT in de uitvoering van preventie. Deze alertheid kan het college bevorderen door bijvoorbeeld bij beleidswijzigingen en ingezette ontwikkelingen in het bredere (jeugd)zorgveld een inhoudelijke reflectie te laten vastleggen over wat deze wijzigingen betekenen voor de uitvoering van de preventieve opgave van Stichting OKT. Zodat in gezamenlijkheid de vraag 'doen we de goede dingen' kan worden gesteld en beantwoord, en hierover eventueel het debat met de raad gevoerd kan worden.

Het voornemen om een kwartiermaker aan te stellenz juichen wij toe, en voorzien we van de aanbeveling om structurele aandacht hiervoor ook te borgen in het beleidsproces.

9 Breng de gemeentelijke organisatie op orde 9.1 Aanbeveling 6: verstevig het gemeentelijk team dat zich bezighoudt met het OKT We raden aan om het gemeentelijk team dat zich bezighoudt met Stichting OKT te verstevigen. En dit te doen in lijn met het beleidsinhoudelijke belang dat het college hecht aan het OKT. Dat betekent ons inziens dat de capaciteit en toerusting van het team in verhouding moeten zijn met de gemeentelijke opdracht aan de Stichting. Ook raden we het college aan zich ervan te verzekeren dat de positie van het team in de bredere afdeling Zorg en jeugd de spilfunctie van het OKT binnen het Amsterdamse jeugdstelsel weerspiegelt. Achterliggende bevindingen •

We zien binnen de gemeentelijke organisatie rondom het preventieve jeugdveld en in het team dat zich bezighoudt met het opdrachtgeverschap richting Stichting

z Deze zal gaan verkennen of en hoe het OKT het beleidsvoornemen kan waarmaken om per 2027

de volledige preventieve opdracht uit te voeren.

36

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT OKT een hoog verloop. Er is gebrekkige archivering en een versnipperde wijze waarop verantwoordelijkheden zijn belegd. •

In beleids- en besluitvorming zien we weinig tot geen alertheid op hoe gemeentelijke ontwikkelingen de uitvoeringspraktijk van het OKT raken.

•

Ontwikkelingen en veranderingen in het preventieve beleidsveld worden ingegeven door ontwikkelingen in het bredere jeugdzorgveld, met name door ontwikkelingen in de hoogspecialistische jeugdhulp. Datzelfde zien we bij veranderingen in de bredere opdracht aan Stichting OKT.

We raden aan om de sterkte van het gemeentelijke team dat zich bezighoudt met Stichting OKT in balans te brengen met het beleidsinhoudelijke belang dat de gemeente belegt bij Stichting OKT. Daarvoor vinden we het in ieder geval nodig dat het college zorgt voor voldoende stabiliteit in het team en dat het college het team zodanig toerust dat het de taak die het heeft richting Stichting OKT kan uitvoeren. We doen suggesties voor mogelijke startpunten in onderstaand kader. Als startpunt voor het verstevigen van het gemeentelijk team, vinden we het van belang dat het college de oorzaken van het hoge verloop binnen het huidige team - en wellicht de bredere afdeling Jeugd - kent, evenals de gevolgen van het verloop voor het gewenste opdrachtgeverschap en de gewenste sturing. Ook vinden we het van belang dat het college een inschatting maakt van een reële bezetting voor de komende tijd. Het op sterkte brengen van het team vraagt er naar ons idee vervolgens om dat de taak van dit team nader wordt uitgewerkt. In lijn met de gemeentelijke visie op contractmanagement én in lijn met de gemeentelijke opdracht aan Stichting OKT. Zodat daarna in kaart gebracht kan worden wat dit betekent voor de capaciteit, toerusting en organisatie van het team.

Ook verdient het aanbeveling om te reflecteren op de positie die het team op dit moment inneemt binnen de bredere gemeentelijke afdeling die zich bezighoudt met zorg en jeugd. En of de huidige positie van het team in de interne gemeentelijke organisatie in verhouding is met de spilfunctie van het OKT in het Amsterdamse (preventieve) jeugdstelsel, zodat het team het belang van het OKT en diens brede opgave voldoende kan beschermen. We vinden het verstevigen van het gemeentelijke team dat zich bezighoudt met Stichting OKT van belang om te komen tot de gewenste sturing op de uitvoering van de opdracht - inclusief de preventieve opgave - door Stichting OKT. Daarnaast zien we het op sterkte brengen van het team als een manier om te voorkomen dat de druk vanuit andere delen in het jeugdstelsel de aandacht voor Stichting OKT overspoelt. Mogelijke startvragen voor het op sterkte brengen van het gemeentelijk OKT-team •

Wat zijn oorzaken van het hoge verloop? Welke gevolgen heeft het verloop gehad voor de sturing en het opdrachtgeverschap?

37

REKENKAMER AMSTERDAM •

Welke prioriteit wil het college geven aan het OKT en diens complete opgave in het jeugddomein? En welke prioriteit wil het college geven aan Stichting OKT en diens opdracht binnen het preventieve en bredere jeugdveld?

•

Hoe verhoudt deze mate van prioriteit zich tot andere uitvoeringsonderdelen van het preventieve jeugdveld en van het bredere jeugdveld?

•

Welke resultaten verwacht de gemeente van Stichting OKT? Waar liggen binnen de opdracht zwaartepunten?

•

Hoe kan geborgd worden dat alle onderdelen van de opgave van Stichting OKT binnen de gemeentelijke organisatie voldoende aandacht krijgen? Welke capaciteiten, organisatie en positie heeft het gemeentelijke team hiervoor nodig? Welke ondersteuning is gewenst vanuit het management? Zijn managementtaken rondom de preventieve opgave van Stichting OKT helder en helder belegd?

38

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

Reactie college en nawoord rekenkamer 10 Bestuurlijke reactie Op 12 juni 2023 hebben wij de concept-rapporten van dit onderzoek aan het college aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Daarbij hebben wij in het bijzonder verzocht om een reactie op onze conclusies en aandachtspunten. Op 30 juni 2023 hebben wij de eerste bestuurlijke reactie van het college ontvangen. De integrale tekst van de bestuurlijke reactie is hieronder te lezen. Na 18 juli 2023 zullen wij een uitgebreide bestuurlijke reactie ontvangen. Na ontvangst vervangen wij onderstaande korte reactie in dit rapport door de uitgebreide reactie. Beide reacties kunnen na 18 juli 2023 worden gedownload in de digitale versies van het bestuurlijk rapport. Geachte mevrouw Daalder, Hartelijk dank voor uw rapport over de preventieve jeugdhulp in Amsterdam. U heeft zeer uitgebreid en gedegen onderzoek gedaan naar de preventieve opgave van Stichting Ouderen Kindteams Amsterdam (OKT). Ik waardeer uw beschrijving en analyse van de preventieopdracht van het OKT en de bredere context waarbinnen deze gezien moet worden. Uw rapport bevat waardevolle informatie en aanknopingspunten om op te reflecteren en van te leren. Ik hecht veel waarde aan inzet op preventie.

Kinderen, jongeren en ouders verdienen het om als problemen nog klein en behapbaar zijn, ondersteuning te krijgen om deze klein te houden en om op een goede manier door te kunnen met hun ontwikkeling en met het dagelijks leven. Ik herken de hoofdlijn van de bevindingen van uw onderzoek. Die geven de gemeente handvatten om de sturing op de preventieve opgave van het OKT en het opdrachtgeverschap vanuit de gemeente te versterken. Ook herken ik uw conclusie dat de gemeente meer samenhang kan brengen in haar beleid op preventie en daarin meer sturing kan geven aan het OKT. Evenals de Rekenkamer wil ik daarbij benadrukken dat onze professionals dagelijks vol toewijding werken aan de preventieve opgave in de stad ten behoeve van onze inwoners. Daar heb ik groot respect en veel waardering voor. De komende tijd buigt de gemeente zich samen met het OKT over uw aanbevelingen. Halverwege juli ontvangt u van ons een uitgebreide bestuurlijke reactie namens beide organisaties. Met vriendelijke groet, Marjolein Moorman Wethouder Jeugd

39

REKENKAMER AMSTERDAM

11 Nawoord rekenkamer We danken het college hartelijk voor de eerste bestuurlijke reactie en de daarin uitgesproken waardering voor ons onderzoek. Het college herkent zich in de hoofdlijn van onze conclusies over sturing en samenhang en geeft aan dat het rapport aanknopingspunten biedt om van te leren. Dat doet ons deugd. In deze reactie gaat het college nog niet in op de overige conclusies uit ons rapport. We kijken dan ook uit naar de uitgebreide bestuurlijke reactie van het college en het OKT. Deze zullen we na ontvangst integraal opnemen in het bestuurlijk rapport en voorzien van een nawoord.

40

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

Onderzoeksverantwoording Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar Preventieve jeugdhulp in Amsterdam. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport. Volgens afspraak maken we zowel het bestuurlijk rapport als het onderzoeksrapport openbaar op 6 juli 2023, na ontvangst van de korte bestuurlijke reactie. De uiteindelijke bestuurlijke reactie wordt later integraal opgenomen in het (reeds openbare) bestuurlijk rapport. De rekenkamer voegt daarna een nawoord hieraan toe.

12 Onderzoeksteam Rekenkamer Amsterdam Directeur

Annelies Daalder

Onderzoekers

Carolien de Blok (projectleider) Rosalie Joosten Renée Hoogendijk Anita van der Stap (externe onderzoeker)

41