1. Rapport ombudsman Reigersbos

De ontsluiting bij het Rhenenhof loopt in het definitieve plan via de Meerkerkdreef, anders dan een voorgestelde ontsluiting via het Millingenhof. 44

44

Investeringsnota Centrum Reigersbos 2022, p. 60 30

Vervolg In de investeringsnota wordt opgemerkt dat dit geen eindbeeld is en dat de participatie hier niet ophoudt. De gemeente geeft aan de plannen samen met bewoners, ondernemers en belanghebbenden verder uit te werken na vaststelling van het investeringsbesluit. Ook uit het verslag van voornoemde bewonersbijeenkomst van 29 september 2021 volgt dat de plannen op veel onderdelen nog moeten worden uitgewerkt, juist op de onderdelen waarover zorgen bestaan: bezonning, bereikbaarheid van bergingen, parkeren. Hierbij is volgens de gemeente nog veel ruimte om samen plannen te maken. Dit zal de toekomst uitwijzen. Uit nadere informatie van de gemeente volgt dat de gemeente intussen op bepaalde onderdelen, ook samen met bewoners en andere betrokkenen, verder is gegaan met de planvorming. Andere onderdelen van de plannen liggen stil. Het Dagelijks Bestuur Zuidoost heeft intussen een nieuwe participatie- en communicatiestrategie vastgesteld. Voor de uitvoering daarvan zoekt de gemeente de samenwerking op met onder andere het bewonersplatform Reigersbos. Verder is de gemeente gestart met een informele nieuwsbrief om mensen beter en vaker op de hoogte te houden. Dit is eveneens een uitkomst van het onderzoek van het externe bureau, maar ook een wens van de bewoners. De gemeente heeft daarnaast wekelijks een spreekuur, waarover zij via de nieuwsbrief en een flyer heeft gecommuniceerd.

31

Bevindingen van de ombudsman Inleiding De ombudsman toetst of de gemeente gedurende dit proces behoorlijk heeft gehandeld. De ombudsman wil de gemeente uitnodigen tot reflectie. Hij wil daarmee bijdragen aan verdere ontwikkeling van een gedegen visie op participatie. De toets aan de participatiewijzer Algemeen Voor veel bewoners in Reigersbos is tot laat in het besluitvormingsproces niet duidelijk geweest dat er een opdracht lag tot de bouw van zo veel mogelijk woningen. Een opdracht tot de bouw van woningen/gebiedsontwikkeling die bovendien voor bewoners op nauwelijks inzichtelijke wijze is samengevoegd met de opdracht tot de aanpak van Reigersbos als ontwikkelbuurt. De onduidelijkheid over het bestaan van de opdracht tot de bouw van woningen/gebiedsontwikkeling, als wel de onduidelijkheid over het verschil tussen deze opdracht en de opdracht tot aanpak van Reigersbos als ontwikkelbuurt, lijkt gevolgen te hebben voor het gevoel van betrokkenheid van bewoners verderop in het besluitvormingsproces. Hoewel bewoners van Reigersbos vanaf het begin zijn uitgenodigd om hun wensen en ideeën kenbaar te maken, lijkt voornoemde onduidelijkheid de bron van wat later uitgroeit tot ongenoegen over ‘de participatie’ ten aanzien van de plannen in het algemeen.

De gemeente kan bewoners vervolgens met de beste bedoelingen in het algemeen om inbreng vragen of zorgvuldig betrekken bij andere plannen in de buurt met minder impact, maar kan het dan -achteraf bezien- eigenlijk niet meer goed doen. Deze inspanningen lijken ondergesneeuwd te raken door onduidelijkheid over het geheel. Over participatie ten aanzien van de verschillende plannen voortvloeiend uit de opdracht tot aanpak van Reigersbos als ontwikkelbuurt, zoals de herinrichting van het schoolplein of een park, gaat het dan niet meer, omdat een noodzakelijke basis van vertrouwen weggevallen is. Voor bewoners is het ingewikkeld om een onderscheid te kunnen maken tussen een inhoudelijk vervolg van de gebiedsontwikkelingen en het verbetertraject ten aanzien van de participatie zelf. Temeer omdat gedurende dit participatietraject onvoldoende inzichtelijk is geweest waar op welk moment over meegepraat werd. De ombudsman wijdt dit voor een groot deel aan de omvang en complexiteit van het stedelijke vernieuwingstraject. Dit wordt wederom duidelijk wanneer bewoners bij het tegenlezen

32

van het concept-feitenrelaas van dit rapport allemaal aangeven zich slechts ten dele of zelfs helemaal niet in het omschreven participatietraject te herkennen. De ombudsman heeft geconstateerd dat er gedurende het proces op momenten sprake is geweest van slordigheden en fouten. 45 Uiteraard is dit niet wenselijk en het is duidelijk dat dit niet bijdraagt aan het vertrouwen van bewoners in de gemeente. In een grootschalig project als dit worden fouten gemaakt. Dit is bijna niet te voorkomen. Het verschil tussen de intenties van de gemeente en de ervaringen van bewoners is echter fundamenteler dan dit. De ombudsman heeft in daarom bewust de keuze gemaakt om in zijn analyse de nadruk te leggen op dit fundamentele probleem. Heldere keuzen vooraf De ambitie om bewoners te betrekken bij de ontwikkeling van de plannen in Reigersbos komt onder meer tot uitdrukking in de bestuursopdracht uit 2017. De gemeente lijkt bij aanvang van de planvorming echter onvoldoende duidelijk voor ogen te hebben welke ruimte er is voor participerende bewoners.

Over welke onderdelen van de plannen kunnen zij wel of niet participeren, hoeveel invloed hebben zij, op welke manier kunnen zij een bijdrage leveren, hoe zal hun inbreng worden gewogen, hoe maakt de gemeente dat inzichtelijk en welke informatie moeten bewoners gedurende de planvorming krijgen? Helderheid hierover lijkt er op dat moment niet te zijn. Er is dan ook nog geen participatieplan. In de bestuursopdracht staat meer algemeen dat plannen samen met bewoners ontwikkeld worden, maar dat geeft geen antwoord op bovengenoemde vragen. Wel vermeldt de bestuursopdracht dat er per ontwikkelbuurt een participatieplan wordt opgesteld samen met bewoners. Dit maakt duidelijk dat over dit soort vragen pas in dat stadium zal worden nagedacht. In deze zaak is dat in juli 2019. Uit interviews met bewoners, het projectteam en eerder onderzoek door onderzoeksbureau Dietz, blijkt daarnaast dat de gemeente ook moeite heeft gehad met het bereiken van de juiste bewoners per onderwerp en het vormen van een referentiegroep. Ten aanzien van het bepalen van een referentiegroep is voor bewoners bovendien op momenten niet duidelijk geweest wie welke keuze maakt ten aanzien van deze referentiegroep en waar deze op gebaseerd wordt. Ook wordt deze keuze richting bewoners niet onderbouwd.

at5.nl/artikelen/210871/foutje-link-naar-informatieavond-reigersbos-leidt-naar-site-vanmeubelzaak 45

33

Informatieverstrekking

Algemeen Vanaf het begin heeft de gemeente veel gedaan om wensen en ideeën van bewoners en andere betrokkenen in beeld te krijgen, met als doel deze mee te kunnen nemen in de planvorming. Verder rijst het beeld dat verschillende bewoners tot ver in de plan- en besluitvorming niet op de hoogte zijn van wat er allemaal staat te gebeuren in de buurt, met name rondom de bouw van woningen. Dit kan worden beschouwd als een tegenstrijdigheid, maar het kan ook naast elkaar bestaan: een gemeente die veel algemene informatie ‘ophaalt’ bij bewoners en tegelijkertijd zelf wellicht onvoldoende informatie verstrekt over wat er mogelijk allemaal staat te gebeuren in een buurt en welke invloed bewoners daar op kunnen uitoefenen, zodat de bewoners geen idee hebben waarop zij inbreng hebben geleverd en wat er met de opgehaalde informatie wordt gedaan. Een praktisch punt is dat gemeente de momenten van informatieverstrekking of ophalen van informatie plande tijdens kantooruren. Voor mensen die werken is het dus veelal niet mogelijk geweest om aan te sluiten.

Verkenningsfase (principenota) In het begin en blijkens de inhoud van de principenota is het wellicht voor de gemeente ook nog niet duidelijk hoeveel woningen er precies zullen worden bijgebouwd. Evenwel lag de opdracht tot de bouw van woningen er, de opgave voortvloeiend uit de woningnood was duidelijk voor de gemeente. In Koers 2025 stond dat er ongeveer 200 woningen in Reigerbos zouden komen. Maar welke bewoner leest dit en hoe vindbaar zijn dit soort documenten? Na afloop van de verkenningsfase heeft de gemeente (verschillende, maar niet alle) bewoners van Reigersbos weliswaar geïnformeerd over de inhoud van de principenota, maar daarin stonden de aantallen te bouwen woningen niet genoemd en werd slechts verwezen naar genoemde onderliggende documenten zoals Koers 2025. Het beeld rijst dat duidelijke informatie over de woningbouwplannen van de gemeente in dit stadium ontbreekt. Daaruit vloeit bijna vanzelfsprekend voort dat informatie over de invloed van bewoners op die plannen ook niet aanwezig is. De gemeente maakt in juli 2019 een participatieplan waarin de gemeente wel vaststelt dat het niveau van participatie ten aanzien van de dreven ‘informeren, inspreken en consulteren’ is, maar zij deelt dat participatieplan niet met bewoners.

34

Haalbaarheidsfase (projectnota) In deze fase worden de plannen concreter en komt de wens tot het bouwen van 700-900 woningen naar voren, zie daarvoor de projectnota. De gemeente maakt hiervan ook een samenvatting. De gemeente informeert bewoners op verschillende manieren over deze plannen, maar niet duidelijk is hoeveel bewoners zij daadwerkelijk heeft bereikt. Ook in deze fase lijkt de gemeente geen verdere informatie aan bewoners te hebben verstrekt over de mate van invloed die zij kunnen uitoefenen op de woningbouwplannen. Het valt op dat de gemeente bewoners in deze fase heel open uitnodigt om met de gemeente in gesprek te gaan over de architectenstudies ten aanzien van de woningbouw. Daarbij werpt de gemeente onder meer de vraag op: Is er behoefte aan nieuwe woningen in Reigersbos? Ook in de berichten die de gemeente via social media verspreidt, worden bewoners heel open bevraagd over wat zij van de architectenstudies vinden. Deze open vragen zorgen niet voor meer duidelijkheid over de invloed die bewoners kunnen uitoefenen. Sterker, zij wekken mogelijk de verwachting dat bewoners ook nog invloed kunnen uitoefenen op de vraag of er überhaupt wel woningen moeten worden bijgebouwd.

Het beeld rijst dat bewoners tot en met deze fase onvoldoende op de hoogte zijn van de precieze woningbouwplannen, het mogelijke effect daarvan op hun leefomgeving en de ruimte daarbij voor participatie. Door de open vragen vanuit de gemeente lijken bewoners ook heel algemeen en in het wilde weg inbreng te hebben geleverd, waardoor zij achteraf ook niet het gevoel zullen hebben de juiste inbreng op de juiste onderdelen te hebben geleverd en zich afvragen hoe zinvol dit is geweest. Dat geldt temeer als de gemeente niet laat weten wat er precies met de inbreng zal gebeuren of is gebeurd. Ook daarvan lijkt hier sprake. De gemeente vermeldt in de investeringsnota, een fase verder, wel dat naar aanleiding van de inspraak op de concept projectnota en de architectenstudies aanpassingen zijn verricht in de plannen, waaronder meer groen en 200 woningen minder, maar het is niet inzichtelijk hoeveel invloed die inbreng daadwerkelijk heeft gehad.

Ontwerpfase (investeringsnota) Het lijkt erop dat in deze fase, vanaf de bijeenkomsten in maart 2021, veel meer bewoners op de hoogte zijn van de plannen, die dan ook heel concreet zijn. De gemeente plaatst in die periode een bericht op de website waarin de aantallen te bouwen woningen worden benoemd en heeft ook alle bewoners van Gaasperdam een brief gestuurd met verwijzing naar de concept investeringsnota en de aankondiging voor de inspraakperiode. Met de bezorging lijkt het niet helemaal goed te zijn gegaan. Dit heeft de gemeente tijdig hersteld. 35

Kortom, in deze fase informeert de gemeente alle bewoners over de precieze woningbouwplannen (hoeveel woningen er bijgebouwd zullen worden) en hoe bewoners daarop invloed kunnen uitoefenen (namelijk een zienswijze indienen). Tot waar die invloed reikt, is nog altijd niet duidelijk. In deze fase lijkt de weerstand tegen de plannen toe te nemen. Veel bewoners zijn verrast door met name de woningbouwplannen en hebben de indruk -gelet op deze fase in het proces- dat zij weinig meer kunnen doen tegen deze plannen. De omvang en complexiteit van de investeringsnota, en voorgaande nota’s, maakt dat het voor hen voelt alsof zij voor een voldongen feit worden geplaatst. Dit gaat in het bijzonder op voor de geplande woningbouw, maar gaat ook op voor de aanpassingen in parkeergelegenheid en groenvoorzieningen. Het gesprek wordt nu pas echt met heldere kaders en verwachtingen gevoerd. Dat blijkt ook tijdens één van de geplande bijeenkomsten in juni 2021, voorafgaand aan de formele inspraakperiode horende bij de investeringsnota. Uit gespreksnotities, opgevraagd door de ombudsman, blijkt dat de gemeente hier de heldere boodschap uitspreekt dat bewoners belangrijke belanghebbenden zijn, maar dat er hiernaast meer zwaarwegende belangen zijn en dat de afweging uiteindelijk een politieke keuze is.

De vraag rijst of die boodschap in een eerdere fase niet veel duidelijker had kunnen en moeten worden verkondigd? Zoals de Nationale ombudsman in het rapport uit 2019 benadrukt, zullen bestuurders bereid moeten zijn om tijdig vast te stellen welke keuzes al vastliggen en welke ruimte er is voor de inbreng van burgers. In de praktijk kan dat dus genuanceerd liggen, zo toont deze zaak aan. Bewoners hebben binnen een bepaalde bandbreedte enige invloed op de plannen voor gebiedsontwikkeling en wellicht zelfs op de hoeveelheid woningen, maar die invloed is in realiteit beperkt en de vraag is of men hiervan voldoende op de hoogte is gebracht. Deze vraag is moeilijk te beantwoorden. De opdracht tot het bouwen van woningen lag er, waarbij misschien nog niet duidelijk was hoeveel woningen er exact in Reigersbos bijgebouwd zouden worden, maar waarvan wel degelijk duidelijk was dat de realisatie ervan een serieuze impact zou gaan hebben op de buurt. De beperkte mogelijkheid van buurtbewoners om dit tegen te houden, is een moeilijke maar essentiële boodschap om helder over te brengen aan de buurt.

36

Constructieve houding

Algemeen Zoals hierboven al eerder opgemerkt rijst het beeld dat de gemeente inspanningen heeft verricht om bewoners te bereiken met als doel hun meer algemene wensen en ideeën helder te krijgen. Hierbij is geheel niet gebleken dat er sprake is van desinteresse aan de zijde van de gemeente. Maar hoe constructief kan een participatietraject verlopen, wanneer er bij aanvang relatief veel onduidelijkheid bestaat over de invloed van bewoners op besluiten met veel impact op hun leefomgeving? Wat doet dit met de betrokkenen bij het traject, zowel bewoners als ambtenaren, die dagelijks met elkaar te maken hebben? Vragen die hierbij opkomen zijn wie de ruimte voor participatie bepaalt, wie bewoners daarover informeert en welke kaders het bestuur meegeeft aan ambtenaren? Vragen waarop de gemeente zelf een antwoord zal moeten vinden.

Relatie De gemeente geeft aan moeite te hebben gehad om contact te leggen met bewoners in het prille begin van het? projectplan, ook bij gebrek aan bijvoorbeeld een buurthuis. Het is van belang dat de gemeente de bewoners kent, juist ook voorafgaand aan participatietraject. Aansluitend bij de aanbevelingen van het externe onderzoeksbureau Dietz hierover, zou het goed zijn om na te denken over de vraag hoe je een goede relatie kan laten ontstaan, zodat de gemeente beter en meer structureel inzicht heeft in wat er speelt en, omgekeerd, zodat bewoners de gemeente weten te vinden.

Taalgebruik Op meerdere momenten valt op dat sprake is van begripsverwarring in de communicatie tussen gemeente en bewoners. Dit kan verkeerde verwachtingen wekken en bijdragen aan onvrede. Enkele voorbeelden uit deze zaak: •

Wat bedoelt de gemeente met de woorden uit genoemde bestuursopdracht: “We

doen het samen met de bewoners en andere maatschappelijke partners. Samen ontwerpen en ontwikkelen van plannen in de ontwikkelbuurten is van wezenlijk belang voor het draagvlak en gericht op het creëren van eigenaarschap bij bewoners en de betrokken maatschappelijk partijen.” Wat verstaan bewoners daaronder? En welke verwachtingen worden daarmee gewekt?

37

•

De gemeente spreekt in het participatieplan van ‘informeren, inspreken en consulteren’ en nodigt bewoners uit om te ‘participeren’. De gemeente haalt in het begin algemene informatie op. Is dat te beschouwen als participatie? Hoe interpreteren bewoners al deze begrippen? En hebben zij het gevoel te participeren, als zij worden geïnformeerd, geconsulteerd en mogen inspreken?

•

Bewoners spreken hun onvrede op een bepaald moment uit en hebben het dan over ‘hoogbouw’ in het ‘karakteristieke lage Reigersbos’. De gemeente reageert daarop met een technisch verhaal dat pas van ‘hoogbouw’ gesproken kan worden vanaf 7 bouwlagen.

•

De gemeente geeft aan dat er tot de definitieve investeringsnota “nog niets vastligt”. Bewoners ervaren dit anders op het moment dat blijkt dat zij ook voorafgaand aan dat moment niets meer kunnen doen tegen de plannen om in ieder geval 700 woningen bij te bouwen. Als de gemeente meent dat er nog ruimte is voor input vanuit bewoners dient zij in haar communicatie concreet aan te geven

waar die ruimte nog is en wat die ruimte betekent. Houding en gedrag Onvrede of frictie kan ook een positieve bijdrage leveren: de verschillende soms botsende opvattingen die tijdens een participatietraject naar boven komen, kunnen leiden tot nieuwe inzichten en daarmee verbetering van de plannen. Dit productief maken van conflict stelt hoge eisen aan de conflictvaardigheid van de deelnemers. De gemeente heeft opmerkingen en bijdragen van bewoners, ook als die hard op inhoud of proces zijn, te incasseren. Daaraan zit wel een grens: ook van bewoners mag een constructieve en op de inhoud gerichte bijdrage worden verwacht.

Reflecteren/evalueren Een laatste randvoorwaarde die in diverse onderzoeken naar participatie wordt benadrukt, is het belang van evalueren. In deze en verschillende andere zaken wordt aan externe bureaus dan wel organisaties als de ombudsman gevraagd om te onderzoeken hoe het participatieproces is verlopen. De vraag rijst wat het lerend effect daarvan is voor de gemeente en de indruk die je daarmee achterlaat bij bewoners, ten opzichte van op eigen initiatief zelf reflecteren op het eigen handelen en van daaruit eigen inzichten te verkrijgen. Nu het projectteam in deze zaak aan de slag is gegaan met de aanbevelingen van het externe bureau en uit interviews blijkt dat zij aan de hand daarvan reflecteert op het eigen handelen, is dit een vraag die deze zaak overstijgt en meer is gericht aan de gemeente in het algemeen. 38

Miscommunicatie niet onnodig in de hand werken Het onderzoek van de ombudsman wijst uit dat de informatie die gemeente Amsterdam heeft verstrekt aan bewoners, onvoldoende is geweest om hierbij op een juiste en voor iedereen heldere manier betrokken te zijn. Bij de toetsing van het overheidshandelen is vast komen te staan dat er weliswaar veel is gecommuniceerd met bewoners, maar dat deze communicatie onvoldoende aansloot op bewoners. Van een behoorlijk handelende overheid wordt gevraagd dat de organisatie zich ervan bewust is dat bewoners niet altijd bekend zijn met de wereld van de gemeente, met politieke uitgangspunten, kaders en tijdlijnen. Dat geldt voor overheidsbrieven in algemene zin, maar bij participatietrajecten in het bijzonder. De gemeente moet daarom meer de tijd nemen om de bewoners goed te leren kennen ('mensenkennis') en daarop de (ambtelijke) organisatie en overheidscommunicatie afstemmen. Doordat de gemeente a) meerdere plannen in het gebied van Reigerbos langs elkaar heen had lopen en ervan uitging dat bewoners dat netjes zouden analyseren (‘invullen voor de ander’), en b) pas te laat duidelijk maakte waarover wel en niet inspraak plaatsvinden kon (‘onduidelijke verwachting’) heeft de gemeente onnodig een risico op miscommunicatie in stand gehouden.

Het goede nieuws is de gemeente zich in deze kwestie achteraf bewust toont dat, ondanks de goede intenties van gemeentezijde en alle gepleegde inspanningen, zaken anders zijn overgekomen bij bewoners dan bedoeld was. Deze reflectie vindt de ombudsman van behoorlijkheid getuigen.

Aanbevelingen De ombudsman beveelt de gemeente aan: •

Plannen rond woningbouw en ander politieke ambities bij gebiedsontwikkeling zo vroeg mogelijk, zo uitgebreid mogelijk te delen met bewoners.

•

De uitvoerend ambtenaren voldoende te equiperen om deze ambities goed uit te kunnen voeren, waarbij recht gedaan wordt aan de participatieambities enerzijds, en de maatschappelijke opgaven anderzijds.

•

Blijvend te investeren in vertrouwen in de buurt, en de buurt en haar inwoners echt te kennen. Daarbij is het belangrijk dat de gemeente zichtbaar is voor bewoners.

39

(Bron: Stadsarchief Amsterdam)

Ombudsman Metropool Amsterdam Jacob Bontiusplaats 9 1018 LL Amsterdam Telefoon 020 625 9999 ombudsmanmetropool.nl 40

41