1 Rapport Ombudsman Melden met vertrouwen.pdf

Melden met vertrouwen | 1

Colofon Ombudsman Metropool Amsterdam Jacob Bontiusplaats 9 1018 LL Amsterdam www.ombudsmanmetropool.nl Amsterdam, 6 november 2025 Melden met vertrouwen | 2

Melden met vertrouwen | 3

Amsterdam, 6 november 2025 Voor u ligt het rapport “Melden met vertrouwen”. Dit onderzoek is op eigen initiatief uitgevoerd vanuit mijn rol als ombudsman van de gemeente Amsterdam. Met dit rapport draag ik bij aan een organisatie waarin ambtenaren en anderen zich veilig en gehoord voelen binnen de gemeentelijke organisatie. Dit rapport is het resultaat van jarenlange intensieve gesprekken met de gemeente en betrokkenen. De verhalen van de melders hebben mij diep geraakt en gemotiveerd om dit complexe vraagstuk bespreekbaar te maken. Ik wil met dit rapport recht doen aan alle betrokkenen. Ik heb de gemeente leren kennen als een sterke organisatie met een duidelijke ambitie en intentie om integriteitsschendingen tegen te gaan. Tegelijkertijd heb ik de verhalen van melders gehoord, die ze met mij hebben gedeeld in vertrouwen en achter gesloten deuren. Deze verhalen waren vaak verdrietig, schrijnend en pijnlijk. Het is mijn wens dat dit rapport niet alleen bijdraagt aan bewustwording, maar ook aan concrete verbeteringen, zodat iedereen binnen de organisatie zich veilig en gerespecteerd voelt. Visie ombudsman Uit het onderzoek komt naar voren dat de gemeente Amsterdam met de oprichting van het Bureau Integriteit zich in de loop der jaren sterk heeft ontwikkeld op het gebied van het aanpakken van zakelijke integriteitskwesties als fraude en corruptie.

Op deze terreinen is het bureau deskundig en doortastend. Tegelijkertijd loopt de gemeente Amsterdam vast op het gebied van het aanpakken van sociale integriteitsvraagstukken. Het aantal meldingen van sociale onveiligheid, discriminatie en ongewenst gedrag is de afgelopen jaren dan ook fors toegenomen. Dit heeft geleid tot knelpunten in de afhandeling van klachten, die vooral toezien op de communicatie en bejegening volgens de melders. Om deze uitdagingen het hoofd te bieden, beveel ik de gemeente aan om de ambtelijke organisatie te versterken en te professionaliseren, met name op het gebied van sociale veiligheid en kwaliteitszorg. Psychologische veiligheid In bredere zin verrichtte ik als de ombudsman dit onderzoek vanwege het belang van psychologische veiligheid: het kenmerk van een organisatie waar mensen zich durven te uiten, zonder angst voor de reactie van anderen. In een psychologisch veilige overheidsorganisatie leren overheidsprofessionals beter van wat er misgaat in het contact met de inwoners van Amsterdam, krijgen bestuurders kwalitatief betere adviezen en worden de adviezen van collega’s en van derden, zoals een ombudsman, met een meer open houding ontvangen. Voor zo’n organisatie is het belangrijk, dat bij interne grensoverschrijdende gedragingen zoals pestgedrag, duidelijk is waar je als medewerker met vertrouwen terecht kan.

Want als intern grensoverschrijdend gedrag niet effectief wordt tegengegaan, dan daalt de psychologische veiligheid ook; en dat heeft gevolgen voor de opgave om te werken aan vertrouwen tussen overheid en burger.1 Daarom is dit thema belangrijk voor burgers, en dus ook voor een ombudsman. Urgentie en toekomst Niet alleen ik als ombudsman heb zorgen over de sociale veiligheid binnen de organisatie. Ook onder meer de Arbeidsinspectie trok aan de bel. Deze adviseerde de gemeente Amsterdam haast te maken

1

Cf. ook ‘Psychologische veiligheid in organisaties: het kan wél! E. Nijhuis & R. van Eijbergen 2024, en zie jaarbeschouwing Ombudsman Metropool Amsterdam 2023, ‘Burn-out Bureaucratie’. https://www.ombudsmanmetropool.nl/nl/publicatie/jaarverslag2023-burnoutbureaucratie

Melden met vertrouwen | 4

met verbeteringen in de meld- en klachtstructuur. Dit rapport beoogt een bijdrage te leveren aan de noodzakelijke verbeterslag. Maar ik realiseer me ook dat het geen gemakkelijke opgave is. Met vriendelijke groet,

Munish Ramlal Ombudsman Metropool Amsterdam

Melden met vertrouwen | 5

........................................................................................................................................ 4 ................................................................................................................................ 6 ................................................................................................................................... 7 ............................................................................................................................................ 9 Doel- en vraagstelling ....................................................................................................................... 10 Reikwijdte en aanpak ....................................................................................................................... 11 Leeswijzer .......................................................................................................................................... 12 Onderzoeksopzet .............................................................................................................................. 13 ........................... 15 .................................................. 24 2.1 Inleiding ..................................................................................................................................

24 2.2 Meldingen ............................................................................................................................... 24 2.3 Grieven bij het doen van een melding ................................................................................... 25 2.4 Visie ombudsman ................................................................................................................... 30 .................................................................................................... 32 3.1 Inleiding ................................................................................................................................... 32 3.2 Aantal persoonsgerichte integriteitsonderzoeken nader toegelicht ................................. 32 3.3 Een melding gedaan; wat nu? ................................................................................................ 34 3.4 Grieven over de validering van meldingen ............................................................................36 3.5 Zienswijze gemeente .............................................................................................................. 43 3.6 Visie ombudsman .................................................................................................................. 44 ............................................................................

47 4.1 Inleiding ................................................................................................................................... 47 4.2 Het persoonsgericht integriteitsonderzoek nader toegelicht ............................................ 47 4.3 Grieven over persoonsgericht integriteitsonderzoek .......................................................... 51 4.4 Zienswijze gemeente .............................................................................................................. 55 4.5 Visie ombudsman ................................................................................................................... 57 ..................................................................................................59 5.1 Inleiding ...................................................................................................................................59 5.2 Knelpunten ..............................................................................................................................59 5.3 Beantwoording van de onderzoeksvragen ........................................................................... 64 5.4 Aanbevelingen ......................................................................................................................... 67 ............................................................................... 68

Melden met vertrouwen | 6

In dit rapport hanteren wij de volgende begrippen: Bureau Integriteit (BI): afdeling van de gemeente Amsterdam die ambtenaren en bestuurders adviseert en ondersteunt om een integere organisatie te bouwen en ongewenst gedrag te bestrijden en te voorkomen. Dit bureau geeft advies, training en ondersteuning bij integriteitsvragen, doet onderzoek, risicoanalyse en screening. Centrale Vertrouwenspersoon (CVP): ontwikkelt beleid op het gebied van vertrouwenswerk, coördineert en ondersteunt de gemeentelijke pool van vertrouwenswerk en adviseert het gemeentelijk managementteam (GMT) op basis van de jaarcijfers en de casuïstiek van vertrouwenswerk.2 Discriminatie.nl Regio Amsterdam (DRA): het externe meldpunt voor discriminatie. Gedragscode: (gedrags)regels die zijn vastgesteld door het College van Burgemeester en Wethouders op 10 december 2019, bedoeld om duiding te geven aan wat onder normaal gedrag van ambtenaren wordt verstaan, het zijn regels die door de ambtenaren dienen te worden nageleefd. Integriteitsschending: volgens de gedragscode van de gemeente Amsterdam is dit belangenverstrengeling, manipulatie van of misbruik (de toegang tot) van informatie, misbruik van bevoegdheden of positie, strafbare feiten binnen werktijd, zoals diefstal, verduistering, fraude of corruptie.

Stafbare feiten buiten werktijd, verspillen van of misbruik van gemeentelijke middelen en tot slot ongewenst gedrag. Lijndirecties: leidinggevenden en managers die binnen de hiërarchische structuur direct onder een bepaalde directie vallen. Melding: een vermelding of bericht over een vermoeden van integriteitschending of misstand. Melder: de persoon die een melding maakt bij BI of andere meldpunten over een (vermoeden van) schending van integriteit. Nazorg: ondersteuning en begeleiding die wordt geboden aan medewerkers en andere betrokkenen na afronding van een onderzoek, melding, of wanneer is besloten geen onderzoek uit te voeren. Ombudsman brandbrieven: verhalen van mensen die racisme en discriminatie en andere vormen van sociale onveiligheid hebben ervaren en zich bij de ombudsman hebben gemeld. De ombudsman heeft deze verhalen gebundeld in een brief aan de raad. Ombudsmanverkenning: individuele klachten die de ombudsman heeft geordend en verzameld in een verkenningsbrief om een duidelijker beeld van de patronen te krijgen. Onderzoek uit eigen beweging: de ombudsman is op grond van artikel 9:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd een onderzoek op eigen initiatief te starten naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich in bepaalde aangelegenheid heeft gedragen, zelfs als er geen verzoek aan ten grondslag zou liggen.

Onderzoeksopdracht: schriftelijk opdracht van het directeurenteam aan BI om een persoonsgericht integriteitsonderzoek te starten. Ongewenst gedrag: agressie, geweld, discriminatie, (seksuele) intimidatie, pesten en stalken. Persoonsgericht integriteitsonderzoek: onderzoek dat wordt uitgevoerd naar een medewerker op grond van een concreet vermoeden van een integriteitsschending, uitgevoerd in opdracht van het directeurenteam (DT). Personele zorg: de aandacht en ondersteuning die de leidinggevende en betrokken directeur bieden aan medewerkers die bij een onderzoek zijn betrokken, onder meer door beschikbaar te zijn voor vragen over het werk en uitleg geven over het onderzoeksproces.

2

Zie pagina 6 taken CVP – vertrouwenswerk jaarrapportage 2023

Melden met vertrouwen | 7

Signaal: een vermoeden van integriteitsschending die (nog)onvoldoende concreet of onvoldoende onderbouwd is om te kwalificeren als een melding van vermoeden van een integriteitsschending.3 Sociaal psychologische veiligheid: de mate waarin medewerkers zich binnen een organisatie vrij voelen om zich uit te spreken, zorgen te uiten of fouten toe te geven, zonder angst voor gevolgen voor hun positie. Sociale integriteit: zie definitie ongewenst gedrag. Het gaat hier om de gedragingen van ambtenaren ten opzichte van elkaar. Validatie: het verifiëren of nader duiden van een melding, waarna eventueel BI advies kan geven aan het directeurenteam om een persoonsgericht integriteitsonderzoek te starten. Vertrouwenspersoon: opgeleide persoon die medewerkers ondersteunt bij vertrouwelijke kwesties, zoals ongewenst gedrag of integriteitsschendingen. De vertrouwenspersoon biedt een luisterend oor, geeft informatie en adviseert over mogelijke vervolgstappen. Verzoeker: een persoon die zich tot de ombudsman wendt. Zakelijke integriteit: hoe een ambtenaar omgaat met zijn taken, middelen en verantwoordelijkheden binnen de organisatie. Bij schending gaat het om ‘zakelijke fraude’, corruptie, onrechtmatig gebruik van middelen. Denk aan het aannemen van steekpenningen en het verduisteren van geld.

3

Zie: jaarverslag 2023 BI gemeente Amsterdam, p. 11

Melden met vertrouwen | 8

Sinds 2022 ontvangt de ombudsman klachten van (oud)medewerkers van de gemeente Amsterdam. Deze verzoekers geven aan dat ze teleurgesteld zijn in de werkwijze van BI bij het behandelen van integriteitsmeldingen in het kader van het tegengaan van integriteitsschendingen en het bevorderen van een veilige werkomgeving. Deze klachten leidde in 2023 tot een verkenning van het type klachten en in het voorjaar van 2024 tot een onderzoek uit eigen beweging. De ombudsman heeft na meerdere inspanningen besloten een onderzoek te starten naar de manier waarop de gemeente Amsterdam het proces van melden heeft ingericht. In 2023 en begin 2024 ontving de ombudsman anonieme brandbrieven van medewerkers waarin zorgen werden geuit over discriminatie en sociale onveiligheid binnen de organisatie.4 Medewerkers gaven aan dat zij schroom en angst voelden om klachten te melden, mede door een gebrek aan terugkoppeling, onduidelijkheid over de afhandeling van de meldingen en zorgen over vertrouwelijkheid. De ombudsman heeft daarna verschillende gesprekken gevoerd met de gemeente. De ombudsman was in eerste instantie terughoudend omdat deze klachten betrekking hebben op de werkgever-werknemer relatie.

Hij heeft daarom contact gezocht met de gemeentesecretaris en de ondernemingsraad en heeft suggesties ter verbetering gedaan zoals het organiseren van een haardvuursessie, onder leiding van een expert op het gebied van organisatiecultuur. De bedoeling was om samen te reflecteren op het thema van sociaal psychologische veiligheid en de klachten die de ombudsman ontving. De ondernemingsraad stond hier welwillend tegenover, maar de gemeentesecretaris gaf aan meer tijd nodig te hebben voor gesprekken tussen hem en de OR. De ombudsman heeft de uitnodiging enkele malen herhaald, maar uiteindelijk is het er niet van gekomen. Tijdens de coalitie onderhandelingen gaf de ombudsman de onderhandelaar input van de signalen en de klachten die hij had ontvangen. De ombudsman gaf daarbij in overweging om de personele zorg goed onder te brengen in een portefeuille bij een van de wethouders. De ombudsman heeft deze wethouder vervolgens ook bijgepraat over zijn zorgen, in de hoop dat er diepgaand gekeken zou worden naar de werkwijze en positionering van onder andere BI, als vehikel voor de gemeente als het gaat om de meldingen over sociale integriteit. Kortom: voordat daadwerkelijk werd besloten een onderzoek in te stellen heeft de ombudsman op verschillende manieren geprobeerd zijn zorgen aan de gemeente kenbaar te maken.

Maar omdat de gemeente zich niet herkende in de signalen die de ombudsman en hier ook niks in wilde betekenen, voelde de ombudsman zich genoodzaakt in 2023 een verkennend onderzoek in te stellen. Het verkennende onderzoek gaf vervolgens aanleiding om tot een formeel onderzoek. Dat onderzoek naar de wijze waarop de gemeente Amsterdam het proces van (sociale) integriteitsmeldingen heeft ingericht.5 In dit onderzoek staat vooral de ervaring met het doen van integriteitsmeldingen centraal. Daarbij gaat het om hetgeen in redelijkheid van de gemeente verwacht mag worden. Als het gaat om de gemeente Amsterdam is BI aangesteld ter ondersteuning van integriteit en het waarborgen daarvan. BI ondersteunt ambtenaren en bestuurders door advies, training en onderzoek te bieden op het gebied van integriteit. Het bureau is tevens verantwoordelijk voor het Meldpunt Integriteitschendingen en de Centrale Vertrouwenspersoon.

4

Dit zijn brieven met dezelfde inhoud als die naar de raad. De ombudsman informeerde het college van B&W en de gemeenteraad over het besluit tot dit onderzoek. Op 8 januari 2024 verscheen een tweede anonieme brandbrief over ‘Institutionele intimidatie, agressie, racisme, discriminatie en uitsluiting binnen de Gemeente Amsterdam’. Op 10 april 2024 kondigde de ombudsman zijn onderzoek aan het college van B&W en raadsleden. 5

Melden met vertrouwen | 9

Tijdens het onderzoek van de ombudsman kwamen ook meerdere publicaties tot stand die raken aan het onderwerp van grensoverschrijdend gedrag binnen de gemeente Amsterdam. Zie het volgende kader: In 2023 publiceerde Muzus (ontwerpbureau voor sociale vraagstukken) een rapport naar institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever. Dit was een kwalitatief onderzoek onder gemeenteambtenaren van zes gemeenten. Onder de 51 geïnterviewden waren 30 ambtenaren van kleur of met een migratieachtergrond die bij de gemeente als werkgever institutioneel racisme hebben ervaren. Er zouden duidelijke signalen zijn van institutioneel racisme op de werkvloer, racistische opmerkingen vooral in de vorm van microagressies. Ook zouden er duidelijke signalen zijn van het structureel accepteren en reproduceren van racistische opmerkingen, uitsluiting, onderwaardering, onderschatting van mensen op grond van hun afkomst, huidskleur en/of religie (…) Voorts zou zijn gebleken dat er duidelijke signalen zijn dat de mogelijkheden voor het doen van een melding en/of een klacht over institutioneel racisme niet toereikend zijn. In 2024 voerde het VerweyJonker Instituut een onderzoek uit in opdracht van de gemeente Amsterdam. Uit dat onderzoek kwam naar voren dat 55% van de 6.900 deelnemende Amsterdamse ambtenaren pesten, vernedering of uitsluiting heeft ervaren.

Bijna 20% werd geconfronteerd met verbaal of fysiek geweld. Uit dit onderzoek bleek ook dat medewerkers terughoudend waren om deel te nemen aan en om zich uit te spreken, uit angst voor herleidbaarheid of negatieve gevolgen. Een onderzoek uit eigen beweging De ombudsman kan een onderzoek eigen beweging starten wanneer hij signalen heeft ontvangen die duiden op problemen met de gedragingen van de gemeente. Deze kunnen bestaan uit structurele klachten, publieke meldingen of informatie uit andere bronnen, waarbij de ombudsman zelf potentiële misstanden ziet.6 Dit onderzoek richt zich op structurele knelpunten en achterliggende oorzaken van de problemen rondom meldingen over integriteitsmeldingen en niet op individuele situaties. Die zijn dan ook niet onderzocht. Sommige van de klachten die ombudsman ontving zijn expliciet benoemd in dit rapport. Op deze manier krijgen de klachten meer context en kan de situatie waarin verzoekers zich bevinden beter worden toegelicht. Met dit onderzoek geeft hij inzicht in de oorzaken van problemen. Opgemerkt moet worden dat niet alleen ambtenaren hebben geklaagd, maar ook inwoners. Knelpunten op het gebied van integriteit werken op vele vlakken ondermijnend omdat deze het vertrouwen in de gemeente schaden. Integriteitsklachten raken vaak aan machtsverhoudingen, belangen en kwetsbare processen.

De gemeente wordt zelf als ongeloofwaardig gezien als ze niet integer handelt of klachten daarover negeert. Zoals hierboven is omschreven, heeft de ombudsman naar aanleiding van verschillende interventies besloten een onderzoek uit eigen beweging te starten.

Doel- en vraagstelling Met dit onderzoek beoogt de ombudsman verdiepende en genuanceerde inzichten te krijgen in de beleving van verzoekers van de gemeente Amsterdam die klagen over BI. Het is de taak van de ombudsman om de leefwereld van deze mensen in beeld te brengen. Het gaat hierbij om de zoektocht naar de dieperliggende oorzaken die verklaren waarom mensen een systeem of bepaald overheidsgedrag als onrechtvaardig en niet behoorlijk ervaren. Deze inzichten kunnen worden gebruikt om interventies in te richten die bijdragen aan organisatie die vertrouwd wordt door alle verzoekers van de gemeente Amsterdam bij vermoedens van niet integer handelen.

6

Zoals eerder genoemd is er voorafgaand aan het onderzoek veel gebeurd en zijn er voldoende signalen bij de ombudsman binnengekomen om een onderzoek te starten.

Melden met vertrouwen | 10

Onderzocht wordt waarom de personen zich tot de ombudsman wenden met de steeds terugkerende klacht dat ze geen vertrouwen hebben in BI. De ombudsman wil begrijpen wat hieraan ten grondslag ligt en welke mogelijke verklaringen er zijn voor deze klachten. Ook wil de ombudsman op een rij zetten wat van de gemeente in redelijkheid – en vanuit de behoorlijkheid bezien - verwacht mag worden als het gaat om het voorkomen van (deze) klachten. Hierbij hanteert de ombudsman de behoorlijkheidsnormen zoals omschreven in de behoorlijkheidswijzer.7 Dit onderzoek heeft als doel inzicht te geven in de knelpunten die de ombudsman heeft vastgesteld. Op basis van dit onderzoek deelt de ombudsman zijn visie, waarin hij de knelpunten benoemt en aanbevelingen doet om de gemeente Amsterdam te helpen processen te verbeteren en bij te dragen aan een veilige en integere (werk)omgeving. De ombudsman ziet dat de gemeente reeds bezig is met allerlei interventies op het thema van sociale onveiligheid en hoopt dat de inzichten in dit rapport ook van dienst kunnen zijn in dat verband. Waar in het onderzoek ingezoomd wordt op BI, wordt daarmee ook de gemeente Amsterdam als geheel bedoeld, gezien de rol van BI als uitvoerder van het integriteitsbeleid binnen de organisatie.

De algemene onderzoeksvraag luidt: Wat mogen ambtenaren uit oogpunt vanuit de behoorlijkheidsnormen verwachten van de behandeling van integriteitsmeldingen door de gemeente Amsterdam? Deze centrale onderzoeksvraag is uitgesplitst in een aantal deelvragen: 1. Hoe is de huidige positionering van de afdeling die is belast met integriteitsonderzoek binnen de gemeente vormgegeven? 2. Welke definities, procedures en protocollen hanteert de gemeente bij meldingen over vermoedens van integriteit, hoe worden deze volgens de protocollen behandeld? 3. Welke onderzoeksmethoden hanteert de gemeente bij vermoedens van enerzijds zakelijke en anderzijds sociale integriteit?

Reikwijdte en aanpak Integriteit kent verschillende dimensies: zakelijke integriteit, zoals fraude en belangenverstrengeling, en sociale integriteit, zoals sociale veiligheid en omgangsvormen. Dit maakt het onderwerp complex, omdat de gemeente Amsterdam niet alleen een overheidsorgaan is, maar ook een werkgever. De ombudsman is een onafhankelijke partij die geen belangen behartigt, maar klachten onderzoekt en structurele knelpunten signaleert. Bij individuele klachtbehandeling legt de ombudsman een klacht in detail aan de gemeente voor en vraagt de gemeente om hierop hun zienswijze te geven. Op basis van deze wederhoor kan de ombudsman een oordeel schrijven, waarom hij denkt dat de klacht gegrond of ongegrond is. Bij onderzoeken uit eigen beweging gaat het niet zozeer om het oordeel van de ombudsman over een klacht en de aanbevelingen die daaruit voortvloeien. Het gaat er bij onderzoeken uit eigen beweging om dat er meer inzicht komt in de vaak meer systematische en structurele verklaringen voor de klachten.

7

Behoorlijkheidswijzer | Nationale ombudsman

Melden met vertrouwen | 11

De werkwijze in dit onderzoek van de ombudsman naar BI ziet dus niet toe op de beoordeling van de afzonderlijk klachtonderdelen. Dat houdt in dat de ombudsman ook niet gaat vaststellen of het oordeel van BI in zowel de geselecteerde zaken als in alle andere anonieme klachten (bv. om wel of geen onderzoek te doen) gegrond is. Dit onderzoek uit eigen beweging is gestart om de kwaliteit en integriteit van het openbaar bestuur te bewaken en misstanden te signaleren. In dit onderzoek heeft de ombudsman de ontvangen individuele klachten niet behandeld, maar heeft hij wel de klachten en ervaringen van medewerkers en inwoners in het onderzoek naar voren gebracht en een prominente plek gegeven. Het betreft niet alleen de klachten en ervaringen van melders, ook de dilemma’s waar professionals dagelijks binnen en buiten de gemeente mee te maken hebben zijn onderdeel geweest van het onderzoek. In dit onderzoek zijn verder interne stukken van de gemeente bestudeerd om de context te verduidelijken, met als doel inzicht te geven in de werking van de meldstructuur bij integriteitskwesties en de verwachtingen die redelijkerwijs aan de gemeente mogen worden gesteld. Arbeidsconflicten en andere persoonlijke geschillen vallen buiten de reikwijdte van dit onderzoek evenals onderwerpen die een direct verband houden met de klachtprocedures bij BI.

Er bestaat onenigheid tussen sommige verzoekers en de gemeenten over wanneer iets een arbeidsconflict is en wanneer iets een melding was van een onveilige situatie of integriteitsschending. Dit was juist voor veel verzoekers een pijnpunt: zij kwamen desgevraagd met een melding/ervaring en deze werd door de gemeente direct of tijdens het proces van melden beschouwd als een verstoorde arbeidsrelatie, iets wat melden nog onveiliger maakte in hun beleving. Hierover bestaan dus hele verschillende perspectieven en stonden verzoekers en gemeente echt tegenover elkaar.

Leeswijzer Dit rapport is opgebouwd uit vijf hoofdstukken, die gezamenlijk inzicht bieden in de aanpak van meldingen over sociale en zakelijke integriteit binnen de gemeente Amsterdam, evenals de ervaringen van betrokkenen en de reactie van de gemeente daarop. Hoofdstuk 1 behandelt de sociale en zakelijke integriteit van de gemeente, de relevante wettelijke- en gemeentelijke kaders, de oprichting van BI en vier documenten die van belang zijn voor dit onderzoek. Hoofdstuk 2 gaat in op het proces van het doen van een melding. Het bevat kwantitatieve gegevens, de ‘grieven’ van medewerkers en de reactie van de gemeente op deze grieven.8 Hoofdstuk 3 richt zich op de fase van de validering van een melding. Het beschrijft wat er met een melding gebeurt, de grieven die door medewerkers over deze fase zijn geuit, en de zienswijze van de gemeente op deze grieven. Hoofdstuk 4 bespreekt de fase waarin een persoonsgericht integriteitsonderzoek wordt gestart. Het behandelt de omstandigheden waaronder dit gebeurt, de grieven die hierover zijn geuit, en de zienswijze van de gemeente op deze grieven. Hoofdstuk 5 bevat de visie van de ombudsman inclusief aanbevelingen voor verbeteringen.

8

De grieven worden nader toegelicht in de paragraaf onderzoeksopzet.

Melden met vertrouwen | 12

Onderzoeksopzet In het kader van dit onderzoek heeft de ombudsman 82 personen gesproken, waarvan 5 bewoners en 77 medewerkers uit alle lagen van de gemeentelijke organisatie en diverse directies. Veel van deze medewerkers hebben aangegeven dat ze binnen de eigen organisatie zelf geen vertrouwen voelen om hun verhaal te delen. Sommige van hen hebben aangegeven het vertrouwen te zijn verloren omdat zij na het doen van een melding niets meer van BI hoorden, anderen voelden zich van het kastje naar de muur gestuurd, weer anderen tastten lange tijd in het duister over wat er met de melding zou zijn gebeurd. Ook gaven sommigen aan dat bepaalde meldingen niet vertrouwelijk zouden zijn. De ombudsman heeft in eerste instantie een analyse gemaakt van de tientallen verhalen. Dit leverde patronen op van klachten die de ombudsman ‘grieven’ is gaan noemen: een typologie van klachten. Dat waren er zeven. Vervolgens is de werkwijze van de gemeente bij het organisatieonderdeel BI onderzocht en is op een rij gezet wat in redelijkheid verwacht mag worden, gegeven de behoorlijkheidsnormen (zoals transparantie, tijdige terugkoppeling, et cetera). Daarna heeft de ombudsman uit circa 80 klachten acht zaken geselecteerd voor een intensief diepteonderzoek naar de drie werkprocessen van BI. Doordat enkele verzoekers uit de anonimiteit wilden treden kon de ombudsman deze casuïstiek gebruiken.

Hierdoor is de ombudsman in staat om veel concreter inzicht te bieden in de beleefde grieven van verzoekers, zowel in de beschrijving van de klachten als in de vragen richting de gemeente. In het rapport hebben wij daarom casusomschrijvingen opgenomen die ervaringen en grieven van verzoekers omschrijven. In deze zaken liggen grieven die structureel ook door andere verzoekers als grieven genoemd worden. Daarnaast hebben de geselecteerde zaken de ombudsman de gelegenheid gegeven om gerichte vragen te stellen aan de gemeente over hun handelswijze en visie. Door specifieke casuïstiek met onderzoekers en andere gemeenteambtenaren te bespreken konden de grieven nog beter geduid worden. Tijdens dit diepteonderzoek zijn diverse stukken bekeken en betrokkenen geïnterviewd. Deze acht zaken zijn als onderdeel gebruikt om zicht te krijgen op de relatie tussen de manier van werken binnen de gemeentelijke werkprocessen en de manier waarop dit uitpakt vanuit het perspectief van iemand die zich meldt bij BI, wacht op een reactie of betrokken is bij een persoonsgericht integriteitsonderzoek, zoals een getuige. Verder worden er in dit rapport ook individuele klachten benoemd, met als doel om context te geven en inzicht te verschaffen in de leefwereld van verzoekers. Zoals eerder vermeld zijn deze meldingen niet nader onderzocht.

Ze worden in deze rapportage opgenomen om het perspectief van melders toe te lichten. Het is hun verhaal en hun ervaring. De ombudsman is met alle informatie die hij heeft verkregen op zoek gegaan waar zich knelpunten bevinden, zoals een werkwijze die tegen een bepaalde redelijke verwachting van melders in gaat en die dus klachten kan opleveren.

Melden met vertrouwen | 13

Melden met vertrouwen | 14

1.1 Inleiding Voor de context van dit onderzoek wordt een toelichting gegeven op de verschillende vormen integriteit. In dit hoofdstuk benoemen we twee soorten, de zachte, oftewel sociale- en de harde, oftewel zakelijke integriteit, inclusief de verschillen daartussen, en de wettelijke- en gemeentelijke kaders. Dit hoofdstuk gaat in op de ontstaansgeschiedenis van Bureau Integriteit. In het kader van hoe integriteit binnen de gemeente verder is vormgegeven, worden vier documenten behandeld. Het gaat hierbij om: - de in 2019 geactualiseerde Gedragscode voor ambtenaren van de gemeente Amsterdam, vastgesteld door het college van B&W op 10 december 2019; - Meldregeling en Onderzoeksprotocol, mei 2024; - de toezeggingen van het college (in Raadsinformatiebrief d.d. 23 maart 2021) naar aanleiding van het initiatiefvoorstel “Met beleid werken aan integriteit” van enkele raadsleden; 9 - Bestuursopdracht Diversiteit en Inclusie 2024-2028 en Uitvoeringsagenda d.d. 31 oktober 2024.

1.2 Sociale- en zakelijke integriteit Sociale integriteit is gericht op respectvolle omgangsvormen, zoals het tegengaan van discriminatie, pesten en uitsluiting, en het creëren van een veilige werkomgeving waarin iedereen zichzelf kan zijn. Het draait om psychologische veiligheid: medewerkers moeten zich vrij voelen om zich uit te spreken, fouten te bespreken, zorgen te delen en ideeën aan te dragen, zonder angst voor negatieve gevolgen. Zakelijke integriteit daarentegen richt zich meer op het naleven van regels en het voorkomen van fraude, corruptie en belangenverstrengeling. Hierbij gaat het om objectieve normen en procedures die de betrouwbaarheid en rechtmatigheid van een instituut waarborgen en vertrouwen creëren. Dit is ook binnen het kader van overheidswerk van groot belang, waar integriteit als kernwaarde wordt gezien. Beide integriteitsvormen werken naar buiten toe; de gemeente heeft een voorbeeldfunctie in hoe ze dient om te gaan met mensen, organisaties en geld. De manier waarop ambtenaren onderling met elkaar omgaan en met hun inwoners, heeft direct effect op de samenleving. In een organisatie waar ruimte is om elkaar aan te spreken, wordt er open gecommuniceerd en voelen mensen zich veilig.

Dat gevoel van veiligheid zorgt ervoor dat de medewerker beter kan functioneren, met meer betrokkenheid en empathie, wat vervolgens weer effect heeft op het contact met de burger. Wanneer die veiligheid in geding is, worden barsten zichtbaar, belangrijke signalen zijn ziekteverzuim en in meldingen over sociale integriteit. Het verschil tussen sociale- en zakelijke integriteit ligt in de focus. Sociale integriteit is meer gericht op interpersoonlijke relaties en de cultuur binnen een organisatie. Het gaat om ervaringen van medewerkers, over hoe medewerkers zij zich behandeld voelen en hoe veilig zij zich voelen om zich uit te spreken. Sociale integriteit is de afgelopen jaren steeds belangrijker geworden, het is bovendien een noodzakelijke voorwaarde voor een gezonde organisatie. Een organisatie kan alleen functioneren

9

Initiatiefvoorstel voor de raadsvergadering, “Met beleid werken aan integriteit.” M. Taimounti (DENK), S. Mbarki (PvdA), J. Veldhuyzen (BIJ1), D. Ceder (CU) en W. van Soest (PvdO), 10 februari 2021. https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/10023082/1/09012f978344e09c?connection_type=1&connection_id=5967555 en Raadsinformatiebrief Integriteit, raadpleegbaar via https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/10023083/1/09012f978344dfff?connection_type=1&connection_id=5967555

Melden met vertrouwen | 15

als medewerkers in staat zijn samen te werken, elkaar aan te spreken en te verbeteren. Amsterdam hecht daarom veel waarde aan een inclusieve en veilige werkomgeving. Binnen de gemeente Amsterdam speelt BI een belangrijke rol in het bevorderen van zowel socialeals zakelijke integriteit. BI is echter niet de enige verantwoordelijke. Leidinggevenden, Human Resource (HR), vertrouwenspersonen, alle medewerkers van de gemeente én het college van burgemeester en wethouders dragen gezamenlijk bij aan het waarborgen van integriteit binnen de organisatie. 1.2.1 De wettelijke en gemeentelijke kaders De gemeente Amsterdam opereert binnen een complex stelsel van wettelijke-, gemeentelijke- en organisatorische kaders die de integriteit moeten waarborgen. De gemeente is immers niet alleen een overheidsorgaan, maar ook een werkgever, en heeft verplichtingen op het gebied van goed bestuur, arbeidsomstandigheden en ambtelijk handelen. Concreet betekent dit dat de gemeente op grond van het Burgerlijk Wetboek (BW) verplicht is zich als een goed werkgever te gedragen (artikel 7:611) en moet zorgen voor veilige en gezonde arbeidsomstandigheden (artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet). Aan de andere kant dient de ambtenaar zich als een ‘goede ambtenaar’ te gedragen (Artikel 6 Ambtenarenwet 2017).

Vanuit de Ambtenarenwet 2017 is de gemeente daarnaast verplicht een integriteitsbeleid te voeren dat gericht is op goed ambtelijk handelen, het bevorderen van integriteitsbewustzijn en het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie (artikel 4). Voor de burgemeester ligt de taak om de bestuurlijke integriteit van de gemeente te bevorderen, zoals vastgelegd in de Gemeentewet (artikel 170, lid 2). Sinds 2023 biedt de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur de Commissaris van de Koning (CdK) extra bevoegdheden om in te grijpen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen of integriteitskwesties binnen gemeenten. De gemeentelijke kaders ondersteunen deze verplichtingen. Zo is er een Gedragscode die beschrijft wat het betekent om je als ‘goed ambtenaar’ te gedragen. Daarnaast bieden de Personeelsregelingen Gemeente Amsterdam (PGA) aanvullende normen en regels, zoals bepalingen over nevenwerkzaamheden (artikel 11.7.1) om belangenverstrengeling tegen te gaan.

1.3 Bureau Integriteit BI is een afdeling binnen de gemeentelijke organisatie. Het bureau maakt deel uit van het organisatieonderdeel Bestuur en Organisatie en valt onder directe verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris. Tot Bestuur en Organisatie behoren enkele directies, zoals de directie Juridische Zaken, en zogenoemde bestuurs- en concernstafafdelingen. Op 29 oktober 2002 werd BI officieel ingesteld door het college van burgemeester en wethouders (B&W). Het bureau kreeg als doel om de integriteit van bestuurders, ambtenaren en overige medewerkers van de gemeente Amsterdam te bevorderen. Het BI werd ook aangesteld als een expertisecentrum op het gebied van integriteit met deskundigen op het terrein van integriteitsadvies, (waaronder audits), dilemmatrainingen, interne onderzoeken en juridische zaken.10 Bij de oprichting werd bewust gekozen voor een dubbele taak: preventie en handhaving. BI moest niet alleen optreden bij mogelijke integriteitsschendingen, maar ook actief bijdragen aan het voorkomen daarvan door middel van advies, trainingen en risicoanalyses. Deze integrale aanpak was vernieuwend en bedoeld om integriteit breed te verankeren in de organisatie en het draagvlak onder medewerkers te vergroten.

10

Zie hiervoor het instellingsbesluit Bureau Integriteit, college burgemeester en wethouders, 29 oktober 2002.

Melden met vertrouwen | 16

Bron: huidig organogram gemeente Amsterdam

Het model van BI kenmerkt zich door een professionele inrichting en een integrale benadering, waarbij preventie en repressie hand in hand gaan. Om het integriteitsbeleid actueel te houden en te verbinden met de praktijk, voorzag het instellingsbesluit van 2002 ook in een Commissie Integriteit. Deze commissie had als taak het integriteitsbewustzijn binnen de gemeentelijke organisatie te bevorderen en gevallen van fraude, corruptie en andere schendingen van ambtelijke en bestuurlijke integriteit te bespreken. De commissie gaf sturing aan het beleid en zorgde voor een bredere verankering van integriteit binnen de organisatie. In de beginjaren lag de nadruk van BI vooral op wat nu ‘zakelijke integriteit’ wordt genoemd. Het Onderzoeksprotocol Bureau Integriteit uit 2002 definieerde integriteitsschendingen als onder andere belangenverstrengeling, fraude, corruptie, misbruik van bevoegdheden en verspilling van gemeentelijke eigendommen. In 2007 werd het protocol geactualiseerd en uitgebreid met termen die betrekking hebben op ‘sociale integriteit’, zoals seksuele intimidatie, discriminatie, agressie en geweld. Deze uitbreiding weerspiegelt een bredere maatschappelijke ontwikkeling waarin sociale veiligheid en respectvolle omgangsvormen steeds belangrijker werden.

Amsterdam was in 2002 uniek met de oprichting van een zelfstandig bureau dat preventieve- en repressieve taken op het gebied van integriteit combineert. Tot op de dag van vandaag is deze opzet bijzonder, en Amsterdam loopt door jarenlange ervaring nog steeds voor op andere gemeenten.

Melden met vertrouwen | 17

1.4 De vier documenten 1.4.1 De Gedragscode De Gedragscode werd in juli 2017 door het college van B&W vastgesteld en in 2019 geactualiseerd. De Gedragscode is voor de gemeente een belangrijk toetsingsdocument en is bedoeld om gezamenlijk een integere overheid te zijn. Een overtreding van de gedragsregels kan worden aangemerkt als een tekortkoming in het nakomen van de verplichtingen die de arbeidsovereenkomst aan een ambtenaar oplegt. Dit kan leiden tot verwijtbaar handelen of nalaten en kan bovendien resulteren in het opleggen van een (disciplinaire) maatregel of andere arbeidsrechtelijke consequenties (aldus pagina 37 van de Gedragscode). Voor de gemeente fungeert de Gedragscode als een belangrijk toetsingskader bij de beoordeling van meldingen en het uitvoeren van onderzoeken. De gemeente toetst of het gedrag van ambtenaren in overeenstemming is met de in de Gedragscode vastgelegde normen en waarden. De Gedragscode is daarmee richtinggevend bij het adviseren over mogelijke maatregelen en bij het formuleren van aanbevelingen aan management en bestuur. De Gedragscode 2019 bevat enkele belangrijke wijzigingen ten opzichte van de versie uit 2017.

Zo is onder het kopje ‘Geheimhoudingsplicht’ toegevoegd dat alle correspondentie van ambtenaren (zoals e-mails, WhatsApp-berichten en sms'jes) in principe opgevraagd kan worden door de gemeente als werkgever of door inwoners via een WOB-verzoek (inmiddels een Woo-verzoek). Daarnaast is de regel over informatieverstrekking aan raadsleden aangescherpt. Waar in 2017 feitelijke en openbare informatie direct aan raadsleden mocht worden verstrekt, is in 2019 bepaald dat dit alleen mag na voorafgaande toestemming van de leidinggevende en de portefeuillehouder. Deze wijzigingen benadrukken de focus op transparantie en controle binnen de gemeentelijke organisatie en onderstrepen het belang van een uniforme en integere werkwijze. Hoewel gedragscodes in principe geen automatische externe werking hebben, kunnen ze extern wel doorwerken. Het gaat hier niet alleen over hoe ambtenaren zich onderling gedragen, maar ook hoe zij zich bewegen in de maatschappij. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat ambtenaren integer handelen. Integriteitsschendingen hebben niet alleen gevolgen voor de organisatie maar ook voor de samenleving. De Gedragscode biedt kaders voor zowel de ambtenaar als de gemeente en draagt bij aan een betrouwbare organisatie.

De Gedragscode is grotendeels gebaseerd op wet- en regelgeving.11 De Gedragscode is geen wet of verordening, maar wordt wel als maatstaf gebruikt voor behoorlijk gedrag van de gemeente. Het dient als onderbouwing dat de gemeente zorgvuldig en behoorlijk handelt. In de Gedragscode wordt ook gerefereerd aan de ambtseed waarmee deze ook hand in hand samengaat. De ambtseed is een verplichte eed die ambtenaren na aanstelling afleggen. De ambtseed bevat 10 artikelen met regels voor ambtenaren waar een belofte voor wordt afgelegd.12 Gekoppeld aan de ambtseed, die ambtenaren afleggen, en interne investeringen zoals het programma ‘Ervaar Amsterdam inclusief ambtseed’, wordt integriteit verder geborgd. Dit programma, dat verplicht is voor iedere ambtenaar die na 1 januari 2015 in dienst is getreden bij de gemeente Amsterdam, is vastgesteld door het Gemeentelijk Managementteam op 11 februari 2015. Maar ook

11

De Gedragscode sluit aan bij de wettelijke basis, zoals de Ambtenarenwet 2017, die vereist dat elke overheidswerkgever verplicht is een integriteitsbeleid te voeren en een gedragscode vast te stellen (zie artikel 4 en verder). 12 De tien artikelen zijn, belofte om gerechtigdheid te dienen, trouw zijn aan de grondwet en de overige wetten van het rijk, inzetten voor de rechten en het welzijn van alle burgers van Amsterdam, onpartijdig handelen en de democratische beginselen en procedures respecteren, loyaal zijn ten opzichte van de bestuursorganen van de stad en het door hen vastgestelde beleid, geen misbruik maken van de toevertrouwde overheidsmacht, zorgvuldig omgaan met informatie, geloofwaardigheid van het ambt niet schade, het vertrouwen dat de burger in de ambtenaar heeft niet te beschamen en zelfstandig oordeel vormen over de morele juistheid van het eigen handelen.

Melden met vertrouwen | 18

campagnes zoals Zoek de verschillen? Ambtelijk vakmanschap en Inclusie en diversiteit hebben als doel om te werken aan een veilige(re) (werk)omgeving en het waarborgen van een integere gemeente. 1.4.2 Meldregeling en Onderzoeksprotocol (2024) Naast de Gedragscode vormt het document Meldregeling en Onderzoeksprotocol (hierna: Onderzoeksprotocol) een belangrijk kader voor de gemeente Amsterdam bij het beoordelen en afhandelen van meldingen over mogelijke integriteitsschendingen. Dit document beschrijft de procedures en bevoegdheden die worden gehanteerd door de gemeente bij het onderzoeken van dergelijke meldingen. Het biedt richtlijnen voor zowel leidinggevenden als medewerkers en waarborgt een zorgvuldige en transparante aanpak. De inleiding van het Onderzoeksprotocol benadrukt het belang van integriteit binnen de gemeentelijke organisatie. Het integriteitsbeleid is gericht op het worden, zijn en blijven van een integere organisatie. De gemeente is als goede werkgever verplicht een veilige werkomgeving te waarborgen. Hiermee wordt aangesloten aan de wettelijke verplichting zoals eerder genoemd. De gemeente erkent dat integriteit noodzakelijk is voor het vertrouwen dat inwoners, ondernemers en bezoekers in de gemeente hebben. Het document stelt dat de gemeente zorgvuldig moet omgaan met de haar toevertrouwde middelen en taken.

Ambtenaren dienen te handelen in lijn met de Ambtenarenwet (artikelen 5 t/m 11), en de Gedragscode vormt hierbij een belangrijk richtsnoer. Wanneer ambtenaren niet integer handelen, kan dit de integriteit van de gemeente schaden. Het Onderzoeksprotocol beschrijft de procedure die gemeente volgt bij interne persoonsgerichte integriteitsonderzoeken naar vermoedens van integriteitsschendingen of misstanden. Het onderzoek wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de opdrachtgever, doorgaans de gemeentesecretaris of een gemandateerde directeur. Het protocol bevat de rechten en plichten van alle betrokkenen en is van toepassing op alle interne onderzoeken binnen de gemeente Amsterdam. Het Meldregeling en Onderzoeksprotocol bepaalt dat de gemeente alleen onderzoek mag doen naar vermoedens van niet-integer handelen wanneer hiervoor een formele opdracht is verstrekt door de gemeentesecretaris of een gemandateerde directeur. Binnen deze opdracht heeft gemeente de volgende bevoegdheden: • Het opvragen van relevante documenten. • Het interviewen van betrokkenen. • Het raadplegen van systemen, mits binnen de grenzen van de privacywetgeving. De gemeente kan volgens bovengenoemde informatie niet zomaar een zelfstandig onderzoek starten, of disciplinaire maatregelen opleggen.

Wanneer de gemeente een dergelijk onderzoek start, dienen de onderzoeksactiviteiten proportioneel en zorgvuldig worden uitgevoerd, met respect voor de rechten en privacy van medewerkers. Het Onderzoeksprotocol is een inhoudelijk belangrijk document dat bevoegdheden koppelt aan de uitvoering van integriteitsonderzoeken. Het is relevant voor leidinggevenden en medewerkers, omdat het duidelijkheid biedt over de procedures en verantwoordelijkheden bij meldingen van integriteitsschendingen. Sinds de reorganisatie van 2015 wordt het protocol niet meer vastgesteld door het college van B&W, maar door de gemeentesecretaris. Door vaststelling van dit document machtigt de gemeentesecretaris bepaalde directeuren om samen met hem onderzoeksopdrachten

Melden met vertrouwen | 19

aan BI te verstrekken.13 Daarnaast krijgt BI, binnen het kader van het protocol, de machtiging om specifieke onderzoekshandelingen uit te voeren onder gebruikmaking van de bevoegdheden van de werkgever. Het instellingsbesluit van 29 oktober 2002, vastgesteld door het college van B&W, legt de basis voor de bevoegdheden van BI. Het besluit bepaalt dat BI: • Alleen onderzoek mag doen op basis van een formele opdracht. • Onderzoeksactiviteiten moet uitvoeren binnen de grenzen van de privacywetgeving. • Onafhankelijk en zorgvuldig moet opereren, zonder disciplinaire maatregelen op te leggen of buiten het werkgeversdomein te treden. Deze kaders waarborgen dat BI een onafhankelijk en zorgvuldig functionerend onderdeel blijft van de gemeentelijke organisatie, met een duidelijke focus op integriteit en transparantie. 1.4.3 Toezegging college van B&W n.a.v. initiatievoorstel ‘Met beleid werken aan integriteit’ Op 10 februari 2021 presenteerden enkele raadsleden het initiatiefvoorstel ‘Met beleid werken aan integriteit’. Dit voorstel is gebaseerd op de constatering dat de gemeente Amsterdam al een integraal integriteitsbeleid voert, maar dat dit beleid nog in ontwikkeling is. Recente casussen hebben volgens de indieners aangetoond dat er ruimte is voor verbetering en versterking, met name op het gebied van personeelszorg en de rechten van ambtenaren.

De raadsleden vroegen het college van B&W om aandacht voor vier specifieke punten: 1. Meer waarborgen bij de afweging om over te gaan tot onderzoek. 2. Periodieke doorlichting door een nog op te richten Commissie Integriteit. 3. Verbetering van personeelszorg. 4. Betere bescherming van gemeentelijke medewerkers wanneer zij in de media komen. In reactie op het initiatiefvoorstel deed het college van B&W in de Raadsinformatiebrief van 23 maart 2021 vier toezeggingen. Deze zijn als volgt samengevat: 1. Besluitvorming over persoonsgerichte integriteitsonderzoeken: Het college heeft toegezegd dat de beslissing om over te gaan tot een persoonsgericht integriteitsonderzoek, op basis van een advies van BI, voortaan wordt genomen door een viertal directeuren. Dit zijn de gemeentesecretaris, de betreffende directeur die verantwoordelijk is voor het personeel van de ambtenaar in kwestie, en twee andere directeuren. Dit moet zorgen voor meer waarborgen en zorgvuldigheid in de besluitvorming. Sinds september 2023 wordt, met het oog op uniformiteit en waarborgen voor medewerkers (gelijke behandeling, juiste uitvoering, volledigheid), iedere onderzoeksopdracht besproken door een directeurenteam waarin ook de verantwoordelijke directeur en de gemeentesecretaris zitting hebben. Dit wordt bevestigd in het Jaarverslag 2023 van BI (pag. 12).

Daarmee is deze toezegging aan de gemeenteraad na 2,5 jaar gerealiseerd. 2. Herinrichting van de Commissie Integriteit: Het college heeft ingestemd met het voorstel om de Commissie Integriteit nieuw leven in te blazen. Deze commissie zal periodiek: o De kaders van integriteitsonderzoeken toetsen aan het integriteitsbeleid. o De uitvoering van het integriteitsbeleid doorlichten (wat werkt wel, wat werkt niet). 13

Het directeurenteam wordt gevormd door (i) de gemeentesecretaris/algemeen directeur (voorzitter), (ii) hoofd BI, (iii) de voor het betreffende personeelslid verantwoordelijke directeur. Naast deze drie vraagt de gemeentesecretaris uit een jaarlijks roulerend team van vijf, steeds twee directeuren om deel te nemen.

Melden met vertrouwen | 20

Rapporteren aan de raad en/of het presidium over de bevindingen.14 De toezegging om de Commissie Integriteit ‘nieuw leven in te blazen’ is op het moment van schrijven nog niet gerealiseerd. De gemeente heeft aan de Ombudsman laten weten dat dit vanwege prioriteitsstelling nog niet is opgepakt.15 3. Versterking van personeelszorg: Het college erkent dat medewerkers die onderwerp zijn van een onderzoek tijdelijk in een onzekere situatie kunnen verkeren. Het heeft toegezegd dat deze situatie niet mag leiden tot schade voor de betrokken ambtenaar. De personeelszorg wordt verder verstevigd om medewerkers in dergelijke situaties beter te ondersteunen. In het document Meldregeling en Onderzoeksprotocol van mei 2014 (pag. 14) staat: ‘BI zal gedurende het proces contact onderhouden met de betreffende directeur/leidinggevende en kan gevraagd en ongevraagd adviseren over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan deze personele zorg.’ BI heeft sinds 2023 invulling gegeven aan het verstevigen van de personele zorg bij persoonsgerichte integriteitsonderzoeken door deze zorg expliciet bij de lijndirecties te beleggen in de onderzoeksopdracht. 4. Bescherming van ambtenaren in de media: Het college onderschrijft dat ambtenaren beschermd moeten worden door hun eigen organisatie.

Ambtenaren moeten intern vrijuit kunnen spreken tegen bestuurders, waarbij bestuurders altijd de bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen. Het college heeft toegezegd vaker stukken openbaar te maken waarin overwegingen van ambtenaren een rol spelen, maar daarbij altijd de namen van ambtenaren weg te lakken om hun privacy te beschermen. De bescherming van ambtenaren door bestuurders en/of hogere leidinggevenden in een veranderend medialandschap vindt grotendeels buiten het gezichtsveld van de Ombudsman plaats. Een zichtbaar voorbeeld van hoe de gemeente als werkgever haar medewerkers ondersteunt bij het maken van weloverwogen keuzes (bijvoorbeeld tijdens demonstraties of op sociale media) is de ‘Handreiking Ambtenaren en actievoeren, hoe zit dat?’ (5 september 2023). Dit document biedt concrete aandachtspunten voor het omgaan met gedragsnormen in de privésfeer, zoals vastgelegd in de Gedragscode. o

1.4.4 Bestuursopdracht Diversiteit en Inclusie 2024-2028 en Uitvoeringsagenda (d.d. 31-10-2024) Uit de beleidsstukken en raadsbesluiten blijkt dat de gemeente een duidelijke visie heeft dat ze een stad wil zijn waarin iedereen zich welkom, veilig en gelijkwaardig voelt, inwoners, ondernemers en eigen medewerkers. Aan deze ambitie heeft de gemeente uiting gegeven door in bestuursopdrachten en uitvoeringsagenda’s te richten op structurele verandering. Om bij te dragen aan die inclusieve, veilige en rechtvaardige werkomgeving zijn er nieuwe eisen gesteld aan het functioneren van BI, met nadruk op transparantie, toetsbaarheid en het leren van signalen uit de organisatie. De bestuursopdracht Diversiteit en Inclusie 2024-2028 is een actualisatie van de bestuursopdracht Inclusie 2020-2023. Het college erkent hierin dat het beleid alleen niet genoeg is, maar dat cultuur en gedrag dient te veranderen. Een geactualiseerd plan wordt noodzakelijk geacht en dient te voorzien zijn van interventies, met een bestuurlijke toezegging dat dit komende jaren prioriteit krijgt. 16

14

Daarnaast stelt het college van B&W voor de Commissie ten minste samen te stellen uit: de burgemeester, de gemeentesecretaris, een hoogleraar en een vertegenwoordiger van een onafhankelijk instituut bijvoorbeeld het College voor de Rechten van de Mens en het hoofd BI als secretaris. 15 Meldregeling en Onderzoeksprotocol van mei 2024 vermeldt in de Inleiding (op pag. 3): ‘Tevens is er een commissie in het leven geroepen die periodiek de kaders van de integriteitsonderzoeken toetst aan het integriteitsbeleid en hierover in zijn algemeenheid rapporteert aan de raad en/of presidium’. Dit is onjuist. 16 Bestuursopdracht Inclusie en Diversiteit 2024-2028, gemeente Amsterdam, 31 oktober 2024 p. 2.

Melden met vertrouwen | 21

Relevant voor BI zijn de volgende actualisaties: 1. het college laat de bestaande manier van werken en omgaan met ongewenst gedrag extern toetsen; 2. gebruik blijven maken van externe mogelijkheden om te melden, bij zowel een meldpunt als vertrouwenspersonen; 3. de Gedragscode en het beleid t.a.v. sanctioneren en het treffen van maatregelen laten wij extern toetsen vanuit het perspectief van gelijkwaardigheid en antidiscriminatie; 4. rapporteren aan het bestuur op basis van monitorgegevens over de mate van bereidheid om te melden en over de mate van tevredenheid over de afhandeling van meldingen. De bestuursopdracht en uitvoeringsagenda 2024-2028 zijn nog jong. Dit betekent dat drie van de vier voor BI relevante en hiervoor genoemde actualisaties (nog) niet gerealiseerd zijn. Resultaten zijn op die onderdelen nog niet zichtbaar. Het gaat om de actualisaties 1, 3 en 4 (externe toetsing ongewenst gedrag, het werken met de Gedragscode, bestuurlijke rapportages aan de hand van monitorgegevens over afhandeling meldingen). Ten aanzien van actualisatie 1 is het doel om de bestaande manier van werken en omgaan met ongewenst gedrag extern te toetsen. Uit de stukken die de ombudsman bestudeerde, maakt de ombudsman op dat er intern nog geen duidelijke definitie is van wat binnen de ambtelijke organisatie als ongewenst gedrag wordt beschouwd, evenals een helder normenkader.

De in de Gedragscode genoemde definitie van ongewenst gedrag mist duidelijke context aan voorbeelden, uitleg dat bepaalde gedragingen niet direct strafbaar zijn, maar wel schadelijk. Wat als ongewenst wordt ervaren kan bovendien per persoon verschillen. Een expliciete toelichting helpt misverstanden te voorkomen. 17 Dit gemis aan afbakening kan de indruk wekken dat er geen sprake is van een uniforme manier van omgaan met ongewenst gedrag binnen de organisatie. Een precieze afbakening en verdere uitwerking van het interne normenkader lijken noodzakelijk.18

1.5 Visie ombudsman De gemeente Amsterdam toont een duidelijke ambitie om te werken aan integriteit en blijft zich hierin ontwikkelen. De gemeente geeft hier invulling aan door uitvoering te geven aan de wettelijke verplichtingen (zoals vastgelegd in de Ambtenarenwet) en het principe van goed werkgeverschap, door de Gedagscode te actualiseren en de maatschappelijke context mee te nemen. Dit laat de gemeente ook zien door de vier toezeggingen van college van B&W uit te voeren. Echter, de gemeente is er niet aan toegekomen om een Commissie Integriteit in te stellen. Dit heeft als resultaat dat de gemeente achter de feiten aanloopt, omdat een dergelijke commissie de gemeente scherp kan houden. Wel zijn drie van de vier relevante actualisaties uit de uitvoeringsagenda 2024-2028 nog in ontwikkeling waardoor sommige resultaten nog niet zichtbaar zijn. De gemeente heeft bovendien (nog) geen heldere interne definitie van ongewenst gedrag. Het is van belang om ook uit te leggen wat er onder ongewenst gedrag wordt verstaan door voorbeelden te geven. Dit voorkomt interpretatieverschillen en zorgt voor een beter begrip.

17 In de Gedragscode (p.39) wordt enkel de volgende definitie gegeven: Ongewenst gedrag: agressie, geweld, discriminatie, (seksuele)

intimidatie, pesten, stalken. 18 Ook de Arbeidsinspectie stuit op dit feit en vermeldt op pagina 6 van haar brief aan de gemeente gemeentesecretaris op 6 juni 2025: “Het ontbreken van duidelijke kaders maakt dat medewerkers en leidinggevenden onvoldoende weten welk gedrag er wel en niet getolereerd wordt. Onduidelijke regels zorgen voor onduidelijkheid over aanspreken op en gevolgen van bepaald gedrag en bepalen van het gewenste voorbeeldgedrag.”

Melden met vertrouwen | 22

Melden met vertrouwen | 23

2.1 Inleiding Dit hoofdstuk start met meerdere kwantitatieve gegevens over het aantal meldingen van ongewenst gedrag dat de afgelopen jaren bij de gemeente is binnengekomen. Hiermee wordt inzicht gegeven in de omvang en ontwikkeling van het aantal meldingen. Vervolgens worden de signalen als grieven over het meldproces behandeld.19 In het kader van het onderzoek zijn daarnaast gesprekken gevoerd met medewerkers van BI. De grieven die in dit hoofdstuk worden behandeld, worden gevolgd door een zienswijze van de gemeente. Tot slot wordt dit hoofdstuk afgesloten met een ombudsmanvisie over dit proces van het indienen en in ontvangst nemen van een melding.

2.2 Meldingen Onderstaand overzicht toont het aantal meldingen volgens de jaarverslagen van BI over de periode 2018-2025, onderverdeeld naar twee categorieën meldingen, waarvan 1. zakelijke integriteit en 2. ongewenst gedrag. Niet alle meldingen die de gemeente heeft ontvangen hebben geleid tot een vervolgactie. Dat is bijvoorbeeld het geval als een melder anoniem zijn verhaal wil doen of bij nader inzien afziet van het doen van een melding (bijvoorbeeld uit angst voor represailles). Dergelijke meldingen worden als ‘signaal’ geregistreerd.

Jaar 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

waarvan Aantal zakelijke meldingen integriteit 113 110 92 102 154 221 254

95 86 71 77 86 112 74

waarvan ongewenst gedrag 18 24 21 25 68 109 180

Aantal signalen

waarvan ongewenst gedrag

121 154 148 179 189 192

*20 41 24 24 **21 ***22

Totaal meldingen en signalen 234 264 240 281 343 413 496****23

Het aantal meldingen over ongewenst gedrag is tussen 2018 en 2024 vertienvoudigd: van 18 in 2018 naar 180 in 2024.

Dit zijn de grieven die tijdens de verkenning van de ombudsman in 2023 zijn geregistreerd. * Geen gegevens beschikbaar; met ingang van 2019 is er gestart met de registratie van signalen. 21 ** Jaarverslag vermeldt geen aantallen. Navraag heeft niet tot een concreet te verwerken aantal geleid. 22 *** Jaarverslag 2023 vermeldt: Het merendeel van de signalen ging over een vorm van ongewenst gedrag. Navraag heeft niet tot een concreet te verwerken aantal geleid. Bij “het merendeel” van 192 signalen over ongewenst gedrag gaat het om minstens 96 signalen over ongewenst gedrag. 23 **** Het aantal meldingen in het jaarverslag betreft voornamelijk meldingen over sociale integriteit. Van de 254 meldingen hebben 74 betrekking op zakelijk integriteit, waaronder fraude (20), belangenverstrengeling (20), vertrouwelijke informatie (29) en corruptie (5). Meldingen over ongewenst gedrag worden in de tabel ‘Aantal en soort meldingen ingedeeld per categorie en afhandeling’ (pagina 12) weergegeven. Opvallend is dat de categorie ‘Ongewenst gedrag’ 180 meldingen omvat. 19